Urteil des VG Köln vom 19.03.2004
VG Köln: verkündung, umwandlung, rechtsverordnung, erlass, unechte rückwirkung, widerruf, rücknahme, streichung, rechtsgrundlage, ermächtigung
Verwaltungsgericht Köln, 19 K 2117/03
Datum:
19.03.2004
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
19. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
19 K 2117/03
Tenor:
Die Bescheide des Direktors des Amtsgerichts L. vom 13. und 18. März
2003 werden aufgehoben.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des beizutreiben- den Betrages abwenden, wenn nicht die
Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Tatbestand: Die Klägerin steht als Justizamtfrau im Dienst des beklagten Landes und ist
beim Amtsgericht L. beschäftigt. Mit ihrer Klage wendet sie sich gegen die nachträgli-
che Umwandlung des von ihr am 24. Januar 2003 in Anspruch genommenen sog.
Arbeitszeitverkürzungstages (AZV-Tag) in Erholungsurlaub im Zusammenhang mit der
rückwirkenden Streichung der betreffenden Dienstbefreiungsregelung im Jahre 2003.
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Seit der Tarifeinigung 1985 wurden Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst im Zuge der
Arbeitszeitverkürzung in jedem Kalenderhalbjahr an einem Arbeitstag unter Fort-
zahlung der Bezüge von der Arbeit freigestellt. Die Freistellung vom Dienst an halb-
jährlich einem Arbeitstag führte das beklagte Land in der Folgezeit stufenweise auch für
Beamte ein. Mit Wirkung vom 1. Juli 1996 wurde diese Freistellung auf einen Tag im
Kalenderjahr reduziert. Nach § 2a Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Arbeits- zeit
der Beamten im Lande Nordrhein Westfalen in der bis zum 13. Januar 2003 geltenden
Fassung der Bekanntmachung vom 28. Dezember 1986 (GV. NRW. 1987 S. 15), zuletzt
geändert durch Verordnung vom 25. Januar 2000 (GV. NRW. S. 26) - AZVO a.F. - wurde
der Beamte im Kalenderjahr an einem Arbeitstag - sofern er Schichtdienst leistete, für
eine Dienstschicht - vom Dienst freigestellt.
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Am 10. Januar 2003 wurde die Tarifrunde 2002/2003 im öffentlichen Dienst u.a. mit dem
Ergebnis abgeschlossen, dass auch der zuletzt verbliebene AZV-Tag für Arbeitnehmer
mit Wirkung vom 01. Januar 2003 entfällt.
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Durch Runderlass vom 14. Januar 2003 - Az.: 24-1.25.02-7/03 - teilte das In-
nenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen u.a. den übrigen obersten Landes-
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behörden seine Absicht mit, die für Beamtinnen und Beamte geltende Rechtslage durch
eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2a AZVO a.F. mit rückwirken- der Kraft
der nunmehr für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer geltenden Rechtslage
anzupassen. Mit Rücksicht auf die erfolgte bzw. bevorstehende Rechts- änderung
werde im Einvernehmen mit dem Finanzministerium gebeten, bei Arbeit- nehmern und
Beamten keinen AZV-Tag mehr zu bewilligen. Sollten AZV-Tage be- reits bewilligt, aber
noch nicht in Anspruch genommen worden sein, so sei dem Be- schäftigten mitzuteilen,
dass die Rechtsgrundlage für die Inanspruchnahme entfallen sei. Für den Bereich der
Beamtinnen und Beamten werde auf die Widerrufsmöglich- keit gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4
VwVfG hingewiesen. Es bestünden keine Bedenken, diese Tage im Einvernehmen mit
den Beschäftigten in Erholungsurlaub oder Gleitta- ge umzuwandeln. Sei der
arbeitsfreie Tag für das Jahr 2003 bis zum 13. Januar 2003 bereits in Anspruch
genommen, habe es hierbei sein Bewenden.
Dieser Runderlass wurde mit Erlass des Justizministeriums des Landes Nord- rhein-
Westfalen vom 17. Januar 2003 - Az. 2043 - I B.11 - u.a. dem Präsidenten O-
berlandesgerichts Köln bekannt gegeben, der beide Erlasse am 17./20. Januar 2003 an
die Leiter der ihm nachgeordneten Justizbehörden per E-Mail oder Telefax weiter-
leitete.
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Durch Art. I der "Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der
Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen sowie zur Änderung der Verordnung über die
Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen und zur
Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten des feuerwehr- technischen
Dienstes in den Feuerwehren der Gemeinden und Gemeindeverbände des Landes
Nordrhein-Westfalen" vom 18. Februar 2003 wurde § 2a AZVO a.F. ge- strichen. Diese
Verordnung wurde im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 7. März 2003, S. 74, veröffentlicht. Sie tritt nach Art. V mit Wirkung vom 14. Januar
2003 in Kraft. Die Verordnung enthält in Art. IV eine Über- gangsregelung mit folgendem
Wortlaut: "Arbeitstage, die ab dem 14. Januar 2003 als Arbeitszeitverkürzungstage in
Anspruch genommen worden sind, werden in Erho- lungsurlaubstage umgewandelt.
Soweit die jeweiligen Arbeitszeitregelungen es zu- lassen, ist wahlweise eine
Umwandlung in Freizeitausgleich im Rahmen der Gleiten- den Arbeitszeit möglich."
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Mit Erlass vom 7. März 2003 - Az. 2043 - I B. 11 - wies das Justizministerium die
Landesjustizbehörden unter wörtlicher Wiedergabe des Art. IV der Änderungsverord-
nung auf die eingetretene Rechtsänderung hin und erteilte den Dienstvorgesetzten die
Weisung, bewilligte, aber noch nicht abgewickelte Freistellungen gemäß § 49 Abs. 2 Nr.
4 VwVfG NRW zu widerrufen.
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Bereits am 16. Januar 2003 hatte die Klägerin für den 24. Januar 2003 ihre Frei- stellung
vom Dienst nach § 2a AZVO a.F. beantragt. Der Arbeitszeitverkürzungstag wurde ihr
durch Verfügung des Direktors des Amtsgerichts L. vom 17. Januar 2003 antragsgemäß
bewilligt und von ihr in Anspruch genommen.
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Nach Änderung der AZVO teilte der Direktor des Amtsgerichts L. der Klägerin durch
unförmlichen Bescheid vom 13. März 2003 mit, dass der am 24. Januar 2003 in
Anspruch genommene AZV-Tag in einen Erholungsurlaubstag umgewandelt wer- de,
da sie von ihrem "Wahlrecht nach dem Erlass des Justizministeriums vom 7. März 2003"
keinen Gebrauch gemacht habe.
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Hiergegen legte die Klägerin am 14. März 2003 Widerspruch ein, mit dem sie geltend
machte, die nachträgliche Streichung des AZV-Tages und die Umwandlung in einen
Urlaubstag seien rechtswidrig. Diesen Widerspruch wies der Direktor des Amtsgerichts
L. durch Bescheid vom 18. März 2003 unter Hinweis auf den v.g. Erlass des
Justizministeriums sinngemäß als unbegründet zurück.
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Am 10. April 2003 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt:
Die Umwandlung des am 24. Januar 2003 in Anspruch genommenen AZV- Tages in
einen Erholungsurlaubstag aufgrund der rückwirkend zum 14. Januar 2003 in Kraft
gesetzten Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 stelle eine verfassungsrechtlich
unzulässige echte Rückwirkung in einen abgeschlossenen Sachverhalt dar, die ihr
damaliges Vertrauen in den Bestand der geltenden Rechtslage unbillig beeinträchtige.
Die Änderung der AZVO sei erst nach der Bewilligung und der Inanspruchnahme des
Arbeitszeitverkürzungstages erfolgt. Die beabsichtigte Rechtsänderung, namentlich der
Runderlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003, sei ihr vor der Dienstbefreiung
am 24. Januar 2003 nicht bekannt gegeben worden; vielmehr habe sie erstmals durch
den angefochtenen Bescheid vom 13. März 2003 davon erfahren, dass der in Anspruch
genommene AZV-Tag in einen Erholungsurlaubstag umgewandelt werden solle. Die
angegriffene Maßnahme beinhalte im Übrigen den rechtswidrigen Widerruf eines
begünstigenden Verwaltungsaktes. Die gesetzlichen Voraussetzungen für einen
Widerruf der Bewilligung des AZV-Tages gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG lägen nicht
vor, weil sie von der Bewilligung bereits Gebrach gemacht habe und eine konkrete
Gefährdung des öffentlichen Interesses durch den Fortbestand der Bewilligung nicht
bestehe.
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Die Klägerin beantragt,
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den Bescheid des Direktors des Amtsgerichts L. vom 13. März 2003 in Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 18. März 2003 aufzuheben.
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Das beklagte Land beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt es aus: Die rückwirkende Streichung des
Arbeitszeitverkürzungstages und die angeordnete Umwandlung in Anspruch
genommener AZV-Tage in Urlaubstage durch die Verordnung vom 18. Februar 2003
seien als eine verfassungsrechtlich unbedenkliche unechte Rückwirkung zu beurteilen.
Eine echte Rückwirkung liege insoweit nicht vor, weil Beamte nach früherer Rechtslage
"im Kalenderjahr" an einem Arbeitstag freigestellt worden seien. Die
Änderungsverordnung sei im Interesse der Gleichbehandlung von Beamten mit
Arbeitnehmern rückwirkend zum 14. Januar 2003 in Kraft gesetzt worden. Normzweck
der Umwandlungsregelung sei das der Gleichbehandlung aller Bediensteter sowie der
Vermeidung von Unfrieden dienende Anliegen, die durch Inanspruchnahme des AZV-
Tages Begünstigten nicht besser zu stellen als diejenigen, denen ab dem 14. Januar
kein AZV-Tag mehr bewilligt worden sei. Der Nachteil, dass der Urlaubsanspruch der
Betroffenen um einen Tag verringert werde, erscheine bei einer Abwägung unter
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zumutbar und verdiene seinem Gewicht nach
keinen Vorrang vor der Verwirklichung der Normänderungszwecke. Zumindest seit dem
Tarifabschluss 2002/2003 und der entsprechenden Medienberichterstattung habe kein
schützenswertes Vertrauen auf die Weitergewährung des AZV-Tages für Beamte mehr
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bestehen können. Der Verlust des AZV-Tages bedeute zudem keinen besonders
schwerwiegenden Eingriff in die Rechtsposition der Beamten, zumal diese insoweit
keine erheblichen Dispositionen getroffen hätten, die hierdurch nachträglich entwertet
werden könnten. Der Klägerin sei die Erlasslage zum Zeitpunkt der Inanspruchnahme
des AZV-Tages im Übrigen bekannt gewesen. Sie selbst habe am 15. Januar 2003 per
E-Mail sämtliche Bedienstete des Amtsgerichts L. über den den Tarifbereich
betreffenden Erlass des Finanzministeriums vom 13. Januar 2003 informiert, wonach
Arbeitern und Angestellten ab dem 14. Januar 2003 kein AZV-Tag mehr gewährt
werden sollte. Aus diesem Grunde habe der Direktor des Amtsgerichts L. von einer
Bekanntgabe des mit Erlass des Justizministeriums vom 17. Januar 2003
weitergeleiteten Runderlasses des Innenministeriums vom 14. Januar 2003 an die
Bediensteten des örtlichen Amtsgerichts abgesehen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig und begründet.
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Die Bescheide des Direktors des Amtsgerichts L. vom 13. und 18. März 2003 sind
rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Die angeordnete Umwandlung
des von ihr am 24. Januar 2003 in Anspruch genommenen AZV-Tages in einen
Erholungsurlaubstag entbehrt einer diesen belastenden Verwaltungsakt
rechtfertigenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.
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Auf die in der Klageerwiderung des beklagten Landes angeführte Bestimmung des Art.
IV Satz 1 der Verordnung zur Änderung der AZVO vom 18. Februar 2003 (ÄndVO-
AZVO) kann die angegriffene Verwaltungsentscheidung nicht gestützt werden, weil
diese untergesetzliche Norm wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam
ist.
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Die als Übergangsvorschrift konzipierte Regelung, nach der Arbeitstage, die ab dem 14.
Januar 2003 - also nach dem rückwirkenden Inkrafttreten der am 7. März 2003
verkündeten Änderungsverordnung - in Anspruch genommen worden sind, in
Erholungsurlaubstage umgewandelt werden, verstößt zunächst gegen Art. 70 Sätze 1
bis 3 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen (LVerf). Danach bedarf eine
landesrechtliche Rechtsverordnung einer Ermächtigung durch ein formell-materielles
Landesgesetz, das Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen
muss; nach Art. 70 Satz 3 LVerf ist in jeder Rechtsverordnung die ihr zugrunde liegende
gesetzliche Ermächtigungsnorm anzugeben. Die in der Änderungsverordnung vom 18.
Februar 2003 zitierte (hier allein relevante) Rechtsgrundlage des § 78 Abs. 3 des
Landesbeamtengesetzes (LBG) ermächtigt die Landesregierung, das Nähere zu den
Absätzen 1 und 2 (sowie zu § 78a Abs. 1 LBG), insbesondere über Dauer, Verlängerung
und Verkürzung der regelmäßigen Arbeitszeit sowie über dienstfreie Zeiten der
Beamten durch Rechtsverordnung zu regeln. Die Umwandlungsvorschrift des Art. IV
Satz 1 ÄndVO- AZVO beschränkt sich aber nicht auf eine Regelung der Arbeitszeit i.S.d.
§ 78 Abs. 1 und 2 LBG, sondern greift in einem der Rücknahme oder dem Widerruf
begünstigender Verwaltungsakte (§§ 48, 49 VwVfG NRW) vergleichbaren Weise
nachträglich in die Bewilligung eines AZV-Tages ein und verfügt zugleich ohne
entsprechenden Antrag der betroffenen Beamten über deren Anspruch auf
Erholungsurlaub (vgl. § 101 Abs. 1 LBG i.V.m. § 1 der Erholungsurlaubsverordnung).
Die der Arbeitszeitverkürzung dienende Freistellung vom Dienst an einem Arbeitstag im
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Kalenderjahr nach § 2a AZVO a.F. wurde unabhängig vom Erholungsurlaub gewährt
und war rechtssystematisch keine Urlaubs-, sondern eine Arbeitszeitregelung.
Vgl. im Einzelnen: Plog/Wiedow/Beck/Lehmhöfer, Kommentar zum
Bundesbeamtengesetz, Loseblattausgabe, § 72 Rdnr. 14a.
22
Für eine Gleichsetzung von AZV-Tagen mit Erholungsurlaubstagen und deren
wechselseitige Verrechnung bietet folglich § 78 Abs. 3 LBG keine Grundlage. Dieser
Vorschrift ist auch keine Ermächtigung dafür zu entnehmen, eine von dem zuständigen
Dienstvorgesetzten verfügte Bewilligung eines AZV-Tages nach dessen
Inanspruchnahme ohne Rücksicht auf die Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG NRW
nachträglich aufzuheben. Die in Art. IV Satz 1 ÄndVO-AZVO mittelbar vorgesehene
Aufhebung der Bewilligung eines bereits in Anspruch genommenen AZV-Tages und
dessen Umwidmung in einen Erholungsurlaubstag überschreitet daher eindeutig die
Grenzen der in der Verordnung zitierten gesetzlichen Verordnungsermächtigung des §
78 Abs. 3 LBG.
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Vgl. ebenso: VG Gelsenkirchen, Urteile vom 25. November 2003 - 1 K 4269/03 -, S. 7
der Ausfertigung, und- 1 K 4348/03 -, NWVBl 2003, 118.
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Die Umwandlungsregelung des Art. IV Satz 1 ÄndVO-AZVO verletzt für
Fallkonstellationen der vorliegenden Art außerdem das aus dem Rechtsstaatsprinzip
(Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) abzuleitende Rückwirkungsverbot, das als
rechtsstaatliche Gewährleistung der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes im
Beamtenverhältnis eine eigene, von Art. 33 Abs. 5 GG umfasste Ausprägung erfahren
hat,
25
vgl. dazu im Einzelnen: BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1985 - 2 BvL 18/83 -,
BVerfGE 71, 255 (272) m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, DVBl
2003, 1554.
26
Die Übergangsvorschrift enthält jedenfalls insoweit eine verfassungsrechtlich
unzulässige "echte" Rückwirkung als danach u.a. solche Arbeitstage, die in der Zeit
zwischen dem rückwirkenden Inkrafttreten der Änderungsverordnung vom 18. Februar
2003 am 14. Januar 2003 und ihrer Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt am 7.
März 2003 aufgrund entsprechender Bewilligung als Arbeitszeitverkürzungstage in
Anspruch genommen wurden, nachträglich in Erholungsurlaubstage umgewandelt
werden.
27
Eine Rechtnorm mit belastendem Inhalt entfaltet dann eine nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich unzulässige "echte"
Rückwirkung, wenn der Beginn ihres zeitlichen Anwendungsbereichs, in dem die
Rechtsfolgen der Regelung eintreten sollen, auf einen vor dem Gültigwerden der Norm
liegenden Zeitpunkt festgelegt wird. Das ist dann der Fall, wenn ein Gesetz nachträglich
in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Sachverhalte normativ
eingreift. Im Grundsatz erlaubt die Verfassung nur ein belastendes Gesetz, dessen
Rechtfolgen frühestens mit Verkündung der Norm eintreten. Die Anordnung, eine
Rechtsfolge solle schon für einen vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm
liegenden Zeitraum eintreten, ist grundsätzlich mit den allgemeinen rechtsstaatlichen
Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit nicht vereinbar. Denn
der von einem Gesetz Betroffene muss regelmäßig bis zur Verkündung einer
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gesetzlichen Neuregelung darauf vertrauen können, dass er nicht nachträglich einer
bisher nicht geltenden Belastung unterworfen wird. Eine rechtssatzmäßige
"Rückbewirkung" von Rechtsfolgen ist nur dann ausnahmsweise verfassungsrechtlich
zulässig, wenn sich bei den Betroffenen kein Vertrauen in den Fortbestand der
bisherigen Rechts (mehr) bilden konnte, wenn durch die Rückwirkung ein nur ganz
unerheblicher Rechtsnachteil verursacht wird oder wenn sie durch zwingende, dem
Gebot der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes übergeordnete Gründe des
gemeinen Wohls gerechtfertigt ist.
Vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteil vom 5. Februar 2004 - 2 BvR 2029/01 -,
www.bverfg.de/entscheidungen/rs20040205_2bvr202901.html, Rz. 175 ff. = EuGRZ
2004, 73, sowie Beschlüsse vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -, BVerfGE 97, 67
(78 f.), vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 48/92 -, BVerfGE 95, 64 (86 f.) und vom 14. Mai
1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (241 f.).
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Die Regelung des Art. IV Satz 1 ÄndVO-AZVO ist in ihrem vorbeschriebenen
Anwendungsbereich als "echte" Rückwirkung zu qualifizieren, da die rückwirkend zum
14. Januar 2003 in Kraft gesetzte Vorschrift durch die angeordnete Umwandlung auch
schon vor der Verkündung der Verordnung am 7. März 2003 in Anspruch genommener
(bewilligter) AZV-Tage in Erholungsurlaubstage nachträglich in bereits abgewickelte
Rechtsfolgen eines in der Vergangenheit liegenden abgeschlossenen
Lebenssachverhalts belastend eingreift. Denn die tatsächliche Inanspruchnahme eines
bewilligten AZV-Tages hatte die abschließende Erfüllung des ursprünglich auf das
ganze Kalenderjahr 2003 bezogenen Anspruchs des Beamten nach § 2a Abs. 1 AZVO
a.F. auf Freistellung vom Dienst an einem Arbeitstag im Jahr zur Folge; in diesen Fällen
war die nachträglich mit Wirkung zum 14. Januar 2003 gestrichene Arbeitszeitregelung
hinsichtlich ihrer Rechtsfolgen mithin schon vor dem Inkrafttreten der
Änderungsverordnung und ihrer Übergangsvorschrift vollständig abgewickelt.
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Nach Auffassung der Kammer liegen keine besonderen Umstände vor, die die in Art. IV
Satz 1 ÄndVO-AZVO vorgesehene "echte" Rückwirkung ausnahmsweise
verfassungsrechtlich rechtfertigen. Es ist nicht ersichtlich, dass die Erstreckung der
Rechtswirkungen dieser Regelung auf bereits vor ihrer Verkündung abgeschlossene
Sachverhalte aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls geboten war. Die von der
Landesregierung angestrebte zeitnahe Gleichbehandlung von Arbeitnehmern und
Beamten sowie die Vermeidung von Unfrieden wegen bereits vor der Verkündung der
Änderungsverordnung bewilligter und ausgenutzter AZV-Tage rechtfertigen eine
Durchbrechung des Rückwirkungsverbots unter diesem Gesichtspunkt nicht, zumal die
Inanspruchnahme gemäß § 2a Abs. 1 AZVO a.F. bewilligter Arbeitszeitverkürzungstage
in der Zeit vom 14. Januar bis zum 7. März 2003 verhältnismäßig wenige Einzelfälle des
Anwendungsbereichs dieser rückwirkend aufgehobenen Regelung betraf. Die
rückwirkende Umwandlung eines bereits vor dem 7. März 2003 in Anspruch
genommenen und damit "verbrauchten" AZV-Tages in einen Erholungsurlaubstag
bedeutet auch keine nur ganz unerhebliche Verschlechterung der Rechtsposition des
betroffenen Beamten i.S.d. sog. Bagatellvorbehalts des Rückwirkungsverbots, da ihm
hierdurch ohne sein Einverständnis ein Tag des sonst nur auf Antrag zu bewilligenden
Erholungsurlaubs genommen wird.
31
Ein Zurücktreten des Rückwirkungsverbots hinter den Intentionen des
Verordnungsgebers wegen fehlenden Vertrauensschutzes der von der
Umwandlungsregelung nachträglich betroffenen Beamten scheidet hier ebenfalls aus.
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Der Schutz des Vertrauens in den Fortbestand einer geltenden Rechtsfolgelage entfällt,
wenn die Betroffenen bereits in dem Zeitpunkt, auf die sich die gesetzliche
Rückwirkungsanordnung bezieht, nicht mehr mit der Fortgeltung der bisherigen
Regelung rechnen durften. Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts endete das schutzwürdige Vertrauen in den Bestand
formell-materieller Gesetze erst mit dem Tag des endgültigen Gesetzesbeschlusses der
zuständigen gesetzgebenden Körperschaft über die Neuregelung, weil die Betroffenen
danach mit deren Verkündung und Inkrafttreten rechnen müssen und ihr Verhalten
entsprechend einrichten können; allein das Bekanntwerden einer Gesetzesinitiative und
die Berichterstattung über die Vorbereitung einer gesetzlichen Neuregelung durch die
gesetzgebenden Körperschaften beseitigen den Vertrauensschutz aber nicht.
Vgl. st. Rspr. des BVerfG, z.B. Beschlüsse vom 3. Dezember 1997, a.a.O., vom 15.
Oktober 1996, a.a.O., S. 87, vom 14. Mai 1986, a.a.O., vom 10. März 1971 - 2 BvL 3/68 -,
BVerfGE 30, 272 (287) und vom 19. Dezember 1961 - 2 BVL 6/59 -, BVerfGE 13, 261
(272).
33
Beim Zustandekommen einer landesrechtlichen Rechtsverordnung - eines materiellen
Gesetzes - gibt es keine dem Gesetzesbeschluss im Gesetzgebungsverfahren formell-
materieller Gesetze entsprechende, der Verkündung vorhergehende rechtsverbindliche
Verlautbarung der Rechtssetzung, die das Vertrauen der von der Neuregelung
betroffenen Bürger in die Fortgeltung der bisherigen Rechtlage beseitigen könnte. Die
Beschlussfassung des Verordnungsgebers über den Erlass einer dem nordrhein-
westfälischen Landesrecht unterliegenden Rechtsverordnung kann in diesem
Zusammenhang nicht dem Gesetzesbeschluss einer gesetzgebenden Körperschaft
gleichgestellt werden,
34
vgl. aber a.A. BVerwG, Urteile vom 19. November 2002 - 2 C 32.01 -, Buchholz 237.7 §
72 NWLBG Nr. 5. und vom 22. März 2001 - 2 CN 1.00 -, Buchholz 237.6 § 75c NdsLBG
Nr. 1 [ohne nähere Begründung zur rückwirkenden Änderung landesrechtlicher
Rechtsverordnungen],
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da der Verordnungsbeschluss - anders als ein Gesetzesbeschluss - vor der
Ausfertigung und Verkündung der Rechtsverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt
nicht in einer öffentlich zugänglichen amtlichen Quelle bekannt gemacht wird. Der
Beschluss eines Landesministers oder der Landesregierung über den Erlass einer
Rechtsverordnung ist daher bis zu ihrer Verkündung nach Auffassung der Kammer nicht
geeignet, das Vertrauen der Betroffenen in den Bestand des bisherigen Rechts zu
beseitigen, da sie eine verordnungsrechtliche Rechtsänderung vor der Verkündung
nicht voraussehen und ihr Verhalten demzufolge auch nicht darauf einstellen können.
Eine dem Verordnungsbeschluss vorhergehende ministerielle Ankündigung einer
beabsichtigten Rechtsverordnung - wie hier der Runderlass des Innenministeriums vom
14. Januar 2003 - vermag als bloße Absichtsbekundung im Vorfeld der Rechtssetzung
den Vertrauensschutz in die bisherige verordnungsrechtliche Rechtslage ebenfalls nicht
aufzuheben (ebenso: BVerwG, a.a.O.).
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Die danach ohne Rechtsgrundlage gegenüber der Klägerin verfügte Umwandlung des
am 24. Januar 2003 in Anspruch genommenen AZV-Tages in einen
Erholungsurlaubstag lässt sich auch nicht durch eine Umdeutung der angefochtenen
Bescheide in eine Rücknahme oder in einen Widerruf der Bewilligung des
Arbeitszeitverkürzungstages rechtfertigen.
37
Eine solche Umdeutung kommt nach § 47 Abs. 1 VwVfG NRW schon deshalb nicht in
Betracht, weil eine Rücknahme oder ein Widerruf der Bewilligung des AZV- Tages nicht
auf die gleiche Rechtfolge gerichtet wäre wie die verfügte Umwandlung in einen
Erholungsurlaubstag. Die Rücknahme sowie der Widerruf eines begünstigenden
Verwaltungsaktes beseitigen zwar dessen Rechtsgrund und ermöglichen eine
Rückabwicklung der rechtgrundlos erbrachten Leistung nach
Bereicherungsgrundsätzen. Ein sich daraus ergebender öffentlich-rechtlicher
Erstattungsanspruch vermag aber die Umwandlung eines in Anspruch genommenen
AZV-Tages in einen Erholungsurlaubstag durch Verwaltungsakt des Dienstvorgesetzten
nicht zu rechtfertigen, weil Erholungsurlaub ausschließlich auf Antrag des Beamten
bewilligt werden kann.
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Im Übrigen waren die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Rücknahme oder einen
Widerruf der Bewilligung des AZV-Tages im vorliegenden Fall nicht gegeben. Eine
Rücknahme nach § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW scheidet insoweit aus, weil die
Bewilligungsverfügung vom 17. Januar 2003 in dem für die rechtliche Beurteilung
maßgebenden Zeitpunkt ihres Ausspruchs nicht rechtswidrig, sondern wegen des
seinerzeit noch geltenden § 2a Abs. 1 AZVO a.F. rechtmäßig war. Die rückwirkende
Streichung dieser Vorschrift zum 14. Januar 2003 ändert daran nichts, weil die
Rechtmäßigkeit der Bewilligung eines AZV-Tages nicht vom Fortbestand ihrer
Rechtsgrundlage bis zur Inanspruchnahme der Dienstbefreiung abhängig ist; denn eine
solche Bewilligung hat nicht den Rechtscharakter eines Dauerverwaltungsaktes. Die
Bewilligungsverfügung vom 17. Januar 2003 konnte auch nicht aufgrund der hier allein
in Frage kommenden Ermächtigung des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG NRW
widerrufen werden, da die Klägerin von der ihr gewährten Begünstigung durch die
Inanspruchnahme des AZV-Tages am 24. Januar 2003 bereits Gebrauch gemacht hatte.
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Der Klage war danach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO zu entsprechen. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708
Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
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