Urteil des VG Köln, Az. 20 L 109/10

VG Köln (aufschiebende wirkung, gefahr, öffentliche sicherheit, allgemeinverfügung, gefährliche waffe, öffentliches interesse, obg, wahrscheinlichkeit, schaden, verfügung)
Verwaltungsgericht Köln, 20 L 109/10
Datum:
04.02.2010
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
20. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
20 L 109/10
Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Klage - 20 K 525/10 - gegen die
Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 21.01.2010 wird
wiederhergestellt bzw. angeordnet. Die Kosten des Verfahrens trägt der
Antragsgegner. Der Streitwert wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.
G r ü n d e
1
Der sinngemäße Antrag des Antragstellers,
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die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers 20 K 525/10 gegen die
Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 21.01.2010 wiederherzustellen bzw.
anzuordnen,
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ist zulässig und begründet.
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Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag die aufschiebende
Wirkung eines Rechtsmittels ganz oder teilweise wiederherstellen, wenn wie hier die
sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO von der Behörde angeordnet
worden ist bzw. anordnen, wenn eine behördliche Maßnahme kraft Gesetzes sofort
vollziehbar ist - wie hier die Androhung von Zwangsmitteln § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3
VwGO i.V.m. § 8 AG VwGO NRW.
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In der Sache hat das Gericht bei seiner Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO das
öffentliche Vollziehungs- und das private Aussetzungsinteresse gegeneinander
abzuwägen und dabei die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs zu berücksichtigen.
Während bei offensichtlicher Aussichtslosigkeit des Rechtsbehelfs ein schutzwürdiges
Aussetzungsinteresse nicht in Betracht kommt, besteht umgekehrt kein öffentliches
Interesse am Vollzug einer offensichtlich rechtswidrigen Verfügung. Lassen sich die
Erfolgsaussichten nur abschätzen, ohne eindeutig zu sein, bildet der Grad der
Erfolgschance ein wichtiges Element der vom Gericht vorzunehmenden
Interessenabwägung. Die Frage der Rechtmäßigkeit des angegriffenen
Verwaltungsaktes ist jedoch regelmäßig nur insoweit zu berücksichtigen, als sie schon
bei summarischer Überprüfung überschaubar ist. Eine abschließende Überprüfung des
angefochtenen Bescheides ist nicht gefordert.
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Vorliegend bestehen bei der danach allein gebotenen summarischen Überprüfung
erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung, durch
die dem Antragsteller die Abgabe von Getränkebehältnissen für im Einzelnen
festgelegte Zeiträume während der Karnevalstage untersagt wird. Die Verfügung steht in
engem tatsächlichen Zusammenhang mit der vom Antragsgegner unter dem 13.01.2010
im Amtsblatt der Stadt Köln veröffentlichten Allgemeinverfügung "Verbot des Mitführens
und Benutzens von Glasbehältnissen für die Karnevalstage 2010" und soll die
Einhaltung dieser Allgemeinverfügung durch ein vorgelagertes Verkaufsverbot
flankieren.
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Zur Rechtmäßigkeit dieser Allgemeinverfügung hat die Kammer im Beschluss vom
03.02.2010 im Verfahren 20 L 88/10 Folgendes ausgeführt:
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"Rechtsgrundlage der Verfügung ist § 14 Abs. 1 OBG NRW. Danach können die
Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall
bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Gefahr ist
eine Lage, die bei ungehindertem Ablauf des Geschehens mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit
oder Ordnung führen wird. Hat sich die Gefahr bereits zu einem Schaden entwickelt, so
ist es Aufgabe der Gefahrenabwehr, die Fortdauer der eingetretenen Störung zu
unterbinden und weitere Störungen abzuwehren.
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Der klassische Gefahrenbegriff ist dadurch gekennzeichnet, dass "aus gewissen
gegenwärtigen Zuständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden
bringende Zustände und Ereignisse erwachsen werden". Schadensmöglichkeiten, die
sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand
bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können,
begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein
"Besorgnispotenzial". Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handhabe,
derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu begegnen,
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vgl. BVerwG, Urteile vom 28.06.2004 - 6 C 21/03 - Juris, vom 03.07.2002 - 6 CN 8/01 -
BVerwGE 116, 358 sowie Urteile vom 19. Dezember 1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72,
300; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.07.2009 - 1 S 2200/08 Juris.
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Maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer Gefahr ist die hinreichende
Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts. Das trifft sowohl für die "konkrete" Gefahr zu,
die zu Abwehrmaßnahmen im Einzelfall berechtigt, als auch für die
ordnungsbehördlichen Verordnungen zugrunde liegende "abstrakte" Gefahr. Die
abstrakte Gefahr unterscheidet sich von der konkreten Gefahr nicht durch den Grad der
Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Bezugspunkt der
Gefahrenprognose bzw. durch die Betrachtungsweise: Eine konkrete Gefahr liegt vor,
wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem
Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann; eine abstrakte
Gefahr ist gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von
Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass
besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu
bekämpfen, was wiederum zur Folge hat, dass auf den Nachweis der Gefahr eines
Schadenseintritts im Einzelfall - anders als bei der konkreten Gefahr - verzichtet werden
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kann. Hinsichtlich des Grades der Wahrscheinlichkeit muss differenziert werden je
nachdem, welches Schutzgut auf dem Spiel steht. Ist der möglicherweise eintretende
Schaden sehr groß, dann können an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nur
entsprechend geringe Anforderungen gestellt werden. Ist die Behörde mangels
genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte
und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu einer hinreichend abgesicherten
Gefahrenprognose nicht im Stande, so liegt keine Gefahr, sondern - allenfalls - eine
mögliche Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor. Zwar kann auch in derartigen
Situationen ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten Rechtsgüter,
namentlich höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben und körperlicher Unversehrtheit von
Menschen, Freiheitseinschränkungen anzuordnen. Doch beruht ein solches
Einschreiten nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr werden dann Risiken
bekämpft, die jenseits des Bereichs feststellbarer Gefahren verbleiben, vgl. BVerwG,
Urteil vom 26.06.1970 - IV C 99.67 - DÖV 1070, 713, 715; Urteile vom 28.06.2004 - 6 C
21/03 - Juris, vom 03.07.2002 - 6 CN 8/01 - BverwGE 116, 358 sowie Urteil vom 19.
Dezember 1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom
28.07.2009 - 1 S 2200/08 Juris.
Auf der Grundlage des vorstehend dargelegten Gefahrenbegriffs kann die Kammer
gegenwärtig nicht feststellen, dass allein durch das durch die Allgemeinverfügung
untersagte Mitführen und die Benutzung von Glasbehältnissen in den räumlich und
zeitlich definierten Grenzen die Gefahrenschwelle bereits überschritten wird. Dabei
verkennt die Kammer nicht, dass es in der Vergangenheit im Kölner Straßenkarneval zu
den in der Allgemeinverfügung beschriebenen Störungen der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung dadurch gekommen ist, dass Glasbehältnisse entgegen § 5 Abs. 1 der
Kölner Straßenordnung vom 01.04.2005 (KStO) nicht ordnungsgemäß entsorgt wurden
bzw. es in Verbindung mit Alkoholkonsum zu Störungen im Sinne des § 12 lit. c) KStO
gekommen ist. Ebenso wenig verkennt die Kammer, dass nicht ordnungsgemäß
entsorgte Glasbehältnisse und entstehender Glasbruch zu Stolperfallen werden,
Verletzungen verursachen, bei körperlichen Auseinandersetzungen als gefährliche
Waffe eingesetzt und zu einer Behinderung von Einsatzkräften etwa durch
Reifenschäden führen können.
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Es liegt aber offen zu Tage und ist zwischen den Beteiligten auch nicht streitig, dass das
Mitführen und die Benutzung von Glasbehältnissen für sich genommen noch keine
Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt. Eine Gefahr entsteht nur
dann und soweit zusätzliche Verursachungsbeiträge hinzukommen. So muss als
weiterer Verursachungsbeitrag stets mindestens hinzukommen, dass die mitgeführten
Glasbehältnisse ordnungswidrig entsorgt werden. Selbst eine ordnungswidrige
Entsorgung, die im Übrigen in der Kölner Straßenordnung bereits bußgeldbewehrt ist,
führt aber ohne das Hinzutreten weiterer Umstände noch nicht zu einer konkreten
Verletzungsgefahr oder Behinderung von Einsatzkräften. Erforderlich ist zusätzlich in
der Regel der Eintritt von Glasbruch oder sogar - im Falle der missbräuchlichen
Verwendung als Schlagwaffe oder Wurfgeschoss - ein bewusster Willensentschluss
eines Einzelnen zur Begehung von Straftaten. Angesichts der Vielschichtigkeit der
denkbaren maßgeblichen Kausalzusammenhänge verbietet es sich nach Auffassung
der Kammer, ordnungsrechtliche Maßnahmen bereits an ein objektiv noch nicht
gefahrbegründendes Handeln anzuknüpfen.
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Eine andere Bewertung des Ursachenzusammenhangs zwischen dem Mitführen und
Benutzen von Glasbehältnissen und der Abwehr der vom Antragsgegner befürchteten
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weiteren Gefahren lässt sich auch dem der Allgemeinverfügung zugrundeliegenden
Beschluss des Rates der Stadt Köln vom 27.11.2009 nebst Anlagen und den im
Verfahren vorgelegten Verwaltungsvorgängen nicht entnehmen. Bereits die der
Allgemeinverfügung zugrunde liegende Annahme, dass "die Berge von Glasflaschen
und Glasscherben" in den vergangenen Jahren "kontinuierlich rasant" angewachsen
seien, lässt sich anhand des vorliegenden Datenmaterials nicht konkret verifizieren. So
hat die AWB Abfallwirtschaftsbetriebe Köln GmbH & Co.KG gegenüber dem
Antragsgegner per Mail vom 26.02.2009 mitgeteilt, dass es sich bezogen auf
Volumenschätzungen 2009 um einen "durchschnittlichen" Karneval gehandelt habe.
Soweit weiter mitgeteilt wurde, dass der hohe Anteil von Glas im Abfall zu einer
außergewöhnlich hohen Zahl von Reifenschäden (33) geführt habe, steht dies im
Widerspruch zu dem Ergebnisprotokoll über eine gemeinsame Besprechung vom
08.06.2009. Danach konnte die AWB nicht feststellen, dass es in den letzten Jahren ein
erhöhtes Flaschen/Scherben/Müll-Aufkommen gegeben hätte. Lediglich die Anzahl der
platten Reifen habe sich merklich gesteigert, dies sei jedoch nicht eindeutig auf ein
Mehr an Scherben zurückzuführen. Auch eine Zunahme von Körperverletzungsdelikten,
die "größtenteils durch gefährliche Gegenstände, hauptsächlich Gläser und
Glasflaschen" begangen wurden, lässt sich so dem hierzu erstellten Bericht des
Polizeipräsidiums Köln vom 13.05.2009 (Anlage 3 zur Beschlussvorlage des Rates)
nicht entnehmen. Zwar enthält der Bericht die vorgenannte Einschätzung und aus den
dort ausgewerteten deliktspezifischen Daten ergibt sich auch eine deutliche Zunahme
der Körperverletzungsdelikte von 2008 auf 2009. Allerdings wird innerhalb der
Körperverletzungsdelikte schon nicht zwischen einfacher und gefährlicher
Körperverletzung unterschieden, so dass das vorhandene Zahlenmaterial für eine
Beurteilung des Zusammenhangs zwischen Glasbruch und der Begehung von
Körperverletzungen ungeeignet ist. Entsprechend wurde dem Antragsgegner vom
Polizeipräsidium Köln auch mit Mail vom 28.10.2009 nochmals mitgeteilt, dass
belastungsfähige Zahlen dazu, wie viele Straftaten aufgrund/mit HiIfe von Glasflaschen
verübt wurden, nicht existieren. Was schließlich Schnittverletzungen infolge Glasbruchs
betrifft, so konnte auch diesbezüglich trotz aus den Verwaltungsvorgängen erkennbarer
intensiver Bemühungen des Antragsgegners nur wenig aussagekräftiges Datenmaterial
zusammengetragen werden. So weist ein Kurzbericht der Feuerwehr betreffend das
gesamte Rettungsdienstaufkommen an Weiberfastnacht 2009 aus, dass in 12,9 % der
Fälle (entsprechend 58 Verletzten) Schnittverletzungen die Hauptursache für
Rettungsdiensteinsätze waren. Der Erfahrungsbericht zur Eröffnung der
Karnevalssession 2009/2010 (Anlage 1 zur Beschlussvorlage des Rates) weist bei ca.
70.000 Teilnehmern bis zum Abend 71 notwendige Behandlungen aus, von denen 8
durch Verletzungen mit Glasscherben erforderlich waren. Nach einer vom
Antragsgegner in der Antragserwiderung aufgeführten Projektstudienarbeit der FH Köln
zum Thema "Alkohol im öffentlichen Raum" mussten am 11.11.2009 im Hildegardis-
Krankenhaus von 22 eingelieferten alkoholisierten Personen 15 mit Schnittwunden
behandelt werden. Auf diese vorhandenen Zahlen lässt sich zur Überzeugung der
Kammer ein tragfähiger hinreichend wahrscheinlicher Ursachenzusammenhang
zwischen dem Mitführen und Benutzen von Glasbehältnissen seitens des einzelnen
Adressaten der Allgemeinverfügung und dem Auftreten von Schnittverletzungen nicht
stützen, zumal in vielen Fällen von Schnittverletzungen Alkoholkonsum offenbar als
weitere Ursache hinzutrat.
Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung bestehen zudem auch
deshalb, weil unklar bleibt, nach welchen Maßstäben die von der Allgemeinverfügung
betroffenen Personen herangezogen werden.
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In der Allgemeinverfügung selbst heißt es hierzu: "Es gilt eine gegenwärtige erhebliche
Gefahr abzuwenden. Maßnahmen gegen die Verantwortlichen, die durch das Fallen-
oder Stehenlassen bzw. Einsatz ihrer Flaschen und Gläser als Wurf- oder
Schlagwerkzeug in einer Auseinandersetzung Verletzungsgefahren verursachen, sind
nicht wirksam möglich. Maßnahmen gegen andere als die sich in den bezeichneten
Arealen aufhältigen Personen versprechen keinen gleich wirksamen Erfolg. Ein
Vorgehen lediglich gegen einzelne Störer bietet keinen ausreichenden Schutz bei der
Masse an feiernden Karnevalisten." Nach diesen Ausführungen handelt es sich offenbar
um eine Heranziehung der von der Allgemeinverfügung betroffenen Personen als
Nichtstörer nach § 19 OBG NRW. Die dort genannten engen Voraussetzungen liegen
allerdings zur Überzeugung der Kammer nicht vor. Fehlt es nach den obigen
Darlegungen bereits an einer konkreten Gefahr durch das untersagte Tun, so fehlt es
erst recht an der in § 19 OBG geforderten gegenwärtigen erheblichen Gefahr. Zudem
fehlen aber sowohl in der Allgemeinverfügung als auch in der Beschlussvorlage des
Rates vom 27.11.2009 nebst Anlagen tragfähige Aussagen dazu, aus welchen Gründen
Maßnahmen gegen die nach §§ 17 oder 18 OBG NRW vorrangig heranzuziehenden
Verhaltens- bzw. Zustandsstörer nicht rechtzeitig möglich sind oder keinen Erfolg
versprechen. So fehlen etwa jegliche Angaben dazu, ob überhaupt und gegebenenfalls
in welchem Umfang in der Vergangenheit versucht wurde, Verstöße gegen §§ 5 bzw. 12
KStO zu ahnden. Es ist zwar naheliegend, dass die Überwachung und Ahndung von
Verstößen gegen §§ 5 und 12 KStO im Rahmen einer Massenveranstaltung wie dem
Kölner Karneval mit größeren Schwierigkeiten verbunden ist als die Überwachung des
durch die Allgemeinverfügung angeordneten Verbots. Es ist jedoch ein allgemeiner
Grundsatz des Polizei- und Ordnungsrechts, dass Verfügungen nicht lediglich zur
Erleichterung polizeilicher bzw. ordnungsrechtlicher Aufsicht dienen dürfen,
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vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 26.09.2006 - 11 LA 196/05 - NVwZ-RR
2007, 103 ff; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 04.10.2002 - 1 S 1963/02 -
NVwZ 2003, 115 ff,
18
so dass derartige allgemeine Erwägungen die Heranziehung von Nichtstörern für sich
genommen nicht tragen können. Die vorstehenden Ausführungen in der
Allgemeinverfügung bestätigen im Übrigen die Auffassung der Kammer, dass diese
bereits Handlungen verbietet, die aktuell die Gefahrengrenze noch nicht überschreiten,
sondern aus denen sich nach Ansicht des Antragsgegners Gefahren erst entwickeln
können.
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Vermutlich in Ansehung der vorgenannten Problematik einer Heranziehung nach § 19
OBG NRW hat der Antragsgegner im vorliegenden Verfahren maßgeblich darauf
abgestellt, dass so gut wie jede Person, die mit einem Glasbehältnis an den
Karnevalstagen in die Hauptfeierbereiche komme, nach den Erkenntnissen der
Vergangenheit und der Lebenswirklichkeit im Kölner Karneval das Glas dort im
öffentlichen Straßenland lasse und daher als Verhaltensverantwortlicher und als
Eigentümer der Flasche auch als Zustandsverantwortlicher in Anspruch genommen
werden könne. Die Kammer teilt diese Auffassung nicht, da es für die zugrundeliegende
Behauptung an jeglicher tatsächlichen Grundlage fehlt und es auch unter
Berücksichtigung der "Lebenswirklichkeit im Kölner Karneval" einen Erfahrungssatz
dahingehend, dass jede Person mit einem Glasbehältnis an den Karnevalstagen dieses
unter Verstoß gegen die Kölner Straßenordnung irgendwo stehen lasse, nicht gibt."
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An dieser Auffassung hält die Kammer auch unter Berücksichtigung der im vorliegenden
Verfahren abgegebenen Stellungnahme des Antragsgegners fest, da dort insbesondere
keine neuen erheblichen Tatsachen mitgeteilt werden. Kann demnach schon
hinsichtlich des Mitführens und Benutzens von Glasbehältnissen eine konkrete Gefahr
im Sinne des § 14 OBG NRW nicht bejaht werden, so gilt dies erst recht für das noch
weiter vorgelagerte Verkaufsverbot. Der Antragsteller ist daher auch rechtsfehlerhaft als
Handlungsstörer nach § 17 OBG NRW herangezogen worden.
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Der Zwangsmittelandrohung in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung ist aus den
vorgenannten Gründen die Grundlage entzogen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG und entspricht im
Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Verfahrens der Hälfte des in einem entsprechenden
Hauptsacheverfahren anzusetzenden Betrags.
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