Urteil des VG Köln vom 01.07.2010
VG Köln (genehmigung, zusammenschaltung, verhältnis zwischen, umdeutung, vereinbarung, verwaltungsakt, höhe, verwaltungsgericht, bezug, begründung)
Verwaltungsgericht Köln, 1 K 7472/03
Datum:
01.07.2010
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 7472/03
Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin die Klage
zurückgenommen hat.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten
der Beigeladenen trägt die Klägerin.
Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 120
Prozent des jeweils beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand Die Klägerin und die Beigeladene, die die Rechtsnachfolgerin der E. C. ist,
betreiben bundesweite öffentliche Telekommunikationsnetze. Die Netze sind
zusammengeschaltet. Für die Realisierung dieser und vergleichbarer
Zusammenschaltungen mit anderen Wettbewerbern stellt die Beigeladene
Zusammenschaltungsanschlüsse (sog. Interconnection-Anschlüsse - ICAs) bereit, die in
verschiedenen Ausführungen angeboten werden. Die darüber zwischen der Klägerin
und der Beigeladenen geschlossene Zusammenschaltungsvereinbarung wurde im Jahr
2003 durch die Beigeladene gekündigt, und die Klägerin beantragte bei der ehemaligen
Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post - jetzt: Bundesnetzagentur
(BNetzA) - die weitere Zusammenschaltung anzuordnen. Mit Beschluss der BNetzA
vom 04. April 2003 (BK 4d-03-003/Z 31.01.03) in der Fassung des Beschlusses vom 07.
Januar 2004 (BK 4d-03-126/Z 27.10.03) wurde unter anderem die Zusammenschaltung
zu den Bedingungen der bisherigen Vereinbarung angeordnet (Ziffer 2). Ziffer 3 des
Beschlusses bestimmt, dass die Klägerin für Leistungen, die sie aufgrund der
Zusammenschaltungsanordnung nachfragt, die jeweils vorläufig genehmigten,
genehmigten oder teilgenehmigten Entgelte und für die nicht genehmigungspflichtigen
Leistungen die in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Beigeladenen
festgelegten Entgelte zu zahlen habe. Nach Ziffer 4 sollte die Klägerin für Leistungen
nach Ziffer 2 grundsätzlich ein reziprokes Entgelt zahlen, soweit die Leistungen
gegenseitig erbracht werden. Die BNetzA genehmigte der Beigeladenen mit Beschluss
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vom 16. Mai 2003 befristet bis zum 30. September 2003 verschiedene Entgelte, die die
Klägerin für Konfigurationsmaßnahmen an ICAs zu entrichten hatte (BK 4e-03-
013/E21.03.03).
Am 23. Juli 2003 beantragte die Beigeladene bei der BNetzA die Genehmigung von
entsprechenden Entgelten für die Zeit ab dem 01. Oktober 2003. Unter anderem sollte je
betroffener Vermittlungseinrichtung ein Entgelt von 88 EUR für die Einrichtung der
Leitweglenkung und 79 EUR für die Einrichtung, Änderung und Aufhebung der
Leitweglenkung genehmigt werden.
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Mit Beschluss vom 29. September 2003, der Klägerin am 06. Oktober 2003 zugestellt,
genehmigte die BNetzA die beantragten Entgelte teilweise, wobei hinsichtlich der
vorgenannten Antragspositionen anstatt 88 EUR nur 79 EUR (Ziffer 1.1.1, Spalte 6 des
Beschlusses) und anstatt 79 EUR nur 72 EUR (Ziffer 1.1.2, Spalte 5 des Beschlusses)
genehmigt wurden. In Ziffer 2 des Beschlusses wurde angeordnet, dass sich die
Genehmigung auf alle bislang geschlossenen und die bis zum 08. Oktober 2003 zu
schließenden Zusammenschaltungsverträge beziehe. Die BNetzA befristete die
Entgeltgenehmigung bis zum 31. Oktober 2004 (Ziffer 3 des Tenors). Zur Begründung
führte sie unter anderem aus, die nachgewiesenen Entgelte für
Konfigurationsmaßnahmen enthielten Aufschläge nach § 24 Abs. 2 Nr. 1 TKG 1996, die
einer vollständigen Genehmigung entgegenstünden (Ziffer 4.2.1 der Begründung). Die
teilweise Genehmigung resultiere aus Kürzungen bei den Einzel- und Gemeinkosten.
Die Reduzierung der Einzelkosten für Konfigurationsmaßnahmen ergebe sich aus einer
Kürzung der angegebenen Prozesszeiten um 10 Prozent. Bei vermehrter Verwendung
elektronischer Schnittstellen wäre eine Kostenreduzierung erzielbar gewesen. Die
mögliche Zeitersparnis sei mangels konkreter Anhaltspunkte aus allgemeinen
branchenüblichen Erwägungen abgeleitet worden. In der Industrie seien jährlich
Produktivitätssteigerungen von 10 bis 30 Prozent zu realisieren. Insoweit verwies die
BNetzA auf den Beschluss BK4d-02-026/E 29.08.02. Es sei vorliegend ein an der
Untergrenze liegender Wert (10 Prozent) gewählt worden. Nachdem mit
Berichtigungsbescheid vom 01. Oktober 2003 eine in diesem Verfahren nicht
angefochtene weitere Festsetzung geändert worden war, erklärte die BNetzA die
genehmigten Entgelte mit Amtsblattverfügung vom 22. Oktober 2003 zum
Grundangebot.
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Am 06. November 2003 hat die Klägerin Klage erhoben. Ihr zunächst auch gegen die im
Amtsblatt der Beklagten veröffentlichte Feststellung der streitigen Entgelte als
Grundangebot gerichtetes Begehren hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 24. August
2007 zurückgenommen. Im Übrigen wendet sich die Klägerin gegen die Entgelte gemäß
Ziffer 1.1.1, Spalte 6 und Ziffer 1.1.2, Spalte 5 des Beschlusses. Sie ist der Ansicht,
Konfigurationsentgelte hätten überhaupt nicht genehmigt werden dürfen, da deren
Erhebung unbillig sei. Die Zusammenschaltung liege im gegenseitigen bzw. im jeweils
eigenen Interesse der Zusammenschaltungspartner, so dass es allein der Billigkeit
entspreche, wenn der jeweilige Partner nur seine eigenen Kosten der technischen
Zusammenschaltung trage. Selbst wenn man jedoch von der grundsätzlichen
Berechtigung der Konfigurationsentgelte ausgehe, sei jedenfalls ihre Höhe zu
beanstanden. Zunächst habe die Regulierungsbehörde diese Entgelte für alle
betroffenen Vermittlungseinrichtungen der Beigeladenen genehmigt. Demgegenüber
müsse sich die Regulierungsbehörde an einer effizienten Netzstruktur ausrichten,
welche, wie die Regulierungsbehörde selbst in ihrer sog. EBC-Entscheidung festgelegt
habe, auf der unteren Ebene aus nur 475 lokalen Einzugsbereichen (LEZB) bestehe.
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Außerdem entsprächen die in der Genehmigung angesetzten Prozesszeiten nicht
effizienten Verfahrensabläufen. So habe die Beigeladene nicht durchweg automatische
Schnittstellen eingeführt. Vereinzelt könnten Synergieeffekte in Höhe von 45 bis 50
Prozent erzielt werden. Schließlich schöpfe die von der Regulierungsbehörde
vorgenommene Kürzung der angesetzten Prozesszeiten um nur 10 Prozent das
tatsächliche Rationalisierungspotenzial der Beigeladenen nicht aus.
Die Klägerin beantragt,
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Ziffer 1.1.1 Spalte 6 des Tenors sowie Ziffer 1.1.2 Spalte 5 des Tenors des Beschlusses
der Beklagten vom 29. September 2003 in der Fassung des Berichtigungsbeschlusses
vom 01. Oktober 2003 wegen der Genehmigung von Entgelten für
Konfigurationsmaßnahmen an Interconnection-Anschlüssen u.a. aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Beklagte hält die Klage für unbegründet und tritt dem klägerischen Vorbringen
umfassend entgegen.
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Die Beigeladene beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie hält die Klage bereits für unzulässig, weil die Klägerin von der angefochtenen
Entgeltgenehmigung nicht betroffen sei. Da zwischen der Klägerin und der
Beigeladenen für den fraglichen Zeitraum keine Vereinbarung über die zu entrichtenden
Entgelte bestanden habe, gelte die Entgeltgenehmigung in diesem
Zusammenschaltungsverhältnis nicht.
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Im Übrigen nimmt sie auf ihr Vorbringen Bezug, mit dem sie die Begründetheit der Klage
umfassend in Abrede gestellt hat.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug
genommen.
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Entscheidungsgründe Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat
(Grundangebot), wird das Verfahren eingestellt, § 92 Abs. 3 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -.
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Im Übrigen ist die Klage als unzulässig abzuweisen, weil die Klägerin durch die
angefochtenen Entgeltgenehmigungen nicht in ihren Rechten verletzt sein kann (§ 42
Abs. 2 VwGO). Die Verletzung eigener Rechte muss auf der Grundlage des
Klagevorbringens zumindest möglich sein. Diese Möglichkeit ist dann auszuschließen,
wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers
verletzt sein können. So liegt es hier. Der angefochtene Beschluss der Beklagten vom
29. September 2003 betrifft nicht die Klägerin. Er regelt nicht - wie dies die Beteiligten
bislang offenbar angenommen haben - die Höhe der Entgelte, die die Klägerin an die
Beigeladene für die Inanspruchnahme der Leistungen "Einrichtung der Leitweglenkung
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für Dienstekennzahlen von Zusammenschaltungsdiensten im Basisnetz" und
"Einrichtung/Änderung/Aufhebung der Leitweglenkung für Dienstekennzahlen von
Zusammenschaltungsdiensten im Basisnetz" zu entrichten hat. Die Beigeladene
erbringt diese Leistungen zwar an die Klägerin. Doch gilt der Beschluss vom 29.
September 2003 nicht für das zwischen der Klägerin und der Beigeladenen
angeordnete Zusammenschaltungsverhältnis.
Ziffer 2 des Beschlusses ordnet an, dass sich die unter Ziffer 1 des Beschlusses
geregelten Entgeltgenehmigungen auf alle bislang geschlossenen und die bis zum 08.
Oktober 2003 zu schließenden Zusammenschaltungsverträge beziehen. Eine Geltung
der Genehmigung für durch Hoheitsakt angeordnete Zusammenschaltungsverhältnisse
sieht der Beschlusstenor nicht vor und ist auch der zur Auslegung herangezogenen
Begründung des Beschlusses schon im Ansatz nicht zu entnehmen. Auf den Seiten 24f
des Beschlusses wird unter Ziffer 6 ausgeführt, dass die Genehmigungen für
geschlossene und noch zu schließende Verträge gelten sollten, ohne dass
Zusammenschaltungsanordnungen nur erwähnt würden. Dass der Beklagten die
Möglichkeit der Erstreckung der Genehmigung auf angeordnete
Zusammenschaltungsverhältnisse bekannt war, ergibt sich unter anderem aus dem für
den vorangegangenen Zeitraum ergangenen Beschluss vom 16. Mai 2003 (BK 4e-03-
013/E21.03.03), dessen Inhalt in der mündlichen Verhandlung erörtert worden ist. Die
dort befristet genehmigten Entgelte galten nach Ziffer 2 dieses Beschlusses nicht nur für
Leistungen im Rahmen bestehender Zusammenschaltungsverträge, sondern
ausdrücklich auch für solche im Rahmen einer angeordneten Zusammenschaltung.
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Da zwischen der Klägerin und der Beigeladenen für den hier fraglichen Zeitraum ab
dem 01. Oktober 2003 kein Zusammenschaltungsvertrag besteht, sind die
Voraussetzungen der Ziffer 2 des Beschlusses nicht erfüllt. Die zunächst bestehende
Zusammenschaltungsvereinbarung wurde zu Beginn des Jahres 2003 durch die
Beigeladene gekündigt, und auf Antrag der Klägerin ordnete die Bundesnetzagentur die
weitere Zusammenschaltung mit Beschluss vom 04. April 2003 (BK 4d-03-003/Z
31.01.03), berichtigt durch Beschluss vom 07. Januar 2004 (BK 4d-03-126/Z 27.10.03)
zu den Bedingungen der bisherigen Vereinbarung an. Dem ist allerdings nicht zu
entnehmen, dass aufgrund der Zusammenschaltungsanordnung eine Vereinbarung im
Sinne der Ziffer 2 des angefochtenen Beschlusses bestünde. Die
Zusammenschaltungsanordnung gemäß dem Beschluss der BNetzA vom 04. April 2003
(BK 4d-03-003/Z 31.01.03) begründet zwar ein privatrechtrechtliches Verhältnis
zwischen der Beigeladenen und der Klägerin,
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vgl.: BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 - 6 C 11.03 -, NVwZ 2004, 1365 ff. .
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Damit wird aber nur ein privatrechtrechtliches Verhältnis bezüglich der
Zusammenschaltung als solcher geschaffen, jedoch keine Vereinbarung über die
Entgelte. Ziffer 2 des Beschlusses erfordert jedoch abgeschlossene oder noch
abzuschließende Zusammenschaltungsverträge, die also privatautonom vereinbart sein
müssen und die auch die Entgelte als Gegenleistung enthalten. Dies ergibt sich aus
dem Umstand, dass Entgelte nach § 39 1. Alternative des Telekommunikationsgesetzes
(TKG) vom 25. Juli 1996 (BGBl I S. 1120) nur genehmigungsfähig waren, wenn sie
einzelvertraglich vereinbart worden sind. Anders als nach dem geltenden
Telekommunikationsgesetz konnten Entgelte nach § 39 1. Alternative TKG 1996 nicht
einzelvertragsunabhängig genehmigt werden,
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so: BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2003 - 6 C 19.02 -, Buchholz 442.066 § 39 TKG Nr. 1.
und juris, Rz. 15f.
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Eine Zusammenschaltungsanordnung nach § 37 Abs. 1 TKG 1996 konnte daher
lediglich eine Vertragsbeziehung begründen, nicht aber die Entgeltvereinbarung.
Anderenfalls wäre § 39 2. Alternative TKG 1996, wonach für die Durchführung einer
angeordneten Zusammenschaltung eine Entgeltgenehmigung erforderlich ist,
überflüssig.
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Aus diesem Grund kann auch Ziffer 3 der Zusammenschaltungsanordnung vom 04.
April 2003, nach der die Klägerin für Leistungen, die sie aufgrund der
Zusammenschaltungsanordnung nachfragt, die jeweils vorläufig genehmigten,
genehmigten oder teilgenehmigten Entgelte und für die nicht genehmigungspflichtigen
Leistungen die in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Beigeladenen
festgelegten Entgelte zu entrichten habe, nicht als Entgeltvereinbarung im Sinne der
Ziffer 2 des angefochtenen Beschlusses verstanden werden. Ziffer 3 der
Zusammenschaltungsanordnung meint unter Berücksichtigung des zuvor
beschriebenen Regelungszusammenhangs künftig genehmigte Entgelte. Entsprechend
heißt es auf Seite 15 der Zusammenschaltungsanordnung im vierten Absatz, Preise
würden in einem eigenständig geführten Entgeltregulierungsverfahren genehmigt, weil
die Festsetzung von Entgelten im Zusammenschaltungsverfahren unzulässig sei. Dies
entspricht der zwingenden Vorgabe in § 39 2. Alternative TKG 1996.
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Der Beschluss vom 29. September 2003 kann auch nicht im Wege der Umdeutung
dahingehend erweitert werden, dass die unter Ziffer 1 des Beschlusses geregelten
Entgeltgenehmigungen auch für angeordnete Zusammenschaltungsverhältnisse gelten
sollen. § 47 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - bestimmt, dass ein
fehlerhafter Verwaltungsakt in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden kann,
wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der
geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können
und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind. An diesen
Voraussetzungen, die auch für die gerichtliche Umdeutung gelten,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2008 - 6 C 38.07 -, zit. nach juris, Rz 61
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fehlt es bereits deshalb, weil der Beschluss vom 29. September 2003 für die Klägerin
keine rechtliche Verbindlichkeit beansprucht und zumindest in Bezug auf die Klägerin
nicht fehlerhaft sein kann. Eine Umdeutung hätte daher zur Folge, dass der Kreis der
von dem Beschluss unmittelbar Betroffenen erweitert würde. Dies ginge über eine bloße
Umdeutung hinaus, die im Wesentlichen dazu dient, einen fehlerhaften Verwaltungsakt
durch einen Verwaltungsakt zu ersetzen, der der Sache nach in dem bisherigen
Verwaltungsakt bereits enthalten war. Der angestrebte Erfolg und die Wirkungen
müssen im Wesentlichen gleichartig, wenn auch nicht identisch sein, d.h. die Ziele und
Wirkungen des umgedeuteten Verwaltungsakts dürfen nicht weiter reichen als
diejenigen des ursprünglichen Verwaltungsakts.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2008 a.a.O. .
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Dem widerspräche es, den Genehmigungsbeschluss im Wege der Umdeutung auch auf
die Zusammenschaltungsanordnung mit der Klägerin zu erweitern.
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Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig, weil sie einen
Sachantrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat, §§ 154 Abs. 3,
162 Abs. 3 VwGO.
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Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m.
§ 709 der Zivilprozessordnung.
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen, § 135 VwGO i. V. m. § 137 Abs. 3 Satz 1 TKG 2004.
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