Urteil des VG Köln, Az. 14 K 7444/05

VG Köln: sinn und zweck der norm, landwirtschaft, bewässerung, unechte rückwirkung, veranlagung, unternehmen, befreiung, vergleich, gartenbau, forstwirtschaft
Verwaltungsgericht Köln, 14 K 7444/05
Datum:
03.04.2007
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
14. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
14 K 7444/05
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
T a t b e s t a n d
1
Die Klägerin betreibt als gemeinnützige Aktiengesellschaft den Kölner Zoo. Sie fördert
aufgrund einer von der Bezirksregierung Köln mit Bescheid vom 23.02.1989 erteilten
wasserrechtlichen Erlaubnis Grundwasser über vier Rohrfilterbrunnen. Das Wasser wird
für die im Zoo angelegten Wasserbecken und Teiche, zum Tränken der Zootiere, für die
Wasserbecken im Aquarium und zur Bewässerung von Beeten und Rasenflächen sowie
der tropischen Pflanzen im Regenwaldhaus genutzt.
2
Aufgrund ihrer Erklärung vom 26.06.2004 wurde die Klägerin mit
Vorauszahlungsbescheid des Landesumweltamtes NRW vom 17.09.2004 zu einer
Vorauszahlung auf das Wasserentnahmeentgelt für das Jahr 2004 in Höhe von
34.819,84 Euro herangezogen. Dagegen erhob die Klägerin nach erfolglosem
Vorverfahren die Klage 14 K 263/05, die die Beteiligten nach Ergehen des endgültigen
Festsetzungsbescheides, der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, in der
Hauptsache für erledigt erklärten.
3
Mit Festsetzungsbescheid vom 10.10.2005 setzte das Landesumweltamt das von der
Klägerin für 896.676 m3 entnommenes Wasser zu zahlende Wasserentnahmeentgelt für
das Veranlagungsjahr 2004 auf 36.932,76 Euro fest.
4
Den dagegen eingelegten Widerspruch wies das Landesumweltamt mit
Widerspruchsbescheid vom 06.12.2005 zurück. Zur Begründung führte es aus, die
umstrittene Grundwasserförderung erfülle keinen Befreiungstatbestand. Sie falle laut
Schreiben der Bezirksregierung Köln vom 10.11.2004 unter keinen der in § 33 Abs. 1
Wasserhaushaltsgesetz (WHG) aufgeführten Zwecke. Bei dem Zoo und dem Aquarium
handele es sich weder um einen Haushalt noch um einen landwirtschaftlichen
Hofbetrieb. Bei einer Förderung von knapp 900.000 m3/a handele es sich auch nicht um
eine geringe Menge. Die Befreiung von der Entgeltpflicht gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 11
Wasserentnahmeentgeltgesetz (WasEG) gelte nur für die Bewässerung von gärtnerisch,
5
landwirtschaftlich und forstwirtschaftlich genutzten Flächen, deren Bewirtschaftung
vorrangig der erwerbsmäßigen Nutzung diene. Nach den eigenen Angaben der
Klägerin sei der Zoo aber als gemeinnütziges Unternehmen anzusehen. Auch das
Wasser, das durch Leckagen versickere (nach Angaben der Klägerin ca. 250.000 m3/a),
sei nicht entgeltfrei. Entscheidend sei nicht, ob das Wasser einer tatsächlichen Nutzung
zugeführt werde. Maßgeblich sei vielmehr, dass das Wasser für den Zweck der
Wasserversorgung entnommen worden sei. Der von der Klägerin mit Schreiben vom
05.11.2004 gestellte Erlassantrag werde noch gesondert beschieden.
Dagegen hat die Klägerin am 23.12.2005 Anfechtungsklage und wegen des noch nicht
beschiedenen Erlassantrags zugleich Untätigkeitsklage erhoben. Sie beantragt, das
Wasserentnahmeentgeltgesetz nach Art. 100 Abs. 1 Grundgesetz (GG) dem
Bundesverfassungsgericht vorzulegen, da es verfassungswidrig sei. Das Gesetz
verletze zunächst Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz des
Vertrauensschutzes, weil es bereits wenige Tage nach der Beschlussfassung in Kraft
getreten sei und keine Übergangsregelung enthalte. Die Klägerin habe daher keine
Möglichkeit gehabt, sich auf die neu statuierte Abgabepflicht ab dem 01.02.2004
einzustellen. Sie habe im Vertrauen auf die Entgeltfreiheit ihren Haushalt aufgestellt,
bestimmte Dispositionen getroffen und von anderen Dispositionen, wie z.B. von
Abhilfemaßnahmen gegen die Versickerung des Grundwassers in den Wasseranlagen
des zoologischen Gartens, Abstand genommen. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts sei das Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts
erst von dem Zeitpunkt an nicht mehr schutzwürdig, in dem der Gesetzgeber ein Gesetz
beschlossen habe. Das Gesetz verstoße darüber hinaus gegen Art. 3 Abs. 1 GG, soweit
es in § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG Entnahmen zum Zwecke der Bewässerung von
landwirtschaftlich, gärtnerisch und forstwirtschaftlich genutzten Flächen von der
Entgeltpflicht freistelle, die "Personengruppe der zoologischen Gärten als
gemeinnützige Unternehmen" dagegen mit dem Entgelt belaste. Gründe für diese
Differenzierung, die die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen könnten, seien nicht
erkennbar. Der Gesetzgeber könne sich insoweit auch nicht auf eine grundsätzlich
zulässige Typisierung zurückziehen, da die Gruppe der zoologischen Gärten weder zu
vernachlässigen sei noch der Verstoß gegen den Gleichheitssatz bei ihnen "nicht so
intensiv" wäre.
6
Jedenfalls sei die Heranziehung der Klägerin rechtswidrig. Da zwei Drittel der
Gesamtmenge des entnommenen Wassers unmittelbar wieder in den Boden
versickerten, sei fraglich, ob man insoweit überhaupt von einer "Nutzung" sprechen
könne. Unabhängig davon sei § 1 Abs. 2 WasEG jedenfalls im Wege der
verfassungskonformen Auslegung dahingehend zu ergänzen, dass die Entnahme von
Grundwasser für einen gemeinnützigen Zoobetrieb entgeltfrei sei, weil das Wasser
ebenso wie in den Fällen des § 1 Abs. 2 Nr. 9 und 11 WasEG dem Wasserhaushalt
wieder zugeführt werde. Die Klägerin dürfe schließlich auch deshalb nicht anders
behandelt werden als landwirtschaftliche Betriebe und Gärtnereien, weil sie teilweise
auch Nutztiere halte und über zahlreiche Grünflächen und Beete verfüge. Der Zweck
des Wasserentnahmeentgelts, den mit der Möglichkeit der Grundwassernutzung
verbundenen wirtschaftlichen Vorteil abschöpfen, spreche entgegen der Ansicht der
Beklagten nicht für, sondern gegen eine Veranlagung der Klägerin. Denn eine
gewerbliche oder sonst auf Gewinnerzielung gerichtete Nutzung des entnommenen
Wassers betreibe sie als gemeinnütziges Unternehmen nicht. Aus den genannten
Gründen müsse zumindest dem Erlassantrag stattgegeben werden.
7
Mit Bescheid vom 27.04.2006 lehnte das Landesumweltamt den von der Klägerin
gestellten Erlassantrag ab. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 WasEG für einen
Erlass lägen nicht vor, da nicht ersichtlich sei, dass die Einziehung des
Wasserentnahmeentgelts nach Lage des Falles unbillig wäre. Eine Verletzung des
Gleichheitsgrundsatzes oder des Grundsatzes des Vertrauensschutzes sei nicht
gegeben, da das Wasserentnahmeentgelt in zutreffender Anwendung der gesetzlichen
Grundlagen erhoben worden sei. Es sei auch nicht erkennbar, dass die Erhebung des
Entgeltes im Fall der Klägerin mit der gesetzgeberischen Ziel- und Zwecksetzung nicht
vereinbar wäre. Soweit der Gesetzgeber Härten im Einzelfall bewusst in Kauf
genommen habe, seien Korrekturen nicht angebracht. Vorliegend habe der Gesetzgeber
Ausnahmen für Körperschaften des öffentlichen Rechts oder für gemeinnützige
Einrichtungen ausdrücklich nicht getroffen. Die Erhebung des Entgeltes sei auch nicht
aus Gründen, die in der Person des Abgabepflichtigen lägen, unbillig. Insoweit fehle es
an der Erlassbedürftigkeit, denn eine Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz scheide
bei Körperschaften des öffentlichen Rechts von vornherein aus.
8
Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Widerspruch, über den noch nicht
entschieden ist. Sie widerspricht der in dem Bescheid vertretenen Auffassung, der
Gesetzgeber habe ihre Veranlagung bewusst in Kauf genommen und stellt klar, dass sie
keine Körperschaft des öffentlichen Rechts ist.
9
Die Klägerin beantragt,
10
1. den Festsetzungsbescheid des Landesumweltamtes vom 10.10.2005 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 06.12.2005 aufzuheben,
11
hilfsweise,
12
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides des Landesumweltamtes
vom 27.04.2006 zu verpflichten, auf Antrag der Klägerin dieser das
Wasserentnahmeentgelt zu erlassen,
13
hilfsweise,
14
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 27.04.2006 zu
verpflichten, den Erlassantrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts neu zu bescheiden,
15
2. die Hinzuziehung ihrer Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu
erklären.
16
Die Beklagte beantragt,
17
die Klage abzuweisen. Die Beklagte nimmt Bezug auf die angefochtenen Bescheide
und den Vortrag des Landesumweltamtes im Verfahren 14 K 263/05. Darin wird
ausgeführt, § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG sei nicht einschlägig, da die Klägerin keine
Landwirtschaft betreibe und insbesondere auch nicht erwerbsmäßig tätig sei. In allen
wasserrechtlichen Privilegierungen für die Bewässerung landwirtschaftlich, gärtnerisch
und forstwirtschaftlich genutzter Flächen (so z.B. § 15 Abs. 3, 33 Abs. 1 und § 51 Abs. 2
Nr. 1 Landeswassergesetz - LWG) sei eine erwerbsmäßige Land-, Forst- oder
Gartenwirtschaft Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Normen. § 1 Abs. 2 Nr. 11
18
WasEG verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Befreiung von Wasserentnahmen
zum Zwecke der Bewässerung landwirtschaftlich, gärtnerisch und forstwirtschaftlich
genutzter Flächen sei ausweislich der Gesetzbegründung dadurch gerechtfertigt, dass
es sich dabei um eine Vielzahl kleinerer, zum Teil nicht zentral erfasster Entnahmen mit
jeweils für den Wasserhaushalt nicht bedeutsamen Entnahmemengen handele, deren
Veranlagung mit einem sehr hohen Verwaltungsaufwand verbunden sein würde. Bei
zoologischen Gärten sei von größeren Entnahmemengen auszugehen, wie auch der
Fall der Klägerin zeige, so dass ein einleuchtender Grund für die Ungleichbehandlung
vorliege. Ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes liege ebenfalls
nicht vor. Gegenüber Gesetzgebung, die nur für die Zukunft gelte, werde generell kein
Vertrauensschutz gewährt.
Die Bescheide seien auch im Übrigen rechtmäßig. Dass die Klägerin das Wasser keiner
gewerblichen Nutzung zuführe, stehe der Annahme eines wirtschaftlichen Vorteils nicht
entgegen. Dieser liege in der Ersparnis von Aufwendungen, die der Klägerin entstanden
wären, wenn sie das Wasser von einem öffentlichen Wasserversorgungsunternehmen
hätte beziehen müssen. Letztlich komme es auf das Vorliegen einer wirtschaftlichen
Vorteils aber auch nicht an, da schon mit der Gestattung des Zugriffs auf den
Wasserhaushalt ein Sondervorteil verbunden sei. Die geltend gemachten Sickerverluste
ließen die grundsätzliche Entgeltpflicht nicht entfallen. Maßgeblich für das Entstehen
der Entgeltpflicht sei allein, dass das Wasser zu einem konkreten Nutzungszweck
entnommen worden sei. Ob es dann tatsächlich einer Nutzung zugeführt werde, sei
nicht entscheidend.
19
Der Wasserbedarf zoologischer Gärten sei auch nicht im Wege der
verfassungskonformen Auslegung entgeltfrei. Der Grund für die Entgeltfreiheit der in § 1
Abs. 2 WasEG aufgeführten Nutzungen sei entgegen der Ansicht der Klägerin nicht in
der Wiedereinleitung des entnommenen Wassers zu sehen. Bei der Gewinnung von
Bodenschätzen i.S.d. § 1 Abs. 2 Nr. 9 WasEG werde das Wasser entnommen, um einen
Abbau zu ermöglichen. Es liege insoweit nur eine mittelbare Wassernutzung vor. Die
Klägerin entnehme das Wasser dagegen zum Zweck der unmittelbaren Nutzung, so
dass eine vergleichbare Interessenlage nicht gegeben sei. Auch ein Vergleich mit § 1
Abs. 2 Nr. 11 WasEG sei, wie dargelegt, nicht möglich. Soweit die Klägerin geltend
mache, dass auch sie Nutztiere halte, sei entscheidend, dass deren Haltung jedenfalls
nicht primär die Erlangung tierischer Produkte bezwecke.
20
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die
Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Landesumweltamtes
Bezug genommen.
21
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
22
Die Klage, die sich nunmehr gegen die Beklagte richtet, weil diese nach Auflösung des
Landesumweltamtes durch Artikel 1 § 2 Abs. 1 Satz 2 des am 1.1.2007 in Kraft
getretenen Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom
12.12.2006 gemäß Artikel 1 § 2 Abs. 2 Nr. 1 dieses Gesetzes für den Vollzug des
Wasserentnahmeentgeltgesetzes zuständig geworden ist, hat keinen Erfolg.
23
I. Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage ist unbegründet. Der
Festsetzungsbescheid des Landesumweltamtes Nordrhein-Westfalen vom 10.10.2005
in der Fassung seines Widerspruchsbescheides vom 06.12.2005 ist rechtmäßig und
24
verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Er findet seine Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 2 Abs. 1 und 2 Satz 1, § 3 Abs. 1,
§ 4 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über die Erhebung eines Entgelts für die Entnahme von
Wasser aus Gewässern (Wasserentnahmeentgeltgesetz des Landes Nordrhein-
Westfalen - WasEG) vom 27.01.2004, GV NRW S. 30. Gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 WasEG
erhebt das Land für das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von
Grundwasser ein Wasserentnahmeentgelt, sofern das entnommene Wasser einer
Nutzung zugeführt wird. Das Entgelt bemisst sich nach der vom Entgeltpflichtigen (vgl. §
3 Abs. 1 WasEG) entnommenen Wassermenge und beträgt EUR 0,045/m3 (§ 2 Abs. 1,
Abs. 2 Satz 1 WasEG). 1. Die Klägerin ist nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 WasEG entgeltpflichtig,
da sie Grundwasser entnimmt und dieses für die Unterhaltung der Wasserbecken,
Teiche und des Aquariums, zum Tränken der Zootiere sowie zur Bewässerung von
Beeten, Rasenflächen und der Pflanzen im Regenwaldhaus nutzt.
25
a) Der Entgeltpflicht steht nicht entgegen, dass das Wasser, soweit es zur Bewässerung
und zum Befüllen von Teichen verwendet wird, dem Wasserkreislauf wieder zugeführt
wird. Auf die Feststellung einer "Entnahme" i.S.d. § 1 Abs. 1 WasEG und der für die
Bemessung des Wasserentnahmeentgelts maßgeblichen "entnommenen
Wassermenge" (§ 2 Abs. 1 WasEG) hat dies keinen Einfluss. Die Systematik des
WasEG lässt deutlich erkennen, dass für das Vorliegen einer Entnahme - wie schon der
Wortlaut des Begriffs "Entnahme" nahe legt - punktuell auf den Entnahmezeitpunkt
abzustellen ist und keine nachträgliche Saldierung mit wiederzugeführtem Wasser
stattfindet. Das ergibt sich zwingend aus § 1 Abs. 2 Nr. 6, 9 und 11 sowie aus § 2 Abs. 2
Nr. 2 WasEG, die gegenstandslos wären, wenn in den darin geregelten
Fallgestaltungen schon tatbestandlich keine Entgeltpflicht bestünde. Für diese
Privilegierungen gibt es jeweils besondere sachliche Gründe, die die
Ungleichbehandlung im Vergleich zu anderen Fällen, in denen das Wasser ebenfalls
dem Naturhaushalt wieder zugeführt wird, rechtfertigen: § 1 Abs. 2 Nr. 6 WasEG enthält
eine bewusste Privilegierung der Wasserkraftnutzung und des Betriebs von
Wärmepumpen aus Gründen des Klimaschutzes,
26
Vgl. LT-Drucks. 13/4528, S. 30
27
und § 1 Abs. 2 Nr. 9 WasEG ist schon deshalb nicht verallgemeinerbar, weil er einen
Fall betrifft, in dem eine gesonderte Nutzung des entnommenen Wassers gar nicht
stattfindet, und für diesen lediglich "klarstellt", das eine Entgeltpflicht nicht besteht.
28
Vgl. LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1, S. 2.
29
Für den besonderen Zweck des § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG wird auf die Ausführungen
unter 2.b) verwiesen. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die gesetzgeberische
Grundentscheidung, entnommenes und einer Nutzung zugeführtes Wasser auch dann
mit der Entgeltpflicht zu belasten, wenn dieses anschließend dem Wasser- bzw.
Naturhaushalt wieder zugeführt wird, sind auch im Übrigen nicht ersichtlich. Mit der
Erhebung des Wasserentnahmeentgelts wird ausweislich der Gesetzesbegründung in
erster Linie bezweckt, den wirtschaftlichen Vorteil abzuschöpfen, den Einzelne durch
die Inanspruchnahme des Rechts zur Entnahme erzielen.
30
Vgl. LT-Drucks. 13/4528, S. 29.
31
Unter Hinweis auf den Vorteilsabschöpfungscharakter hat das
Bundesverfassungsgericht Abgaben auf die Entnahme von Wasser
verfassungsrechtlich für grundsätzlich zulässig erklärt.
32
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.11.1995 - 2 BvR 413/88, 2 BvR 1300/93 -, BVerfGE 93,
319 (345 f.).
33
Der mit der Inanspruchnahme des Rechts zur Wasserentnahme verbundene
Sondervorteil entfällt aber nicht dadurch, dass das entnommene Wasser nach der
Nutzung dem Naturhaushalt wieder zugeführt wird. b) Der Entgeltpflicht unterliegt die
gesamte von der Klägerin entnommene Wassermenge (vgl. auch § 2 Abs. 1 WasEG).
Das gilt auch für die rund 250.000 m3, die nach Angaben der Klägerin in den Anlagen
des zoologischen Gartens "durch Leckagen versickert" sind. Zwar begründet § 1 Nr. 1
WasEG eine Entgeltpflicht für Grundwasserentnahmen nur, "sofern das entnommene
Wasser einer Nutzung zugeführt wird". Ob diese Voraussetzung mit der Beklagten als
"sofern das entnommene Wasser einer Nutzung zugeführt werden soll" oder aber als
"soweit das entnommene Wasser einer Nutzung zugeführt wird" zu lesen ist,
34
vgl. dazu C. Meyer, Wasser und Abfall 2004, S. 22 (24), VG Arnsberg, Urteil vom
31.01.2006 - 11 K 3735/04 - (nicht rechtskräftig)
35
kann für den hier zu entscheidenden Fall allerdings dahinstehen. Nach dem Vortrag der
Klägerin in der mündlichen Verhandlung muss die Kammer davon ausgehen, dass die
Klägerin das gesamte entnommene Grundwasser einer Nutzung zugeführt hat. Zur
Erklärung der Wasserverluste führte sie im Wesentlichen Undichtigkeiten im
Wassergraben des alten Elefantenhauses, beim Affenfelsen, in Ententeichen und im
Flusspferdbecken an. Anders als bei Wasserverlusten aufgrund von Undichtigkeiten im
Leitungsnetz
36
vgl. dazu VG Arnsberg, a.a.O.
37
geht das Wasser in diesen Fällen erst nach der Nutzung (teilweise) verloren: Es liegt auf
der Hand, dass die Einleitung des Wassers in ein Becken oder einen Teich, in dem
Zootiere gehalten werden, bereits eine Nutzung darstellt. Gleiches gilt für die
angesprochenen Wassergräben, die nach Darstellung der Klägerin insbesondere dem
Schutz der Besucher vor den dahinter befindlichen Tieren dienen. Dass irgendeine
konkret feststellbare, also gemessene Wassermenge ungenutzt verloren gegangen
wäre, hat die Klägerin nicht plausibel dargetan. In der mündlichen Verhandlung ist
vielmehr vorgetragen worden, die angegebene Leckagemenge von 250.000 m3 beruhe
auf einer "Vereinbarung" mit den Stadtentwässerungsbetrieben der Stadt Köln und
stelle die Menge dar, für die keine Kanalbenutzungsgebühren entrichtet werden
müssten. Diese Wassermenge umfasst aber neben den oben angesprochenen
Leckagen in den Wasseranlagen des Zoos beispielsweise auch das dort verdunstete
sowie das - z.B. zum Tränken der Tiere und Bewässern von Beeten und Rasenflächen -
verbrauchte Wasser und ist damit ohne jede Aussagekraft für die Behauptung einer
fehlenden Nutzung.
38
c) Das Wasserentnahmeentgeltgesetz verstößt auch nicht gegen Art. 2 Abs. 1 GG in
Verbindung mit den Vorschriften der Finanzverfassung sowie dem verfassungsrechtlich
verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes. Nach der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zu den - im Grundsatz vergleichbaren, wenn auch im Detail
39
abweichend ausgestalteten - Regelungen in Baden-Württemberg und Hessen ist die
Erhebung eines Wasserentnahmeentgelts mit der Finanzverfassung grundsätzlich
vereinbar.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.11.1995 - 2 BvR 413/88, 2 BvR 1300/93 -, BVerfGE 93,
319 (345 ff.), ebenso Beschluss vom 18.12.2002 - 2 BvR 591/95 -, NVwZ 2003, 467 (469
f.), betreffend Schleswig-Holstein.
40
Welche finanzverfassungsrechtlichen Bedenken die Klägerin aus den in § 9 WasEG
genannten Verwendungszwecken in Verbindung mit der Befristung des Gesetzes, das
gemäß § 12 WasEG mit Ablauf des 31. Dezembers 2009 außer Kraft tritt, herleiten will,
ist für die Kammer nicht nachvollziehbar. Nach § 9 WasEG wird aus dem Aufkommen
des Wasserentnahmeentgelts vorweg der durch den Vollzug des Gesetzes entstehende
Verwaltungsaufwand gedeckt (Abs. 1); der Aufwand, der aus der Umsetzung der EU-
Wasserrahmenrichtlinie resultiert, wird ab 2006 aus dem Aufkommen gedeckt (Abs. 2),
und das verbleibende Aufkommen steht dem Land zur Verfügung (Abs. 3). Es bestehen
keine Zweifel daran, dass das Aufkommen, wie vom Verfassungsgrundsatz der
Vollständigkeit des Haushaltsplans gefordert,
41
vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.11.1995, a.a.O., S. 347.
42
in den Landeshaushalt eingestellt wird. Dass nach § 9 Abs. 1 und 2 WasEG ein
gewisser Teil des Aufkommens zweckgebunden zu verwenden ist, ist
verfassungsrechtlich unbedenklich. Eine verfassungswidrige Einengung der
Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers ist nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts erst in Betracht zu ziehen, wenn Zweckbindungen in
unvertretbarem Ausmaß stattfinden.
43
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.11.1995, a.a.O., S. 348.
44
Dafür ist hier nichts ersichtlich, zumal die Zweckbindung in § 9 WasEG im Vergleich zu
den Wasserentnahmeentgeltvorschriften einiger anderer Länder vergleichsweise
unbedeutend ausfällt.
45
Das in § 12 WasEG bestimmte Außerkrafttreten des Gesetzes mit Ablauf des
31.12.2009 entspricht der Praxis des nordrhein-westfälischen Landesgesetzgebers,
neue Gesetze zu befristen, um dadurch Anlass für eine erneute Überprüfung zu
schaffen. Auch dagegen sind verfassungsrechtliche Bedenken nicht zu erkennen.
46
Der Rüge der Klägerin, das Wasserentnahmeentgeltgesetz verletze den
verfassungsrechtlich gewährleisteten Vertrauensschutz, weil es bereits wenige Tage
nach dem Gesetzesbeschluss in Kraft getreten und ihr dadurch die Möglichkeit
genommen worden sei, sich rechtzeitig - z.B. durch Beseitigung erkannter
Leckagestellen - auf die Entgeltpflicht einzustellen, vermag die Kammer ebenfalls nicht
zu folgen. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes hindert den Gesetzgeber nicht, mit
Wirkung nur für die Zukunft eine neue Abgabe einzuführen.
47
Vgl. BVerfG, Teilurteil vom 10.05.1962 - 1 BvL 31/58 -, BVerfGE 14, 76 (104); Beschluss
vom 09.03.1971 - 2 BvR 326, 327, 341, 342, 343, 344, 345/69 -, BVerfGE 30, 250 (269);
Beschluss vom 17.07.1974 - 1 BvR 51, 160, 285/69, 2 BvL 16, 18, 26/72 -, BVerfGE 38,
61 (83); vgl. auch Urteil vom 03.04.2001 - 1 BvR 1681/94, 1 BvR 2491/94, 1 BvR 24/95 -,
48
BVerfGE 103, 271 (287).
Eine Rückwirkung kommt dem am 01.02.2004 in Kraft getretenen Gesetz (vgl. Art. 12
Abs. 3 Haushaltsbegleitgesetz 2004/2005, GV NRW 2004, S. 30) nicht zu, weil seine
Rechtsfolgen - die Entgeltpflicht - nur für ab diesem Datum erfolgende
Wasserentnahmen eintreten sollen. Zwar ist in dem Gesetz selbst nicht ausdrücklich
vorgesehen, dass Veranlagungszeitraum für das Jahr 2004 lediglich die Monate
Februar bis Dezember sind (vgl. §§ 4 Abs. 2, 6 Abs. 2 WasEG). Das Landesumweltamt
hat jedoch wegen des Inkrafttretens des Gesetzes zum 01.02.2004 in seinen
Bescheiden die Abgabepflichtigen für das Jahr 2004 durchweg nur mit 335/366 des
Jahresentgelts belastet. Das entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers. In dem
Änderungsantrag der SPD-Fraktion und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, auf dem
die o.g. Regelung über das Inkrafttreten des Gesetzes beruht, wird nämlich zu deren
"Begründung" ausgeführt: "Da das Wasserentnahmeentgeltgesetz erst zum 1. Februar
2004 in Kraft treten kann, umfasst der Veranlagungszeitraum für das Jahr 2004 auch nur
11 Monate."
49
Vgl. LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1.
50
Das Vorbringen der Klägerin, sie habe es im Vertrauen auf die Entgeltfreiheit von
Grundwasserentnahmen unterlassen, Vorkehrungen gegen Leckageverluste zu treffen,
die einen größeren zeitlichen Vorlauf erforderten, begründet keine, jedenfalls aber keine
unzulässige unechte Rückwirkung des Gesetzes. Eine unechte Rückwirkung oder
tatbestandliche Rückanknüpfung liegt vor, wenn eine Norm den Eintritt ihrer
Rechtsfolgen von Gegebenheiten aus der Zeit vor ihrer Verkündung abhängig macht,
wenn also mit der Verwirklichung eines Tatbestandsmerkmals bereits vor der
Verkündung begonnen wurde. Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 14.05.1986 - 2 BvL 2/83
-, BVerfGE 72, 200 (242).
51
Die Erhebung des Wasserentnahmeentgelts knüpft tatbestandlich an die (ab dem
01.02.2004 erfolgende) Wasserentnahme an. Soweit sich die Klägerin auf unterlassene
Maßnahmen der Leckagevermeidung als bereits vorher getroffene und nicht ad hoc
nachholbare Disposition beruft, wirkt sich dies nur sehr mittelbar und in einem überdies
völlig ungeklärten Umfang auf die Entgelthöhe aus. Die Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers würde unvertretbar verkürzt, wenn derart entfernte und nur für
vergleichsweise wenige Abgabepflichtige relevante Vorwirkungen bei der Bestimmung
des Zeitpunktes des Inkrafttretens einer neuen Abgabe berücksichtigt werden müssten.
Unabhängig davon liegt ein Vertrauensschutz aber auch deshalb nicht nahe, weil der
nordrhein-westfälische Gesetzgeber die Einführung eines Wasserentnahmeentgeltes
bereits seit längerem erwogen hatte. Der vom Finanzwissenschaftlichen
Forschungsinstitut an der Universität zu Köln im Auftrag des Ministeriums für Umwelt
und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-
Westfalen erstellten Kurzbericht "Ausgestaltungsoptionen für ein
Wasserentnahmeentgelt in Nordrhein- Westfalen" datiert beispielsweise von Juni 2003.
Spätestens mit der Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens im Herbst 2003 konnten
die betroffenen Kreise mit der zeitnahen Erhebung einer solchen Abgabe rechnen.
Hinzu kommt schließlich, dass die Klägerin vermeidbare Leckageverluste größeren
Umfangs überhaupt nicht konkret belegen konnte (s.o.), und dass sie nach ihrem
eigenen Vorbringen in der mündlichen Verhandlung zu einer sparsamen
Wasserverwendung schon aufgrund der erteilten wasserrechtlichen Erlaubnis
verpflichtet ist. Einen Anlass zur Begrenzung von Wasserverlusten hat also nicht erst
52
das Inkrafttreten des Wasserentnahmeentgeltgesetzes geschaffen.
2. Die Grundwasserentnahmen der Klägerin sind auch nicht nach § 1 Abs. 2 WasEG
von der Entgeltpflicht befreit.
53
a) Die Ausnahmevorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG ist nicht einschlägig. Danach
wird das Entgelt nicht erhoben für Entnahmen von Wasser zum Zwecke der
Bewässerung landwirtschaftlich, gärtnerisch und forstwirtschaftlich genutzter Flächen.
Soweit die Klägerin das entnommene Wasser zum Befüllen der Wassergräben, Teiche,
Aquarien und sonstigen Wasserbecken sowie zum Tränken und zur Haltung der
Zootiere nutzt, fehlt es bereits an einer "Bewässerung".
54
Vgl. LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1, S. 2, wo Bewässerung als "Berieselung,
Beregnung, Tröpfchen- und Wurzelbewässerung" definiert wird. Dazu, dass das
Befüllen eines Gartenteichs keine "Bewässerung" von Gartenfläche darstellt, siehe auch
Bay.VGH, Urteil vom 15.05.1992 - 23 B 90.1253 -.
55
§ 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG greift aber auch insoweit nicht ein, als die Klägerin das
entnommene Grundwasser für die Bewässerung von Beeten, Rasenflächen und der
tropischen Pflanzen im Regenwaldhaus nutzt. Dabei ist schon nicht ersichtlich, dass die
Klägerin den Anteil des auf derartige Bewässerungen entfallenen Wassers überhaupt
benennen und belegen könnte. Jedenfalls handelt es sich bei den bewässerten
Zooflächen nicht um landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Flächen im Sinne des
§ 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG. Das Gericht legt die Vorschrift mit der Beklagten dahingehend
aus, dass sie lediglich die Bewässerung von Flächen erfasst, auf denen Landwirtschaft,
Gartenbau oder Forstwirtschaft zu Erwerbszwecken betrieben wird. Dabei müssen - was
bei der Klägerin nicht der Fall ist - im Wege der Urproduktion zur Vermarktung
bestimmte pflanzliche Erzeugnisse gewonnen werden. Dafür sind folgende
Erwägungen maßgebend:
56
aa) Der allgemeine Sprachgebrauch versteht unter Landwirtschaft die
Bodenertragsnutzung, d.h. die planmäßige und eigenverantwortliche Bewirtschaftung
des Bodens zur Gewinnung pflanzlicher und/oder tierischer Erzeugnisse. Diese wird in
der heutigen Zeit praktisch ausnahmslos erwerbsmäßig betrieben, d.h. zu dem Zweck,
die erzeugten Produkte zu veräußern, um damit Gewinn zu erzielen. Dieser Hintergrund
legt ebenso wie der - auch in der "Forstwirtschaft" enthaltene - Begriffsbestandteil "-
wirtschaft" eher eine Auslegung nahe, die die Gewinnerzielungsabsicht als für die Land-
bzw. Forstwirtschaft konstitutiv ansieht.
57
So ausdrücklich auch BVerwG, Urteil vom 24.10.2002 - 3 B 91/02 - sowie OVG NRW,
Beschluss vom 17.06.2002 - 5 A 1533/01 -, wo ausgeführt wird, dass der "allgemeine
Sprachgebrauch die bloß hobbygärtnerische Landbestellung" vom Begriff der
Landwirtschaft ausnimmt. Dem so definierten Wortsinn entsprechen im Wesentlichen
auch die Legaldefinitionen der "Landwirtschaft" in § 585 Abs. 1 Satz 2 BGB, § 201
BauGB und § 1 Abs. 2 Grundstücksverkehrsgesetz. Diese können zwar insoweit nicht
auf § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG übertragen werden, als sie jeweils die "gartenbauliche
Erzeugung" bzw. den "Erwerbsgartenbau" einschließen, weil § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG
die "gärtnerische Nutzung" gesondert anspricht. Der Einschluss gerade und nur der
gartenbaulichen Erzeugung bzw. des Erwerbsgartenbaus in den Begriff der
Landwirtschaft belegt aber gleichwohl, dass letzterer in allen diesen gesetzlichen
Definitionen regelmäßig eine erwerbswirtschaftliche Betätigung meint.
58
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2004 - 4 C 7/04 - , Juris-Abdruck Rn. 12, Beschluss vom
24.10.2002 - 3 B 91/02 -; OLG Karlsruhe, Beschluss vom 6.2.1979 - Wb 9/77 -; a.A.
Kirchmeier, in: HK-BauGB, § 201 Rn. 3, 8. Allein der in § 201 BauGB vom
Landwirtschaftsbegriff umfasste Weinbau soll nach wohl h.M. keine erwerbsmäßige
Betätigung voraussetzen.
59
Auch wenn man berücksichtigt, dass mit einer Übertragung dieser nur für die jeweiligen
Gesetze geltenden Definitionen in andere Rechtsbereiche grundsätzlich Vorsicht
geboten ist,
60
vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 22.9.1999 - 2 L 206/97 -, Juris-Abdruck Rn. 20
61
ist kein Grund ersichtlich, warum diese Voraussetzung des Landwirtschaftsbegriffs - d.h.
die Erwerbsmäßigkeit der Betätigung - im Rahmen des § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG nicht
gelten sollte.
62
Der Begriff der gärtnerischen Nutzung umfasst nach allgemeinem Sprachgebrauch
allerdings sowohl die - gewerbsmäßige - gartenbauliche Erzeugung (vgl. §§ 201, 35
Abs. 1 Nr. 2 BauGB) als auch die auf den Eigenbedarf zielende kleingärtnerische
Nutzung i.S.v. § 1 Abs. 1 BKleingG.
63
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.09.1995 - 4 B 49/95 -, NVwZ-RR 1996, 250 f.;
Posser/Willbrand, NWVBl. 2005, 410 (413). Die weitere Auslegung des § 1 Abs. 2 Nr.
11 WasEG führt indes zu dem Ergebnis, dass mit "landwirtschaftlich, gärtnerisch oder
forstwirtschaftlich genutzten Flächen" im Sinne der genannten Vorschrift nur solche
gemeint sind, die erwerbsmäßig genutzt werden.
64
bb) Neben dem allgemeinen Auslegungsgrundsatz, wonach Ausnahmevorschriften eng
auszulegen sind, folgt das vor allem aus systematischen Erwägungen. Schon die
Verwendung des Begriffs der gärtnerischen Nutzung im unmittelbaren Zusammenhang
mit landwirtschaftlicher und forstwirtschaftlicher Nutzung - also Nutzungsarten, bei
denen schon der allgemeine Sprachgebrauch wie auch vorhandene Legaldefinitionen
eine erwerbswirtschaftliche Betätigung nahelegen - spricht dafür, dass der Gesetzgeber
auch bei der "gärtnerischen Nutzung" von einem solchen Hintergrund ausgegangen ist.
Für eine derartige Auslegung spricht aber vor allem die Verwendung dieser Begriffstrias
im allgemeinen Wasserrecht (vgl. z.B. § 33 Abs. 1 Nr. 2 WHG, § 19 Abs. 4 WHG i.V.m. §
15 Abs. 3 LWG, §§ 33 Abs. 1, 51 Abs. 2 Nr. 1 LWG): Bereits die wasserrechtlichen
Vorschriften selbst lassen erkennen, dass mit "gärtnerisch" stets die adjektivische
Umschreibung für den "Gartenbau" gemeint ist (vgl. deutlich § 33 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m.
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG), welcher eine erwerbswirtschaftliche Betätigung ebenso
impliziert wie der Begriff der Land- oder Forstwirtschaft. Von der Bedeutungsgleichheit
des Adjektives "gärtnerisch" mit "Gartenbau" gehen auch die Gesetzesbegründung und
die Kommentierungen zu § 33 WHG aus.
65
Vgl. BT-Drucks. II/2072, S. 34 f.; Czychowski/Reinhardt, WHG, § 33 Rn. 5; ähnlich auch
Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 33 Rn. 13, der von Feld- und
Handelsgärtnerei spricht.
66
In diese Richtung weist ferner auch § 15 Abs. 3 Satz 2 LWG, wenn er in dem dortigen
Zusammenhang (Ausgleichszahlungen nach § 19 Abs. 4 WHG für wirtschaftliche (!)
67
Nachteile durch behördlich angeordnete Beschränkungen in Wasserschutzgebieten) die
gärtnerische Nutzung als einen Unterfall der landwirtschaftlichen fingiert. Die
Verwendung der Begriffstrias in § 51 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LWG dürfte schließlich
ebenfalls von einer erwerbswirtschaftlichen Nutzung ausgehen, wie der darin
vorausgesetzte Zusammenhang mit einem landwirtschaftlichen Betrieb zeigt.
Nachdem der Gesetzgeber des Wasserhaushaltsgesetzes wie auch der nordrhein-
westfälische Landesgesetzgeber den Begriff der gärtnerischen Nutzung im
Zusammenhang mit land- und forstwirtschaftlicher Nutzung praktisch durchweg im
Sinne von "erwerbsgärtnerisch" verwenden, steht der hier vorgenommenen Auslegung
nicht entgegenstehen, dass andere Landesgesetze teilweise ausdrücklich von
"erwerbsgärtnerischer" oder "gartenbaulicher" Nutzung sprechen (vgl. z.B. § 51a des
Niedersächsischen Wassergesetzes, § 1 Abs. 2 Nr. 3 des zwischenzeitlich
aufgehobenen Hessischen Grundwasserabgabengesetzes). Eine in dieser Weise
einschränkende Formulierung hätte zwar der Klarstellung gedient, ihr Fehlen führt aber
nicht zu einer Erweiterung des Bedeutungsinhalts.
68
cc) Sinn und Zweck der Freistellung von Entnahmen zum Zwecke der Bewässerung
landwirtschaftlich, gärtnerisch und forstwirtschaftlich genutzter Flächen bestätigen das
anhand der Gesetzessystematik gefundene Auslegungsergebnis. § 1 Abs. 2 Nr. 11
WasEG verfolgt zumindest auch den Zweck einer Subventionierung der Landwirtschaft,
des Gartenbaus und der Forstwirtschaft zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit gerade
dieser Wirtschaftszweige, auch wenn das im Gesetzgebungsverfahren nur
unzureichend zum Ausdruck gekommen ist:
69
Im Gesetzentwurf der Landesregierung vom 3.11.2003 war zunächst keine Befreiung,
sondern lediglich ein geringerer Entgeltsatz für Entnahmen zum Zwecke der
"Berieselung und Beregnung landwirtschaftlich genutzter Flächen" ebenso wie für
Entnahmen zur Kühlwassernutzung vorgesehen.
70
Vgl. § 2 Abs. 2 des Entwurfs zum WasEG, LT-Drucks. 13/4528, S. 17.
71
Dies habe - so die Begründung des Gesetzentwurfs - seinen Grund darin, dass das zu
diesen Zwecken entnommene Wasser dem Naturhaushalt wieder zugeführt werde; die
Differenzierungen resultierten auch aus dem Prinzip der Vorteilsabschöpfung.
72
Vgl. LT-Drucks. 13/4528, S. 30.
73
Der Haushalts- und Finanzausschuss empfahl sodann, den Gesetzentwurf mit einigen
Änderungen anzunehmen; zu diesen Änderungen gehörten insbesondere eine Reihe
von weiteren Ausnahmen von der Entgeltpflicht, u.a. die hier in Rede stehende Nr. 11
des § 1 Abs. 2 WasEG. Ein dementsprechender Änderungsantrag der Fraktion der SPD
und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen war zuvor im Ausschuss mehrheitlich
angenommen worden. In der Begründung des Änderungsantrages war zu dem hier
interessierenden Punkt ausgeführt worden: "Die Ausnahme in Nr. 11 bedeutet den
Verzicht auf eine Veranlagung von Wasserentnahmen zum Zwecke der Bewässerung
(Berieselung, Beregnung, Tröpfchen- und Wurzelbewässerung) landwirtschaftlicher,
gärtnerisch und forstwirtschaftlich genutzter Flächen. Dies ist vertretbar, da es sich dabei
um eine Vielzahl kleinerer zum Teil nicht zentral erfasster Entnahmen mit jeweils für den
Wasserhaushalt nicht bedeutsamen Entnahmemengen handelt, deren Veranlagung mit
einem sehr hohen Verwaltungsaufwand verbunden sein würde."
74
Vgl. LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1, S. 2 f.
75
Es ist nicht anzunehmen, dass diese wenigen Hinweise aus den Gesetzesmaterialien
den Sinn und Zweck des Befreiungstatbestandes erschöpfend wiedergeben. Sie
können nämlich die in § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG vorgesehene Entgeltbefreiung allein
kaum rechtfertigen: Für die Erwägung, das Wasser werde im Falle der Beregnung dem
Wasserhaushalt wieder zugeführt, gilt das schon deshalb, weil nach der
Gesamtkonzeption des WasEG die Entnahme von Wasser, das sodann einer Nutzung
zugeführt wird, grundsätzlich auch dann entgeltpflichtig ist, wenn das Wasser
anschließend wieder in ein Gewässer eingeleitet wird (s.o.). Warum der bürokratische
Aufwand der Veranlagung "kleinerer" Wasserentnehmer nur bei einer Bewässerung
landwirtschaftlich, gärtnerisch und forstwirtschaftlich genutzter Flächen zur
Entgeltbefreiung führen sollte, im Übrigen aber nicht, wäre ebenfalls schwer erklärlich.
Eine sach- und gleichheitsgerechtere Möglichkeit, diesen Bedenken Rechnung zu
tragen, wäre sicherlich die Anhebung der Bagatellklausel (§ 1 Abs. 2 Nr. 3 WasEG)
gewesen, wenn es dem Gesetzgeber allein auf die Vermeidung übertriebenen
Verwaltungsaufwands angekommen wäre. Auch das Prinzip der Vorteilsabschöpfung
gibt für eine weitere Differenzierung nichts her. Der wirtschaftliche Vorteil, der mit dem
Wasserentnahmeentgelt abgeschöpft werden soll, ist in erster Linie in ersparten
Aufwendungen zu sehen. Denn ohne das Recht zur Wasserentnahme müssten die
Nutzer das Wasser, das sie dem Naturhaushalt entnehmen, über die öffentliche
Wasserversorgung kostenpflichtig beziehen. Dieser Vorteil ist daher unabhängig von
der Art der Nutzung des Wassers. Stellen die im Gesetzgebungsverfahren
niedergelegten Rechtfertigungen für die in § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG vorgenommene
Befreiung nach alledem für sich genommen keinen überzeugenden Grund für eine
Ungleichbehandlung dieser Fälle im Vergleich zu ähnlichen anderen dar, liegt die
Annahme nahe, dass daneben noch ein weiterer Zweck für die Befreiung maßgeblich
war: nämlich die Entlastung und Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der
landwirtschaftlichen, gärtnerischen und forstwirtschaftlichen Betriebe. Der Gesetzgeber
hat es offenbar für unnötig gehalten, diesen - als selbstverständlich vorausgesetzten -
Zweck in der Gesetzesbegründung eigens zu erwähnen, und hat stattdessen lediglich
erläuternd dargelegt, warum die Privilegierung vor dem Hintergrund der den Zweck der
Entgeltpflicht bildenden Einnahmeverbesserungen für den Landeshaushalt "vertretbar"
ist.
76
Für diese Sichtweise spricht auch, dass Parallelvorschriften in
Wasserentnahmeentgeltgesetzen anderer Länder diese Zielrichtung nachweislich
zugrundeliegt. Die im früheren Hessischen Grundwasserabgabengesetz vorgesehene
Befreiung für Grundwasserentnahmen "zum Zwecke der Beregnung von
landwirtschaftlich oder gartenbaulich genutzten Flächen" wurde mit der Erwägung
begründet, dass insoweit "in verstärktem Maße" eine problematische
Wettbewerbssituation bestehe.
77
Vgl. LT-Drucks. (Hessen) 13/1915, S. 9, zitiert in BVerfGE 93, 319 (351).
78
Eine derartige Gesetzesbegründung ist ein deutliches Indiz dafür, dass nach dem vom
Gesetzgeber gewollten Sinn und Zweck der Norm nur die erwerbsmäßige
Landwirtschaft und der Erwerbsgartenbau der Befreiung unterfallen sollen. Ganz ähnlich
stellt etwa Mecklenburg-Vorpommern in § 16 Abs. 2 Nr. 5 LWaG MV u.a. das
Entnehmen von Wasser für Zwecke der "landwirtschaftlichen und erwerbsgärtnerischen
79
Beregnung" von der Entgeltpflicht frei.
Dass in gleicher Weise auch § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG NRW die Erhaltung der
Wettbewerbsfähigkeit von Landwirtschaft, Gartenbau und Forstwirtschaft bezweckt, lässt
sich auch daran festmachen, dass der Gesetzgeber mit der letztlich beschlossenen
Befreiung von Bewässerungswasser auf Bedenken aus Landwirtschaft und Gartenbau
reagiert hat. Die angehörten Landwirtschaftskammern und -verbände wiesen in ihren
Stellungnahmen zwar ebenfalls auch darauf hin, dass das Beregnungswasser dem
Naturhaushalt wieder zugeführt werde und gerade auf landwirtschaftlich genutzten
Flächen eine sehr hohe Grundwasserneubildungsrate vorliege, sowie darauf, dass der
Verwaltungsaufwand einer Veranlagung der landwirtschaftlichen und gartenbaulichen
Betriebe (!) die sich daraus ergebenden Einnahmen überstiege,
80
vgl. Provinzialverband Rheinischer Obst- und Gemüsebauer eV vom 15.12.2003,
Zuschrift 13/3525; Rheinischer Landwirtschafts-Verband e.V. vom 15.12.2003, Zuschrift
13/3523
81
machten aber zugleich deutlich, dass vor dem Hintergrund der bereits erfolgten
Kürzungen im Agrarbereich auf europäischer und nationaler Ebene weitere
Belastungen auf Länderebene für die landwirtschaftlichen Betriebe nicht akzeptabel
seien.
82
Vgl. Rheinischer Landwirtschafts-Verband e.V. vom 15.12.2003, Zuschrift 13/3523.
83
Sie äußerten insbesondere die Befürchtung von Wettbewerbsnachteilen gegenüber
dem benachbarten Bundesland Niedersachsen durch das geplante
Wasserentnahmeentgelt.
84
Vgl. Landwirtschaftskammer Rheinland vom 15.12.2003, Zuschrift 13/3500, S. 2;
Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe vom 12.12.2003, Zuschrift 13/3522.
85
Dass mit der Änderung des Gesetzesentwurfs dahingehend, dass die Bewässerung
landwirtschaftlicher, gärtnerisch und forstwirtschaftlich genutzter Flächen von der
Erhebung des Wasserentnahmeentgelts gänzlich ausgenommen wurde, letztlich auch
den Bedenken der Agrarwirtschaft an der Erhaltung ihrer Wettbewerbsfähigkeit
Rechnung getragen werden sollte, belegen schließlich die Äußerungen der
agrarpolitischen Sprecherin der SPD-Landtagsfraktion, Irmgard Schmid. Im Rahmen der
43. Sitzung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz
vom 18.12.2003 erklärte sie, es sei bekannt, dass die Landwirtschaft und vor allen
Dingen der Gartenbau erheblich belastet würden, wenn der von der Landesregierung
vorgelegte Gesetzesentwurf umgesetzt werden sollte. Beide Koalitionsfraktionen setzten
sich daher dafür ein, den "Wassercent" für die Landwirtschaft und den Gartenbau nicht
wirksam werden zu lassen.
86
Vgl. Ausschussprotokoll 13/1073, S. 7.
87
Am Rande der Sitzung des Umweltausschusses vom 14.1.2004 wies sie des weiteren
darauf hin, dass die SPD-Fraktion die im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens zum
Wasserentnahmeentgelt seitens der Agrarwirtschaft und der Wasserkooperationen
geäußerten Bedenken und Anregungen ernst genommen und aufgegriffen habe. Die
beschlossenen Änderungsanträge sicherten "die Wettbewerbsfähigkeit der
88
Landwirtschaft und des Gartenbaus wie auch die Zukunft der seit Jahren erfolgreich
arbeitenden Wasserkooperationen in NRW"
Vgl.http://www.jochen-dieckmann.de/index.php?
seite=newsfolgeseite&parlamentarisch=230.
89
Auch aus dem Protokoll der 41. Sitzung des Ausschusses für Wirtschaft, Mittelstand und
Technologie geht hervor, dass mit der nach Anhörung der Betroffenen beschlossenen
gänzlichen Freistellung von Beregnungswasser nicht nur das Verfahren vereinfacht,
sondern auch die Landwirtschaft entlastet werden sollte. Zuvor war mitgeteilt worden,
dass die Landesregierung mit der Einführung eines Wasserentnahmeentgeltes dem
Vorbild anderer Bundesländer folge.
90
Vgl. Ausschussprotokoll 13/1082, S. 12.
91
dd) § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG verstößt in der hier vorgenommenen Auslegung nicht
gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Das
Bundesverfassungsgericht hat zu der erwähnten Parallelnorm im Hessischen
Grundwasserabgabengesetz ausgeführt, dass der Gesetzgeber in der Entscheidung
darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des
Staates gefördert werden sollen, weitgehend frei ist. Zwar dürfe der Staat seine
Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, nicht "willkürlich" verteilen:
Subventionen müssten sich gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen, sollen sie vor
dem Gleichheitssatz Bestand haben. Sachbezogene Gesichtspunkte stünden dem
Gesetzgeber jedoch in sehr weitem Umfang zu Gebote; solange die Regelung sich auf
eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen
Lebensverhältnisse stütze, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme
Begünstigten sachgerecht abgegrenzt sei, könne sie verfassungsrechtlich nicht
beanstandet werden. In Anwendung dieser Grundsätze ist das
Bundesverfassungsgericht zu dem Ergebnis gelangt, dass die Annahme einer
problematischen Wettbewerbssituation durch den Gesetzgeber die Freistellung der
Grundwasserentnahme zum Zwecke der Beregnung von landwirtschaftlich oder
gartenbaulich genutzten Flächen rechtfertigte.
92
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.11.1995, a.a.O., S. 350.
93
Diese Ausführungen sind auf § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG NRW übertragbar. Das
Vorbringen der Klägerin, dass auch sie sich um die Erhaltung ihrer
Wettbewerbsfähigkeit sorge, da sie in Konkurrenz zu anderen Freizeiteinrichtungen
stehe, führt nicht zu einem Gleichbehandlungsanspruch. Der Gesetzgeber wollte
landwirtschaftliche und gartenbauliche Betriebe subventionieren, nicht
Freizeiteinrichtungen. Die damit vorausgesetzte besondere Bedeutung gerade dieser
Wirtschaftszweige für die Allgemeinheit ist ein ausreichender sachlicher Grund für ihre
Ungleichbehandlung im Vergleich zu Freizeiteinrichtungen.
94
b) Die Klägerin kann sich auch nicht auf § 1 Abs. 2 Nr. 2 WasEG berufen, soweit dieser
erlaubnisfreie Benutzungen im Sinne des § 33 Abs. 1 Nr. 1 WHG von der Entgeltpflicht
freistellt. Das Wasser wird nämlich nicht "für den Haushalt, für den landwirtschaftlichen
Hofbetrieb oder für das Tränken von Vieh außerhalb des Hofbetriebs" genutzt. Es
werden auch keineswegs nur "geringe Mengen zu einem vorübergehenden Zweck"
entnommen. An der Vereinbarkeit dieses Ausnahmetatbestandes mit Art. 3 Abs. 1 GG
95
hat das Gericht keine Zweifel. Die in § 33 Abs. 1 WHG getroffenen Sonderregelungen
begründete der Gesetzgeber des Wasserhaushaltsgesetzes mit der Bedeutung der
darin genannten Wirtschaftszweige für die Allgemeinheit, der verhältnismäßig geringen
Bedeutung der Wasserbenutzungen im Einzelfall und der nicht tragbaren Belastung der
Behörden, wenn man für alle diese Fälle ein Verwaltungsverfahren vorsehen würde.
Vgl. BT-Drucks. II/2072, S. 34 f.; vgl. auch BT-Drucks. II/3536, S. 15, wo hinsichtlich
dieser Nutzungen geringe Mengen unterstellt werden. Diese Begründung für die
Erlaubnisfreiheit der Grundwasserentnahme ist auf die an die Erlaubnisfreiheit
anknüpfende Entgeltfreiheit (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 WasEG) übertragbar. Es handelt sich dabei
um sachliche Gründe, die in ihrer Gesamtheit ohne weiteres geeignet sind, die
Ungleichbehandlung der in § 33 Abs. 1 WHG geregelten Fallgestaltungen im Vergleich
zu anderen zu rechtfertigen. Insbesondere besteht vor diesem Hintergrund keine
verfassungsrechtliche Notwendigkeit, zoologische Gärten einem landwirtschaftlichen
Hofbetrieb gleichzustellen. Von einer - mengenbezogen - geringen Bedeutung der
Wasserentnahme kann bei zoologischen Gärten, wie auch der vorliegende Fall zeigt,
keine Rede sein. Ihre Veranlagung bedeutet auch keinen untragbaren
Verwaltungsaufwand, weil es sich im Vergleich zu landwirtschaftlichen Betrieben rein
zahlenmäßig um eher singuläre Fälle handelt. Vor allem aber knüpft auch diese
Privilegierung in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise an die besondere
Bedeutung der Landwirtschaft für die Allgemeinheit an. Soweit die Klägerin schließlich
geltend macht, dass sie ebenfalls über einige Tiere verfüge, die ihrer Art nach Nutztiere
sind, begründet auch dies keine Vergleichbarkeit mit einem landwirtschaftlichen
Hofbetrieb. Es ist schon nichts dafür ersichtlich, dass diese Zootiere tatsächlich im
landwirtschaftlichen Sinne als Nutztiere gehalten würden.
96
c) Die Klägerin ist auch nicht deshalb von der Verpflichtung zur Zahlung des
Wasserentnahmeentgelts befreit, weil es sich bei ihr um eine gemeinnützige Einrichtung
handelt. Der Gesetzgeber hat gemeinnützige Einrichtungen von der Entgeltpflicht nicht
ausgenommen. Die Veranlagung von Körperschaften des öffentlichen Rechts, die
vielfach ebenfalls in irgendeiner Form Gemeinwohlzwecke verfolgen werden, hat er
bewusst in Kauf genommen (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 WasEG); für gemeinnützige private
Unternehmen wie die Klägerin gilt nichts anderes. Etwas anderes ergibt sich auch nicht
aus dem Zweck des Wasserentnahmeentgelts, den mit der Inanspruchnahme des
Rechts zur Wasserentnahme verbundenen Sondervorteil abzuschöpfen. Ein solcher
liegt nach den obigen Ausführungen unabhängig davon vor, ob mit der Nutzung des
Wassers Gewinne erwirtschaftet werden oder nicht. Die Nichtberücksichtigung
gemeinnütziger Unternehmen in dem Ausnahmekatalog des § 1 Abs. 2 WasEG hat
auch vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand. Das Gericht hat diese gesetzgeberische
Entscheidung nicht daraufhin zu überprüfen, ob es sich um die zweckmäßigste oder
sachgerechteste Lösung handelt. Ausreichend ist vielmehr, dass sie sich innerhalb des
grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers hält. Davon ist hier
auszugehen; Anhaltspunkte für Willkür sind nicht zu erkennen. Soweit einzelnen
Befreiungstatbeständen die Erwägung zugrundeliegt, dass die Entnahme dem Wohl der
Allgemeinheit dient (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 1, 8 und 10 WasEG sowie § 1 Abs. 2 Nr. 2
WasEG i.V.m. § 17a WHG), betrifft dies speziell umrissene Fallgestaltungen, die nicht
zu einer Verallgemeinerung zwingen. Sie sind nicht gänzlich vergleichbar mit dem hier
vorliegenden Fall einer Wasserentnahme, die dem Betrieb eines eigenständig
wirtschaftenden, gemeinnützigen Unternehmens dient. Als solches hat die Klägerin
immerhin die - wenn auch begrenzte - Möglichkeit, das Entgelt in gewissem Umfang
über die Eintrittspreise auf die Besucher abzuwälzen. Überdies erscheint auch ein
97
gemeinnütziges Unternehmen für den Appell des Gesetzes, mit der Naturressource
Wasser möglichst schonend umzugehen,
vgl. LT-Drucks. 13/4528, S. 29
98
empfänglich, während dieser in den genannten, von der Entgeltpflicht befreiten
Fallgestaltungen (behördlich angeordnete Entnahmen, Grundwasserabsenkung im
Gemeinwohlinteresse) eher weniger greifen dürfte.
99
II. Mit den hilfsweise gestellten Verpflichtungsanträgen, die sich auf den Erlass des
Wasserentnahmeentgeltes richten, kann die Klägerin ebenfalls nicht durchdringen. Die
Klägerin verfolgt ihr Begehren insoweit allerdings zu Recht nicht mit der
Anfechtungsklage, sondern mit der Verpflichtungsklage.
100
Vgl. BVerwG, Urteil vom 04.06.1982 - 8 C 90/81 -, NJW 1982, 2682 (2683).
101
Diese ist gemäß § 75 VwGO auch zulässig, da die Beklagte bzw. das bis zum
31.12.2006 zuständige Landesumweltamt über den Widerspruch der Klägerin gegen
den Ablehnungsbescheid vom 27.04.2006 ohne zureichenden Grund in angemessener
Frist sachlich nicht entschieden hat.
102
Die Verpflichtungsklage ist aber nicht begründet. Die Klägerin hat weder einen
Anspruch auf den begehrten Erlass des Wasserentnahmeentgeltes (§ 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO), noch einen Anspruch auf Neubescheidung (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Das
Landesumweltamt hat es mit seinem Bescheid vom 27.04.2006 zu Recht abgelehnt, der
Klägerin das nach den obigen Ausführungen rechtmäßig festgesetzte
Wasserentnahmeentgelt für das Jahr 2004 zu erlassen, weil die Voraussetzungen für
einen Erlass nicht vorliegen. Nach § 5 Abs. 2 Nr. 2 WasEG kann die
Festsetzungsbehörde das Wasserentnahmeentgelt ganz oder teilweise erlassen, wenn
dessen Einziehung nach Lage des einzelnen Falles unbillig wäre; unter den gleichen
Voraussetzungen können bereits entrichtete Beträge erstattet oder angerechnet werden.
Für die Konkretisierung dieser Vorschrift greift das Gericht auf die zur ähnlich gefassten
Erlassvorschrift in der Abgabenordnung (§ 163 AO) entwickelten Kriterien zurück. Eine
sachliche Unbilligkeit ist danach gegeben, wenn nach dem erklärten oder mutmaßlichen
Willen des Gesetzgebers angenommen werden kann, dass der Gesetzgeber die im
Billigkeitswege zu entscheidende Frage, hätte er sie geregelt, im Sinne der
Billigkeitsmaßnahme entschieden hätte. Hat der Gesetzgeber die Abgabepflicht trotz
des von ihm erkannten Eintritts von (sachlichen) Härten angeordnet und damit diese
Härten in Kauf genommen, so ist für einen Billigkeitserlass wegen sachlicher Härte kein
Raum; er kann nicht dazu dienen, das Gesetz zu korrigieren.
103
Vgl. BVerwG, Urteil vom 04.06.1982, a.a.O.
104
Ein damit erforderlicher Überhang des gesetzlichen Tatbestandes über die Wertungen
des Gesetzgebers ist hier nicht feststellbar. Es besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass der
Gesetzgeber eine Veranlagung gemeinnütziger, auf öffentliche Zuschüsse
angewiesener Unternehmen wie der Klägerin nicht gewollt hat. Das Verfolgen von
Interessen des Allgemeinwohls hat er bewusst nur in wenigen, eng begrenzten
Fallkonstellationen zum Anlass für Befreiungen genommen (s.o.). Die Veranlagung der
Klägerin im Jahr 2004 ist auch nicht deshalb teilweise unbillig, weil das Gesetz ohne
Übergangsregelung in Kraft gesetzt wurde und es ihr daher ihrem Vortrag zufolge nicht
105
möglich gewesen ist, den Wasserverbrauch durch Beseitigung erkannter
Leckagestellen rechtzeitig zu verringern. Diesen Zusammenhang hat die Klägerin durch
ihre in der mündlichen Verhandlung getroffene Aussage, zur Begrenzung von
Wasserverlusten aufgrund der wasserrechtlichen Erlaubnis ohnehin verpflichtet zu sein,
selbst wieder gelockert. Hinzu kommt, dass die Klägerin die geltend gemachten
Wasserverluste durch Leckagen gar nicht quantifizieren kann (s.o.). Danach kann nicht
angenommen werden, dass der Gesetzgeber dieses - überdies wohl vorübergehende -
Problem zum Anlass für eine Entgeltermäßigung bei zoologischen Gärten (im ersten
Veranlagungsjahr?) genommen hätte, wenn er damit konfrontiert worden wäre.
Persönliche Billigkeitsgründe, die zu einem Erlass führen könnten, hat die Beklagte im
Ergebnis ebenfalls zu Recht verneint. Geht man davon aus, dass die erforderliche
Erlassbedürftigkeit auch bei juristischen Personen vorliegen kann, setzt diese jedenfalls
eine wirtschaftliche Existenzgefährdung voraus, die gerade durch die Erhebung der
Abgabe bedingt oder verstärkt sein muss.
106
Vgl. zum ähnlich gefassten § 163 AO Rüsken, in: Klein, AO, 9. Auflage 2006, § 163 Rn.
86 f.
107
Eine solche hat die Klägerin nicht dargetan. Die allgemeine Angabe, es bestehe keine
Gewährsträgerhaftung der Stadt Köln, so dass die Klägerin sowohl zahlungsunfähig als
auch insolvent werden könne, genügt dazu offensichtlich nicht.
108
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Antrag, die Zuziehung der
Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren für notwendig zu erklären, hat sich mit
der Abweisung der Klage erledigt, weil die Klägerin danach selbst kostenpflichtig ist.
109
Gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat die Kammer die
Berufung gegen das Urteil zugelassen, weil die Rechtssache jedenfalls im Hinblick auf
die Auslegung von § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG grundsätzliche Bedeutung hat.
110