Urteil des VG Köln vom 23.07.2010
VG Köln (verfügung, aufschiebende wirkung, vollziehung, antragsteller, gutachten, sicherung, wasserbau, interesse, boden, behörde)
Verwaltungsgericht Köln, 14 L 736/10
Datum:
23.07.2010
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
14. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
14 L 736/10
Tenor:
1.
Der Antrag wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des
Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind
jeweils nicht erstattungsfähig.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.
Gründe
1
I.
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Die Beteiligten streiten um die Vollziehung einer zwangsgeldbewehrten Verfügung, mit
der die Antragsgegnerin dem Antragsteller das Dulden verschiedener Maßnahmen auf
bzw. an seinem Grundstück durch die Beigeladene zu 1. im Stadtgebiet der
Beigeladenen zu 2. aufgegeben hat.
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Bereits um das Jahr 2000 wurde im Rahmen der Gewässeraufsicht durch das damalige
Staatliche Umweltamt Köln festgestellt, dass am Prallhang des Rheinufers im Bereich
Bornheim-Widdig auf einer Länge von ca. 3 km Sanierungsbedarf bestehe, weil die
Standsicherheit der Uferböschung gefährdet sei. Zwischen der Antragsgegnerin und
den Beigeladenen konnte in den folgenden Jahren keine Einigkeit bezüglich der
Verursachung der Schäden und der weiteren Vorgehensweise erzielt werden. Im
Auftrag des Staatlichen Umweltamtes Köln erstellten sowohl Herr Dr.-Ing. B. C. als auch
Herr Prof. Dr.-Ing. I. I1. C1. sowie, im Auftrag des Wasser- und Schifffahrtsamtes Köln,
die Bundesanstalt für Wasserbau gutachterliche Stellungnahmen zur Situation und zu
möglichen Sanierungsvorschlägen. Es wurden diverse Ortsbesichtigungen
vorgenommen und wegen der landschaftsrechtlichen Fragen der Rhein-Sieg-Kreis
eingebunden.
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Im Oktober 2009 schlossen die Beigeladene zu 1., das Land Nordrhein-Westfalen,
vertreten durch das Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und
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Verbraucherschutz, und die Beigeladene zu 2. eine Vereinbarung, mit im Wesentlichen
folgendem Inhalt: Es solle nunmehr gerichtlich geklärt werden, wer für die
ordnungsgemäße Wiederherstellung des Hochufers verantwortlich sei und wer die
Kosten dafür zu tragen habe. Angesichts der zwischen den Vertragsparteien im
Wesentlichen unstreitigen Gefährdungseinschätzung hinsichtlich der Böschung solle
möglichst zügig und vor einer abschließenden gerichtlichen Auseinandersetzung über
Zuständigkeiten und Kostentragung eine provisorische Sicherung der besonders
gefährdeten Bereiche mit Wasserbausteinen gemäß den Erkenntnissen aus dem
Gutachten der Bundesanstalt für Wasserbau durchgeführt werden. Dies solle ohne
Anerkennung einer Rechtspflicht durch die Beigeladene zu 1. geschehen, wobei die
Kosten der Maßnahme vorläufig zwischen dieser und dem Land Nordrhein-Westfalen
geteilt werden sollten.
Anschließend wurde eine Informationsveranstaltung für die betroffenen Eigentümer
durchgeführt. In der Folge kam es zur fachlichen Infragestellung der beabsichtigten
Maßnahmen, wobei sich betroffene Grundstückseigentümer des fachlichen Beistandes
von Herrn Dr. B1. I2. bedienten.
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Nachdem nicht sämtliche Betroffene die von der Beigeladenen zu 2. unterbreitete
Zustimmungserklärung zur vorläufigen Rheinufersicherung in Bornheim
unterzeichneten, erging seitens der Antragsgegnerin unter anderem gegen den
Antragsteller unter dem 19. Mai 2010 eine Verfügung, in deren Ziffer 1 der Antragsteller
aufgefordert wurde, das Betreten seines Grundstücks zum Zweck der Durchführung
einer Sachverständigenbeweisaufnahme einschließlich dafür erforderlicher
Maßnahmen zu dulden. In Ziffer 2 wurde er aufgefordert, die auf seinem Grundstück im
Böschungsbereich notwendigen Arbeiten zur provisorischen Sicherung der Böschung
(Entfernung des Bewuchses und Aufbringung einer Steinschüttung) durch die
Bundeswasserstraßenverwaltung bzw. durch deren Beauftragte zu dulden. In der
nachfolgenden Ziffer 3 wurde bestimmt: "Für den Fall, dass Sie der vorstehenden
Aufforderung zur Duldung nicht oder nicht vollständig nachkommen, drohe ich Ihnen für
jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 2 000 EUR an.". In Ziffer 4
wurde die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung angeordnet. Zur Begründung
wurde unter Bezugnahme auf das Sachverständigengutachten der Bundesanstalt für
Wasserbau vom 31. Oktober 2008 im Wesentlichen darauf abgestellt, dass die
Sanierungsmaßnahmen nunmehr dringend geboten seien, weil in weiten Teilen die
globale und lokale Standsicherheit der Böschung nicht mehr gegeben sei und
Erosionssicherheit nicht vorliege. Dadurch könne es zu einem Abrutschen der
Böschung mit Gefährdung von Personen, langfristig auch der neu errichteten
Hochwasserschutzmauer und Wohngebäude auf dem Hochufer, kommen. Gestützt
wurde die Verfügung auf die §§ 100 Abs. 1, 41 Abs. 1 Nr. 2, 42 des
Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) i.V.m. § 138 des Wassergesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen (LWG) sowie § 14 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes für das
Land Nordrhein-Westfalen (OBG). Die Verfügung sei insbesondere verhältnismäßig,
weil die gefährdete Böschung aufgrund ihrer Beschaffenheit ohnehin nicht sinnvoll
genutzt werden könne, so dass der Eingriff für den Eigentümer mit keinen besonderen
Belastungen verbunden sei. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass bereits zahlreiche
Anwohner die Zustimmung zur Maßnahme erteilt hätten. Würde die Böschung
abrutschen, nur weil die Antragstellerseite die Zustimmung versage, könnten die
Grundstücke der übrigen Anwohner ebenfalls in Mitleidenschaft gezogen werden. Die
Anordnung der sofortigen Vollziehung sei gerechtfertigt, weil die Steinschüttung
umgehend vor dem nächsten Hochwasser aufgebracht werden müsse. Die
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Zwangsgeldandrohung wurde gestützt auf die §§ 55 Abs. 1, 57, 58 und 60 des
Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG).
Am 28. Mai 2010 hat der Antragsteller Klage erhoben, mit dem Antrag, den
vorgenannten Bescheid hinsichtlich Ziffer 2 und Ziffer 3 aufzuheben. Zugleich hat er im
gleichen Umfang um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht.
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Zur Begründung führt er im Wesentlichen Folgendes aus: Es bestünden ernstliche
Zweifel an der Rechtmäßigkeit der streitigen Verfügung. Denn es fehle bereits an der
administrativen Verbandskompetenz des Landes insoweit. Die Zuständigkeit liege
vielmehr beim Bund und ergebe sich aus § 8 Abs. 4 des Bundeswasserstraßengesetzes
(WaStrG). Verantwortlich für die den Sanierungsbedarf auslösenden Schäden sei
nämlich nach dem Gutachten von Prof. Dr. C1. die Schifffahrt. Darüber hinaus sei die
Behördenzuständigkeit der Antragsgegnerin nicht gegeben. Die Duldungsverfügung
diene nämlich der Durchsetzung von Maßnahmen der Beigeladenen zu 1. Denn diese
und nicht etwa die Wasserbehörde, führe nach der Vereinbarung zwischen der
Antragsgegnerin und den Beigeladenen in eigener Regie die Maßnahmen durch, plane
und überwache sie. Diese Verfahrensweise verstoße auch gegen das
verfassungsrechtliche Verbot der "Mischverwaltung". Ziffer 2 der Verfügung sei zu
unbestimmt. Art und Umfang der zu duldenden Maßnahmen würden nicht konkretisiert.
Insbesondere sei unklar, wo, wie und in welchem Umfang Steinaufschüttungen
erforderlich seien und in welcher Weise sie genau erfolgen würden. Ein insoweit
Erhellung versprechender Akteneinsichtsantrag bei dem Wasser- und Schifffahrtsamt
Köln sei abgelehnt worden. Offenbar seien sehr weitgehende Maßnahmen geplant.
Auch der Verweis in der streitigen Verfügung auf das Gutachten der Bundesanstalt für
Wasserbau sei nicht geeignet, die Verfügung hinreichend bestimmbar zu machen. Auch
darin würden die beabsichtigten Maßnahmen nämlich nicht konkret für die
Antragstellerseite beschrieben. Eventuelle Erläuterungen auf der
Eigentümerversammlung seien nicht ausreichend. Zunächst einmal sei unklar, wer
überhaupt zu der Versammlung eingeladen gewesen sei. Außerdem sei nicht
dokumentiert, wer anwesend gewesen sei. Ausweislich der Präsentationsfolien im
Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin sei auch damals nicht hinreichend konkret
informiert worden. Der Verweis der übrigen Beteiligten auf Abstimmungsgespräche
zwischen diesen und dem fachlichen Berater der Eigentümer, Herrn Dr. I2. , greife nicht
durch: Die Bezugnahme auf mündliche Ausführungen sei schon wegen der
Rechtsklarheit und Rechtssicherheit unzureichend. Außerdem nehme der Bescheid auf
diese Gespräche nicht Bezug. Darüber hinaus ergebe sich aus dem
Besprechungsprotokoll, dass für die Festlegung des genauen Umfangs der
Steinschüttung weitere Arbeitsschritte erforderlich seien. Auch die Beigeladene zu 1.
trage ja vor, dass in bestimmten Bereichen Bodenbewegungen stattfinden sollten, in
anderen nicht. Schließlich sei Dr. I2. nur beauftragt, die fachlichen Belange der
Eigentümergemeinschaft zu vertreten, aber nicht bevollmächtigt zur Abgabe oder
Entgegennahme von Erklärungen im Verwaltungsverfahren. Die Zwangsgeldandrohung
in Ziffer 3 der Verfügung sei bereits deshalb rechtswidrig, weil unklar bleibe, auf welche
Teile der Duldungsverfügung sie sich beziehe. Sowohl Ziffer 1 als auch Ziffer 2
enthielten diverse Duldungsverfügungen. Soweit es in Ziffer 3 dann heiße "vorstehend"
bleibe offen, ob damit nur Ziffer 2, Fall 2 gemeint sei und das Zwangsgeld bereits bei
einem Verstoß dagegen verwirkt sei. Die in Anspruch genommene Rechtsgrundlage §
41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 42 Abs. 1 Nr. 1 WHG sei nicht einschlägig. Gegenständlich
seien hier keine Unterhaltungsmaßnahmen sondern ein Gewässerausbau. Dahin
verhalte sich auch der Vermerk der Antragsgegnerin Blatt 458 ihres
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Verwaltungsvorgangs. Unterhaltung und Ausbau schlössen sich gegenseitig aus. Eine
Duldungspflicht bezüglich eines Gewässerausbaus könne nur ein
Planfeststellungsbeschluss begründen. Vorliegend sei eine wesentliche Umgestaltung
des Gewässers bzw. seines Ufers beabsichtigt. Weil die konkreten Maßnahmen im
Bescheid nicht aufgeführt seien, müsse diesbezüglich das zugehörige Schreiben der
Beigeladenen zu 1. zugrundegelegt werden. Daraus ergebe sich, dass die schlichte
Erhaltung des status quo hier gerade nicht ausreichend und deshalb auch nicht
beabsichtigt sei, weil dieser ja gerade den Gegebenheiten nicht gewachsen sei. Die
vorgesehenen Maßnahmen umfassten deshalb erhebliche Veränderungen der
Ufersubstanz: Das Abtragen erheblicher Mengen Bodens und die Aufbringung
erheblicher Mengen Steine. Dies führe zu einer Umgestaltung des Profils der Böschung.
Außerdem stelle es einen Eingriff in die gewachsene Ufervegetation dar. Deren
Beseitigung und Ersetzung seien nicht mehr Unterhaltung im Sinne von § 39 Abs. 1 Nr.
2 WHG. Es sei auch kein Fall einer sogenannten gesteigerten Unterhaltung gegeben,
wie sich aus den im Einzelnen beabsichtigten Maßnahmen ergebe. An alledem ändere
auch die behauptete Vorläufigkeit nichts; sie mache die Maßnahmen nicht zur bloßen
Unterhaltung. Die als provisorisch dargestellten Maßnahmen unterschieden sich nicht
von den geplanten endgültigen. Sachlich handele es sich um einen Vorgriff auf die
endgültigen Maßnahmen, rechtlich damit um die Zulassung des vorzeitigen Beginns
eines Gewässerausbaus gemäß § 69 Abs. 2 WHG. Dann aber sei es unzulässig, nur
wegen der Zuständigkeitsstreitigkeiten zeitlich gestuft vorzeitig zu beginnen. Der Bewurf
mit landschaftsfremden Steinen verstoße auch gegen die Bewirtschaftungsziele der §§
27 ff. WHG, der Naturnähe in § 67 WHG und der Umweltverträglichkeit, § 68 Abs. 2
WHG i.V.m. dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung. Die Verfügung sei
auch unverhältnismäßig. Ein milderes, gleichermaßen geeignetes Mittel zur temporären
Sicherung sei die Entfernung des Bewuchses und biotechnische Sicherung durch
geschlossenen vitalen Bewuchs mit zonal geeigneten Gräsern gemäß der fachlichen
Stellungnahme von Herrn Dr. I2. . Mit diesem milderen Mittel habe sich die
Antragsgegnerin indes weder im Verwaltungsverfahren noch im angefochtenen
Bescheid auseinandergesetzt, obwohl dieses auch im Gutachten der Bundesanstalt für
Wasserbau angeführt sei. Die biotechnische Sicherung als milderes Mittel werde zwar
von den behördlichen Gutachtern abgelehnt; dies jedoch nur aus wasserbaulicher und
geotechnischer Sicht. Die fachliche Expertise des Dr. I2. verweise jedoch auf eine
Reihe geeigneter Pflanzenarten, mit denen sich bereits innerhalb einer einzigen
Vegetationsperiode eine tiefwurzelnde, flächendeckende Hangsicherung herstellen
lasse (z.B. weißer und gelber Steinklee). Dadurch werde zur Erosionssicherung
beigetragen, ohne den Hang, wie die geplante Steinschüttung, zu belasten. Die von der
Beigeladenen zu 1. geplante, lediglich 10 bis 15 cm dünne Bodenschicht über dem
Steinwurf führe im übrigen dazu, dass die Wurzeln nicht tief genug schlagen könnten,
und erweise sich dadurch sogar als kontraproduktiv. Ungeachtet der voraussichtlichen
Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung überwiege jedenfalls das
Suspensivinteresse des Antragstellers das öffentliche Vollziehungsinteresse. Der
Antragsteller müsse nämlich die Steinschüttung dulden, ohne dass die davon
betroffenen Interessen ermittelt, geprüft und in dem dafür vorgesehenen Verfahren zu
einem angemessenen Ausgleich gebracht worden seien. Hierzu gehöre auch, dass
Belangen des Umweltschutzes - der Hang sei in die höchste Schutzkategorie des
Landschaftsschutzes eingestuft - berücksichtigt würden und eine Befreiung vom
Landschaftsplan erteilt werden könne. Die Eingriffe seien schließlich überwiegend
irreversibel und könnten auch nicht im Wege eines Folgenbeseitigungsanpruches
rückgängig gemacht werden. Bei Auskofferung des Bodens um 50 cm werde der Boden
strukturell zerstört und sogar erosionsempfindlicher als zuvor. Die von der
Antragsgegnerseite in Anspruch genommenen Interessen (insbesondere Leib, Leben,
Eigentum) ließen sich durch die vorgesehenen Maßnahmen nicht schützen. Die
Aufbringung von Steinen stelle nach den vorgelegten Gutachten nur einen Schutz
gegen Erosionen dar, nicht indes gegen globale oder lokale
Standsicherheitsgefährdungen. Unabhängig von alledem könne das öffentliche
Vollziehungsinteresse schon deswegen nicht überwiegen, weil in Kenntnis der für die
Beurteilung der Eilbedürftigkeit maßgeblichen Umstände lange Zeit zugewartet worden
sei, bevor die sofortige Vollziehung angeordnet worden sei.
Der Antragsteller beantragt,
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die aufschiebende Wirkung seiner Klage 14 K 3292/10 vom 28. Mai 2010 gegen die
Duldungsverfügung in Ziffer 2 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 19. Mai 2010
wiederherzustellen bzw. gegen die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 anzuordnen.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Zur Begründung beruft sie sich im Wesentlichen auf Folgendes: Sie sei für den Erlass
der streitigen Verfügung zuständig. Gegenständlich sei eine Maßnahme der
Gewässerunterhaltung. § 8 Abs. 4 Wasserstraßengesetz stehe nicht entgegen. Es stehe
nämlich nicht fest, ob die Schäden durch die Schifffahrt entstanden seien. Solange
bleibe es bei den §§ 91 ff. LWG. Sie sei auch gesetzlich nicht verpflichtet,
Unterhaltungsmaßnahmen selbst, insbesondere nicht mit eigenem Personal,
durchzuführen. Auch die Möglichkeit, durch Verwaltungsvereinbarung sowohl die
Ausführung, Planung als auch Überwachung einer Maßnahme der Unterhaltungspflicht
an Dritte, auch öffentliche Träger, zu vergeben, bestehe. Darin liege keine Übertragung
der Unterhaltungslast. Ziffer 2 sei hinreichend bestimmt. Den Gründen des Bescheides
könne entnommen werden, was zu dulden sei, unter anderem durch die Bezugnahme
auf § 41 Abs. 1 Nr. 2 WHG, auf das Gutachten der Bundesanstalt für Wasserbau und auf
die Eigentümerversammlung 2009 in Uedorf. Dort seien die Maßnahmen im Einzelnen
beschrieben. Außerdem werde im Schreiben vom 18. Dezember 2009 ausgeführt, was
gemacht werden solle. Zudem müsse sich die Antragstellerseite die Kenntnis von Herrn
Dr. I2. zurechnen lassen, der es ausdrücklich übernommen habe, die Eigentümer näher
zu informieren. Ziffer 3 sei so zu verstehen, dass sowohl für jeden einzelnen Verstoß
gegen eine der Verpflichtungen, als auch bei mehreren Verstößen gegen verschiedene
der Verpflichtungen das angedrohte Zwangsgeld verwirkt sei. Dies ergebe sich daraus,
dass das Zwangsgeld angedroht werde, für die nicht oder nicht vollständige Erfüllung
der Duldungspflichten. Es sei für die Antragsgegnerin auch gar nicht möglich, jeden
möglichen Verstoß einzeln aufzuführen. Die Formulierung "für jeden Fall der
Zuwiderhandlung" zeige, dass sich die Zwangsgeldandrohung auf Ziffer 1 und Ziffer 2
beziehe. Die in Anspruch genommenen Rechtsgrundlagen trügen die angefochtene
Verfügung. Soweit die Antragstellerseite Bezug nehme auf einen Vermerk der
Antragsgegnerin im Verwaltungsvorgang, führe dies zu keiner anderen
Betrachtungsweise. Dieser Vermerk dokumentiere zwar das entsprechende
Problembewusstsein, enthalte aber keine abschließende Bewertung, zumal zum
Zeitpunkt seiner Abfassung das letzte Gutachten der Bundesanstalt für Wasserbau noch
nicht bekannt gewesen sei. Es handele sich nicht um einen Gewässerausbau, weil
keine wesentliche Umgestaltung des Ufers erfolge. Die Mächtigkeit des Ufers werde
weitgehend unverändert bleiben, weil nur der auszukoffernde Boden durch
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Steinschüttung ersetzt werde. Darüber werde eine Erdschicht mit Graseinsaat gedeckt
werden. Das Ufer werde danach geometrisch und optisch gleich seinem jetzigen
Zustand sein; eine Profilumgestaltung erfolge nicht. Unter anderem dadurch werde sich
die provisorische Maßnahme auch von den ins Auge gefassten dauerhaften
Maßnahmen unterscheiden, die das Ufer und dessen erdstatisches System
grundlegend ändern würden. Die Belange des Umwelt- und Landschaftsschutzes seien
beachtet worden. Der Steilhang bleibe geomorphologisch erhalten. Die zuständige
Behörde sei im Übrigen beteiligt gewesen. Die Maßnahme sei auch verhältnismäßig.
Über Tauglichkeit und Durchführbarkeit der temporären - wie auch der dauerhaften -
Sanierungsmaßnahmen bestehe zwischen den befassten Gutachtern Einigkeit. Die
vorläufige Sicherung erfolge nur in den am stärksten betroffenen Böschungsbereichen.
Mit den Vorschlägen der Antragstellerseite habe sich die Antragsgegnerin sehr wohl
auseinandergesetzt. Dies sei nicht zuletzt in einem eigens dazu einberufenen Gespräch
mit allen hinzugezogenen Gutachtern erfolgt, wobei die Gegenvorschläge der
Antragstellerseite aus fachlichen Gründen verworfen worden seien, insbesondere weil
bei länger anhaltendem Hochwasser eine Grasnarbe aufweichen werde. Nach den
Empfehlungen ihrer Gutachter sei die Steinaufschüttung die einzig verbleibende
Möglichkeit. Bereits 1998 habe die Beigeladene zu 2. die damaligen Uferabbrüche
durch Steinschüttung saniert. In jedem Fall bestehe ein überwiegendes
Vollziehungsinteresse. In Rede stünden neben der Gefahr für die
Hochwasserschutzmauer erhebliche Gefährdungen für Menschen und Gebäude am
Hochufer sowie Menschen auf dem Leinpfad. Es könne jederzeit zu lokalen
Rutschungen kommen. Nicht ersichtlich sei hingegen, dass die Lage auf dem
Grundstück der Antragstellerseite verschlechtert werde. Diese sei in Eigentumsrechten
nicht verletzt, zumal sie es unterlassen habe, in den letzten Jahren selbst geeignete
Maßnahmen zu ergreifen, etwa eine entsprechende Einsaat. Soweit es zu Schäden
komme, seien diese gemäß § 41 Abs. 4 WHG zu ersetzen. Die vorherige
Sachverständigenbeweisaufnahme garantiere hierbei eine zügige
Schadensregulierung. Schließlich sei es so, dass die Steinschüttung rückstandslos
wieder entfernt werden könne und eine dauerhafte Lösung in keiner Hinsicht
einschränke. Entscheidend sei jedoch, dass die Standsicherheit der Böschung nicht
mehr gegeben und Erosionsgefahr vorhanden sei. Im Hochwasserfall bestehe die
erhebliche Gefahr, dass die Böschung abrutsche und Schäden an der
Hochwasserschutzmauer und der Wohnbebauung am Hochufer verursache sowie
Menschen auf dem Leinpfad gefährde. Zwar diene die Steinschüttung lediglich der
Erhöhung der Erosionssicherung und nur zu geringen Teilen auch der Erhöhung der
lokalen und globalen Standsicherheit durch Auflast der Steine. Eine weiter
fortschreitende Erosion der Böden führe jedoch zwangsläufig auch zur Minderung der
Standsicherheit, weil stützendes Bodenmaterial herausgewaschen werde. Die
Maßnahme führe mithin dazu, dass sich die Standsicherheit jedenfalls weitestgehend
nicht weiter verschlechtere.
Die Beigeladenen stellen jeweils keinen Antrag.
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Die Beigeladene zu 1. nimmt im Kern wie folgt Stellung: § 8 Abs. 4
Wasserstraßengesetz sei bereits deshalb nicht anwendbar, weil es sich nicht um ein
Ufergrundstück sondern um ein sogenanntes Hinterliegergrundstück handele. Die
Schäden seien nicht durch die Schifffahrt verursacht, wie sich aus dem Gutachten der
Bundesanstalt für Wasserbau ergebe. Der Bestand des Grundstücks sei nicht gefährdet;
dies sei nur der Fall, wenn zu erwarten sei, dass ein Landgrundstück zum
Wassergrundstück werde. Die Antragsgegnerin sei auch für den Erlass der streitigen
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Verfügung zuständig. Ob sie die Maßnahme selbst oder durch Dritte ausführe sei
insoweit ohne Belang. Die Ausführung durch Dritte sei im Übrigen eher die Regel als
die Ausnahme. Die Durchführung durch die Beigeladene zu 1. erfolge ausdrücklich
ohne Anerkennung einer Rechtspflicht, nur im Interesse einer zügigen Gefahrenabwehr.
Unterhaltungslasten seien nicht übernommen worden. Jedenfalls könne die
Duldungsverfügung auf § 14 OBG gestützt werden. Es fehle auch nicht an der
erforderlichen Bestimmtheit. Der Antragstellerseite seien Art und Umfang der
Maßnahme bereits vor Ergehen der Duldungsverfügung aufgrund der
Eigentümerversammlung, deren Protokoll allen Eigentümern zur Verfügung gestellt
worden sei, bekannt gewesen. Außerdem habe es eine weitere Besprechung unter
Hinzuziehung von Herrn Dr. I2. , der von der Antragstellerseite beauftragt gewesen sei
und es übernommen habe, die Eigentümer näher zu informieren, durchgeführt worden.
Bedenken gegen Ziffer 3 bestünden nicht. Der Bescheid enthalte mehrere
Duldungsverfügungen, die dann zwangsgeldbewehrt seien, wenn sie "nicht oder nicht
vollständig" befolgt würden. Sonach beziehe sich die Zwangsgeldandrohung auf alles
in der Verfügung Vorgenannte. Beabsichtigt sei eine Unterhaltungsmaßnahme. Eine
wesentliche Umgestaltung im Sinne von § 67 WHG sei nicht vorgesehen. Insbesondere
sei keine erhebliche Veränderung der Ufersubstanz beabsichtigt: Der Boden werde nur
dort entnommen, wo er bereits erosionsgeschädigt sei und daher nicht mehr in
natürlicher Weise widerstandsfähig. Das Profil der Böschung werde nicht umgestaltet.
Die Steinaufschüttung ersetze den vorher ausgekofferten Boden. Das größte Problem
der Standsicherheit könne kurzfristig nicht gelöst werden. Hinsichtlich der
Erosionsgefährdung sei dies anders. Die entsprechenden Maßnahmen wirkten hierbei
zugleich der weiteren Verschlechterung der Standsicherheit entgegen. Ein sachlicher
Vorgriff auf die endgültigen Maßnahmen erfolge nicht. Die provisorische Maßnahme
könne jederzeit durch Ausbau der Wasserbausteine rückgängig gemacht werden. Die
beabsichtigte Maßnahme stelle auch das mildeste Mittel dar. Die von der
Antragstellerseite vorgeschlagene Maßnahme sei nicht geeignet, die Erosionssicherheit
im gefährdeten Bereich herzustellen. Das sei mit dem fachlichen Berater der
Antragstellerseite auch eingehend erörtert worden. In jedem Fall bestehe ein
überwiegendes Vollziehungsinteresse im Hinblick auf die erforderliche
Gefahrenabwehr. Die Verbesserung der Erosionssicherheit diene zugleich der Abwehr
der Verschlechterung der Standsicherheit. Zu einer wesentlichen Eigentumsstörung
durch die Maßnahme komme es auf der Antragstellerseite nicht, zumal der betroffene
Bereich für den Antragsteller kaum nutzbar sei, weil es sich um eine steile Böschung
handele. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass nach WHG und LWG dieser Bereich
gesetzlichen Nutzungseinschränkungen unterliege. Vielmehr komme es durch die
Maßnahme zu einer Verbesserung der Standsicherheit des Gesamtgrundstücks. Die
Maßnahme könne auch jederzeit rückgängig gemacht werden, zumal der Austausch
Steine gegen Boden nur dort erfolge, wo der Boden eben nicht mehr
erosionsunempfindlich sei, so dass nach Rückbau der dann einzusetzende Boden auch
nicht erosionsanfälliger sei, als der vorher entfernte.
Die Beigeladene zu 2. lässt sich im Wesentlichen wie folgt ein: Solange die
Zuständigkeitsfrage nicht geklärt sei, sei die Antragsgegnerin im Rahmen der
allgemeinen Gewässerunterhaltung zuständig. Den Eigentümern sei mehrfach sowohl
die geplante Maßnahme als auch deren Dringlichkeit erläutert worden. Dabei sei auch
darauf hingewiesen worden, dass das Gutachten der Bundesanstalt für Wasserbau auf
der Homepage der Beigeladenen zu 2. einsehbar sei. Die Zwangsgeldandrohung nicht
auf sämtliche Duldungspflichten der Verfügung zu beziehen, widerspreche offensichtlich
ihrem Zweck. Denn jede Zuwiderhandlung halte die Durchführung der
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Gesamtmaßnahme auf und sei sonach geeignet, ihren Erfolg zu gefährden. Eine
wesentliche Umgestaltung erfolge nicht, auch nicht in optischer Hinsicht. In Rede stehe
eine provisorische Sicherungsmaßnahme. Aufgrund der Erkenntnisse aus dem
Gutachten sei im Übrigen parallel auch die Bauaufsicht der Beigeladenen zu 2. tätig
geworden und habe bei einzelnen Grundstückseigentümern Standsicherheitsnachweise
für die Gebäude angefordert. Ein milderes Mittel gebe es nicht. Vielmehr handele es
sich um das einzig geeignete Mittel. Eine tiefwurzelnde Grasdecke sei so kurzfristig
nicht herstellbar. Beim nächsten Hochwasser würde sie fortgespült werden. Angesichts
der drohenden erheblichen Schäden für Leib und Leben auf der einen Seite und der
Tatsache, dass auf der anderen Seite kein irreparabler Rechtsverlust drohe, bestehe ein
überwiegendes Vollziehungsinteresse.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Eil- sowie des zugehörigen
Klageverfahrens nebst beigezogener Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin.
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II.
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Der Antrag hat keinen Erfolg. Er ist nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig aber unbegründet.
20
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer
Klage wiederherstellen bzw. anordnen. Dabei hat es die formelle Rechtmäßigkeit einer
Vollziehungsanordnung zu überprüfen und das öffentliche Interesse an der Vollziehung
und das Interesse daran, von der Vollziehung vorerst verschont zu werden,
gegeneinander abzuwägen. Bei dieser Abwägung sind die Erfolgsaussichten des
Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Während bei offensichtlicher Aussichtslosigkeit des
Rechtsbehelfs ein schutzwürdiges Aussetzungsinteresse grundsätzlich nicht in Betracht
kommt, besteht umgekehrt regelmäßig kein öffentliches Interesse am Vollzug einer
offensichtlich rechtswidrigen Verfügung. Lassen sich die Erfolgsaussichten abschätzen
ohne eindeutig zu sein, bildet der Grad der Erfolgschance ein wichtiges Element der
vom Gericht vorzunehmenden Interessenabwägung.
21
Vgl. dazu nur Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 80 Rn. 158 f.
22
Die Vollziehungsanordnung ist formell rechtmäßig. Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist
das besondere Interesse an der Anordnung der sofortigen Vollziehung eines
Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Dabei bedarf es regelmäßig der Darlegung
besonderer Gründe, die über die Gesichtspunkte hinausgehen, die den Verwaltungsakt
selbst rechtfertigen. Insoweit genügt aber jede schriftliche Begründung, die zu erkennen
gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige
Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält. Es kommt nicht darauf an, ob die zur
Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gründe den Sofortvollzug
tatsächlich rechtfertigen und ob die für die sofortige Vollziehung angeführten Gründe
erschöpfend und zutreffend dargelegt sind.
23
Vgl. nur OVG NRW, Beschlüsse vom 1. September 2009 - 5 B 1265/09 -, juris, und vom
8. August 2008 - 13 B 1022/08 -, DVBl. 2008, 1262.
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Diesen Anforderungen genügt die Begründung der Vollziehungsanordnung. Die
Antragsgegnerin hat darauf abgestellt, dass aufgrund der Erosionsgefährdung des
Hanges die beabsichtigte Sicherungsmaßnahme umgehend vor dem nächsten
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Hochwasser durchgeführt werden müsse. Dagegen ist im Ausgangspunkt nichts zu
erinnern. Denn damit hat sie sinngemäß dargelegt, dass sie im konkreten Einzelfall aus
Gründen der Gefahrenabwehr eine Dringlichkeit für gegeben erachtet, die das Abwarten
des Ausgangs des gerichtlichen Hauptsacheverfahrens - das regelmäßig innerhalb
einer derart kurzen Frist nicht abgeschlossen werden kann - nicht zulässt.
Hier überwiegt das öffentliche Interesse an der Vollziehung der streitigen Verfügung im
Umfang ihrer Anfechtung das Interesse der Antragstellerseite daran, von der
Vollziehung vorerst verschont zu werden. Denn bei der im vorliegenden Eilverfahren
allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung kann nicht festgestellt werden,
dass die streitige Verfügung offensichtlich rechtswidrig ist. Jedenfalls die von den
Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage losgelöste Interessenabwägung geht
vorliegend zu Lasten der Antragstellerseite aus.
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Rechtsgrundlage für die Anordnung in Ziffer 2, die im Böschungsbereich notwendigen
Arbeiten zur provisorischen Sicherung der Böschung (Entfernung des Bewuchses und
Aufbringung einer Steinschüttung) zu dulden, sind zunächst §§ 100 Abs. 1 Satz 2, 42
Abs. 1 Nr. 1, 41 Abs. 1 Nr. 2 WHG. Nach diesen Vorschriften ordnet die zuständige
Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen die Maßnahmen an, die im Einzelfall
notwendig sind, um die Erfüllung von Verpflichtungen, die nach dem WHG oder
landesrechtlichen Vorschriften bestehen, sicherzustellen. Ein diese
Handlungsmöglichkeit eröffnender Verstoß gegen die wasserrechtlichen Pflichten
besteht hier in der Weigerung des Antragsstellers, der von der Antragsgegnerin und den
Beigeladenen beabsichtigten Maßnahme zuzustimmen. Die diesbezügliche
wasserrechtliche Pflicht hat die Antragsgegnerin zugleich gemäß § 42 Abs. 1 Nr. 1
WHG näher festgelegt.
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Auch ein Verstoß gegen eine im Rahmen der Gesetze getroffene behördliche
Konkretisierung stellt einen Verstoß gegen die wasserrechtliche Ordnung dar, vgl.
Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Auflage, 2010, § 100 Rn. 46.
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Sie hat die nähere Konkretisierung der in § 41 Abs. 1 und 2 WHG auferlegten Pflichten
zum Gegenstand. Dahingestellt bleiben kann an dieser Stelle, ob die Duldung der hier
vorgesehenen Maßnahme vollständig unter die in § 41 Abs. 1 Satz 2 und Absatz 2 WHG
genannten Fälle, wie etwa der in der Verfügung in Bezug genommene § 41 Abs. 1 Nr. 2
WHG, gefasst werden kann. Denn nach § 41 Abs. 1 Satz 3 WHG bleiben weitergehende
Rechtsvorschriften der Länder unberührt. Diese Formulierung zeigt, dass sie die zum
Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 41 WHG bereits bestehenden Bestimmungen ebenso
wie etwaige spätere landeswasserrechtliche Rechtssetzung erfassen will.
29
So im Ergebnis auch Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Auflage, 2010, § 41 Rn. 31.
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So stellt - wenigstens nach dem bis zum Inkrafttreten des WHG n.F. geltenden Recht -
nach § 98 LWG die zuständige Behörde im Streitfall auch fest, wem eine besondere
Pflicht im Interesse der Gewässerunterhaltung obliegt. Dann ggf. noch verbleibende
"Lücken" in der Abdeckung durch eine Ermächtigungsgrundlage können unter
Heranziehung von § 14 OBG, der über § 12 OBG, § 138 LWG Anwendung findet,
31
vgl. auch Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Auflage, 2010, § 100 Rn. 13,
32
geschlossen werden. Auf der Grundlage von § 14 OBG ist die Antragsgegnerin
33
innerhalb ihres Aufgabenbereiches als Wasserbehörde befugt, Gefahren für die
öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Eine solche Gefahr liegt bei
summarischer Prüfung vor. Durch die Weigerung des Antragstellers, der beabsichtigten
Sicherungsmaßnahme zuzustimmen, wird deren Erfolg gefährdet und die im Bescheid
dargelegten, mit einem Böschungsabrutsch verbundenen Gefahren können nicht
wirksam im Rahmen des alle betreffenden Grundstücke erfassenden Konzepts
abgewehrt werden. Der Antragsgegnerin ist die Berufung auf die vorgenannten
Ermächtigungsgrundlagen auch nicht wegen der spezielleren Zuständigkeitszuweisung
an den Bund in § 8 Abs. 4 WaStrG verwehrt. Ob die Voraussetzungen dieser Vorschrift -
entgegen der Auffassung der Beigeladenen zu 1. - gegeben sind, kann im vorliegenden
Eilverfahren nicht geklärt werden. Auch zum Zeitpunkt des Ergehens der streitigen
Verfügung war diese Frage offen. Im Bereich der Gefahrenabwehr darf eine solche
Situation aber nicht dazu führen, dass eine handlungsfähige Behörde untätig bleibt; dies
lässt sich auch dem Rechtsgedanken des § 6 Abs. 1 Satz 1 OBG entnehmen.
Zumindest für die Dauer des Kompetenzkonfliktes bleibt es, jedenfalls für
unaufschiebbare Maßnahmen, bei der Zuständigkeit der Behörde, deren
Regelzuständigkeit greift, wenn die Voraussetzungen der Ausnahmezuständigkeit nicht
gegeben sind.
Vgl. auch, zum Verhältnis von allgemeiner und Sonderordnungsbehörde, OVG
Schleswig-Holstein, Urteil vom 24. August 1992 - 4 L 20/92 -, juris, Rn. 32 ff.
34
Auch sonst ist hinsichtlich der sachlichen Zuständigkeit der Antragsgegnerin die
Verfügung jedenfalls nicht offensichtlich rechtswidrig; Zweifel sind insoweit auch nicht
geltend gemacht worden. Zwar liegen bislang - soweit ersichtlich - keine
landesrechtlichen Zuständigkeitszuweisungen für die in Anspruch genommenen
Ermächtigungsgrundlagen aus dem WHG vor. Dies führt jedoch nicht zwingend dazu,
dass infolge § 1 Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) nicht die
Antragsgegnerin sondern die untere Wasserbehörde sachlich zuständig wäre. Vielmehr
ergibt sich aus § 6 Abs. 1 und 2 ZustVU, dass Rechtsänderungen nicht zu einer
Zuständigkeitsverschiebung führen sollen. Es erscheint jedenfalls nicht
ausgeschlossen, diesen Rechtsgedanken auch auf die vorliegende Konstellation zu
übertragen. Die hier letztlich in Anspruch genommene Aufgabe, verbindlich zu klären,
welche Pflichten im Interesse der Gewässerunterhaltung der Antragsteller hat, ist in
Ziffer 21.52 des Anhangs II zu Teil B des Verzeichnisses zur ZustVU bei Gewässern 1.
Ordnung - wie hier nach A.II.6 der Anlage 2 zum LWG dem Rhein - der Antragsgegnerin
überantwortet. Insoweit ist sie dann auch Sonderordnungsbehörde im Sinne von § 138
LWG. Nichts anderes ergäbe sich, wollte man die Zuständigkeit für die hier in Rede
stehende Sicherungsmaßnahme im Vorfeld nach der Zuständigkeit (soweit gegenwärtig
absehbar) für die - offenbar planfeststellungsbedürftige - endgültige Maßnahme
bestimmen. Ziffer 20.1.11 des Anhangs II zu Teil B des Verzeichnisses zur ZustVU sähe
auch dann die Zuständigkeit der Antragsgegnerin vor.
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An alledem ändert auch nichts, dass die Antragsgegnerin die Maßnahmen, deren
Duldung sie dem Antragsteller aufgegeben hat, nicht selbst plant, durchführt und
überwacht. Eine gesetzliche Verpflichtung der Antragsgegnerin dazu ist nämlich nicht
ersichtlich und wäre angesichts der viel weitergehenden Möglichkeit der Übertragung
sogar der Unterhaltungslast, § 40 Abs. 2 WHG, § 95 Abs. 1 LWG, nicht recht stimmig.
Dass die Beigeladene zu 1. zur Wahrnehmung der übernommenen Aufgaben
ungeeignet wäre, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Indem die Antragsgegnerin
gegenüber dem grundrechtsbetroffenen Bürger vorgibt, was er zu dulden hat, behält sie
36
im Übrigen insoweit als der Antragsteller betroffen ist Art und Maß des
Durchzuführenden in der Hand. Angesichts dessen und der aus der zugrundeliegenden
Vereinbarung zu entnehmenden Einzelfallbezogenheit des Vorgehens kann von einer
grundgesetzwidrigen sog. Mischverwaltung,
vgl. dazu etwa BVerfG, Urteil vom 20. Dezember 2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 -
, juris, Rn. 153 ff.,
37
nicht die Rede sein.
38
Es kann im Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens nicht festgestellt werden, dass
Ziffer 2 der streitigen Verfügung infolge von Bestimmtheitsdefiziten offensichtlich
rechtwidrig ist, § 37 VwVfG. Die Anforderungen von § 37 Abs. 1 VwVfG sind erfüllt,
wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich
und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit
dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und
der Begründung sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen
können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu
vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige
Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen
Rechts.
39
Vgl. mit umfassenden Nw. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2010 - 13 B 1809/09
- juris, Rn. 17 ff.
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Insoweit ist der Antragstellerseite allerdings zunächst zuzugeben, dass sich der
Verfügung nicht entnehmen lässt, wo genau auf dem jeweiligen Grundstück, in welchem
Umfang und in welcher Weise etwa die Steinaufschüttung erfolgen soll. Auch den
sonstigen greifbaren Erkenntnisquellen lässt sich nicht ohne weiteres
grundstücksbezogen entnehmen, welche Detailmaßnahme jeweils vorgesehen ist.
Zudem wird sich offenbar erst im Verlauf der Maßnahme erweisen, was genau vor Ort
jeweils getan und damit vom Antragsteller geduldet werden soll. Dies ist jedoch Folge
des in der Verfügung vorgesehenen gestuften Vorgehens, das den zu duldenden
Sicherungsmaßnahmen Gefahrerforschungsmaßnahmen vorschaltet. Diese, aufgrund
der besonderen Dringlichkeit der großflächig angelegten Maßnahme gebotene und die
Rechtsschutzbelange des Einzelnen letztlich nicht unzumutbar einschränkende
Verfahrensweise, lässt eine weitergehende Bestimmtheit als die vorliegend gewählte
Bestimmbarkeit nach einer Art "Wenn-dann-Schema" nicht zu. Dass der
Antragstellerseite die beabsichtigte Maßnahme in allgemeiner Form unbekannt
geblieben wäre, erscheint angesichts der hier gegebenen Umstände ausgeschlossen.
Abgesehen von alledem ist nicht ausgeschlossen, dass eine hinreichende Klarstellung
im Verwaltungsprozess noch erfolgt, mit der Folge, dass der Verstoß gegen § 37 VwVfG
geheilt wäre.
41
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 2006 - 4 B 32/06 - juris, sowie OVG NRW,
Beschluss vom 5. September 2008 - 8 B 834/08 -, juris.
42
Ermessensfehler im Sinne von § 114 VwGO sind nicht ersichtlich. Die Antragsgegnerin
hat erkannt, dass sie Ermessen auszuüben hatte und hat dies mit dem Ziel eines
bestmöglichen Gewässer- und Uferschutzes durch effektive Gefahrenabwehr unter
Berücksichtigung des Übermaßverbotes ausgeübt. Im Verhältnis zur Antragstellerseite
43
ist nicht ersichtlich, was anderes als die Inanspruchnahme durch Duldungsverfügung in
Betracht käme. Von daher kann auch nicht die Unverhältnismäßigkeit dieser
Vorgehensweise festgestellt werden.
Dem kann die Antragstellerseite im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auch
nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Maßnahmen, die zu dulden in der streitigen
Verfügung angeordnet wird, mit hoher Wahrscheinlichkeit ihrerseits rechtswidrig sind, so
dass ihre Duldung im Rahmen der Rechtsordnung nicht verlangt werden könnte.
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Bei summarischer Prüfung spricht zunächst mehr dafür als dagegen, dass es sich um
eine Unterhaltungsmaßnahme und nicht um einen Gewässerausbau im Sinne von § 67
WHG handelt bzw. handeln wird, so dass die Gefahrenabwehr nicht erst aufgrund eines
Planfeststellungsbeschlusses zulässig ist. Dafür ist maßgeblich, dass in diesem
Verfahren nicht sicher festgestellt werden kann, dass eine wesentliche Umgestaltung
des Rheinufers mit der beabsichtigten Maßnahme einhergehen wird. Eine
Umgestaltung ist nämlich nur dann wesentlich, wenn sie (u.a.) den Zustand des Ufers
auf Dauer in einer für den Naturhaushalt oder das äußere Bild der Landschaft
bedeutsamen Weise ändert.
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Vgl. nur Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Auflage, 2010, § 67 Rn. 30.
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Insoweit haben die Antragsgegnerin und die übrigen Beteiligten bei summarischer
Prüfung schlüssig dargelegt, dass mit der Maßnahme weder eine Profilumgestaltung
einhergeht (weil nur der auszukoffernde Boden durch Steinschüttung mit Begrünung
ersetzt wird) noch eine erhebliche Veränderung der Ufersubstanz (nur
erosionsgeschädigter Boden wird entnommen).
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Vgl. zu einem ähnlichen Sachverhalt BVerwG, Beschluss vom 7. Juli 1995 - 11 VR
11/95 - juris, Rn. 8 - zum WaStrG.
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Sähe man das anders, erschiene gleichwohl nicht ausgeschlossen, dass § 67 Abs. 2
Satz 2 WHG über seinen Wortlaut hinaus auch auf nur vorübergehende wesentliche
Umgestaltungen Anwendung findet. Auch kann die Frage nicht von vornherein verneint
werden, dass zur Gefahrenabwehr zwingend erforderliches Handeln auch schon im
Vorfeld von § 69 WHG möglich ist.
49
Verstöße gegen andere wasser-, umwelt- und landschaftsschutzrechtliche Vorgaben
sind nicht in einer Weise substantiiert worden, die es zuließe, die beabsichtigte
(vorläufige Sicherungs-) Maßnahme im Eilverfahren als offensichtlich rechtswidrig
einzustufen.
50
Ebensowenig kann in diesem Verfahren festgestellt werden, dass es ein milderes,
gleichermaßen geeignetes Mittel zur temporären Sicherung gibt. Die Erfolgsaussichten
insoweit können zugunsten der Antragstellerseite nur als offen angesehen werden. Eine
Beurteilung der verschiedenen sachverständigen Stellungnahmen im Rahmen des
vorliegenden Verfahrens ist nicht möglich. Die Ausführungen der Antragsgegnerin und
der Beigeladenen, warum die von der Antragstellerseite vorgeschlagene biotechnische
Sanierung nicht gleichermaßen geeignet ist, erscheinen hierbei jedenfalls plausibel,
zumal offenbar bereits in der Vergangenheit in der von der Antragsgegnerin
vorgesehenen Weise Sanierungsmaßnahmen durchgeführt worden sind.
51
Zum besonderen Gewicht der fachlichen Expertise der zuständigen Wasserbehörde vgl.
im Übrigen BayVGH, Beschluss vom 7. Oktober 2002 - 22 ZB 02.1206 -, juris Rn. 9.
52
Angesichts des Umstands, dass jedenfalls derzeit nicht festgestellt werden kann, dass
die streitige Verfügung offensichtlich rechtswidrig ist, sind überwiegende Interessen der
Antragstellerseite daran, von der sofortigen Vollziehung verschont zu werden, nicht
ersichtlich. Bei von den Erfolgsaussichten der Klage losgelöster Interessenabwägung
ergibt sich bei summarischer Prüfung vielmehr ein Überwiegen des öffentlichen
Interesses an der sofortigen Vollziehung der Verfügung. Die von der Antragsgegnerin
geltend gemachten Rechtsgüter (Leib, Leben, Eigentum) genießen in der
Rechtsordnung höchste Wertigkeit. Insoweit sind beachtliche Gefahrenszenarien
dargetan worden, die irreparable Schädigungen der vorgenannten Rechtsgüter
einschließen. Dass sich diese durch die vorgesehenen Maßnahmen nicht schützen
lassen steht derzeit jedenfalls nicht fest. Die diesbezüglichen Ausführungen der
Antragsgegnerin und der Beigeladenen zum Zusammenhang von
Erosionsgefahrabwehr und Standsicherheit sind jedenfalls nicht offensichtlich
zweifelhaft. Demgegenüber kann derzeit nicht festgestellt werden, dass es auf der
Antragstellerseite zu irreversibler Schädigung des Eigentums kommen könnte, zumal in
der Tat der offenbar betroffene Grundstücksbereich tatsächlichen wie rechtlichen
Nutzungseinschränkungen unterworfen sein dürfte. Es erscheint auch nachvollziehbar,
dass die aufgebrachte Steinschüttung ggf. rückstandslos wieder entfernt werden könnte.
Ebenso bestehen bei summarischer Prüfung keine durchgreifenden Zweifel daran,
dass, weil die Auskofferung offenbar nur an bereits erosionsgefährdeter Stelle erfolgen
soll, durch nach Rückbau neu eingesetzte Bodenmasse keine wesentliche
Verschlechterung der Bodenbeschaffenheit eintritt. Etwas anderes ergibt sich
schließlich auch nicht aus dem Verlauf des bisherigen, sich über Jahre hinziehenden
Verfahrens, an dessen vorläufigem Ende nun eine Verfügung mit Anordnung der
sofortigen Vollziehung steht. Abgesehen davon, dass nach Auffassung der Kammer im
Angesicht ernstzunehmender Gefahren auch behördliche Versäumnisse keine
abweichende Interessenabwägung auslösen müssen, ist zu berücksichtigen, dass die
Kenntnis von der Erforderlichkeit der Duldungsverfügung erst jüngeren Datums ist.
53
Vgl. darüber hinaus zu den - anders gelagerten - Fällen, in denen ein langes
Nichttätigwerden der zuständigen Behörde zur Verneinung der Eilbedürftigkeit im Sinne
des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO führen kann, OVG Greifswald, Beschluss vom 6. Februar
2008 - 3 M 9/08 - juris, Rn. 15 m.w.Nw.
54
Die Zwangsmittelandrohung in Ziffer 3 der streitigen Verfügung findet ihre
Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 63 VwVG NRW. Insoweit ist zwischen
den Beteiligten streitig, ob hinreichend klar ist, auf welche Teile der Verfügung zu Ziffer
1 und 2, die jeweils verschiedene Duldungsverfügungen enthalten, sich die
Zwangsgeldandrohung bezieht. Rechtlich wird damit sinngemäß v.a. geltend gemacht,
das Zwangsgeld sei entgegen § 63 Abs. 5 VwVG NRW nicht in bestimmter Höhe
angedroht worden. Damit ist indes nicht dargelegt, dass die Verfügung insoweit
offensichtlich rechtswidrig ist. Der Vollstreckungsschuldner kann der Verfügung durch
Auslegung entnehmen, für welchen Fall der Nichterfüllung ihm ein Zwangsgeld in
welcher Höhe droht. Der Bestimmtheitsgrundsatz verlangt, dass eine Androhung zur
Durchsetzung mehrerer Verpflichtungen erkennen lässt, ob sie sich auf Verstöße gegen
jede einzelne Verpflichtung oder Verstöße gegen alle Verpflichtungen zugleich bezieht,
55
vgl. BVerwG, Gerichtsbescheid vom 26. Juni 1997 - 1 A 10/95 -, juris Rn. 35,
56
wobei es nach § 57 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW zulässig ist, bei Erzwingung einer
Duldung die Zwangsmittel für jeden Fall der Nichtbefolgung festzusetzen. Indem Ziffer 3
der streitigen Verfügung das Zwangsgeld androht, wenn der Duldungspflicht "nicht oder
nicht vollständig" nachgekommen wird, wird erkennbar, dass auch ein Verstoß gegen
eine einzelne Pflicht ausreichen soll. Daran ändert auch nichts, dass es hinsichtlich
dieser Pflicht zuvor heißt "der vorstehenden Aufforderung zur Duldung". Der Singular
zielt hier ersichtlich nicht darauf ab, nur die unmittelbar vorangestellte Aufforderung zu
erfassen. Vielmehr nimmt er Bezug auf eine einheitliche Duldungsverfügung, die aus
mehreren einzelnen Duldungspflichten besteht. Sinn und Zweck der Gesamtverfügung
und ihr innerer, gestufter Aufbau machen deutlich, dass gewollt ist, dass die im
jeweiligen Zeitpunkt geschuldete Duldung auch zwangsgeldbewehrt sein soll, um die
Durchführung der Gesamtmaßnahme nicht zu gefährden.
57
Vgl. auch für den Parallelfall einer Unterlassungsverfügung VG Frankfurt (Oder), Urteil
vom 18. März 2010 - 5 K 1410/06 -, juris, Rn. 39 f. Die von der Antragstellerseite zitierte
Rechtsprechung des Hessischen VGH hat dieser im Übrigen selbst in einem Fall
modifiziert, in dem nicht Handlungsgebote durchgesetzt werden sollten, vgl. Beschluss
vom 18. Oktober 1990 - 4 TH 206/89 -, juris Rn. 46.
58
Selbst eine sprachlich engere Auslegung könnte allenfalls zu dem - für das vorliegende
Verfahren aber unerheblichen - Ergebnis gelangen, dass sich die
Zwangsgeldandrohung nur auf Ziffer 2 bezieht, die eine einheitliche Duldungspflicht
bestimmt (betreffend die Arbeiten zur provisorischen Sicherung der Böschung) und
diese nur durch den Klammerzusatz ("Entfernung des Bewuchses und Aufbringung
einer Steinschüttung") inhaltlich näher erläutert.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Dabei waren
die außergerichtlichen Kosten der beiden Beigeladenen jeweils nicht für
erstattungsfähig zu erklären, weil sie beide keinen eigenen Sachantrag gestellt und sich
sonach auch keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt haben.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Dabei hat das
Gericht im Einklang mit Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit wegen der Vorläufigkeit des vorliegenden Verfahrens die
Hälfte des Regelstreitwerts angesetzt.
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