Urteil des VG Köln vom 19.02.2010
VG Köln (antragsteller, unechte rückwirkung, amtszeit, rückwirkung, mitgliedschaft, verteidigung, dauer, antrag, verwaltungsgericht, interesse)
Verwaltungsgericht Köln, 33 K 7382/09.PVB
Datum:
19.02.2010
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
33. Bundespersonalvertretungskammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
33 K 7382/09.PVB
Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Antrag zurückgenommen
worden ist. Im Übrigen wird der Antrag wird abgelehnt.
G r ü n d e
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I.
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Der Antragsteller zu 1. besteht aus 3 Personen. Dessen Vorsitzender, der Antragsteller
zu 2., wurde im Februar 2003 in den Personalrat bei der Bundeswehrverwaltungsstelle
in den O. gewählt. Nach der im Mai 2004 durchgeführten Neuwahl wurde er erneut in
den Personalrat gewählt und gehörte ihm bis zu der gemäß § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG
erforderlich gewordenen vorzeitigen Neuwahl im Juli 2007 an. Auch dem neu gewählten
Personalrat - dem Antragsteller zu 1. - gehörte der Antragsteller zu 2. weiterhin seit Juli
2007 an.
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Der Antragsteller zu 2. leistet seit 02. Mai 2001 Dienst in den O. und hätte am 01. Mai
2005 zur Rückversetzung in das Inland angestanden. Im Hinblick auf den sich aus § 47
Abs. 2 BPersVG aufgrund seiner Mitgliedschaft im Personalrat ergebenden
Versetzungsschutz wurde die Auslandsverwendung zunächst bis zum 31. Oktober 2008
und erneut bis zum 31. Juli 2010 jeweils unter dem Vorbehalt der derzeit gültigen
Regelung, insbesondere der Schutzbestimmung des § 47 Abs. 2 BPersVG verlängert.
Nach Inkrafttreten des § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG widerrief das Bundesamt für
Wehrverwaltung die letzte Verlängerung und setzte das Ende der Auslandsverwendung
auf den 30. Juni 2010 fest. Hiergegen erhob der Antragsteller zu 2. nach erfolglosem
Widerspruch Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln - 15 K 6689/09 -.
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Die Antragsteller bezweifelten, dass der Versetzungsschutz gemäß § 47 Abs. 2
BPersVG für den Antragsteller zu 2. entfallen sein sollte und dessen vor Inkrafttreten des
§ 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG liegende Personalratstätigkeit im Ausland auf die
Mindestdauer des Versetzungsschutzes angerechnet werden dürfe.
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Am 07. November 2009 haben die Antragsteller das Beschlussverfahren eingeleitet.
Nach Teilrücknahme der ursprünglichen Anträge verfolgt lediglich der Antragsteller zu 1.
die Klärung der Rechtsfrage weiter, ob der Antragsteller zu 2. bezüglich der
angekündigten Versetzung nach § 47 Abs. 2 BPersVG Versetzungsschutz genieße. Zur
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Begründung seiner Rechtsauffassung trägt er im Wesentlichen vor: Der
Versetzungsschutz nach § 47 Abs. 2 BPersVG werde für den Antragsteller zu 2. durch §
91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG nicht ausgeschlossen, weil dieser bisher noch keine
regelmäßige Amtszeit von durchgängig vier Jahren als Mitglied eines Personalrats bei
einer Auslandsdienststelle absolviert habe. Im Übrigen dürfe sich § 91 Abs. 1 Nr. 4
BPersVG nicht auf die laufende Amtszeit der amtierenden Personalratsmitglieder
auswirken, weil andernfalls rückwirkend in die Rechtstellung des gewählten
Personalrats eingegriffen werde. Außerdem werde der Wille der Wählerschaft
missachtet. Würde der Antragsteller zu 2. durch Rückversetzung aus dem Antragsteller
zu 1. ausscheiden, verlören auch die übrigen Personalratsmitglieder ihr Amt. Da
Ersatzmitglieder nicht vorhanden seien und die Mitgliederzahl dann um mehr als ein
Viertel unterschritten werde, werde gemäß § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG eine Neuwahl
erforderlich werden. Die Antragsteller genössen Vertrauensschutz in die bei der Wahl im
Juli 2007 erhaltene Rechtstellung. Schutzwürdig sei auch das Vertrauen ihrer
Wählerschaft auf den Fortbestand des Antragstellers zu 1..
Der Antragsteller zu 1. beantragt,
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festzustellen, dass der Antragsteller zu 2. bezüglich der zum 1. Juli 2010 vorgesehenen
Rückversetzung Versetzungsschutz nach § 47 Abs. 2 BPersVG genießt.
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Die Beteiligte beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Sie trägt im Wesentlichen vor: Aus Sinn und Zweck der Neuregelung des § 91 Abs. 1
Nr. 4 BPersVG folge, dass der betroffene Personenkreis Versetzungsschutz nach § 47
Abs. 2 BPersVG nur für die Dauer einer regelmäßigen Amtszeit von vier Jahren im
Sinne einer Gesamtzeit genieße, so dass auch Amtszeiten aus vorangegangenen
Amtsperioden anzurechnen seien. Werde nicht auf die Gesamtamtszeit abgestellt,
könnten Personalratsmitglieder durch Rücktritte den Ablauf einer regelmäßigen
Amtszeit verhindern und damit zugleich der mit § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG verfolgten
gesetzgeberischen Zielsetzung, die Planbarkeit der Auslandsverwendung
sicherzustellen, entgegenwirken. Angesichts der fehlenden Übergangsregelung
erstrecke sich die Neuregelung auch auf die Mitglieder von vor Inkrafttreten der
Neuregelung gewählten Personalräten. Eine unzulässige Rückwirkung liege nicht vor,
weil es sich um einen Fall der sogenannten unechten Rückwirkung handele, die
grundsätzlich zulässig sei. Sowohl die gewählten Personalratsmitglieder als auch die
Wählerschaft hätten bereits vor der Wahl mit einer baldigen Neuregelung des
Versetzungsschutzes rechnen müssen. Spätestens mit dem im Juni 2007
veröffentlichten zweiten Entwurf eines Dienstrechtsneuordnungsgesetzes sei die
beabsichtigte Einschränkung des Versetzungsschutzes allgemein bekannt gewesen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte
Bezug genommen.
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II.
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Das Verfahren ist einzustellen, soweit der Antrag zurückgenommen worden ist.
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Im Übrigen ist der Antrag nicht begründet. Die Fachkammer kann die begehrte
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Feststellung nicht treffen.
Gemäß Art. 7 Nr. 6 a i.V.m. Art. 17 Abs. 11 Satz 1 des
Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 05. Februar 2009 (BGBl. I S. 160) wurde durch
die Neufassung des § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG ohne Übergangsregelung mit Wirkung
vom 12. Februar 2009 folgende gesetzliche Regelung getroffen: "§ 47 Abs. 2 gilt für
Mitglieder von Personalräten im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der
Verteidigung im Ausland nur für die Dauer einer regelmäßigen Amtszeit in dem durch §
26 festgelegten Umfang". Diese Voraussetzungen liegen hier vor mit der Folge, dass
der Antragsteller zu 2. hinsichtlich seiner zum 01. Juli 2010 angekündigten Versetzung
ins Inland keinen Versetzungsschutz nach § 47 Abs. 2 BPersVG genießt. Er weist
nämlich zum beabsichtigten Versetzungszeitpunkt neben seiner dann 3-jährigen
Mitgliedschaft im Antragsteller eine weitere durchgehende Amtszeit von 4 1/4 Jahren in
den Amtsvorgängern des Antragstellers zu 1. auf und überschreitet damit angesichts
einer zusammenhängenden Mitgliedschaft in Personalräten bei der
Bundeswehrverwaltungsstelle in den O. von 7 1/4 Jahren die für die Anwendung des §
47 Abs. 2 BPersVG gezogene Grenze von einer regelmäßigen Amtszeit von vier Jahren.
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Entgegen der Auffassung des Antragstellers zu 1. erfasst die Wirkung der Neuregelung
des § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG nicht lediglich die zukünftig zu wählenden Personalräte,
sondern erstreckt sich auch auf die amtierenden Mitglieder von Personalvertretungen im
Ausland. Der Wortlaut der Vorschrift gebietet die vom Antragsteller zu 1. für zutreffend
erachtete eingeschränkte Anwendbarkeit nicht. Soweit der Versetzungsschutz des § 47
Abs. 2 BPersVG auf die Dauer einer regelmäßigen Amtszeit in dem durch § 26
festgelegten Umfang begrenzt wird, schließen die abstrakte Beschreibung der
Amtsdauer und das gleichzeitige Fehlen einer Übergangsregelung es aus, die Wirkung
dieser Neuregelung bei den amtierenden Personalratsmitgliedern erst auf etwaige
künftige Amtszeiten zu erstrecken. Dieses Ergebnis wird bestätigt durch Sinn und
Zweck der gesetzlichen Regelung. In der amtlichen Begründung des
Regierungsentwurfs vom 12. November 2007 heißt es zu Art. 7 Nr. 6 Buchstabe a [§ 91
Abs. 1 Nr. 4 -neu-](Drucksache 16/7076, S. 171), der unverändert Gesetzeskraft erlangt
hat:
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"Mitglieder von Personalvertretungen werden durch § 47 Abs. 2 BPersVG generell in
doppelter Weise vor Versetzungen oder Abordnungen geschützt. Nach Satz 1 dieser
Vorschrift sind Versetzungen oder Abordnungen nur zulässig, wenn sie auch unter der
Berücksichtigung der Mitgliedschaft im Personalrat unvermeidbar sind; sodann sind sie
nach Satz 3 gegen den Willen der oder des Betroffenen nur mit der Zustimmung des
Personalrates möglich.
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Regelmäßig soll die Dauer der Verwendung in einer Auslandsdienststelle eine vorher
festgelegte Grenze nicht überschreiten. Die Verwendungsdauer beträgt nach der
derzeitigen Verwaltungspraxis im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der
Verteidigung einschließlich der Streitkräfte in der Regel drei bis sechs Jahre. Zudem
sind die frühzeitige Auswahl, Information und Vorbereitung einer Nachfolgerin oder
eines Nachfolgers für die Verwendung in einer Auslandsdienststelle mit Angabe eines
konkreten Termins schon aus Kostengründen geboten. Derartigen Planungen fehlt die
tragfähige Grundlage, solange eine eindeutige Erklärung der Vorgängerin oder des
Vorgängers als Personalratsmitglied und ihres oder seines Gremiums nicht vorliegen.
Hinzu kommt, dass bei einer erneuten Kandidatur des Personalratsmitgliedes und
erneuter Mitgliedschaft im Gremium Planungen und gegebenenfalls bereits eingeleitete
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Maßnahmen für die beabsichtigte Anschlussverwendung im In- oder Ausland hinfällig
werden.
Im Geschäftsbereich des Auswärtigen Amts entstehen diese Probleme in den
Auslandsvertretungen nicht, weil die Sondervorschrift des § 91 Abs. 1 Nr. 3 Satz 4
BPersVG die Geltung des § 47 Abs. 2 BPersVG für diese ausschließt.
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Die Rechtslage bedarf für den Geschäftsbereich des Bundesministeriums der
Verteidigung einer Regelung, die das dienstliche Interesse an planbaren
Verwendungszeiten und zeitgerechten Nachbesetzungen bei Verwendungen in einer
Auslandsdienststelle und das allgemeine Interesse an der Erhaltung der
Funktionsfähigkeit von Personalvertretungen sowie einer diskriminierungsfreien
Tätigkeit seiner Mitarbeiter zu einem tragfähigen Ausgleich bringt. Die Beschränkung
des Versetzungsschutzes auf eine regelmäßige Amtszeit trägt dieser Zielsetzung
Rechnung. Dies konkretisiert das Gebot, Personalratsmitglieder wegen ihres
Ehrenamtes weder zu benachteiligen noch zu begünstigen. Mit Ablauf des begrenzten
Schutzes können Versetzungen aus dienstlichen Gründen auch ohne Zustimmung des
betroffenen Mitgliedes erfolgen. § 8 bleibt unberührt. ..."
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Hieraus wird deutlich, dass der Gesetzgeber einen Ausgleich hat schaffen wollen
zwischen dem dienstlichen Interesse an der - mit komplexen Auswirkungen auf den
gesamten Dienstbetrieb verbundenen - Verwendungen der Bediensteten in
Auslandsdienststellen im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung
und dem allgemeinen Interesse an der Funktionsfähigkeit der Personalvertretungen und
einer diskriminierungsfreien Tätigkeit seiner Mitglieder. Dabei hat er sich trotz des an
sich vorrangigen Interesses an der uneingeschränkten Erfüllung der Aufgaben, die sich
für die Bundeswehr aus ihrem Sicherheitsauftrag ergeben, nicht an der für den
auswärtigen Dienst geltenden Sonderregelung des § 91 Nr. 3 BPersVG orientiert,
sondern hat zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Personalvertretungen an
Auslandsdienststellen ihren Mitgliedern eine regelmäßige Amtsdauer von insgesamt
vier Jahren ermöglichen wollen. Dabei kann sich eine solche Amtsdauer - wie im Falle
des Antragstellers zu 2. -aus einer zeitlich zusammenhängenden Mitgliedschaft in zwei
oder mehr Personalräten ergeben, wenn diesen Personalräten - etwa in Fällen des § 27
Abs. 2 Nr. 2 BPersVG - verwehrt war, eine reguläre Amtszeit zu absolvieren. Andernfalls
könnte die mit der Sonderregelung des § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG verfolgte Zielsetzung,
die Planbarkeit von Auslandsverwendungen sicherzustellen, durch Herbeiführung
vorzeitiger Neuwahlen verhindert werden. Indem der Gesetzgeber vom Erlass einer
Übergangsregelung abgesehen hat, hat er zum Ausdruck gebracht, dass dieser
Interessenausgleich sofort und nicht erst nach Ablauf der derzeitigen Amtsperiode der
amtierenden Personalvertretungen bei Auslandsdienststellen wirksam werden sollte.
Auch der Hinweis auf § 8 BPersVG, der ein Verbot der Benachteiligung und der
Begünstigung der Mitglieder von Personalvertretungen beinhaltet, bestätigt diese
Zielsetzung. Überlange Auslandsverwendungen von Personalratsmitgliedern, die allein
durch Inanspruchnahme des Versetzungsschutzes nach § 47 Abs. 2 BPersVG
ermöglicht worden sind, führen faktisch zu einer Begünstigung dieser
Personalratsmitglieder, weil damit gleichzeitig anderen interessierten und geeigneten
Beschäftigten die Möglichkeit einer aus vielfachen Gründen begehrten
Auslandsverwendung genommen wird. Diese Begünstigung war in der Vergangenheit
wiederholt Gegenstand von Rechtsstreitigkeiten, die vor der Fachkammer geführt
worden waren. Der Dienstherr war zur Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes
und des Betriebsfriedens gehalten, insoweit für Abhilfe zu sorgen.
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Die Regelung des § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG ist auch mit dem Rückwirkungsverbot
vereinbar. Ein Fall einer echten Rückwirkung, die verfassungsrechtlich grundsätzlich
unzulässig ist, liegt nicht vor, weil durch das Gesetz nicht nachträglich ändernd in
abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingegriffen wird. Vielmehr
liegt nur eine sogenannte unechte Rückwirkung vor, die verfassungsrechtlich
grundsätzlich zulässig ist. Bei der unechten Rückwirkung wirkt die Norm auf
gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die
Zukunft ein und entwertet damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich (vgl.
zur Rückwirkung BVerfG, z.B. Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE
101, 239, 263; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92 und 48/92, BVerfGE 95,
64, 86 jeweils m.w.N.). Um einen solchen Fall handelt es sich hier. Die Einschränkung
des Vertrauensschutzes für den betroffenen Personenkreis wirkt lediglich für die
Zukunft. Indem jedoch an in der Vergangenheit liegende Sachverhalte angeknüpft wird
(frühere Amtszeiten bei einer Personalvertretung einer Auslandsdienststelle bei der
Ermittlung der regelmäßigen Amtszeit von insgesamt vier Jahren), wird die Amtsdauer
der betroffenen derzeitigen Amtsinhaber beschränkt und damit zugleich das Ergebnis
der letzten Wahl für den Rest der Amtszeit entwertet. Die Beeinträchtigungen für die
Rechtstellung der betroffenen Personalratsmitglieder, die amtierenden
Personalvertretungen und die wegen der befristeten Auslandsverwendung ohnehin
stark fluktuierende jeweilige Wählerschaft rechtfertigen es jedoch nicht, die unechte
Rückwirkung ausnahmsweise als verfassungswidrig zu qualifizieren. Der Gesetzgeber
hat die gegenläufigen Interessen abgewogen und die Regelung des § 91 Abs. 1 Nr. 4
BPersVG als deren Ausgleich gewertet. Dass er etwa durch eine Übergangsregelung
den Belangen der betroffenen Personalvertretungen und deren Wählerschaft zwingend
größeres Gewicht hätte beimessen müssen, vermag die Fachkammer nicht zu
erkennen. Die Bemühungen des Bundesministers der Verteidigung, eine
Einschränkung des Versetzungsschutzes von Mitgliedern der Personalvertretung bei
Auslandsdienststellen in seinem Geschäftsbereich zu erwirken, waren allgemein seit
langem bekannt. Beispielhaft hat der Beteiligte das Schnellinfo 8/2007 des VBB
vorgelegt, in dem auf die bevorstehende gesetzliche Neuregelung hingewiesen wurde.
Ferner wurden die von der Neuregelung alsbald betroffenen Personalratsmitglieder -
wie hier der Antragsteller zu 2. - individuell auf die bevorstehende Gesetzesänderung
hingewiesen, indem ihre Auslandsverwendungen jeweils nur mit dem Vorbehalt
verlängert wurden, dass die Gesetzeslage - gemeint war der Versetzungsschutz nach §
47 Abs. 2 BPersVG - unverändert bliebe. Dass der Gesetzgeber den Schutz des
Vertrauens der Betroffenen auf den unveränderten Fortbestand des § 47 Abs. 2
BPersVG bei Auslandsverwendungen im Ergebnis nachrangig gegenüber der für
notwendig erklärten Einschränkung des Versetzungsschutzes für den betroffenen
Personenkreis bewertet hat, ist auch unter Beachtung des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht zu beanstanden. Immerhin ist den betroffenen
Personalratsmitgliedern bei Vollzug der Neuregelung ermöglicht worden, die Hälfte -
vorliegend sogar deutlich mehr als die Hälfte - der derzeitigen Amtszeit zu absolvieren.
Mit der Rückversetzung eines Personalratsmitglieds, das - wie hier der Antragstellers zu
2. - gemäß § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG keinen Versetzungsschutz nach § 47 Abs. 2
BPersVG genießt, bezweckt der Dienstherr keine unzulässige Einflussnahme auf die
Besetzung des Personalrats, sondern befolgt lediglich die durch Erlasse verbindlich
festgelegten Grundsätze für die Dauer der Auslandsverwendung seiner Bediensteten.
Dass bei kleinen Personalräten - wie hier im Falle des Antragstellers zu 1. - das
vorzeitige Ausscheiden eines Personalratsmitglieds gemäß § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG
zur Neuwahl führt, ist als zwangsläufige gesetzliche Folge hinzunehmen.
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Für eine Kostenentscheidung ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren
kein Raum.
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