Urteil des VG Köln vom 16.12.2002
VG Köln: aufschiebende wirkung, ablauf der frist, vollziehung, verfügung, allgemeines verwaltungsrecht, unbewegliches vermögen, aussetzung, interessenabwägung, verwaltungsakt, unternehmen
Verwaltungsgericht Köln, 11 L 2990/02
Datum:
16.12.2002
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
11. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
11 L 2990/02
Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom
3. Dezember 2002 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 29.
November 2002 (Az.: 15 Nz 14/02) wird wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.
2. Der Streitwert wird auf 50.000,00 Euro festgesetzt.
G r ü n d e I.
1
Die Beigeladene zu 1 ist ein konzessioniertes Eisenbahnunternehmen mit Sitz in der
Bundesrepublik Deutschland. Sie betreibt seit dem Jahr 2000 Personenverkehr im
Großraum P. und meldete am 15. April 2002 für die Relation Osnabrück-Hannover
täglich 12 Fahrten im zweistündigen Rhythmus (Trassen Nr. 82280-82291) bei der
Antragstellerin als Eisenbahnnetzbetreiberin an.
2
Die Beigeladene zu 1 wurde von der Antragstellerin Mitte Mai 2002 darauf hingewiesen,
dass diese Strecken nicht frei, sondern bereits von Unternehmen des DB-Konzerns
belegt seien. Die Beigeladene zu 2 hatte am 4. April 2002 statt einer früheren IR-
Verbindung für die Relation Osnabrück-Hannover 16 Trassen im vertakteten
Personenverkehr (IC) zwischen 6 und 20 Uhr angemeldet. Zwischen Löhne und Minden
sollten täglich vier ICE-Züge (Frankfurt-Köln-Berlin) und zwölf IC-Züge der Linie 55
(Köln-Dresden) verkehren.
3
Die Antragstellerin lehnte die Trassenbestellung der Beigeladenen zu 1 mit Schreiben
vom 20. Juni 2002 ab und nahm das Trassenangebot der Beigeladenen zu 2 an.
4
Die Beigeladene zu 1 übersandte der Antragsgegnerin am 4. Juni 2002 die Durchschrift
eines Briefes an Antragstellerin mit Beschwerden über die Trassenvergabe und schrieb,
dass sie es "begrüßen" würde, wenn die Antragsgegnerin sich "kurzfristig vermittelnd
einschalten würde".
5
Bei einem von der Antragsgegnerin angeregten Moderationsgespräch am 22. August
2002, zu dem die Beigeladene zu 2 nicht hinzugezogen war, erläuterte die
Antragstellerin, dass der Beigeladenen zu 2 Vorrang zu gewähren sei, weil bereits
vertraglich gebundene Trassen vor Neuanmeldungen berücksichtigt würden und
Verkehre mit größerem Volumen vor Verkehren mit kurzem Laufweg und geringer
Dichte Vorrang hätten. Ferner bestehe ein Konflikt mit dem
Schienenpersonennahverkehr (S-Bahn) der DB Regio AG. Das Gespräch führte nicht zu
einer Einigung und die Beigeladene zu 1 erklärte, dass sie ihre früheren Schreiben als
Antrag nach § 14 Abs. 5 AEG verstanden haben wolle, falls eine Vermittlung scheitere.
Sie werde den Umfang des Antrages noch einmal deutlich machen. Die Beigeladene zu
1 wies darauf hin, dass sie zur Vorbereitung der bestellten Fahrten noch einigen Vorlauf
brauche und dass eine Lösung spätestens im November gefunden werden müsse. Die
Antragsgegnerin verlangte von der Antragstellerin detailliert Auskunft über die
kollidierenden Trassenbestellungen und wies darauf hin, dass sie ohne weitere
Information nach Aktenlage entscheiden werde.
6
Die Antragstellerin wies mit weiteren Schreiben darauf hin, dass die Verschiebung der
S-Bahnstrecke nur unter Gefährdung des ganzen integralen S-Bahn-Systems möglich
sei. Bei Fernverkehrstrassen betrachte sie nicht den einzelnen Zug oder seine
Klassifizierung (IC oder IR), sondern die physikalische Trasse. Wenn diese gleich
bleibe, liege keine Vertragsänderung vor. Im übrigen habe sie die Prioritäten Abschnitt 2
(3) b und d ihrer "Allgemeinen Bedingungen für die Benutzung der
Eisenbahninfrastruktur der DB Netz AG" vom 27. April 2001, Bundesanzeiger Nr. 118 S.
13179 - Allgemeine Nutzungsbedingungen (ABN) - zu Grunde gelegt.
7
Die Beigeladene zu 1 erklärte, ihre Züge hätten in Osnabrück Anschluss an die ICE-
Züge von und nach Berlin, Frankfurt und München und seien so ins Netz eingebunden.
Der Engpass zwischen Löhne und Seelze verfüge noch über Kapazitäten, denn die
Antragstellerin habe gerade für diesen Abschnitt zusätzliche Trassen für rund 40 Züge
ab dem Fahrplanwechsel zugesagt. Das seien neuangemeldete Züge, die in Richtung
Hamm unterwegs seien. Zur Zeit der Cebit-Messe seien auf diesem Streckenabschnitt
zwischen 9 und 11 Uhr konfliktfrei zusätzliche Züge eingesetzt worden.
8
Die Beigeladene zu 1 und die Antragstellerin suchten in der folgenden Zeit gemeinsam
weiter nach Trassenalternativen auf der Strecke Osnabrück-Hannover. Mit E-mail vom
21. Oktober 2001 teilte die Antragstellerin der Beigeladenen zu 1 mit, dass Alternativen
zur Trassierung Osnabrück-Hannover nicht bestünden. Die Beigeladene zu 1 leitete
dies an die Antragsgegnerin weiter. Auf Grund von Telefongesprächen, über die kein
Aktenvermerk existiert, ging die Antragsgegnerin ab dem 30. Oktober 2002 davon aus,
dass keine Einigung zwischen den Beteiligten möglich war.
9
Die Antragsgegnerin unterrichtete die Antragstellerin und Beigeladene zu 1 von der
Einleitung des Infrastrukturzugangsverfahrens nach § 14 Abs. 5 EIBV, zog die
Beigeladene zu 2 hinsichtlich der Relation Osnabrück-Hannover mit Bescheid vom 5.
November 2002 zu dem Verfahren zu und bat die Beigeladene zu 2 bis zum 14.
November um Auskunft, welche Zeiten für welchen Zug die Beigeladene zu 2 auf der
Strecke Osnabrück-Hannover zwischen Löhne und Minden(Vorgänger ICE)
ursprünglich bestellt habe und in wie weit sich die Trassen inzwischen verschoben
hätten. Ausserdem bat sie um Vorlage von Kopien der Trassenanmeldungen. Die
Beigeladene zu 2 bat am 14. November 2002 um Fristverlängerung, sah am 20.
10
November 2002 die Verwaltungsakten ein und legte der Antragsgegnerin am 28.
November 2002 42 Anmeldungen (Bl. 359 - 427 der Beiakte) vor.
Mit Teilbescheid vom 29. November 2002, zugestellt am 4. Dezember 2002, erließ die
Antragsgegnerin folgende, auch an die Beigeladene zu 2 adressierte Verfügung:
11
"Die Antragstellerin wird verpflichtet, das Höchstpreisverfahren gem. § 4 Abs. 5 Sätze 2
und 3 EIBV für die Vergabe der streitbefangenen Trassen auf der Relation Osnabrück-
Hannover durchzuführen.
12
Die Antragstellerin hat hierzu bis zum 04.12.2002 die betroffenen Verfahrensbeteiligten
zur Abgabe eines über dem im Verzeichnis der Entgelte für die Benutzung der
Eisenbahninfrastruktur liegenden Angebots aufzufordern und den betroffenen
Verfahrensbeteiligten vorzuschlagen...die im Höchstpreisverfahren abzugebenden
Angebote... an die Antragsgegnerin zu übersenden.
13
Sollte der Behörde mindestens ein Angebot zugehen, findet der Termin für die
Kenntnisnahme der Angebote am 5. Dezember 2002, 14.00 Uhr ....statt."
14
Ausserdem ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung dieser Maßnahme
an. Der Bescheid wurde der Antragstellerin vorab als E-mail zugesandt.
15
Zur Begründung führte die Antragsgegnerin aus, dass auch die Trassenbestellungen
der Beigeladenen zu 2 als Neuanmeldung anzusehen und mit den Bestellungen der
Beigeladenen zu 1 als vertaktete Verkehre gleichrangig seien. Die Prioritätenregelung
der Antragstellerin sei nicht anwendbar, weil der Takt des neuen IC-Verkehrs
gegenüber dem des entfallenden IR-Verkehrs um eine Stunde verschoben sei. Die
Trasse sei deshalb im Höchstpreisverfahren zu vergeben.
16
Gegen den Bescheid legte die Antragstellerin am 3. Dezember 2002 Widerspruch ein
und beantragte bei der Antragsgegnerin die Aussetzung der Vollziehung. Diesen Antrag
lehnte die Antragsgegnerin ab.
17
Die Antragstellerin hat am 10. Dezember 2002 bei Gericht die Aussetzung der
Vollziehung beantragt. Sie ist der Ansicht, dass das Verfahren nach § 14 Abs. 5 AEG
jetzt nicht mehr durchgeführt werden dürfe, weil die 6- bzw. 10-Wochenfrist verstrichen
sei. Das Höchstpreisverfahren sei in der kurzen Zeit bis Fahrplanbeginn nicht
durchführbar. Nach Ablauf der Frist sei ein Antrag auf Durchführung des
Zugangsverfahrens abzulehnen. Der Eingriff der Behörde in die privatrechtliche
Vertragsgestaltung stelle eine Ausnahme dar, die nur in engen Grenzen zulässig sei.
Die Frist sei als Ausschlussfrist anzusehen und diene auch dem Schutz der
Unternehmen, die eine Trasse erhalten hätten. Die Antragsgegnerin könne nicht in
letzter Minute in bestehende Nutzungsverträge eingreifen, da die Betroffenen
Planungssicherheit brauchten. Im übrigen könne die Beigeladene zu 1 die angebotene
Verbindung ohnehin nicht mehr bis zum Fahrplanwechsel anbieten. Auf der Trasse der
Linie 55 verkehrten täglich acht Zugpaare der wichtigen Ost-West-Verbindung zwischen
Köln/Dortmund und Berlin/Dresden im Zweistundentakt. Der Engpass westlich von
Hannover sei minutiös ausgereizt. Wenn ein weiterer Verkehr dazu komme, müsse in
Hannover eine Bahnsteigkante frei gemacht werden und die Verbindung Dresden-Köln
in Braunschweig enden, was für die Kunden wegen der fehlenden Anschlüsse
uninteressant sei. Bei Auswirkungen auf die Linie 77 (Berlin-Amsterdam) seien
18
internationale Vereinbarungen gefährdet. Da nach dem neuen Fahrplansystem bereits
12.000 Fahrkarten verkauft seien, könnten erhebliche Regressansprüche auf die
Antragstellerin zukommen.
Die Antragstellerin beantragt,
19
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid der
Antragsgegnerin vom 29. November 2002 wieder herzustellen.
20
Die Antragsgegnerin und die Beigeladenen stellen keine Anträge.
21
Die Antragsgegnerin stellt klar, dass in dem Bescheid vom 29. November 2002 der
Konflikt mit der S-Bahn (DB Regio) nicht behandelt worden sei. Deshalb sei der
Bescheid auch nur als Teilbescheid bezeichnet worden. Dieser Konflikt entfalle, wenn
für die übrigen Trassen das Höchstpreisverfahren durchgeführt werde.
22
Die Beigeladene zu 2 - und Antragstellerin des Verfahrens 11 L 2914/02 - ist der
Ansicht, dass ein sinnvolles Angebot im Höchstpreisverfahren selbst innerhalb der
kurzen Frist von vier Arbeitstagen nicht abgegeben werden konnte, weil dazu eine
genaue Kostenkalkulation und eine unternehmerische Entscheidung notwendig seien.
23
Im sodann durchgeführten Höchstpreisverfahren gab die Beigeladene zu 1 ein Gebot für
die gesamte Strecke Osnabrück-Hannover ab, wobei sie darauf hinwies, dass lediglich
der Teilabschnitt Löhne-Hannover streitig sei. Da eine Vorlaufzeit von 5 Monaten üblich
sei, strebe sie eine Aufnahme des Betriebes zum Frühsommer 2003 an. Vorher sei dies
nicht realisierbar. Sie wies im übrigen darauf hin, dass sie das Verfahren für
diskriminierend halte, weil die Beigeladene zu 2 als Bieterin und die Antragstellerin als
vergebende Stelle nicht voneinander unabhängig seien und die Gefahr des
Zusammenwirkens bestehe.
24
Die Beigeladene zu 2 gab in erster Linie ein Gebot für den Streckenabschnitt Löhne-
Hannover ab, der von den Zügen der Linie 55 tatsächlich genutzt wird und nur
vorsorglich unter Protest ein Gebot für die ganze Strecke Hannover-Osnabrück bzw. für
die gesamten Laufwege der Züge (Berlin/Dresden/Magdeburg-Dortmund/Köln). Sie
wies darauf hin, dass die Züge der Linie 55 ab Löhne die Kursbuchstrecke 370 über
Herford und Bielefeld benutzten. Die Kursbuchstrecke 375 werde von den Zügen der
Linie 77 benutzt, zu denen nach ihrem Kenntnisstand kein Trassenkonflikt bestehe.
25
Die Antragsgegnerin stellte fest, dass die Beigeladene zu 1 für die Strecke Hannover
Osnabrück das höchste Gebot abgegeben hat. Sie hat die Antragstellerin mit Bescheid
vom 9. Dezember 2002 aufgefordert, einen Trassennutzungsvertrag mit der
Beigeladenen zu 1 abzuschließen.
26
Die Kammer hat am 13. Dezember 2002 einen Erörterungstermin durchgeführt. In
diesem Termin hat die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung ihres Bescheides vom
29. November 2002 bis zu dem Zeitpunkt ausgesetzt, den die Beigeladene zu 1 als
Datum der möglichen Verkehrsaufnahme anzeigt, spätestens bis zum 15. Januar 2003.
Die Beigeladene zu 1 erklärte, dass sie den Betrieb in der nach § 4 Abs. 7 EIBV
vorgesehenen Frist aufnehmen könne.
27
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
28
Gerichtsakten, die Akten der Verfahren 11 L 2856/02 und 11 L 2990/02 und die zu
diesen Verfahren vorgelegten Verwaltungsakten verwiesen, die Gegenstand der
Erörterung gewesen sind.
II.
29
Der Antrag ist zulässig und begründet.
30
Das Verwaltungsgericht ist örtlich zuständig; das Gericht geht mit den Beteiligten davon
aus, dass sich die Streitigkeit nicht auf unbewegliches Vermögen oder ein
ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis bezieht.
31
Die im Erörterungstermin vom 13.12.2002 ausgesprochene vorübergehende
Aussetzung der Vollziehung diente lediglich dazu, dem Gericht eine Entscheidung auch
nach dem Fahrplanwechsel am 15. Dezember 2002 zu ermöglichen, lässt angesichts
der notwendigen Vorlaufzeit der Beigeladenen zu 1 selbst die Eilbedürftigkeit des
Verfahrens aber nicht entfallen.
32
Der Antrag ist auch begründet. Die nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene
Interessenabwägung fällt zugunsten der Antragstellerin aus. Das öffentliche Interesse
und das Interesse der Beigeladenen zu 1 an der sofortigen Vollziehung des Bescheides
haben hinter dem Interesse der Antragstellerin, vorläufig von der Vollziehung verschont
zu bleiben, zurückzutreten. Denn bei der hier nur möglichen summarischen Prüfung ist
der Bescheid vom 29. November 2002 rechtswidrig.
33
Die angefochtene Verfügung beruht auf § 14 Abs. 5 des Allgemeinen
Eisenbahngesetzes vom 27. Dezember 1993, BGBl. I S. 2378, in der Fassung vom 21.
Juni 2002, BGBl. I S. 2191 - AEG -. Diese Vorschrift weist dem Eisenbahnbundesamt für
den Fall des Nichtzustandekommens einer vertraglichen Vereinbarung über die
Benutzung einer Infrastruktur eine Vermittlerrolle zu, die Anordnungen über die
Vertragsgestaltung oder Vertragsersetzung zwischen dem Infrastrukturunternehmen und
dem Verkehrsunternehmen erlaubt. § 14 Abs. 5 AEG setzt damit Art. 30 der Richtlinie
2001/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001, ABl. L
75 vom 15. März 2001, S. 29ff. - RL 2001/14/EG - um. Diese Richtlinie ersetzt die
Richtlinie 95/19 des Rates vom 19. Juni 1995, Abl. Nr. L 143 vom 27. 6. 1995, S. 75 ff.
34
Auf Grund von § 14 Abs. 5 AEG kann, anders als bei der allgemeinen Aufsicht nach
dem neu eingefügten § 14 Abs. 3a AEG,
35
- vgl. BT-Drucksache 14/6929, S. 12 -
36
auch in die schon mit anderen Eisenbahnverkehrsunternehmen geschlossenen
privatrechtlichen Nutzungsverträge eingegriffen werden. Ähnlich wie die
Regulierungsbehörde im Bereich der Telekommunikation fördert und sichert das
Eisenbahnbundesamt einen adäquaten Netzzugang im Interesse aller Benutzer mit dem
Ziel des größtmöglichen wirtschaftlichen Nutzens für die Betreiber und dem
größtmöglichen Nutzen für die Endbenutzer. Einzelheiten des Verfahrens sind in der
Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung vom 17. Dezember 1997, BGBl. I S.
3153 - EIBV - geregelt. Eine neue EIBV, die die Regelungen der bis zum 15. März 2003
umzusetzenden RL 2001/ 14/EG in das nationale Recht übernimmt, besteht noch nicht.
37
Der hier auf Grund von § 14 Abs. 5 AEG erlassene Verwaltungsakt ist allerdings nicht
hinreichend bestimmt.
38
Nach § 37 Abs. 1 VwVG muss ein Verwaltungsakt so klar und deutlich sein, dass der
Adressat erkennen kann, was durch den Bescheid geregelt wird und welche
Auswirkungen der Bescheid für ihn hat. Dabei können in entsprechender Anwendung
des § 133 BGB zwar die Begründung und sonstige Umstände, die den Beteiligten
bekannt sind, zur Auslegung herangezogen worden. Gerade im Bereich der
Eingriffsverwaltung muss aber für den Adressaten aus der Verfügung selbst klar
erkennbar sein, welche Handlungen oder Unterlassungen von ihm gefordert werden.
Dieser tragende Grundsatz des Verwaltungshandelns ist seit jeher betont worden.
39
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29.09.1992 - 1 C 36/89 -, Buchholz 451.45 § 16 GewO Nr. 8 =
DVBl. 93, S. 1220; Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. § 41 II 5,
Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl. 2001, § 37 Anm. 23.
40
Dementsprechend muss bei privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakten deutlich
erkennbar sein, welche Verträge oder Rechtsverhältnisse - wie z. B. die
Eigentumsverhältnisse bei der Enteignung oder Umlegung - auf welche Art und Weise
umgestaltet werden.
41
Vgl. BGH, Urt. vom 01.02.1982 - III ZR 93/90, - NJW 1982, S. 2179.
42
Diesen Anforderungen genügt die Verfügung der Antragsgegnerin vom 29. November
2002 nicht. Der Bescheid enthält kein unmittelbar an die Antragstellerin gerichtetes
Gebot oder Verbot, sondern nur die Aufforderung, für die Vergabe der streitbefangenen
Trassen das Höchstpreisverfahren durchzuführen. Damit bleibt unklar, ob die
Antragstellerin nun den mit der Beigeladenen zu 2 geschlossenen Vertrag kündigen
muss und die Antragstellerin der Beigeladenen zu 2 gestatten muss, ihre Züge bis zum
Zugang und Wirksamwerden einer Kündigung rollen zu lassen - für diese Art der
Auslegung spricht der Wortlaut der Verfügung, die nichts zu dem im Juni geschlossenen
privatrechtlichen Vertrag zwischen der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 2 sagt
und keinerlei Aussage über die Rechtsfolgen des Höchstpreisverfahrens enthält - oder
ob andererseits der Bescheid selbst unmittelbar privatrechtsgestaltende Wirkung hat
und der Vertrag der Antragstellerin mit der Beigeladenen zu 2 über die Trassenvergabe
mit Wirksamwerden des Bescheides als bedingt aufgelöst gilt. Letzteres wollte die
Antragsgegnerin nach ihrer Erklärung im gerichtlichen Erörterungstermin anordnen.
Dies kommt aber in der Verfügung mit keinem Wort zum Ausdruck und ist auch durch
Auslegung nicht zweifelsfrei zu ermitteln. Auf dieser von der Antragsgegnerin gewollten
privatrechtsgestaltenden Wirkung beruht auch die Notwendigkeit, die Beigeladene zu 2
beizuladen.
43
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. 10. 2002 - 6 C 8.01 -.
44
Aus dem Bescheid ist außerdem nicht zu erkennen, für welche Strecke genau das
Höchstpreisverfahren angeordnet ist. Die Züge der Linie 55 der Beigeladenen zu 2
benutzen nicht den ganzen Fahrweg Hannover-Osnabrück, sondern biegen in Löhne
ins Ruhrgebiet ab, so dass nur der Abschnitt Löhne-Hannover gemeinsam benutzt
werden muss. Der Bescheid spricht von "streitbefangenen Trassen". Zugtrasse ist nach
§ 2 Abs. 1 EIBV der Teil der Eisenbahninfrastruktur, der benötigt wird, um eine
bestimmte Zugfahrt auf einer bestimmten Strecke innerhalb eines bestimmten
45
Zeitraumes zu durchfahren. d. h. die Trassen der von der Beigeladenen zu 1
angemeldeten Züge sind der ganze Laufweg Osnabrück-Hannover und die Trassen der
Züge der Beigeladene zu 2 sind die ganzen Laufwege Dresden-Köln usw. Aus dem
Bescheid ist deshalb nicht zu erkennen, ob das Angebot für den Bereich Osnabrück-
Hannover, Löhne-Hannover oder Dresden-Köln usw. abgegeben werden muss. Diese
Unsicherheit kommt auch in den Geboten zum Ausdruck, wobei die Beigeladene zu 1
zwar ein Gebot für die ganze Strecke Osnabrück-Hannover abgab, aber gleichzeitig
darauf hinwies, dass eigentlich nur ein Teil der Strecke streitbefangen sei. Die
Beigeladene zu 2 gab für jede Zug- trasse drei Gebote ab, d.h. für jede
Auslegungsmöglichkeit ein Gebot. Bei solchen Unsicherheiten ist eine sinnvolle
Preiskalkulation gerade bei Zügen mit langen Laufwegen unabhängig von der Kürze der
zur Verfügung stehenden Zeit nicht möglich, so dass die Verfügung auch insoweit
unbestimmt war.
Es ist außerdem zweifelhaft, ob das Infrastrukturverfahren hier den Anforderungen des §
14 Abs. 5 AEG entsprach, ob Verfahrensvorschriften verletzt wurden und ob und wie
sich dies auf die Entscheidung ausgewirkt hat. Denn nicht nur das
Infrastrukturunternehmen, sondern auch die Aufsichtsbehörde ist verpflichtet, ein faires
und nicht diskriminierendes Verfahren durchzuführen und die widerstreitenden
Interessen der Beteiligten sachgerecht abzuwägen.
46
Verwaltungsverfahren sind nach § 10 VwVfG an sich nicht förmlich, aber § 14 Abs. 5
AEG stellt i. V. mit § 22 VwVfG als Sonderregelung höhere Anforderungen. Das
Infrastrukturverfahren setzt einen Antrag voraus und soll nicht länger als sechs bzw. mit
Verlängerung zehn Wochen dauern (§ 14 Abs. 5 S. 2 und 3 AEG).. Nach § 13 Abs. 2
VwVfG ist der notwendig zu Beteiligende vom Verfahren zu benachrichtigen oder auf
Antrag hinzuzuziehen. Das ist nicht nur ein Gebot der Rechtsstaatlichkeit im Interesse
des Hinzuzuziehenden, sondern dient auch dem öffentlichen Interesse an einer
sachgerechten Entscheidungsvorbereitung. Die Pressemitteilungen vom September
2002 und die Konzernverflechtung zwischen der Antragstellerin und der Beigeladenen
zu 2 machen eine selbständige Hinzuziehung der Beigeladenen zu 2 nicht überflüssig.
Denn die einzelnen Unternehmen sind selbständige juristische Personen, deren
Tagesgeschäft nicht immer über die Konzernspitze läuft, und von der Antragsgegnerin
auch als solche zu behandeln.
47
Hier ist die Antragsgegnerin zunächst ohne Antrag nach § 14 Abs. 5 AEG tätig
geworden. Denn die Schreiben der Beigeladenen zu 1 vom 3./4. Juni 2002 waren
zunächst nicht als Antrag, sondern nur als Anregung angesehen worden. Im August ist
dann ein aufschiebend bedingter Antrag gestellt worden, wobei unklar ist, wann die
Bedingung, das Scheitern der Vermittlung, eingetreten ist. Die Antragsgegnerin ging
nach ihrer Erklärung im gerichtlichen Erörterungstermin seit dem 30. Oktober 2002 auf
Grund der E-mails vom 21. Oktober 2002 und der anschließenden Telefongespräche
davon aus, dass nun ein unbedingter Antrag vorlag. Über diese Gespräche existiert kein
Aktenvermerk, so dass der Zeitpunkt der Antragstellung nicht eindeutig ist.
48
Die Antragsgegnerin hat einen Teil der Betroffenen bis Oktober angehört, die
Beigeladene zu 2 als unmittelbar Betroffene an diesem Vermittlungsverfahren aber nicht
beteiligt und auch zu dem Moderationsgespräch vom 22. August 2002 nicht
hinzugezogen. Die Antragsgegnerin hat darüber hinaus bereits im September einen
Verwaltungsakt mit Zwangsgeldandrohung angekündigt, um die von der Beigeladenen
zu 1 geplanten Fahrten vorsorglich in das Kursbuch aufnehmen zu lassen, d. h. zu
49
einem Zeitpunkt, als das Verfahren nach § 14 Abs. 5 AEG mangels Antragstellung noch
nicht begonnen hatte und die Beigeladene zu 2 noch nicht hinzugezogen war.
Die Entscheidung ist hier im übrigen auch deshalb ermessensfehlerhaft, weil die
Antragsgegnerin nach dem Vermerk über das Moderationsgespräch vom 22. August
2002 nur die Beigeladene zu 1 gefragt hat, ob diese bei einer späten Entscheidung
noch ausreichend Zeit zur Aufnahme des geplanten Verkehrs habe, und die
organisatorischen Erfordernisse der Beigeladenen zu 2 vor dem Erlass ihrer Verfügung
vom 29. November 2002 weder erfragt noch ermittelt hat und diese Erfordernisse ihrer
Entscheidung über den notwendigen Zeitpunkt und die Zumutbarkeit eines so späten
Eingriffs in ein bestehendes Vertragsverhältnis nicht zu Grunde gelegt hat.
50
Unabhängig vom Verfahren ist auch inhaltlich fraglich, ob hier eine ermessensfehlerfreie
Entscheidung vorliegt.
51
Dabei ist zu prüfen, ob die von der Antragstellerin angewandten Konstruktionsprioritäten
in Abschnitt 2 Ziff. 3 der ABN diskriminierend sind. Das AEG und die EIBV enthalten bis
auf den Hinweis auf den vertakteten Verkehr und das Diskriminierungsverbot kaum
Maßstäbe dafür, nach welchen sachlichen Gesichtspunkten bei konkurrierenden
Trassenanträgen zu entscheiden ist. Auch die Antragsgegnerin geht aber davon aus,
dass nicht jeder Trassenkonflikt ausserhalb des Personennahverkehrs durch das
Höchstpreisverfahren zu lösen ist, sondern nur dann, wenn gleichartige Verkehre
miteinander konkurrieren. Ob bei der Bestimmung der Gleichartigkeit nur auf die in § 14
Abs. 1 Satz 3 AEG ausdrücklich erwähnten Unterscheidungsmerkmale der
Taktgebundenheit oder der Vernetzung abgestellt werden kann oder ob auch weitere
Unterscheidungsmerkmale wie die gleichmäßige Berücksichtigung der Verkehrsarten,
die Länge der Gesamtverbindung, die Art der zu befördernden Güter oder die Dauer der
Vertragsbindung berücksichtigt werden können, ist streitig.
52
Bei der Entgeltfestsetzung hat das OVG Münster entschieden,
53
- vgl. Beschluss vom 25.08.2000 - 20 B 959/00 -
54
dass das Eisenbahnbundesamt die unternehmerischen Festsetzungen des
Infrastrukturunternehmens als Grundlage seiner Entscheidungen nehmen muss. Auch §
3 Abs. 1 Ziff. 1 EIBV verweist allgemein auf "sachlich gerechtfertigte" Unterscheidungen
und Art. 22 und 24 der RL 2001/14/EG sehen vor, dass der Infrastrukturbetreiber selbst
Nutzungsbedingungen und - sachgerechte - Vorrangkriterien festlegen kann.
55
Die unternehmerischen Festsetzungen der Antragstellerin in den Allgemeinen
Nutzungsbedingungen kann und muss die Antragsgegnerin allerdings an den
normativen Regelungen messen. Diskriminierend sind Unterscheidungen, die das
Gleichheitsgebot verletzen. Gleiches muss gleich und Verschiedenes seiner Eigenart
entsprechend behandelt werden. Mit Rücksicht darauf erscheint es aber nicht von vorne
herein sachwidrig, längerfristige vertragliche Bindungen in gewissem Umfang zu
berücksichtigen. Trotz des Gebotes der Wettbewerbsförderung sehen auch Art. 13 Abs.
2 Satz 2 und 17 der RL 2001/14/EG die Berücksichtigung von längerfristigen
Rahmenverträgen vor, um den nach dem Wortlaut des Art. 17 Abs. 1 Satz 3 der
Richtlinie "legitimen kommerziellen Erfordernissen" der Antragsteller
entgegenzukommen.
56
Diese Fragen sind ebenso wie die Frage, ob eine stärkere Beteiligung der neuen
Wettbewerber bei der Fahrplanerstellung notwendig ist und die Struktur der DB als
Holdinggesellschaft sachgerecht ist,
57
vgl. Ronellenfitsch, Die Umsetzung des Eisenbahnstrukturpakets, DVBl. 2002, S. 657,
58
allenfalls im Hauptsacheverfahren oder vom Gesetz- oder Verordnungsgeber zu
entscheiden. Angesichts dieser Fragen wird aber deutlich, dass die Beigeladene zu 2
hier nicht in grob sachwidriger Weise bevorzugt wurde, sondern die Antragstellerin nur
ihre allgemeinen - möglicherweise überprüfungsbedürftigen - Vergabegrundsätze
angewendet hat. Um so weniger bestand im vorliegenden Fall die Notwendigkeit,
unmittelbar vor dem Fahrplanwechsel weitreichende Änderungen der Trassenvergabe
herbeizuführen.
59
Aber auch die Interessenabwägung im übrigen, unabhängig von der rechtlichen
Bewertung, führt zur Aussetzung der Vollziehung.
60
Der Antragstellerin hat die Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Netzes zu
gewährleisten. Eine Umstellung des an sich seit fünf Monaten feststehenden
Fahrplanes ist innerhalb von drei Wochen kaum möglich, mit erheblichen technischen
Schwierigkeiten und Einschränkungen und Informationsdefiziten für die Reisenden
verbunden und kann durch Informationsfehler u. U. zu schweren Unfällen führen. Da die
Linie 55 eine durchgehende Ost-West-Verbindung darstellt, hat der Wegfall dieser Linie
Auswirkungen auf viele andere Verbindungen. Das kann zu Unsicherheiten im Netz und
erheblichen Regressforderungen führen, zumal sich die vielen bereits verkauften
Fahrkarten wegen des neuen Preissystems auch auf bestimmte Züge und nicht nur auf
bestimmte Verbindungen beziehen.
61
Dem gegenüber erscheinen die Interessen der Beigeladenen zu 1 auf Erweiterung ihres
bisherigen Verkehrs weniger schwerwiegend. Denn dabei wird nicht in bereits
bestehende Verträge eingegriffen, auf deren Bestand die Beigeladene zu 2 und auch
Dritte vertrauten, sondern ein Angebot erweitert, auf das sich zunächst noch niemand
wirklich eingestellt hatte. Dass dieses Angebot preislich attraktiver ist, ist im Hinblick auf
die Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Netzes nachrangig.
62
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Beigeladene zu 1 durch die späte
Antragstellung die späte Entscheidung der Antragsgegnerin verursacht hat. Wer selbst
fünf Monate abwartet, ehe er ein von seinem Antrag abhängiges
Rechtsbehelfsverfahren in Gang setzt, kann nicht von anderen erwarten, dass diese ihre
Organisation, ihre vertraglichen Verpflichtungen und die gesamte Netzplanung binnen
drei Wochen ändern.
63
Die Notwendigkeit einer zeitlichen Vorausplanung ist dabei nicht nur sachlich
unmittelbar einleuchtend, sondern hat auch in den einschlägigen Rechtsvorschriften
ihren Niederschlag gefunden. Nach § 4 Abs. 2 EIBV sollen Anmeldungen für die neue
Fahrplanperiode acht Monate vor Beginn der neuen Fahrplanperiode vorliegen. Das
Infrastrukturunternehmen hat nach § 4 Abs. 3 EIBV spätestens zwei Monate nach Ablauf
der Anmeldefrist ein Angebot abzugeben; das Angebot kann nur innerhalb eines Monats
angenommen werden. In § 14 Abs. 1 AEG ist durch die Gesetzesänderung zum 1. Juli
2002 eine Fristbegrenzung (6 Wochen, einmal um 4 Wochen verlängerbar) für das
Infrastrukturverfahren eingefügt worden, die den Zweck hat, das Verfahren zu
64
beschleunigen.
Vgl. BT - Drucksache 14/6929, S. 16.
65
Nach Art. 21 der RL 2001/14/EG ist das Koordinierungsverfahren beim
Infrastrukturunternehmen auf einen Monat begrenzt; dabei sollen nach Abs. 6
Streitigkeiten "rasch" beigelegt werden, eine Entscheidung ist innerhalb von nur zehn
Arbeitstagen zu treffen.
66
Die Eilbedürftigkeit besteht nicht nur wegen des Organisationsaufwandes für die
Erstellung des Fahrplanes und der Netzsicherheit, sondern auch aus der Notwendigkeit,
Planungssicherheit für Betreiber und Kunden zu schaffen. Darauf weist der
Erwägungsgrund 14 der RL 2001/14/EG hin, wonach den Bedürfnissen der Nutzer im
Hinblick auf die Planung ihrer Geschäfte Rechnung zu tragen ist. Selbst die
Beigeladene zu 1 hat bei der Abgabe des Höchstpreisangebotes darauf hingewiesen,
dass eigentlich eine Vorlaufzeit von 5 Monaten notwendig sei. Auch die
Antragsgegnerin selbst hat in anderen Verfahren (VG Köln - 11 L 12/00-) die
Eilbedürftigkeit des Infrastrukturverfahren betont und darauf hingewiesen, dass aus § 4
EIBV hervorgehe, dass die Infrastruktur zeitnah vergeben werden solle.
67
Da dies zu Lasten der Antragstellerin nicht geschehen ist, ist auch auf Grund der
Interessenabwägung die Vollziehung auszusetzen.
68
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht für erstattungsfähig zu erklären,
weil diese keine eigenen Anträge gestellt und sich damit keinem eigenen Kostenrisiko
ausgesetzt haben.
69
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 GKG.
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