Urteil des VG Köln vom 25.04.2008

VG Köln: toxikologie, arzneimittel, auflage, ausnahme, behandlung, wiederholung, erfüllung, erlass, bestandteil, gerichtsakte

Verwaltungsgericht Köln, 18 K 888/07
Datum:
25.04.2008
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
18. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
18 K 888/07
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des
Verfahrens.
T a t b e s t a n d
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Im Mai 1978 zeigte der Rechtsvorgänger der Klägerin die Arzneimittel T2. ,
Weichgelatinekapseln, T. , magensaftresistente Kapseln, und T1. ,
Weichgelatinekapseln, für das Anwendungsgebiet „Links-Myokardschaden" beim
Bundesgesundheitsamt an. Als arzneilich wirksamer Bestandteil waren 3 mg g-
Strophanthin (DAB 7) bzw. 6,0 mg g-Strophanthin (DAB 7) in T2. enthalten.
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Am 16.02.1990 stellte der Rechtsvorgänger der Klägerin die sogenannten Kurzanträge,
am 07.06.1993 die sogenannten Langanträge. Die Anwendungsgebiete waren nun
einheitlich für alle drei Präparate wie folgt formuliert: „Links- Myocardschaden,
Infarktgefährdung, Stenocardische Beschwerden".
3
Am 20.12.1995 nahm die Rechtsvorgängerin der Klägerin die Anträge auf Verlängerung
der Zulassung zurück. Am 17.01.2001 stellte sie Anträge auf Wiederaufgreifen der
Verfahren nach § 105 Abs. 5c AMG und gab die Erklärungen zum Einreichen der
Unterlagen gemäß 10. Änderungsgesetz zum AMG ab. Hinsichtlich der
pharmakologischen, toxikologischen und/oder klinischen Unterlagen nahm sie auf
anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial bezug, § 22 Abs. 3 AMG. Nach der
pharmakologisch-toxikologischen Stellungnahme - 1. Phase - vom 17.05.2001
bestanden schwerwiegende Mängel, so dass die Beklagte einer Nachzulassung der
Präparate nicht zustimmte. Auch in der medizinischen Stellungnahme - 1. Phase - vom
09.09.2002 votierte die Beklagte für die Versagung der Verlängerung der Zulassungen,
da die Wirksamkeit und Verträglichkeit von g- Strophantin in den beantragten
Indikationen durch das vorhandene Erkenntnismaterial nicht hinreichend belegt sei. Alle
Studien bzw. sonstiges Erkenntnismaterial erfüllten in keiner Weise die heutigen
Anforderungen an klinische Prüfungen für die Indikation der chronischen
Herzinsuffizienz. Grundlage einer Bewertung der Wirksamkeit sei die CPMP Note for
guidance on clinical investigation of medicinal products for the treatment of cardiac
failure (CPMP/EWP/235/95, Rev. 1 vom 16.12.1999). Danach seien für den Nachweis
der Wirksamkeit Morbiditäts- und/der Mortalitätsstudien erforderlich. Derartige Studien
lägen für die Arzneimittel nicht vor.
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Mit Schreiben vom 10.11.2003 teilte die Beklagte der Klägerin unter Beifügung der
Stellungnahmen zur Qualität, zur Toxikologie und Klinik hinsichtlich aller drei Präparate
die aus ihrer Sicht bestehenden Mängel mit und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme
innerhalb von 12 Monaten nach Zugang der Schreiben. Die Mängelschreiben wurden
der Klägerin am 11.11.2003 zugestellt.
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Am 05.11.2004 gingen bei der Beklagten im Rahmen der Nachlieferung die Unterlagen
zur Mängelbeseitigung ein. In weiteren Stellungnahmen zur Pharmakologie/Toxikologie
vom 16.02.2005 bemängelte die Beklagte, dass Befunde zur genetischen Toxikologie
auch mit der Nachlieferung nicht vorgelegt worden seien. In den medizinischen
Stellungnahmen - 2. Phase - vom 11.03.2005 votierte die Beklagte erneut für eine
Versagung der Nachzulassung für die nunmehr für alle drei Präparate geänderten
Anwendungsgebiete „Zur unterstützenden Behandlung bei leichter
Herzmuskelschwäche (NYHA-Stadium I und II), zusammen mit anderen
Herzmedikamenten. Hinweis: Zur Behandlung von Ödemen, Tachykardien und
Tachyarrhythmien ist T2. nicht geeignet".
6
Mit Bescheiden vom 27.12.2005 wurden die Verlängerungen der Zulassungen für die
Arzneimittel T2. (Zulassungsnummer 0000000.00.00), T. (Zulassungsnummer
0000000.00.00) und T2. (Zulassungsnummer 0000000.00.00) für die zuletzt
beanspruchten Anwendungsgebiete erteilt. Die Bescheide ergingen mit Auflagen u.a.
zur pharmazeutischen Qualität, zur Toxikologie und zur klinischen Wirksamkeit gemäß §
105 Abs. 5a AMG. Hinsichtlich der Auflagen zur klinischen Wirksamkeit wurde in den
Bescheiden auf folgendes hingewiesen: „Im Hinblick auf das gegenwärtige
Erkenntnismaterial müssen die Anforderungen an die klinische Wirksamkeit in der
beantragten Indikation noch weiter belegt werden. Es ist daher geboten, aber im
Hinblick auf die Verlängerung der Zulassung auch ausreichend, diese mit einer Auflage
zur Durchführung einer geeigneten klinischen Prüfung zu verbinden, damit ergänzendes
wissenschaftliches Erkenntnismaterial zur weiteren Untermauerung der
Wahrscheinlichkeitsaussage generiert werden kann. Der genaue Inhalt der o.g.
Auflagen wird Ihnen mit einem weiteren Bescheid bekanntgegeben. Die zur Erfüllung
der Auflagen vorgesehenen Fristen beginnen erst mit der Zustellung des weiteren
Bescheides." Die Bescheide wurden der Klägerin am 30.12.2005 zugestellt.
Rechtsmittel hiergegen wurden nicht eingelegt.
7
Durch weitere Bescheide vom 29.08.2006 spezifizierte die Beklagte - unter
Wiederholung der Bescheidtexte im Übrigen - die Auflagen zu Qualität, Toxikologie und
klinischen Wirksamkeit in den Zulassungsbescheiden vom 27.12.2005. Hinsichtlich der
Toxikologie verfügte die Beklagte u.a. in den gleich lautenden Auflagen T1: „Es wird die
Durchführung einer Studie zur Untersuchung des genotoxischen Potentials im
experimentellen Modellsystem gefordert. Die Ergebnisse dieser Untersuchung
einschließlich deren Bewertung sind dem BfArM spätestens nach Ablauf von 24
Monaten vorzulegen." Unter Auflagen zur klinischen Wirksamkeit verfügte die Beklagte
in den Auflagen M1: „Die Zulassung wird mit der Auflage der Durchführung einer
geeigneten kontrollierten klinischen Studie zum Beleg der Wirksamkeit und damit
verbunden dem Beleg eines positiven Nutzen/Risiko-Verhältnisses in der beantragten
Indikation verbunden." Nach den beigefügten Rechtsmittelbelehrungen war innerhalb
eines Monats nach Bekanntgabe Klage beim Verwaltungsgericht Köln zu erheben. Die
Bescheide wurden der Klägerin mit Übersendungsschreiben vom 07.09.2006 am
08.09.2006 zugestellt.
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Am 27.09.2006 legte die Klägerin hiergegen Widerspruch ein. Zur Begründung führte
sie mit Schreiben vom 20.12.2006 aus, dass es sich bei den mit Schreiben vom
7.09.2006 übersandten Bescheiden, die sich mit Ausnahme der Anlagen nicht von den
ursprünglichen - bestandskräftigen - Bescheiden vom 27.12.2005 unterschieden, um
wiederholende Verfügungen handele, denen selbst keine Rechtswirkungen in bezug
auf die Hauptsacheentscheidung im Sinne des § 105 AMG zukomme. Bei den
Bescheiden vom 27.12.2005 habe es sich auch nicht um vorläufige Verwaltungsakte
gehandelt, sie seien lediglich unter dem Vorbehalt späterer, nicht den Kerngehalt
modifizierender Auflagen im Sinne des § 28 AMG oder § 36 VwVfG ergangen. Da diese
nachträglichen Auflagen, die nach gefestigter Rechtsprechung nicht den Kernbereich
der Entscheidung betreffen könnten, somit nicht die Hauptsacheentscheidung gemäß §
105 AMG abänderten, liege mit den Bescheiden vom 29.08.2006 keine erneute
Entscheidung über die Verlängerung der Zulassung gemäß § 105 AMG vor, sondern es
handele sich um die nachträgliche Anordnung von Nebenbestimmungen gemäß § 36
VwVfG, gegen die eine Klage erst nach Durchführung eines Vorverfahrens gemäß § 68
VwGO zulässig sei. Die Bestimmung des § 105 Abs. 5 b AMG, der für die
Entscheidungen über die Verlängerung der Zulassung als Rechtsweg die sofortige
Erhebung der Klage vorsehe, habe den Sinn und Normzweck zu verhindern, dass bei
rechtmäßiger Ablehnung der Verlängerung das Inverkehrbringen von Arzneimitteln nicht
durch offensichtlich unbegründete Rechtsmittel über Gebühr verlängert werden könne.
Im vorliegenden Fall handele es sich aber nicht mehr um eilbedürftig umzusetzende
Entscheidungen über den Bestand der Zulassungen. Zu den erteilten Auflagen
hinsichtlich der klinischen Wirksamkeit führte die Klägerin aus, dass diese
möglicherweise den Kernbereich der Zulassung beträfen und aus diesem Grunde
unzulässig seien. Die Begründung für die Nachforderung klinischer Studien entspreche
auch nicht den in den Bescheiden bestätigten zugelassenen Indikationen. Die
Begründung der Auflagen widerspreche daher der Entscheidung der Behörde in der
Hauptsache.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 07.02.2007 wies die Beklagte die Widersprüche zurück,
da diese nicht statthaft seien. Es könne dahinstehen, ob es sich bei den Bescheiden
vom 29.08.2006 um wiederholende Verfügungen, Zweitbescheide oder sogar neue
Erstbescheide handele. Denn in jedem Falle finde § 105 Abs. 5b Satz 1 AMG
Anwendung mit der Folge, dass eine Klage vor dem zuständigen Verwaltungsgericht als
einzig statthaftes Rechtsmittel in Betracht komme. Es handele sich im Übrigen nicht um
nachträgliche Auflagen im Sinne von § 36 VwVfG oder § 28 Abs. 1 Satz 4 AMG. Der
Regelungsgehalt der Auflagen sei der Klägerin im Bescheid vom 27.12.2005 klar
abgrenzbar angezeigt worden und es sei ihr bekannt gewesen, zu welchen Teilgebieten
nähere Inhaltsangaben erfolgen sollten. Die Erteilung der Auflage Nr. 6 sei unter
ausdrücklicher Bezugnahme von § 105 Abs. 5a AMG erfolgt. Diese habe lediglich ihre
Konkretisierung und nicht nachträgliche Neufassung im Bescheid vom 29.08.2006
enthalten. Die Gesamtbetrachtung von Entscheidungstenor und Auflagen spreche damit
für einen Zweitbescheid oder sogar neuen Erstbescheid mit den bereits ausgeführten
Rechtsfolgen. Ein Widerspruchsverfahren sei daher gemäß 105 Abs. 5b Satz 1 AMG
ausgeschlossen. Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 08.02.2007
zugestellt.
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Am 05.03.2007 hat die Klägerin hiergegen Klage erhoben. Zur Begründung ergänzt und
vertieft sie die Ausführungen aus der Widerspruchsbegründung. Die in den
Zweitbescheiden angeordneten Auflagen seien nicht mehr Bestandteil der
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ursprünglichen Zulassungsentscheidung, sondern es handele sich um die nachträgliche
Anordnung von Nebenbestimmungen. Eine derartige nachträgliche Auflagenerteilung
sei nicht durch § 105 Abs. 5a AMG gedeckt, da danach die Verlängerung der Zulassung
mit Auflagen zu verbinden sei. Die Zweitbescheide enthielten keine (erneute) materielle
Regelung der Verlängerung der Zulassungen, sondern lediglich die Erteilung von
Auflagen zu den mit den Erstbescheiden bereits erteilten Zulassungsverlängerungen.
Soweit die Zweitbescheide die Verlängerung der Zulassung erneut erwähnten, habe
dies lediglich deklaratorische Funktion. Rechtsgrundlage für die Auflagen könne
allenfalls § 28 AMG in Verbindung mit § 36 VwVfG sein, so dass die üblichen
Rechtsmittel des Widerspruchs und der Klage gegeben seien. Die Beklagte sei auch
nicht befugt, weitere pharmakologisch- toxikologische oder klinische Prüfungen für die
bereits nachzugelassenen Arzneimittel der Klägerin als Auflagen nachträglich
anzuordnen. § 28 AMG enthalte keine allgemeine Befugnis zur Anordnung derartiger
Prüfungen mit Ausnahme der Sonderregelung des § 28 Abs. 3 AMG. Der Inhalt der
Auflagen 5 zur Toxikologie und 6 zur klinischen Wirksamkeit in den Zweitbescheiden
greife in den Kernbereich der Zulassung ein und begegne erheblichen rechtlichen und
fachlichen Bedenken. Die Begründung der Auflagen zur Toxikologie und zur
Wirksamkeit lege nahe, dass es sich hier nach Auffassung der Beklagten wohl um
gravierende Mängel gehandelt habe, die im Beanstandungsverfahren und nicht im
Auflagenverfahren abzuhandeln gewesen wären. Es erwecke den Anschein, dass die
Beklagte im Zeitraum zwischen Erst- und Zweitbescheiden die Kriterien zur Bewertung
des Erkenntnismaterials geändert habe, ohne dieser geänderten Bewertung aber soviel
Bedeutung beizumessen, dass sie einen Widerruf der Erstbescheide gemäß § 49
VwVfG rechtfertigen würden.
Die Klägerin beantragt,
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die Bescheide vom 29.08.2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom
07.02.2007 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie rügt die Zulässigkeit der erhobenen Klage.
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Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 13.03.2008 auf die Einzelrichterin
zur Entscheidung übertragen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig und auch
fristgemäß innerhalb der durch den Widerspruchsbescheid vom 07.02.2007 in Gang
gesetzten Klagefrist erhoben.
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Die Klage ist jedoch nicht begründet.
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Die angefochtenen Bescheide vom 29.08.2006 sind bestandskräftig geworden und
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damit einer materiellen Überprüfung oder Aufhebung durch das erkennende Gericht
entzogen. Die hiergegen von der Klägerin erhobenen Widersprüche waren nicht
statthaft, da gemäß § 105 Abs. 5 b AMG ein Vorverfahren nach § 68 VwGO bei
Rechtsmitteln gegen die Entscheidung über die Verlängerung der Zulassung nach
Absatz 3 Satz 1 nicht stattfindet.
Die Bescheide vom 29.08.2006 wiederholen zunächst die bereits mit den Bescheiden
vom 27.12.2005 erteilten Nachzulassungen sowie die mit diesen verbundenen Auflagen
zum Wortlaut der für das Behältnis und die äußere Umhüllung vorgesehenen Angaben
und zum Wortlaut der Packungsbeilage und der Fachinformation. Darüber hinaus
spezifizieren sie im Einzelnen die Auflagen zur pharmazeutischen Qualität, zur
Toxikologie und zur klinischen Wirksamkeit, die in den Zulassungsbescheiden vom
27.12.2005 bereits als Auflagen Nr. 4 - 6 verfügt sowie hinsichtlich der klinischen
Wirksamkeit ihrem wesentlichen Inhalt nach umschrieben waren. Bei verständiger
Auslegung der Bescheide vom 27.12.2005 einerseits und der Bescheide vom
29.08.2006 andererseits unter Berücksichtigung ihres objektiven Erklärungswertes in
entsprechender Anwendung von § 133 BGB handelt es sich daher bei diesen
Bescheiden um jeweils selbständig anfechtbare Teilverwaltungsakte innerhalb des
einheitlichen Nachzulassungsverfahrens. Die Bescheide vom 27.12.2005 enthielten die
Erteilung der Nachzulassungen mit den Auflagen zu Nr. 1 - 6 unter ausdrücklicher
Ankündigung einer Spezifizierung der Auflagen zu Nr. 4 - 6 im Rahmen eines weiteren
Bescheides. Die Bescheide vom 29.08.2006 regelten dann - unter Wiederholung des
Inhalts der vorgangegangenen Bescheide - die Einzelheiten der Auflagen zu Nr. 4 - 6.
Diese Auslegung wird auch durch die Ausführungen der Beklagten in dem
Übersendungsschreiben vom 07.09.2006 bestätigt, wenn es dort heißt, dass „in der
anliegenden Ausfertigung die Auflagen zu Ziffer 4-6 (Qualität, Toxikologie und klinische
Wirksamkeit) im Zulassungsbescheid vom 27.12.2005 spezifiziert" würden.
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Bedenken gegen die Erteilung der Nachzulassung im Wege des Erlasses von
Teilverwaltungsakten bestehen nicht. Der Erlass von Teilverwaltungsakten ist
grundsätzlich auch ohne besondere Ermächtigung zulässig und wird von der
Ermächtigungsgrundlage zum Erlass des endgültigen Verwaltungsaktes als „weniger"
umfasst,
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Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, § 35 Rdnr. 183 a.
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Auch aus der Regelung des arzneimittelrechtlichen Nachzulassungsverfahrens in § 105
AMG ergeben sich zur Überzeugung des Gerichts keine diesbezüglichen
Einschränkungen. Zwar sieht § 105 Abs. 5 a Satz 1 AMG vor, dass etwaige Auflagen mit
dem Zulassungsbescheid zu verbinden sind. Dies schließt aber eine Regelung der
Nachzulassung durch Teilverwaltungsakte, von denen einer bestimmte Auflagen näher
konkretisiert, nicht aus. Auch Aspekte der Arzneimittelsicherheit oder der
Beschleunigung der Nachzulassungsverfahren stehen dem nicht grundsätzlich
entgegen, zumal den pharmazeutischen Unternehmern für die Erfüllung der Auflagen
regelmäßig nicht unerhebliche Fristen eingeräumt werden, die zudem auf Antrag noch
verlängerbar sind.
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Entgegen der Ansicht der Klägerin handelt es sich nach alldem bei den mit den
Bescheiden vom 29.08.2006 verfügten Auflagen nicht um nachträgliche Auflagen
gemäß § 28 Abs. 1 Satz 4 AMG oder § 36 VwVfG. Abgesehen davon, dass die Beklagte
die Erteilung dieser Auflagen ausdrücklich auf § 105 Abs. 5 a AMG gestützt hat, war
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deren wesentlicher Inhalt der Klägerin bereits mit den Bescheiden vom 27.12.2005
mitgeteilt worden. Die Nachzulassung war daher von vorneherein mit den Auflagen u.a.
zur Toxikologie und zur klinischen Wirksamkeit verbunden und die Notwendigkeit für die
Erteilung dieser Auflagen war nicht erst nachträglich durch neue Erkenntnisse oder
sonstige Entwicklungen entstanden.
Gegen den Bescheid vom 29.08.2006 hätte daher gemäß § 105 Abs. 5 b AMG
unmittelbar Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben werden müssen, wie es auch in
der Rechtsmittelbelehrung zutreffend angegeben war. Nichts anderes würde im Übrigen
gelten, wenn man davon ausginge, dass es sich bei den Bescheiden vom 29.08.2006
um Zweitbescheide handelte.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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