Urteil des VG Köln vom 04.02.2010

VG Köln (aufschiebende wirkung, gefahr, öffentliche sicherheit, allgemeinverfügung, gefährliche waffe, öffentliches interesse, obg, wahrscheinlichkeit, schaden, verfügung)

Verwaltungsgericht Köln, 20 L 109/10

Datum:

04.02.2010

Gericht:

Verwaltungsgericht Köln

Spruchkörper:

20. Kammer

Entscheidungsart:

Beschluss

Aktenzeichen:

20 L 109/10

Tenor:

Die aufschiebende Wirkung der Klage - 20 K 525/10 - gegen die

Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 21.01.2010 wird

wiederhergestellt bzw. angeordnet. Die Kosten des Verfahrens trägt der

Antragsgegner. Der Streitwert wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

G r ü n d e

Der sinngemäße Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers 20 K 525/10 gegen die

Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 21.01.2010 wiederherzustellen bzw.

anzuordnen,

ist zulässig und begründet.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag die aufschiebende

Wirkung eines Rechtsmittels ganz oder teilweise wiederherstellen, wenn wie hier die

sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO von der Behörde angeordnet

worden ist bzw. anordnen, wenn eine behördliche Maßnahme kraft Gesetzes sofort

vollziehbar ist - wie hier die Androhung von Zwangsmitteln § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3

VwGO i.V.m. § 8 AG VwGO NRW.

In der Sache hat das Gericht bei seiner Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO das

öffentliche Vollziehungs- und das private Aussetzungsinteresse gegeneinander

abzuwägen und dabei die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs zu berücksichtigen.

Während bei offensichtlicher Aussichtslosigkeit des Rechtsbehelfs ein schutzwürdiges

Aussetzungsinteresse nicht in Betracht kommt, besteht umgekehrt kein öffentliches

Interesse am Vollzug einer offensichtlich rechtswidrigen Verfügung. Lassen sich die

Erfolgsaussichten nur abschätzen, ohne eindeutig zu sein, bildet der Grad der

Erfolgschance ein wichtiges Element der vom Gericht vorzunehmenden

Interessenabwägung. Die Frage der Rechtmäßigkeit des angegriffenen

Verwaltungsaktes ist jedoch regelmäßig nur insoweit zu berücksichtigen, als sie schon

bei summarischer Überprüfung überschaubar ist. Eine abschließende Überprüfung des

angefochtenen Bescheides ist nicht gefordert.

Vorliegend bestehen bei der danach allein gebotenen summarischen Überprüfung

erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung, durch

die dem Antragsteller die Abgabe von Getränkebehältnissen für im Einzelnen

festgelegte Zeiträume während der Karnevalstage untersagt wird. Die Verfügung steht in

engem tatsächlichen Zusammenhang mit der vom Antragsgegner unter dem 13.01.2010

im Amtsblatt der Stadt Köln veröffentlichten Allgemeinverfügung "Verbot des Mitführens

und Benutzens von Glasbehältnissen für die Karnevalstage 2010" und soll die

Einhaltung dieser Allgemeinverfügung durch ein vorgelagertes Verkaufsverbot

flankieren.

Zur Rechtmäßigkeit dieser Allgemeinverfügung hat die Kammer im Beschluss vom

03.02.2010 im Verfahren 20 L 88/10 Folgendes ausgeführt:

"Rechtsgrundlage der Verfügung ist § 14 Abs. 1 OBG NRW. Danach können die

Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall

bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Gefahr ist

eine Lage, die bei ungehindertem Ablauf des Geschehens mit hinreichender

Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit

oder Ordnung führen wird. Hat sich die Gefahr bereits zu einem Schaden entwickelt, so

ist es Aufgabe der Gefahrenabwehr, die Fortdauer der eingetretenen Störung zu

unterbinden und weitere Störungen abzuwehren.

Der klassische Gefahrenbegriff ist dadurch gekennzeichnet, dass "aus gewissen

gegenwärtigen Zuständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden

bringende Zustände und Ereignisse erwachsen werden". Schadensmöglichkeiten, die

sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand

bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können,

begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein

"Besorgnispotenzial". Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handhabe,

derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu begegnen,

vgl. BVerwG, Urteile vom 28.06.2004 - 6 C 21/03 - Juris, vom 03.07.2002 - 6 CN 8/01 -

BVerwGE 116, 358 sowie Urteile vom 19. Dezember 1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72,

300; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.07.2009 - 1 S 2200/08 Juris.

Maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer Gefahr ist die hinreichende

Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts. Das trifft sowohl für die "konkrete" Gefahr zu,

die zu Abwehrmaßnahmen im Einzelfall berechtigt, als auch für die

ordnungsbehördlichen Verordnungen zugrunde liegende "abstrakte" Gefahr. Die

abstrakte Gefahr unterscheidet sich von der konkreten Gefahr nicht durch den Grad der

Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Bezugspunkt der

Gefahrenprognose bzw. durch die Betrachtungsweise: Eine konkrete Gefahr liegt vor,

wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem

Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann; eine abstrakte

Gefahr ist gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von

Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender

Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass

besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu

bekämpfen, was wiederum zur Folge hat, dass auf den Nachweis der Gefahr eines

Schadenseintritts im Einzelfall - anders als bei der konkreten Gefahr - verzichtet werden

kann. Hinsichtlich des Grades der Wahrscheinlichkeit muss differenziert werden je

nachdem, welches Schutzgut auf dem Spiel steht. Ist der möglicherweise eintretende

Schaden sehr groß, dann können an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nur

entsprechend geringe Anforderungen gestellt werden. Ist die Behörde mangels

genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte

und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu einer hinreichend abgesicherten

Gefahrenprognose nicht im Stande, so liegt keine Gefahr, sondern - allenfalls - eine

mögliche Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor. Zwar kann auch in derartigen

Situationen ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten Rechtsgüter,

namentlich höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben und körperlicher Unversehrtheit von

Menschen, Freiheitseinschränkungen anzuordnen. Doch beruht ein solches

Einschreiten nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr werden dann Risiken

bekämpft, die jenseits des Bereichs feststellbarer Gefahren verbleiben, vgl. BVerwG,

Urteil vom 26.06.1970 - IV C 99.67 - DÖV 1070, 713, 715; Urteile vom 28.06.2004 - 6 C

21/03 - Juris, vom 03.07.2002 - 6 CN 8/01 - BverwGE 116, 358 sowie Urteil vom 19.

Dezember 1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom

28.07.2009 - 1 S 2200/08 Juris.

Auf der Grundlage des vorstehend dargelegten Gefahrenbegriffs kann die Kammer

gegenwärtig nicht feststellen, dass allein durch das durch die Allgemeinverfügung

untersagte Mitführen und die Benutzung von Glasbehältnissen in den räumlich und

zeitlich definierten Grenzen die Gefahrenschwelle bereits überschritten wird. Dabei

verkennt die Kammer nicht, dass es in der Vergangenheit im Kölner Straßenkarneval zu

den in der Allgemeinverfügung beschriebenen Störungen der öffentlichen Sicherheit

und Ordnung dadurch gekommen ist, dass Glasbehältnisse entgegen § 5 Abs. 1 der

Kölner Straßenordnung vom 01.04.2005 (KStO) nicht ordnungsgemäß entsorgt wurden

bzw. es in Verbindung mit Alkoholkonsum zu Störungen im Sinne des § 12 lit. c) KStO

gekommen ist. Ebenso wenig verkennt die Kammer, dass nicht ordnungsgemäß

entsorgte Glasbehältnisse und entstehender Glasbruch zu Stolperfallen werden,

Verletzungen verursachen, bei körperlichen Auseinandersetzungen als gefährliche

Waffe eingesetzt und zu einer Behinderung von Einsatzkräften etwa durch

Reifenschäden führen können.

Es liegt aber offen zu Tage und ist zwischen den Beteiligten auch nicht streitig, dass das

Mitführen und die Benutzung von Glasbehältnissen für sich genommen noch keine

Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt. Eine Gefahr entsteht nur

dann und soweit zusätzliche Verursachungsbeiträge hinzukommen. So muss als

weiterer Verursachungsbeitrag stets mindestens hinzukommen, dass die mitgeführten

Glasbehältnisse ordnungswidrig entsorgt werden. Selbst eine ordnungswidrige

Entsorgung, die im Übrigen in der Kölner Straßenordnung bereits bußgeldbewehrt ist,

führt aber ohne das Hinzutreten weiterer Umstände noch nicht zu einer konkreten

Verletzungsgefahr oder Behinderung von Einsatzkräften. Erforderlich ist zusätzlich in

der Regel der Eintritt von Glasbruch oder sogar - im Falle der missbräuchlichen

Verwendung als Schlagwaffe oder Wurfgeschoss - ein bewusster Willensentschluss

eines Einzelnen zur Begehung von Straftaten. Angesichts der Vielschichtigkeit der

denkbaren maßgeblichen Kausalzusammenhänge verbietet es sich nach Auffassung

der Kammer, ordnungsrechtliche Maßnahmen bereits an ein objektiv noch nicht

gefahrbegründendes Handeln anzuknüpfen.

Eine andere Bewertung des Ursachenzusammenhangs zwischen dem Mitführen und

Benutzen von Glasbehältnissen und der Abwehr der vom Antragsgegner befürchteten

weiteren Gefahren lässt sich auch dem der Allgemeinverfügung zugrundeliegenden

Beschluss des Rates der Stadt Köln vom 27.11.2009 nebst Anlagen und den im

Verfahren vorgelegten Verwaltungsvorgängen nicht entnehmen. Bereits die der

Allgemeinverfügung zugrunde liegende Annahme, dass "die Berge von Glasflaschen

und Glasscherben" in den vergangenen Jahren "kontinuierlich rasant" angewachsen

seien, lässt sich anhand des vorliegenden Datenmaterials nicht konkret verifizieren. So

hat die AWB Abfallwirtschaftsbetriebe Köln GmbH & Co.KG gegenüber dem

Antragsgegner per Mail vom 26.02.2009 mitgeteilt, dass es sich bezogen auf

Volumenschätzungen 2009 um einen "durchschnittlichen" Karneval gehandelt habe.

Soweit weiter mitgeteilt wurde, dass der hohe Anteil von Glas im Abfall zu einer

außergewöhnlich hohen Zahl von Reifenschäden (33) geführt habe, steht dies im

Widerspruch zu dem Ergebnisprotokoll über eine gemeinsame Besprechung vom

08.06.2009. Danach konnte die AWB nicht feststellen, dass es in den letzten Jahren ein

erhöhtes Flaschen/Scherben/Müll-Aufkommen gegeben hätte. Lediglich die Anzahl der

platten Reifen habe sich merklich gesteigert, dies sei jedoch nicht eindeutig auf ein

Mehr an Scherben zurückzuführen. Auch eine Zunahme von Körperverletzungsdelikten,

die "größtenteils durch gefährliche Gegenstände, hauptsächlich Gläser und

Glasflaschen" begangen wurden, lässt sich so dem hierzu erstellten Bericht des

Polizeipräsidiums Köln vom 13.05.2009 (Anlage 3 zur Beschlussvorlage des Rates)

nicht entnehmen. Zwar enthält der Bericht die vorgenannte Einschätzung und aus den

dort ausgewerteten deliktspezifischen Daten ergibt sich auch eine deutliche Zunahme

der Körperverletzungsdelikte von 2008 auf 2009. Allerdings wird innerhalb der

Körperverletzungsdelikte schon nicht zwischen einfacher und gefährlicher

Körperverletzung unterschieden, so dass das vorhandene Zahlenmaterial für eine

Beurteilung des Zusammenhangs zwischen Glasbruch und der Begehung von

Körperverletzungen ungeeignet ist. Entsprechend wurde dem Antragsgegner vom

Polizeipräsidium Köln auch mit Mail vom 28.10.2009 nochmals mitgeteilt, dass

belastungsfähige Zahlen dazu, wie viele Straftaten aufgrund/mit HiIfe von Glasflaschen

verübt wurden, nicht existieren. Was schließlich Schnittverletzungen infolge Glasbruchs

betrifft, so konnte auch diesbezüglich trotz aus den Verwaltungsvorgängen erkennbarer

intensiver Bemühungen des Antragsgegners nur wenig aussagekräftiges Datenmaterial

zusammengetragen werden. So weist ein Kurzbericht der Feuerwehr betreffend das

gesamte Rettungsdienstaufkommen an Weiberfastnacht 2009 aus, dass in 12,9 % der

Fälle (entsprechend 58 Verletzten) Schnittverletzungen die Hauptursache für

Rettungsdiensteinsätze waren. Der Erfahrungsbericht zur Eröffnung der

Karnevalssession 2009/2010 (Anlage 1 zur Beschlussvorlage des Rates) weist bei ca.

70.000 Teilnehmern bis zum Abend 71 notwendige Behandlungen aus, von denen 8

durch Verletzungen mit Glasscherben erforderlich waren. Nach einer vom

Antragsgegner in der Antragserwiderung aufgeführten Projektstudienarbeit der FH Köln

zum Thema "Alkohol im öffentlichen Raum" mussten am 11.11.2009 im Hildegardis-

Krankenhaus von 22 eingelieferten alkoholisierten Personen 15 mit Schnittwunden

behandelt werden. Auf diese vorhandenen Zahlen lässt sich zur Überzeugung der

Kammer ein tragfähiger hinreichend wahrscheinlicher Ursachenzusammenhang

zwischen dem Mitführen und Benutzen von Glasbehältnissen seitens des einzelnen

Adressaten der Allgemeinverfügung und dem Auftreten von Schnittverletzungen nicht

stützen, zumal in vielen Fällen von Schnittverletzungen Alkoholkonsum offenbar als

weitere Ursache hinzutrat.

Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung bestehen zudem auch

deshalb, weil unklar bleibt, nach welchen Maßstäben die von der Allgemeinverfügung

betroffenen Personen herangezogen werden.

In der Allgemeinverfügung selbst heißt es hierzu: "Es gilt eine gegenwärtige erhebliche

Gefahr abzuwenden. Maßnahmen gegen die Verantwortlichen, die durch das Fallen-

oder Stehenlassen bzw. Einsatz ihrer Flaschen und Gläser als Wurf- oder

Schlagwerkzeug in einer Auseinandersetzung Verletzungsgefahren verursachen, sind

nicht wirksam möglich. Maßnahmen gegen andere als die sich in den bezeichneten

Arealen aufhältigen Personen versprechen keinen gleich wirksamen Erfolg. Ein

Vorgehen lediglich gegen einzelne Störer bietet keinen ausreichenden Schutz bei der

Masse an feiernden Karnevalisten." Nach diesen Ausführungen handelt es sich offenbar

um eine Heranziehung der von der Allgemeinverfügung betroffenen Personen als

Nichtstörer nach § 19 OBG NRW. Die dort genannten engen Voraussetzungen liegen

allerdings zur Überzeugung der Kammer nicht vor. Fehlt es nach den obigen

Darlegungen bereits an einer konkreten Gefahr durch das untersagte Tun, so fehlt es

erst recht an der in § 19 OBG geforderten gegenwärtigen erheblichen Gefahr. Zudem

fehlen aber sowohl in der Allgemeinverfügung als auch in der Beschlussvorlage des

Rates vom 27.11.2009 nebst Anlagen tragfähige Aussagen dazu, aus welchen Gründen

Maßnahmen gegen die nach §§ 17 oder 18 OBG NRW vorrangig heranzuziehenden

Verhaltens- bzw. Zustandsstörer nicht rechtzeitig möglich sind oder keinen Erfolg

versprechen. So fehlen etwa jegliche Angaben dazu, ob überhaupt und gegebenenfalls

in welchem Umfang in der Vergangenheit versucht wurde, Verstöße gegen §§ 5 bzw. 12

KStO zu ahnden. Es ist zwar naheliegend, dass die Überwachung und Ahndung von

Verstößen gegen §§ 5 und 12 KStO im Rahmen einer Massenveranstaltung wie dem

Kölner Karneval mit größeren Schwierigkeiten verbunden ist als die Überwachung des

durch die Allgemeinverfügung angeordneten Verbots. Es ist jedoch ein allgemeiner

Grundsatz des Polizei- und Ordnungsrechts, dass Verfügungen nicht lediglich zur

Erleichterung polizeilicher bzw. ordnungsrechtlicher Aufsicht dienen dürfen,

vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 26.09.2006 - 11 LA 196/05 - NVwZ-RR

2007, 103 ff; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 04.10.2002 - 1 S 1963/02 -

NVwZ 2003, 115 ff,

so dass derartige allgemeine Erwägungen die Heranziehung von Nichtstörern für sich

genommen nicht tragen können. Die vorstehenden Ausführungen in der

Allgemeinverfügung bestätigen im Übrigen die Auffassung der Kammer, dass diese

bereits Handlungen verbietet, die aktuell die Gefahrengrenze noch nicht überschreiten,

sondern aus denen sich nach Ansicht des Antragsgegners Gefahren erst entwickeln

können.

Vermutlich in Ansehung der vorgenannten Problematik einer Heranziehung nach § 19

OBG NRW hat der Antragsgegner im vorliegenden Verfahren maßgeblich darauf

abgestellt, dass so gut wie jede Person, die mit einem Glasbehältnis an den

Karnevalstagen in die Hauptfeierbereiche komme, nach den Erkenntnissen der

Vergangenheit und der Lebenswirklichkeit im Kölner Karneval das Glas dort im

öffentlichen Straßenland lasse und daher als Verhaltensverantwortlicher und als

Eigentümer der Flasche auch als Zustandsverantwortlicher in Anspruch genommen

werden könne. Die Kammer teilt diese Auffassung nicht, da es für die zugrundeliegende

Behauptung an jeglicher tatsächlichen Grundlage fehlt und es auch unter

Berücksichtigung der "Lebenswirklichkeit im Kölner Karneval" einen Erfahrungssatz

dahingehend, dass jede Person mit einem Glasbehältnis an den Karnevalstagen dieses

unter Verstoß gegen die Kölner Straßenordnung irgendwo stehen lasse, nicht gibt."

An dieser Auffassung hält die Kammer auch unter Berücksichtigung der im vorliegenden

Verfahren abgegebenen Stellungnahme des Antragsgegners fest, da dort insbesondere

keine neuen erheblichen Tatsachen mitgeteilt werden. Kann demnach schon

hinsichtlich des Mitführens und Benutzens von Glasbehältnissen eine konkrete Gefahr

im Sinne des § 14 OBG NRW nicht bejaht werden, so gilt dies erst recht für das noch

weiter vorgelagerte Verkaufsverbot. Der Antragsteller ist daher auch rechtsfehlerhaft als

Handlungsstörer nach § 17 OBG NRW herangezogen worden.

Der Zwangsmittelandrohung in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung ist aus den

vorgenannten Gründen die Grundlage entzogen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG und entspricht im

Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Verfahrens der Hälfte des in einem entsprechenden

Hauptsacheverfahren anzusetzenden Betrags.