Urteil des VG Köln vom 08.02.2007
VG Köln: bahn, gbv, elv, aufzeichnung, vergleich, vorverfahren, kommunikation, zusammenarbeit, dienstleistung, initiative
Verwaltungsgericht Köln, 15 K 5377/05
Datum:
08.02.2007
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
15. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
15 K 5377/05
Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides der Beigeladenen
vom 15.06.2005 verpflichtet, die Leistungsbewertungen vom 18.01.2005,
28.04.2005 und 13.06.2005 aufzuheben und eine erneute Beurteilung
des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu
veranlassen. Die Kosten des Verfahrens, mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, trägt die Beklagte. Die
Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Tatbestand:
1
Der Kläger steht als Triebfahrzeugführer in den Diensten der Beklagten und ist der DB
Regio NRW GmbH in L. zur Dienstleistung zugewiesen. Er wendet sich gegen die über
ihn in einer Aufzeichnung zum Mitarbeitergespräch enthaltene dienstliche
Leistungseinschätzung.
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In dem Mitarbeitergespräch vom 18.01.2005 nahm der Dienstvorgesetzte des Klägers;
Herr T. , eine Leistungseinschätzung des Klägers mit der Gesamtnote „gut" vor. Ein
Zeitraum, auf den sich diese Einschätzung bezieht, ist nicht angegeben. Bezüglich der
einzelnen Anforderungsmerkmale beurteilte er den Kläger auf einer 4-stufigen Skala
jeweils mit der höchsten Ausprägung, wobei die Platzierung der jeweiligen Kreuze eine
Binnendifferenzierung dahingehend erkennen lässt, dass der höchste Ausprägungsgrad
jeweils im unteren Bereich vergeben wurde.
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Die Aufzeichnungen zum Mitarbeitergespräch wurden vom Kläger nicht
gegengezeichnet. Vielmehr rügte sein Prozessbevollmächtigter unter dem 26.01.2005
die Herabstufung im Verhältnis zur Vorbeurteilung. Diese sei nicht auf Beanstandungen
im Leistungsverhalten des Klägers gegründet, sondern beruhe auf
Umstrukturierungsmaßnahmen bei der Beklagten, was kein sachgerechtes Kriterium
darstelle.
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Mit Stellungnahme vom 03.02.2005 lehnte die Beigeladene eine Abänderung der
Leistungseinschätzung ab. Der Kläger könne keine Fortschreibung seiner bisherigen
Beurteilung verlangen; auch andere Mitarbeiter seien herabgestuft worden.
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Nachdem der Kläger seine Beanstandung aufrecht erhielt, wurde für den 28.04.2005 ein
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weiteres Mitarbeitergespräch mit dem Vorgesetzten Herrn T. vereinbart.
Im Zuge dieses Mitarbeitergespräches wurde eine erneute Leistungseinschätzung über
den Kläger vorgenommen, welche wiederum mit dem Gesamturteil „gut" abschloss. Im
Gegensatz zur vorangegangenen Leistungseinschätzung wurde nunmehr das Merkmal
„Verantwortungsbereitschaft" als im Mittelfeld des obersten Ausprägungsgrades liegend
eingeschätzt. Auch die Platzierung der Kreuze in den Anforderungsdimensionen
„Zusammenarbeit/Kommunikation", Wirtschaftliches Handeln" und
„Dienstleistungsverhalten" sind in unterschiedlichen Nuancierungen etwas mehr zur
Mitte des obersten Ausprägungsgrades hin angesiedelt worden. Diese Beurteilung
wurde vom Kläger ebenfalls nicht akzeptiert.
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Das auf Antrag des Klägers durchgeführte weitere Mitarbeitergespräch unter Beteiligung
des nächsthöheren Vorgesetzten am 13.06.2005 führte zu einer erneuten Abänderung
von Einzelbewertungen bei gleichbleibendem Gesamturteil „gut". Während die
Merkmale „Wirtschaftliches Handeln" und Verantwortungsbereitschaft nunmehr als am
äußerst linken Rand des Ausprägungsgrades „hoch" angekreuzt waren, wurden die
Merkmale „Zusammenarbeit/Kommunikation" und „Dienstleistungsverhalten" nunmehr
als im mittleren Spektrum des obersten Ausprägungsgrades „hoch" gekennzeichnet.
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Unter dem 15.06.2005 wurde dem Prozessbevollmächtigten des Klägers durch die
Beigeladene mitgeteilt, dass auch bei Überprüfung der Leistungseinschätzung unter
Einbeziehung des nächsthöheren Vorgesetzten die Gesamtbewertung „gut"
aufrechterhalten bleibe. Eine weitere Überprüfung sei nach den Konzernregularien nicht
vorgesehen. Dem Kläger wurde eine Frist bis zum 01.07.2005 gesetzt, um Einwände
gegen die dienstliche Beurteilung geltend zu machen.
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Unter dem 15.06.2005 wandte sich der Kläger erneut gegen die Leistungseinschätzung,
wie sie im Mitarbeitergespräch vom 13.06.2005 ihren Niederschlag gefunden hat.
Insbesondere habe die Leistung im Verhältnis zur Beurteilung von November 2002 nicht
nachgelassen. Der Prozessbevollmächtigte des Klägers setzte seinerseits eine Frist zur
Abänderung bis zum 30.06.2005.
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Nachdem das Schreiben der Beigeladenen vom 15.06.2005 beim
Prozessbevollmächtigten des Klägers eingegangen war, teilte dieser mit, die Frist zum
01.07.2005 urlaubsbedingt nicht einhalten zu können. Er werde unaufgefordert auf die
Sache zurückkommen.
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Der Kläger hat am 10.09.2005 unter Wiederholung und Vertiefung seines bisherigen
Vorbringens Klage zunächst gegen die Beigeladene erhoben und diese im Wege der
Klageänderung gegen die Beklagten umgestellt.
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Er beantragt,
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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Beigeladenen vom 15.06.2005 zu
verpflichten, die streitbefangenen Leistungsbewertungen vom 18.01.2005, 28.04.2005
und 13.06.2005 aufzuheben und eine erneute Beurteilung des Klägers unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Gerichts zu veranlassen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sei hält die Klage bereits für unzulässig, da es an einem Vorverfahren fehle. So habe
die Beklagte erst mit Eingang der Klageschrift Kenntnis von dem Verfahren erhalten.
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Die Beigeladene teilt die Auffassung der Beklagten zum fehlenden Vorverfahren. Im
Hinblick auf das Schreiben des Prozessbevollmächtigten vom 20.06.2005, wonach er
unaufgefordert auf die Angelegenheit zurückkommen werde, habe man dessen
Schreiben vom 15.06.2005 nicht als Widerspruch verstehen müssen.
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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie
die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und Beigeladenen Bezug
genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist als Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO zulässig.
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Nach Auffassung des Gerichtes handelt es sich bei der Aufzeichnung zum
Mitarbeitergespräch vom 18.01.2005 um eine dienstliche Beurteilung, welche jeweils in
Gestalt der Aufzeichnungen vom 28.04.2005 und 13.06.2005 eine Abänderung erfahren
hat.
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Gegen diese dienstliche Beurteilung in Gestalt der Abänderungen hat sich der Kläger
jeweils zeitnah gewandt, wobei die Beanstandungen unabhängig von der
Konfliktregelung des § 9 der Gesamtbetriebsvereinbarung „Mitarbeitergespräch" (im
Folgenden: GBV) als Widerspruch zu bewerten sein dürften. Zumindest muss jedoch die
letzte Beanstandung vom 15.06.2005 nach Durchlaufen des betrieblichen
Überprüfungsverfahrens als Widerspruch angesehen werden.
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Dieser Widerspruch ist nachfolgend nicht zurückgenommen worden. Insbesondere kann
ein derartiger Bedeutungsgehalt nicht dem Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten des
Klägers vom 20.06.2005 beigemessen werden, in welchem er ankündigte,
unaufgefordert auf die Angelegenheit zurückkommen zu wollen.
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Im hier maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung war über den
Widerspruch des Klägers binnen angemessener Frist ohne zureichenden Grund
sachlich nicht entschieden, so dass die Klage gemäß § 75 VwGO zulässig ist.
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Dem steht auch nicht entgegen, dass der Kläger seine Beanstandungen zunächst
gegen die Beigeladene gerichtet hat und die Beklagte erst im Zuge des Klageverfahrens
mit der Beurteilung befasst worden ist: Die Beklagte muss sich die von der
Beigeladenen erteilte dienstliche Beurteilung zurechnen lassen,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 11.02.1999, - 2 C 28/98 -, BVerwGE 108, 274 ff.
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Die Klage ist auch begründet. Die Aufzeichnung zum Mitarbeitergespräch vom
18.01.2005 in Gestalt der Abänderungen vom 28.04. und 13.06.2005 sowie der
Bescheid der Beigeladenen vom 15.06.2005 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger
in seinen Rechten. Der Kläger kann von der Beklagten die Veranlassung einer erneuten
Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts verlangen, vgl. § 113
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Abs. 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -.
Der Kläger ist Beamter des Bundeseisenbahnvermögens. Er ist der Deutschen Bahn
AG bzw. deren ausgegliederter Konzerntochter DB Regio AG zur Dienstleistung
zugewiesen. Insofern sieht § 12 Abs. 4 des Gesetzes über die Gründung einer Deutsche
Bahn Aktiengesellschaft - DBGrG - vor, dass die Rechtsstellung der der Bahn AG
zugewiesenen Beamten sowie die Gesamtverantwortung des Dienstherrn gewahrt
bleibt.
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Zur Durchsetzung dieser Aufgabe kommt dem Präsidenten des
Bundeseisenbahnvermögens nach § 13 DBGrG die Rechtsaufsicht darüber zu, dass die
Deutsche Bahn AG die beamtenrechtlichen Bestimmungen dieses Gesetzes und
anderer Gesetze und Verordnungen beachtet. Der Präsident des
Bundeseisenbahnvermögens ist dabei nach § 13 Abs. 2 Satz 2 DBGrG berechtigt,
festgestellte Rechtsverstöße, welche die Gesellschaft binnen einer bestimmten, zuvor
gesetzten Frist nicht behebt, selbst zu beheben. Diese zunächst im Verhältnis zur
Deutschen Bahn AG geltenden Regelungen nach §§ 12 und 13 DBGrG finden gemäß §
23 DBGrG auch auf die nach § 2 Abs. 1 DBGrG ausgegliederten Gesellschaften
Anwendung.
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Demzufolge hat die Beklagte als Dienstherr die zur Erfüllung des Anspruchs auf
ordnungsgemäße dienstliche Beurteilung erforderlichen Handlungen vorzunehmen. Die
Beklagte trägt die Verantwortung dafür, dass die von der Beigeladenen erstellte
dienstliche Beurteilung des Klägers fehlerfrei ist,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 11.02.1999, - 2 C 28/98 -, BVerwGE 108, 274 ff.
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Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Nur
der Dienstherr bzw. der für diesen handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem
erkennbaren Sinn der Regelungen über dienstliche Beurteilungen - §§ 40, 41 BLV bzw.
§§ 3, 21 ELV - ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und
inwieweit der Beamte den ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden -
zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner
Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich
gegenüber dieser Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung
gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, die anzuwendenden Begriffe oder den
gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt, einen unrichtigen
Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder
sachfremde Erwägungen angestellt hat,
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vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.08.2002 - 2 BvR 2357/00 -, ZBR 2003, S. 31; Beschluss
vom 29.05.2002 - 2 BvR 723/99 -, DÖD 2003, S. 82; BVerwG, Urteil vom 19.12.2002 - 2
C 31.01 -, DÖD 2003, S. 200; OVG NRW, Urteil vom 11.02.2004 - 1 A 2138/01 -.
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Soweit der Dienstherr bzw. hier die gemäß § 21 Abs. 1 ELV zur Beurteilung berufene
Gesellschaft Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom
Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den
gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die dienstliche
Beurteilung, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 19.12.2002, a.a.O.
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Gemessen an diesen Grundsätzen ist die dienstliche Beurteilung des Klägers vom
18.01.2005 in Gestalt der Abänderungen vom 28.04. und 13.06.2005 rechtswidrig.
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Sie beruht auf der von der Deutschen Bahn AG und dem Gesamtbetriebsrat
ausgehandelten Gesamtbetriebsvereinbarung „Mitarbeitergespräch" vom 27.08.1998.
Die Regelungen der Gesamtbetriebsvereinbarung stehen nicht in Einklang mit
höherrangigem Recht.
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Nach der GBV ist nicht sichergestellt, dass die auf dieser Grundlage erstellten
Leistungseinschätzungen eine hinreichende Vergleichbarkeit der Leistungen bewirken.
So enthält die GBV keine definierten oder aus sonstigen Umständen herzuleitenden
Beurteilungszeiträume. In § 5 Abs. 3 GBV ist geregelt, dass sich die
Leistungseinschätzung auf den Einsatz des Mitarbeiters während des Zeitabschnitts seit
der letzten Leistungseinschätzung bezieht. Wann Leistungseinschätzungen
vorzunehmen sind, ist allerdings nicht verbindlich geregelt: Zwar sollen nach § 2
Mitarbeitergespräche in regelmäßigen Zeitabständen geführt werden, wobei ein
Beurteilungsstichtag allerdings nicht vorgesehen ist. Stattdessen bestimmt § 4 Abs. 1
GBV, dass die Initiative zum Mitarbeitergespräch von der Führungskraft mit direkter
Personalverantwortung ausgeht. Ferner ist in Absatz 3 der genannten Regelung
vorgesehen, dass ein Mitarbeitergespräch mindestens alle 2 Jahre geführt wird. Für
Beamte enthält Absatz 5 die Sonderregelung, dass diese mindestens alle fünf Jahre
einzuschätzen (zu beurteilen) sind.
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Wie dem Gericht aus weiteren gegen die Beklagte gerichteten Verfahren, z.B. - 15 L
1692/06 - bekannt geworden ist, ist der 2-Jahres Zeitraum und in einigen Fällen selbst
der 5-Jahres Zeitraum in der Vergangenheit nicht bei allen Beamten eingehalten
worden.
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In der obergerichtlichen Rechtsprechung ist anerkannt, dass eine Regelbeurteilung
ihren Zweck, nämlich die Klärung einer Wettbewerbssituation, nur erreichen kann, wenn
die für die Vergleichbarkeit maßgeblichen äußeren Kriterien so weit wie irgend möglich
eingehalten werden. Höchstmögliche Vergleichbarkeit wird grundsätzlich durch den
gemeinsamen Stichtag und den gleichen Beurteilungszeitraum erreicht.
Einschränkungen dieses Grundsatzes sind nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts nur dann hinzunehmen, soweit sie auf zwingenden
Gründen beruhen,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 18.07.2002 - 2 C 41/00 - NVwZ RR 2002, 201 f; OVG NRW,
z.B. Beschluss vom 16.12.2004 - 1 B 1576/04 - IÖD 2005, 230ff und vom 08.06.2006 - 1
B 195/06 -, Juris.
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Ein derartiger zwingender Grund ist weder ersichtlich noch dargetan.
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Nach Auffassung der Kammer liegt auch kein Fall einer zulässigen Abweichung von
beamtenrechtlichen Beurteilungsgrundsätzen vor.
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Nach § 1 Nr. 18 der DBAG - Zuständigkeitsverordnung obliegt der Deutschen Bahn AG
der Erlass von Beurteilungsrichtlinien. Gemäß § 21 Abs. 2 ELV in der seit dem
09.11.2004 geltenden Fassung (bzw. des § 16 Abs. 2 ELV der im Zeitpunkt der
Vereinbarung der hier maßgeblichen der GBV geltenden Vorgängerfassung) werden die
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Grundsätze der dienstlichen Beurteilung zwischen der Gesellschaft und dem
zuständigen Betriebsrat im Einvernehmen mit der obersten Dienstbehörde abgestimmt.
Nach § 3 Abs. 1 ELV gilt der Leistungsgrundsatz der BLV mit der Maßgabe, dass
Eignung, Befähigung und fachliche Leistung an den Anforderungen der Gesellschaft
gemessen werden.
Ausgehend hiervon hat das BVerwG,
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vgl. Urteil vom 11.02.1999 - 2 C 28/98 -, BVerwGE 108, 274 - 280
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Abweichungen von der BLV für zulässig erachtet, soweit sie in der Eigenart des
Eisenbahnbetriebes der Deutschen Bahn AG begründet sind. Diese können etwa
daraus resultieren, dass eine Vergleichbarkeit der Leistungen von Beamten und
Arbeitern hergestellt werden soll. Auch ermöglicht die Regelung des § 3 ELV, die
Beurteilungsmerkmale den Erfordernissen der Deutschen Bahn AG anzupassen.
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Dass ein Verzicht auf einheitliche und damit vergleichbare Beurteilungszeiträume in der
Eigenart des Eisenbahnbetriebes begründet sein könnte, ist indessen nicht ersichtlich.
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Des Weiteren hält die Kammer das Beurteilungssystem der Bahn AG für fehlerhaft, weil
die GBV „Mitarbeitergespräch" den Beurteilungsmaßstab nicht erkennen lässt, indem
nicht angegeben ist, wie sich die maßgebliche Vergleichsgruppe bestimmt. Sie enthält
namentlich keine Regelungen, ob die Leistungen im Vergleich zu den Angehörigen
desselben Statusamtes oder derselben Funktionsebene gewürdigt werden.
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Darüber hinaus sind in der Gesamtbetriebsvereinbarung keine Notenstufen vorgesehen.
Die Gesamtbetriebsvereinbarung wird insoweit auch nicht durch eine feststehende
betriebliche Übung konkretisiert. So zeigen allein die Aufzeichnungsbögen des Klägers
vom 18.01.2005, 28.04.2005 und 13.06.2005 Nuancierungen in der Platzierung der
Kreuze, die einen Aussagegehalt der Notengebung nicht erkennen lassen. Besonders
deutlich wird dies bei der Aufzeichnung zum Mitarbeitergespräch vom 28.04. 2005. Dort
sind die Kreuze bei jeder weiteren Anforderungsdimension etwas weiter nach rechts
gerückt, was insbesondere bei den Anforderungsdimensionen 3 und 4 die Frage
aufwirft, ob nur der Schriftfluss nach rechts gerückt ist oder ob tatsächlich eine
Differenzierung gewollt war.
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Hinzu kommt, dass die Vergleichbarkeit der Beamten anhand der Aufzeichnungen zum
Mitarbeitergespräch dadurch erschwert wird, dass in der betrieblichen Praxis offenbar
verschiedene Aufzeichnungsbögen verwendet werden. Diese enthalten zum Teil einen
durchgehenden Balken statt einer in 4 Ausprägungsgrade geteilten Notenstufung.
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Dass Bewertungen in Gestalt von derlei ungenau umrissenen Ausprägungsgraden
keinen aussagekräftigen Vergleich zwischen Beamten derselben Endnote bilden
können, liegt auf der Hand.
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Schließlich wird die Einhaltung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe dadurch erschwert,
dass die Beurteilungsrichtlinien in Form der GBV keinen organisatorischen Rahmen -
etwa durch Richtwerte oder einen übergeordneten Beurteiler als Maßstabswahrer -
vorgeben.
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Angesichts dieser Mängel im Beurteilungssystem der Deutschen Bahn AG kommt es auf
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die individuellen Rügen des Klägers gegen seine Beurteilung nicht mehr an. Insoweit
folgt die Kammer allerdings nicht dessen Auffassung, wonach es unzulässig sei, ihn bei
gleichgebliebener Leistung aufgrund von Maßstabsveränderungen infolge von
Umstrukturierungen schlechter zu beurteilen als in der Vorbeurteilung. Auch bei
gleichbleibenden Leistungen kann je nach Leistungsstand der Vergleichsgruppe eine
Verschlechterung der Bewertung erfolgen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3 sowie 162 Abs. 3 VwGO. Eine
Erstattung der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen kommt nicht in Betracht, da
diese keinen Antrag gestellt und sich somit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat.
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Das Gericht hat keinen Anlass gesehen, die Berufung gegen dieses Urteil zuzulassen,
da es die Zulassungsgründe des § 124 a VwGO nicht für gegeben erachtet.
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