Urteil des VG Köln vom 23.02.2010

VG Köln (kommission, zulassung, kopfschmerzen, arteriosklerose, arzneimittel, behörde, verlängerung, wirksamkeit, abgrenzung zu, asthma bronchiale)

Verwaltungsgericht Köln, 7 K 336/08

Datum:

23.02.2010

Gericht:

Verwaltungsgericht Köln

Spruchkörper:

7. Kammer

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

7 K 336/08

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens

zu tragen. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in

Höhe von 110 vom Hundert des Vollstreckungsbetrages vorläufig

vollstreckbar.

Tatbestand: Die Rechtsvorgängerin der Klägerin zeigte im Juni 1978 das

streitgegenständliche Arzneimittel unter der Bezeichnung C. -Tropfen mit den

Anwendungsgebieten Arteriosklerose, Durchblutungsstörungen an.

Die Klägerin als neue Zulassungsinhaberin stellte am 01.12.1989 den sog. Kurzantrag

und gab hierin entsprechend ihrer Änderungsanzeige vom 11.11.1988 nur noch drei der

zunächst elf arzneilich wirksamen Bestandteile des Arzneimittels an:

Gingko biloba Ø (Vorschrift 3a, HAB) 1,3 g, HAB 1, Viscum album Ø (Vorschrift 2a,

HAB), 2,7 g HAB 1, Crataegus Ø (Vorschrift 2 a, HAB) 7,5 g, HAB 1".

Die Anwendungsgebiete des Arzneimittels wurden beibehalten.

Die Klägerin reichte mit Schreiben vom 20.02.1992 den sog. Langantrag ein mit den

bisherigen Anwendungsgebieten Durchblutungsstörungen, Arteriosklerose.

Mit Schreiben des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) vom

22.03.1993 wurde der Klägerin Gelegenheit gegeben, den in den beigefügten

fachlichen Stellungnahmen aufgeführten Mängeln innerhalb einer Frist von drei Jahren

abzuhelfen. In der medizinischen Stellungnahme heißt es u. a., aus den Monographien

zu Viscum album, Ginkgo biloba und Crataegus, die Stand der wissenschaftlichen

Erkenntnis über die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der Einzelsubstanzen

darstellten, könne bei den beanspruchten Indikationen keine Wirksamkeit des

beantragten Kombinationsarzneimittels abgeleitet werden. Die

Kombinationsbegründung gemäß § 22 Abs. 3 a) AMG sei unzureichend. Aus dem mit

dem Antrag auf Verlängerung der Zulassung eingereichten zusätzlichen

Erkenntnismaterial könne nicht auf die Wirksamkeit des Arzneimittels in der beantragten

Dosierung bei den beanspruchten Indikationen geschlossen werden. Ein Beitrag aller

arzneilich wirksamen Bestandteile zur positiven Beurteilung des Arzneimittels könne auf

der Basis der Monographien der Kommission D allenfalls für folgende Indikationen

abgeleitet werden: "Die Anwendungsgebiete entsprechen den homöopathischen

Arzneimittelbildern. Dazu gehören Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit

Kopfschmerzen."

Am 05.07.1995 legte die Klägerin einen Anwendungsbeobachtungsplan mit dem Titel

"Erkenntnissammlung mit D. (r) (Tropfen) zur Wirksamkeit und Verträglichkeit bei

Patienten mit zerebralen Durchblutungsstörungen" vor.

Mit einem am 21.03.1996 eingegangenen Schreiben nahm die Klägerin zu den

angezeigten Mängeln Stellung und legte den Aufsatz von Q. M. , Therapie zerebraler

Durchblutungsstörungen, 1993, betreffend eine multizentrische Beobachtungsstudie,

sowie den biometrischen Bericht zur Anwendungsbeobachtung D. (r) vom März 1996

vor. In ihrer Stellungnahme zur Medizin führte die Klägerin aus, die

Kombinationsbegründung sei neu formuliert worden. Den Vorgaben der Beklagten

entsprechend seien die Anwendungsgebiete umformuliert worden: "Die

Anwendungsgebiete entsprechen den homöopathischen Arzneimittelbildern. Dazu

gehören: Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen". Auf die Indikation

"Arteriosklerose" werde verzichtet.

Im Hinblick auf eine neue Risikobewertung von Ginkgo-Säuren und die Prüfung, ob evtl.

ein Stufenplan der Stufe 1 für homöopathische Ginkgo-Zubereitungen erforderlich sei,

wurde zunächst über die Nachzulassung des streitgegenständlichen Arzneimittels in

Phase 2 nicht entschieden.

Die Klägerin gab am 27.06.2006 eine aktualisierte Stellungnahme zum Mängelbescheid

vom 22.03.1993 ab. Hierin heißt es, eine Kombinationsbegründung gemäß § 22 Abs. 3

a) AMG sei durch die externe Sachverständige neu formuliert worden. Entsprechend

den Vorgaben des BfArM seien die Anwendungsgebiete umformuliert worden: "Die

Anwendungsgebiete entsprechen den homöopathischen Arzneimittelbildern. Dazu

gehören: Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen". Auf die Indikation

"Arteriosklerose" werde verzichtet.

In ihrer Sitzung vom 20.11.2007 nahm die Kommission D zur geplanten Versagung des

streitgegenständlichen Arzneimittels Stellung und votierte einstimmig für die Versagung

der Verlängerung der Zulassung.

Das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) versagte mit Bescheid

vom 13.12.2007, zugestellt am 15.12.2007, den Antrag auf Verlängerung der Zulassung

des streitgegenständlichen Arzneimittels mit der Begründung, die Klägerin habe mit der

78iger Anzeige die Anwendungsgebiete "Arteriosklerose, Durchblutungsstörungen"

beantragt und mit der Nachlieferung vom 15.03.1996 und der Zwischenlieferung vom

26.06.2006 das Anwendungsgebiet "Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit

Kopfschmerzen". Dieses nunmehr beantragte Anwendungsgebiet liege nicht mehr

innerhalb des Anwendungsbereichs der 78iger Anzeige. Es handele sich hier um

unterschiedliche Krankheiten. Bei dem beantragten Teilanwendungsgebiet

"Blutdruckstörungen" handele es sich außerdem um eine potentiell schwerwiegende

Erkrankung. Die Klägerin könne sich daher zum Beleg der Wirksamkeit und

Unbedenklichkeit nicht allein auf die Monographien der Kommission D berufen. Das von

der Klägerin vorgelegte wissenschaftliche Erkenntnismaterial "Sieglaff 1991; D. ,

Biometrischer Bericht und statistische Auswertung von Erfahrungsberichten vom

Februar 1992; M. , Therapie zerebraler Durchblutungsstörungen, 1993, und die

Anwendungsbeobachtung D. vom März 1996 - liefere keinen Beleg für das

beanspruchte Teilanwendungsgebiet "Blutdruckstörungen", da es sich jeweils um die

Indikation der zerebralen Durchblutungsstörungen handele. Das Präparat sei gem. § 25

Abs. 7 AMG der Kommission D am 21.11.2007 vorgelegt worden. Die Kommission D

habe für die Versagung der Verlängerung der Zulassung votiert.

Die Klägerin hat am 14.01.2008 Klage erhoben. Sie trägt zur Begründung ihrer Klage

vor: Durch ihre Angaben im Mängelbescheid habe sich die Behörde gebunden. Von

Gesetzes wegen sei der Behörde vorgegeben, "lediglich" Mängel mitzuteilen. Mache sie

jedoch weitergehende Ausführungen in Form eines vollständig vorformulierten

Anwendungsgebietes, dann sei sie hieran gebunden. Es bestehe für die Beklagte

hiernach keine Möglichkeit, eine vermeintlich unzulässige Änderung des

Anwendungsgebietes als Rechtsgrund für die Versagung der Verlängerung der

Zulassung anzugeben insbesondere dann, wenn nicht zuvor dem pharmazeutischen

Unternehmen noch einmal die Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt werde. Dass

die Bundesbehörde an ihren Formulierungsvorschlag aus dem Mängelbescheid

gebunden sei, ergebe sich auch aus einem Vergleich mit der Rechtslage, die bestehe,

sofern ein pharmazeutischer Unternehmer Änderungen nach § 105 Abs. 3 a) Satz 2 Nr.

1-5 AMG vornehme. Bei einer Änderungsanzeige erhalte der pharmazeutische

Unternehmer nämlich stets eine Eingangsbestätigung mit dem Hinweis, dass hiermit

keine Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Änderung erfolgt sei. Ein

Vertrauensschutz sei aufgrund dessen ausgeschlossen. Etwas anderes gelte jedoch

dann, wenn die Bundesoberbehörde konkret Stellung genommen und nicht nur

geschwiegen habe. Zudem sei der Hinweis im Mängelschreiben vorbehaltlos erfolgt.

Die Beklagte habe es nämlich unterlassen darauf hinzuweisen, dass durch ihren

Vorschlag keine Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Änderung erfolgt sei.

Gerade dies verdeutliche, dass mit dem Hinweis auch eine Beurteilung der

Rechtmäßigkeit erfolgt sei. Durch dieses Vorgehen habe die Beklagte der Klägerin die

Möglichkeit der Mängelbeseitigung genommen. Hätte die Bundesoberbehörde die

Klägerin seinerzeit im Rahmen des Mängelbeseitigungsverfahrens ordnungsgemäß

unterrichtet, hätte diese selbstredend weiteres Erkenntnismaterial im Hinblick auf die

Indikation übermittelt. Dies sei aufgrund der unkorrekten Mitteilung im

Mängelbeseitigungsverfahren unterblieben. Es liege hier ein Verstoß gegen § 28 Abs. 1

VwVfG vor, da die Klägerin zu den entscheidungserheblichen Tatsachen nicht angehört

worden sei.

Entgegen der inzwischen diametral entgegengesetzten Auffassung der beklagten

Behörde liege das nunmehrige Anwendungsgebiet "Blutdruck- und Kreislaufstörungen

mit Kopfschmerzen" innerhalb des Anwendungsbereichs der Anzeige von 1978. Es

handele sich keineswegs um unterschiedliche Krankheiten, so dass mit dem nunmehr

angezeigten Anwendungsgebiet der ursprüngliche Anwendungsbereich nicht verlassen

worden sei. Beide Anwendungsgebiete knüpften an das kardio-vaskuläre System an.

Blutdruckstörungen, Kreislaufstörungen, Kopfschmerzen und Durchblutungsstörungen

stünden oft in direktem Zusammenhang zueinander. So könne z. B. Bluthochdruck

sowohl Kopfschmerzen als auch Durchblutungsstörungen hervorrufen. Umgekehrt

könnten Durchblutungsstörungen auch Blutdruckstörungen verursachen. Das

nunmehrige Anwendungsgebiet bringe folglich keine Änderung des Patientenkreises

mit sich. Dass die beiden Anwendungsgebiete nicht ohne weiteres verschiedenen

Anwendungsbereichen zugeordnet werden könnten, bewiesen auch die Ergebnisse

einer im April 2008 beendeten Anwendungsbeobachtung mit "D. (r)", bei der der Effekt

des streitgegenständlichen Arzneimittels auf verschiedene Symptome der

Durchblutungsstörung untersucht und bewertet worden sei. Werde auf der Basis der

Ergebnisse dieser Anwendungsbeobachtung nochmals eine Bewertung des

Erkenntnismaterials zur klinischen Indikation durchgeführt, so könne eine Indikation des

Grades II nach den Kriterien für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der

Homöopathie der Kommission D beansprucht werden.

Auf das negative Votum der Kommission D könne sich die beklagte Behörde nicht

stützen. Die Kommission sei über die Hintergründe der Änderung des

Anwendungsgebietes nicht informiert worden. Der maßgebliche Anlass, der zu der

Indikation "Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen" geführt habe, sei

nicht mitgeteilt worden. Die Vorlage der Bundesoberbehörde sei damit fehlerhaft

gewesen, da sich bei vollständiger Information das Abstimmungsverhalten anders

gezeigt hätte. Hinzu komme, dass die Frage des Anwendungsgebietes in der

Kommission überhaupt nicht diskutiert worden sei.

Die Beklagte könne sich nicht auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts zur

Zusicherung im Arzneimittelrecht stützen, da wegen der Besonderheiten der dortigen

Fälle eine Vergleichbarkeit mit dem vorliegenden Zulassungsverfahren nicht gegeben

sei.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 13.12.2007 zu verpflichten, den

Antrag der Klägerin auf Verlängerung der Zulassung für das Fertigarzneimittel "D. "

unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor: Die Auffassung der Klägerin, die Beklagte habe sich im

Mängelbeseitigungsverfahren verbindlich zur Zulassung des Arzneimittels in der

nunmehr beantragten Indikation verpflichtet, sei unzutreffend. Schon das Wort allenfalls

in der Formulierung "Ein Beitrag aller arzneilich wirksamen Bestandteile zur positiven

Beurteilung des Arzneimittels kann auf der Basis der Monographien der Kommission D

allenfalls für folgende Indikationen abgeleitet werden: ..." schließe die Annahme eines

verbindlichen Vorschlags aus. In diesem Zusammenhang bedeute es nämlich, dass

auch für die folgenden Indikationen ein Beitrag der arzneilich wirksamen Bestandteile

nicht sicher sei. Selbst wenn man in der Formulierung im Mängelbescheid eine Art

Vorschlag sehen sollte, ändere dies nichts daran, dass die Beklagte keine

rechtsverbindliche Aussage habe tätigen wollen. Die Beklagte könne nur antragsgemäß

erkennen, also die Nachzulassung erteilen oder versagen. Sie könne jedoch im

Rahmen des Mängelbeseitigungsverfahrens nicht prüfen, ob eine Änderung der

Indikation die Mängel beseitigen werde oder einer Nachzulassung andere

Rechtsgründe entgegenstünden. Soweit die Klägerin darauf abstelle, dass es in dem

Mängelbescheid auch an einem Hinweis entsprechend demjenigen, der normalerweise

mit der Eingangsbestätigung bei einer Änderungsanzeige erfolge, fehle, verkenne die

Klägerin die grundlegenden Unterschiede zwischen Mängelbescheid und

Eingangsbestätigung. Der Mängelbescheid gebe die festgestellten Mängel wieder, die

Eingangsbestätigung bestätige den Erhalt des Schreibens, in diesem Fall der

Änderungsanzeige. Anders als bei der Eingangsbestätigung stehe beim

Mängelbescheid die Mitteilung von Mängeln der Beurteilung des Vorgangs als

rechtmäßig gerade entgegen. Daher müsse die beklagte Behörde auch keinen Hinweis

dahingehend geben, dass der Hinweis auf die mögliche Indikation unter Vorbehalt

erfolge. Dies werde sowohl aus der Formulierung "allenfalls" als auch aus dem Wesen

des Mängelbescheides deutlich. Da keine bindende Entscheidung ergangen sei, sei ein

Rechtmäßigkeitsvorbehalt schon deshalb nicht nötig.

Im Übrigen sei auf die einschlägige oberverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zu

verweisen, die sich mit Fragen des Wirksamkeitsnachweises für homöopathische

Arzneimittel insbesondere mit der Frage einer Selbstbindung der Verwaltung unter dem

Gesichtspunkt der Zusicherung nach § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG in vergleichbaren Fällen

befasse. Das OVG NRW sei in den von ihm zu beurteilenden Fällen jeweils zu der

Auffassung gelangt, dass die Mitteilung in den Mängelschreiben (nur) die Darstellung

der aktuellen Rechtsauffassung der Beklagten darstellte. Dies sei vorliegend aufgrund

des Wortlauts des entsprechenden Mängelschreibens ebenso zu bewerten.

Die Klägerin habe mit dem nunmehr beantragten Anwendungsgebiet "Blutdruck- und

Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen" das 1978 angezeigte Anwendungsgebiet

"Arteriosklerose, Durchblutungsstörungen" verlassen. Während mit dem

Anwendungsgebiet von 1978 ältere Menschen mit entsprechenden Erkrankungen

beschrieben worden seien, kämen mit Kopfschmerz verbundene Kreislaufstörungen

häufig bei Jugendlichen mit erniedrigtem Blutdruck vor. Hochdruckassoziierte

Kopfschmerzen kämen auch bei älteren Patienten vor, seien aber nicht notwendig mit

einer Arteriosklerose verbunden.

Für die beantragte Indikation Blutdruck sowie Kopfschmerzen sei das vorgelegte

Erkenntnismaterial zum Beleg der Wirksamkeit nach den zugrunde zu legenden

Richtlinien der Beklagten nicht ausreichend, da es nach den Kriterien für

Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie der Kommission D

nicht nach Grad I sondern nach Grad II bzw. Grad III zu bewerten sei. Die vorgelegten

Anwendungsbeobachtungen lieferten keinen Beitrag zum Beleg der Wirksamkeit des

streitgegenständlichen Arzneimittels bei "Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit

Kopfschmerzen", da in ihnen Patientinnen und Patienten mit zerebralen und teilweise

mit peripheren Durchblutungsstörungen untersucht worden seien.

Das Votum der Kommission D sei fehlerfrei erfolgt. Für das Votum der Kommission D

sei es ohne Belang, ob zuvor seitens der beklagten Behörde ein Hinweis gegenüber der

Klägerin bezüglich der Indikation erfolgt sei oder nicht, da die Kommission den

Sachverhalt und die Tatsachen unabhängig beurteile. Zudem sei die Beklagte an das

Votum der Kommission nicht gebunden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen

auf die Gerichtsakte, den von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang und die

Dokumentationsunterlagen sowie die von der Klägerin eingereichten Unterlagen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der Bescheid des BfArM vom 13.12.2007 ist

rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO. Die

Klägerin hat daher keinen Anspruch auf eine Neubescheidung ihres Antrages auf

Verlängerung der Zulassung für das streitgegenständliche Arzneimittel.

Gemäß § 105 Abs. 4f Satz 1 AMG ist eine fiktive Arzneimittelzulassung nach § 105 Abs.

1 AMG auf Antrag zu verlängern, wenn kein Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2 AMG

vorliegt. Voraussetzung für die Verlängerung der Zulassung ist also, dass hinsichtlich

der streitgegenständlichen Arzneimittel eine fiktive Zulassung nach § 105 Abs. 1 AMG

entstanden ist und im Zeitpunkt der Verlängerungsentscheidung noch fortbesteht. Diese

Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Zwar ist durch die fristgemäße

Anzeige der streitgegenständlichen Arzneimittel am 29.06.1978 eine fiktive Zulassung

gemäß § 105 Abs. 2 AMG entstanden. Diese fiktive Zulassung bezog sich auf die

Anwendungsgebiete Durchblutungsstörungen, Arteriosklerose. Das Arzneimittel ist

jedoch später mit dem Mängelbeseitigungsschreiben in Bezug auf die

Anwendungsgebiete unzulässig geändert worden. Die Einreichung einer

Änderungsanzeige auf dem vom BfArM herausgegebenen Formblatt war dabei zur

Änderung des Arzneimittels nicht erforderlich, da § 29 AMG die Einhaltung von

Formvorschriften nicht vorschreibt, vgl. OVG NRW, Beschluss vom 03.04.2009 - 13 A

3057/07 - ; VG Köln, Urteil vom 24.04.2007 - 7 K 7200/03 - .

Ob eine Änderung eines Arzneimittels vorliegt, ist durch Auslegung der Anträge und

Erklärungen des Antragstellers aus der Sicht eines objektiven Empfängers zu ermitteln.

Vgl. zur Auslegung vom Empfängerhorizont: OVG NRW, Urteil vom 12.08.2009 - 13 A

2147/06 - . Die Klägerin hat im Mängelbeseitigungsschreiben vom 15.03.1996 und den

eingereichten Unterlagen sowie in der aktualisierten Stellungnahme vom 27.06.2006

zum Mängelbescheid das Anwendungsgebiet gegenüber dem BfArM angegeben mit

"Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen". Mit dieser vorgenommenen

Änderung des Anwendungsgebietes hat die Klägerin den ursprünglich für das

Arzneimittel angezeigten Anwendungsbereich erweitert. Das streitgegenständliche

Arzneimittel wird aufgrund dessen von der ursprünglich entstandenen fiktiven Zulassung

nicht mehr erfasst und bedarf der Neuzulassung. Für die Beurteilung der Zulässigkeit

einer Änderung eines Arzneimittels ist auf das zum Zeitpunkt der Änderung geltende

Arzneimittelrecht abzustellen, vgl. BVerwG, Urteil vom 21.05.2008 - 3 C 14.07 - ,

PharmaR 2008, 490, 492; OVG NRW, Beschlüsse vom 27.08.2008 - 13 A 4034/05 - und

vom 15.07.2008 - 13 A 1707/05 - . Zum Zeitpunkt des Eingangs des

Mängelbeseitigungsschreibens vom 15.03.1996 war § 29 Abs. 3 Nr. 3 AMG in der

Fassung vom 19.10.1994, BGBl. I. S. 2082 anwendbar. Danach war bei einer

"Erweiterung der Anwendungsgebiete" eine neue Zulassung zu beantragen. Eine

Erweiterung der Anwendungsgebiete liegt jedenfalls dann vor, wenn der

Anwendungsbereich i. S. d. § 29 Abs. 3 Nr. 3 AMG in der Fassung des 8.

Änderungsgesetzes zum AMG verlassen wird. Der Begriff "Anwendungsbereich" in der

genannten Vorschrift ist vom Begriff des "Anwendungsgebiets" zu trennen, wie sich aus

§ 36 Abs. 11 Satz 2 AMG ergibt. Der Begriff des "Anwendungsbereichs" ist eng zu

verstehen, weil der Gesetzgeber ihn in einer Vorschrift verwendet, die ausnahmsweise

von einer nach § 29 Abs. 3 AMG für notwendig erachteten neuen Zulassung entbindet.

Das gebietet ein Verständnis des Begriffs in der Weise, dass er zwar auch, aber eben

nur, diejenigen Fälle erfasst, in denen die Anwendungsgebiete sich nicht wesentlich

unterscheiden, zumindest aber nahe verwandt sind. Dies ist dann der Fall, wenn die

gewählten Indikationsangaben mit den bisherigen Indikationsangaben nahe verwandt

sind und das Arzneimittel im Wesentlichen der Behandlung der gleichen

Grunderkrankung dient, so dass gewissermaßen der gleiche Patient behandelt wird.

Vgl. OVG NRW Beschluss vom 03.04.2009 - 13 A 3057/07 -, m. w. Nw. Die Klägerin hat

mit dem 1996 geänderten Anwendungsgebiet den Anwendungsbereich erweitert. Das

ursprünglich angezeigte Anwendungsgebiet der "Durchblutungsstörungen" bezeichnet

eine verminderte Versorgung von verschiedenen Organen und Körperteilen mit

sauerstoff- und nährstoffreichem Blut, meist infolge von Verengungen oder

Verstopfungen in den dafür verantwortlichen Blutgefäßen (Arterien). Unter der daneben

angezeigten "Arteriosklerose" versteht man eine Systemerkrankung der Schlagadern,

die zu Ablagerungen von Blutfetten, Thromben, Bindegewebe und in geringen Mengen

auch Kalk in den Gefäßwänden führt. Der von diesen Indikationen betroffene

Patientenkreis ist ein anderer als der von der 1996 und 2006 angezeigten Indikation

"Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen". Unter "Kreislaufstörungen" wird

ein geschwächter Kreislauf verstanden, der mit einem Blutdruckabfall zu tun hat. Die

Ursachen hierfür können sehr unterschiedlich sein, etwa auf Infektionskrankheiten,

Verletzungen mit starkem Blutverlust, Drogenmissbrauch, Funktionsstörungen des

Stoffwechsels (Durchfall, Nierenerkrankungen) Herzrhythmusstörungen, Herzschwäche,

Herzinfarkt, Asthma bronchiale oder Lungenembolie beruhen und von einer

vorübergehenden Störung bis hin zu einer ernsthaften Erkrankung reichen. Der von

Kreislaufstörungen betroffene Personenkreis ist demnach ersichtlich ein anderer als der

von Durchblutungsstörungen oder Arteriosklerose betroffene Personenkreis.

Entsprechendes gilt für den von Blutdruckstörungen betroffenen Patientenkreis. Unter

dem 1996 und 2006 angezeigten Anwendungsgebiet "Blutdruckstörungen" dürfte die

arterielle Hypertonie, im allgemeinen Sprachgebrauch Bluthochdruck zu fassen sein,

welche eine Volkskrankheit darstellt, unter der fast jeder vierte Deutsche leidet. Der

Bluthochdruck ist ein Krankheitsbild, bei dem der Blutdruck des arteriellen

Gefäßsystems chronisch erhöht ist. Bei bis zu 95 % der Patienten kann keine Ursache

des erhöhten Blutdrucks ausgemacht werden. Diese primäre oder essenzielle

Hypertonie ist multifaktoriell bedingt und weiterhin nicht abschließend geklärt. Eine

genetische Komponente spielt dabei eine Rolle. Die sekundäre Hypertonie ist eine

Blutdruckerkrankung, deren Ursache andere Grundkrankheiten sind. Dies ist bei 5 - 15

% aller Hochdruck-Patienten der Fall. Die häufigsten Ursachen einer sekundären

Hypertonie sind Erkrankungen der Nieren, des endokrinen Systems sowie der Gefäße.

Vgl. wikipedia "arterielle Hypertonie" im Internet. Hieraus folgt, dass der Patientenkreis

bei Bluthochdruck nicht mit dem Patientenkreis bei Durchblutungsstörungen und

Arteriosklerose im Wesentlichen gleich ist, auch wenn Bluthochdruck einen Risikofaktor

für die Entwicklung der Arteriosklerose darstellt.

Wegen der unzulässigen Änderung des Anwendungsgebietes ist das Arzneimittel nicht

mehr von der fiktiven Zulassung erfasst und bedarf einer Neuzulassung. Entgegen der

Auffassung der Klägerin ist das Mängelschreiben der Beklagten vom 22.03.1993 nicht

als Zusicherung dahingehend auszulegen, nach Umformulierung der

Anwendungsgebiete erfolge die begehrte Verlängerung der (fiktiven) Zulassung. Nach §

38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist unter der Zusicherung die verbindliche Selbstverpflichtung

der Behörde, künftig einen inhaltlich i.S.v. § 37 Abs. 1 VwVfG bereits hinreichend

bestimmten künftigen Verwaltungsakt zu erlassen bzw. nicht zu erlassen, zu sehen.

Wesentlich für die Zusicherung in Abgrenzung zu Auskünften, Erklärungen und

Hinweisen zu Rechtsfragen ist der für den Adressaten unter Berücksichtigung aller

Umstände erkennbare Regelungswille der Behörde. Der Wille der Behörde, sich für die

Zukunft zu binden und einen entsprechenden Anspruch des Begünstigten auf die

zugesagte Maßnahme zu begründen, muss eindeutig erkennbar sein. Neben dem

Wortlaut der Erklärung sind dabei auch die Begleitumstände, insbesondere der Zweck

der Erklärung, zu berücksichtigen. Wie vom OVG NRW in einem vergleichbaren Fall

festgestellt, zeigt das gesamte Verfahren der Nachzulassung, dass es entscheidend nur

auf den am Ende des Verfahrens ergehenden Zulassungsbescheid ankommt und dass

dementsprechend allen vorangehenden Verfahrensschritten und damit nicht nur - wie

die Klägerin meint - der Eingangsbestätigung nach Änderungsanzeige, sondern auch

dem Mängelschreiben keine Verbindlichkeit im Hinblick auf die Zulassung zukommen

soll. Das Mängelschreiben des BfArM ist daher als solches nicht als verbindliche

Selbstverpflichtung der Behörde auszulegen. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom

03.04.2009 - 13 A 3057/07 - . Bei dem vorliegenden Mängelschreiben gilt nicht anderes.

Nachdem die Beklagte nämlich dem pharmazeutischen Unternehmer im

Mängelschreiben aufgezeigt hat, aufgrund welcher Umstände die Wirksamkeit und die

Kombinationsbegründung des streitgegenständlichen Arzneimittels im beantragten

Anwendungsgebiet nicht belegt sind, hat sie der Klägerin - sozusagen als Resümee

ihrer Überlegungen - einen Vorschlag über ein - anderes - Anwendungsgebiet

unterbreitet und dies eingeleitet mit dem Satz "Ein Beitrag aller arzneilich wirksamen

Bestandteile zur positiven Beurteilung des Arzneimittels kann auf der Basis der

Monographien der Kommission D allenfalls für folgende Indikationen abgeleitet

werden." Da die Beklagte also nur auf einen Beitrag zur positiven Beurteilung hinweist

und die vage Möglichkeit des Beitrages aufgrund der Monographien durch das Wort

"allenfalls" auch noch unterstreicht, hat sie den Erlass eines Verlängerungsbescheides

für die vorgeschlagene Indikation "Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit

Kopfschmerzen" keinesfalls verbindlich zugesagt. Dass die Beklagte der Klägerin nur

die Möglichkeit eines anderen Anwendungsgebietes aufzeigen wollte, ohne sich selbst

verbindlich zur positiven Bescheidung in diesem Anwendungsgebiet zu verpflichten,

wird auch deutlich durch Nr. 9 des Mängelschreibens, in dem es heißt: "Falls Sie die

Indikation "Arteriosklerose ausreichend belegen ...". Hiermit macht die Beklagte

ebenfalls deutlich, dass die Angaben zur Indikation weiterhin in der

Entscheidungsfreiheit des pharmazeutischen Unternehmers stehen und die Beklagte

sich deswegen auch nicht bezüglich der Indikation und dem Erlass eines künftigen

Bescheides, dessen Inhalt gerade noch nicht feststeht, bindet. Letztendlich sprechen die

Umstände dafür, dass die Klägerin die Erklärung der Beklagten im Mängelschreiben

auch nicht als Zusicherung verstanden und darauf vertraut hat, da sie, nachdem das

Mängelschreiben 1993 ergangen war, noch eine Anwendungsbeobachtung 1995 zu

Wirksamkeit und Verträglichkeit bei Patienten mit zerebralen Durchblutungsstörungen

durchführen ließ und im Rahmen der Mängelbeseitigung Unterlagen eingereicht hat, die

sich alle auf das zunächst beantragte Anwendungsgebiet bezogen haben.

Ein Verstoß gegen die Anhörung der Kommission D gem. § 25 Abs. 7 AMG liegt nicht

vor. Die Kommission ist vor der beabsichtigten Versagung des BfArM am 20.11.2007

angehört worden und hat sich einstimmig gegen die Verlängerung der (fiktiven)

Zulassung ausgesprochen. Dass ihr Unterlagen, die sie für ihre eigenständige

Entscheidung benötigt hat, vorenthalten wurden, ist nicht ersichtlich. Für das negative

Votum der Kommission waren, wie sich dem Protokoll entnehmen lässt, andere Gründe

als die Erweiterung des Anwendungsbereichs ausschlaggebend.

Die Klage war daher mit der Rechtsfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die

Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 709 ZPO.