Urteil des VG Köln vom 16.02.2001
VG Köln: unechte rückwirkung, gebühr, kostendeckungsprinzip, form, drucksache, funkanlage, verwaltungshandeln, ausschluss, ermächtigung, erfüllung
Verwaltungsgericht Köln, 25 K 981/99
Datum:
16.02.2001
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
25. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
25 K 981/99
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
T a t b e s t a n d:
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Mit Gebührenbescheid vom 12.01.1999 forderte die Beklagte von dem Kläger für
durchgeführte Maßnahmen anlässlich einer Funkgerätekontrolle (Mangel in der
Hubbegrenzung einer CB - Funkanlage) gem. § 48 Abs. 1 Telekommunikationsgesetz
eine Gebühr in Höhe von 250 DM.
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Die Gebühr erfasst Verwaltungsmäßiges Bearbeiten eines Verstoßes gegen
Frequenzzuteilungsbedingungen ... 200 DM/ Funknetz plus 50 DM je Funkanlage gem.
Tarifstelle C.1 der Anlage zur Frequenzgebührenverordnung mit 250 DM.
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Mit der rechtzeitig erhobenen Klage wird vorgetragen: Der Kläger sei seit über 20
Jahren Hobby - CB - Funker, also Betreiber des sog. Jedermann - Funks. Die
routinemäßige Überprüfung seiner Heimstation durch 2 Mitarbeiter der Beklagten am
22.12.1999 habe eine geringe Fehleinstellung des Modulationshubs zu Tage gebracht,
die der Kläger an Ort und Stelle korrigiert habe. Die in Tarifstelle C. 1 der Anlage zur
Frequenzgebührenverordnung festgelegte Rahmengebühr räume der Beklagten einen
unzulässig weiten Ermessensspielraum ein. Der Messaufwand selbst dürfe nicht im
Wege der Gebührenerhebung auf die Funker umgelegt werden. Insbesondere
einkommensschwache Bevölkerungsschichten würden durch die nach den Tarifstelle C.
1 bis C. 4 möglichen Gebühren im Hinblick auf das geringe Störungspotential von CB -
Funkgeräten unangemessen benachteiligt.
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Der Kläger beantragt,
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den Gebührenbescheid der Beklagten vom 12.01.1999 vollständig, hilfsweise in
angemessener Höhe aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der
Verwaltungsvorgänge verwiesen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:
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Die Klage ist ohne Erfolg.
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Der angefochtene Bescheid ist dem Grunde und der Höhe nach rechtmäßig.
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1. Rechtsgrundlage für die angefochtene Gebührenerhebung bezüglich Maßnahmen auf
Grund von Verstößen gegen telekommunikationsrechtliche Vorschriften ist § 48 Abs. 1
Telekommunikationsgesetz (TKG - in Kraft ab 01.08.1996) in Verbindung mit dem
Gebührentarif C der Anlage zu § 1 Abs. 1 der Frequenzgebührenverordnung (FGebV -
rückwirkend in Kraft ab 01.08.1996) in Verbindung mit den Vorschriften des
Verwaltungskostengesetzes (VwKostG vom 23.06.1970).
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Letzteres ist nach seinem § 1 Abs. 2 und seinem § 2 auch ohne besondere Erwähnung
in § 48 Abs. 1 TKG anwendbar; der in § 48 Abs. 1 TKG fehlende Hinweis auf die
Geltung des VwKostG ist ein redaktionelles Versehen des Gesetzgebers, der den in §
47 TKG des Regierungsentwurfs noch enthaltenen Verweis auf das VwKostG ohne
erkennbaren sachlichen Hintergrund nicht in den sodann neu formulier- ten § 48 Abs. 1
TKG übernommen hat und damit unbewusst von anderslautenden Formulierungen in §
43 Abs. 3 und in § 16 Abs. 1 TKG abgewichen ist - vgl. BT-Drucksache 13/4864 (S. 32).
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2. Gegen den Inhalt der genannten Vorschriften des TKG und der FGebV bestehen
keine grundsätzlichen rechtlichen Bedenken.
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2.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
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vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.02.1979 - 2 BvL 5/76 - NJW 1979, S. 1345,
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können Verwaltungskosten (Gebühren und Auslagen) dann auf gesetzlicher Grundlage
erhoben werden, wenn es sich um öffentlich- rechtliche Geldleistungen handelt, die aus
Anlass individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen auferlegt werden und dazu
bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistungen deren Kosten ganz oder teilweise zu
decken.
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Die von der Beklagten geltend gemachten Kosten und die zugrundeliegenden
Leistungen im Bereich der Funküberwachung sind nicht Folge bzw. Teil der
allgemeinen, aus Steuermitteln zu finanzierenden Verwaltungstätigkeit, sondern
beruhen auf einem individuell zurechenbaren (Fehl-)Verhalten von Funkteilnehmern,
das von dem durch Gesetz bzw. Verordnung eingeforderten Verhalten abweicht. Die
staatlichen Maßnahmen (Amtshandlungen) sind somit im weiteren Sinne von den in
Anspruch genommenen Kostenschuldnern veranlasst worden, was eine
Gebührenerhebung rechtfertigt (§ 13 Abs. 1 VwKostG).
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Vergleichbare, auf Nichteinhaltung normierter Verhaltenspflichten beruhende
Gebührenregelungen finden sich etwa im Bereich des
Straßenverkehrszulassungsrechts,
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vgl. die auf § 6 a des Straßenverkehrsgesetzes beruhende Gebührenordnung für
Maßnahmen im Straßenverkehr, die z.B. Amtshandlungen auf Grund eines von
Vorschriften der Straßenverkehrszulassungsordnung abweichenden Verhaltens
gebührenpflichtig macht,
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und im Bereich des Ausbildungsförderungsrechts.
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Vgl. § 12 der DarlehensVO, wonach Kosten für eine infolge Nichtmitteilung eines
Wohnungswechsels notwendig gewordene Anschriftenermittlung in Höhe von 50,00 DM
erhoben werden - dem Grunde und der Höhe nach bestätigt durch VG Köln, Urteil vom
11.04.1986, FamRZ 1986, 1254.
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2.2 Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung - § 48 Abs. 1 TKG -
lassen sich durch Auslegung des Gesetzestextes nach Sinn und Zweck der Regelung
und Sinnzusammenhang mit anderen Vorschriften
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etwa der in § 48 Abs. 2, 3 TKG geregelten Beitragserhebung und der in §§ 10,11 EMVG
normierten Gebühren- und Beitragserhebung -
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ermitteln und sind damit hinreichend bestimmt im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2
Grundgesetz:
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Kostenpflichtig sind Verstöße gegen die §§ 44 bis 47 TKG, der Kreis der
Gebührenschuldner ergibt sich aus § 13 VwKostG, die möglichen Gebührenarten sind in
§§ 4, 5, 9 VwKostG benannt, das Verfahren der Gebührenerhebung richtet sich
ebenfalls nach Vorschriften des VwKostG. Die Maßstäbe für die Gebührenhöhe sind
zwar nicht in § 48 Abs. 1 TKG festgelegt, lassen sich aber mangels Anwendbarkeit
zwingender europarechtlicher Vorschriften
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die sog. Genehmigungsrichtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates betrifft nur Genehmigungen und nicht Funkverstöße -
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aus § 3 VwKostG entnehmen
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es gilt das sog. Äquivalenzprinzip und nicht etwa das sog. Kostendeckungsprinzip -
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und sind auch ohne Angabe der Gebührenhöhe bereits in der Ermächtigungsnorm
hinreichend vorhersehbar.
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Die Festlegung der Gebührenhöhe obliegt dem Verordnungsgeber, vgl. BVerwG, Urteil
vom 03.03.1994 - 4 C 1.93 - BVerwG E 95, 188 ff., vgl. VG Köln, Urteil vom 08.12.2000 -
11 K 10253/99 zur inhaltlichen Bestimmtheit des § 43 Abs. 3 TKG betr. die
Gebührenerhebung für Telefonnummernzuteilungen -.
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2.3 Soweit die kostenauslösende Maßnahme der Beklagten vor dem 21.05.1997, dem
Zeitpunkt des Erlasses der FGebVO, vorgenommen worden sein sollte, unterliegt sie
der Gebührenpflicht nach deren § 3, wonach die Verordnung rückwirkend zum
01.08.1996, also zeitgleich mit dem TKG, in Kraft getreten ist.
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Diese sog. unechte Rückwirkung ist rechtlich unbedenklich, weil die Gebühr bereits in §
48 Abs. 1 TKG vorgesehen und damit vorhersehbar war, vgl. VG Köln, Urteil vom
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08.12.2000 - 11 K 10253/99 - zu einer ähnlichen Rückwirkungsnorm in der
Telekommunikations-Nummerngebühren-verordnung.
3. Die Gebühr nach § 48 Abs. 1 TKG ist dem Grunde nach mit der Beendigung der
Maßnahme entstanden, mit der ein Frequenzzuteilungsverstoß erfasst bzw. ermittelt und
sodann technisch und rechtlich abgewickelt wurde (vgl. § 11 Abs. 1 VwKostG).
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Dabei liegt ein Verstoß gegen die §§ 44 bis 47 TKG bereits dann vor, wenn eine
Frequenz - wie vorliegend - ohne vorherige Zuteilung bzw. gegen
Frequenzzuteilungsbedingungen oder -auflagen genutzt wird, unbeschadet der
rechtlichen Vorgabe des § 47 Abs. 1 Satz 2 TKG, wonach die Frequenzzuteilung "nach
Maßgabe" des - noch nicht nach den rechtlichen Vorschriften des § 46 TKG erstellten -
Frequenznutzungsplans erfolgt. Das Fehlen eines Nutzungsplans - dieser liegt ebenso
wie der gemäß § 45 TKG in Form einer Rechtsverordnung zu erstellende
Frequenzbereichszuweisungsplan lediglich im Entwurf vor und wird von der Beklagten
als interne Verwaltungsvorschrift angewandt - macht die unter Geltung des TKG
ausgesprochenen Frequenzzuteilungen nicht unwirksam oder nichtig (sie sind im
Regelfall bestandskräftig) und damit die Verstöße dagegen nicht rechtlich
bedeutungslos. Eine ansonsten eintretende Rechtsanwendungssperre wäre angesichts
der privaten, auch Grundrechtspositionen berührenden Interessen der Funkteilnehmer
an verbindlichen Frequenzzuteilungen und dem öffentlichen Interesse an der
Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung von Frequenzen (§ 2 Nr. 5
TKG) nicht hinnehmbar und war vom Gesetzgeber ersichtlich nicht gewollt. Die
Untätigkeit des Verordnungsgebers hinsichtlich der Erstellung o.g. Pläne im Sinne einer
(Noch-) Nicht-Erfüllung eines klaren gesetzlichen Regelungsauftrags
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und nicht nur einer unverbindlichen Handlungsermächtigung -
vgl.Korehnke/Grotelüschen in: Beck'scher TKG - Kommentar § 44 Rn. 1,9 -
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hat bislang auch nicht zu einem rechtlich wie funktechnisch nicht hinnehmbaren
Regelungsdefizit im Bereich der Frequenznutzung geführt; es ist daher
(ausnahmsweise) vertretbar, die in der Praxis der Frequenzzuteilung und
Frequenzüberwachung bewährte Handhabung der Beklagten, nach internen
Verwaltungsvorschriften zu handeln, für einen Übergangszeitraum als ausreichende
Ermächtigung für Frequenzzuteilungen und (gebührenpflichtige)
Überwachungsmaßnahmen anzusehen.
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Vgl. Korehnke/Grotelüschen, a.a.O., § 45 Rn. 19, 20 und BVerfG, Beschluss vom
30.11.1988 - 1 BvR 1301/84 - BVerfGE 79, 174 (193-197), zu einer vergleichbaren
Fallkonstellation im Immissionsschutzrecht.
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4. Der Kläger hat gegen Bedingungen der Frequenzzuteilung, also gegen § 47 Abs. 1
Satz 1 TKG, verstoßen
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auf ein Verschulden kommt es nicht an -
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und damit die Möglichkeit von regulierungsbedürftigen Funkstörungen geschaffen. Die
Funkgerätekontrolle ist eine Maßnahme der Beklagten, die nach der Tarifstelle C.1 der
Anlage zur FGebV bei Vorliegen eines Verstoßes gebührenpflichtig ist.
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4.1 Zu den gebührenpflichtigen Maßnahmen gehört nicht nur das "verwaltungsmäßige
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Bearbeiten" eines zuvor festgestellten Verstoßes,
also etwa das Erstellen eines Beanstandungsbescheides und Gebührenbescheides
unter Ausschluss der messtechnischen Kosten zur Feststellung des Verstoßes und
seines Verursachers -
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wie es der Wortlaut des § 48 Abs. 1 TKG (Maßnahmen auf Grund von Verstößen...) und
des Gebührentarifs C.1 (Verwaltungsmäßiges Bearbeiten...) nahelegen könnte, sondern
das gesamte Verwaltungshandeln der Beklagten von der messtechnischen Erkennung
eines Verstoßes über die messtechnische Feststellung der Verursachung bis zur
aktenmäßigen (Schreibtisch-) Bearbeitung des Verstoßes. Der Entschluss des
Gesetzgebers, nicht nur die Zuteilung der Frequenzen,
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so noch der Entwurf der Bundesregierung zu einem TKG, vgl. BT-Drucksache 13/4864
(S. 32) -
46
sondern auch Maßnahmen aufgrund von Verstößen gegen die §§ 44 bis 47 TKG
gebührenpflichtig zu gestalten, kann nicht dahingehend verstanden werden, dass nur
die relativ geringen Kosten der aktenmäßigen Bearbeitung eines zuvor kostenintensiv
durch Messtechnik festgestellten Verstoßes abgegolten werden sollten. Der dem
Gesetzgeber bekannte Grundsatz des Abgabenrechts, Amtshandlungen aufgrund eines
individuell zurechenbaren Verhaltens eines Verursachers möglichst über Gebühren und
nicht aus allgemeinen Steuermitteln zu finanzieren, zwingt zu der Annahme eines
weiten Begriffs der in § 48 Abs. 1 TKG genannten "Maßnahme", der insbesondere die
Handlungen des Prüf- und Messdienstes der Beklagten sowohl bei der routinemäßigen
Funknetzüberprüfung als auch bei der Störungsbearbeitung umfasst. In diesem Sinne
hat auch der Verordnungsgeber die Überschrift der Tarifstellen C.1 bis C.4 formuliert: "C
Gebühren für Maßnahmen des Prüf- und Messdienstes auf Grund von Verstößen gegen
die §§ 44 bis 47 TKG...".
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Die Beklagte hat hierzu nachvollziehbar dargelegt, dass in der Praxis der
Funküberwachung eine strikte Trennung zwischen im engeren Sinne
verwaltungsmäßigen und messtechnischen Aufgaben wegen Verzahnung der
Aufgabenstellungen nicht möglich ist, was auch den am Gesetzgebungsverfahren
beteiligten Fachkreisen bekannt gewesen sein muss.
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4.2 Die vorliegend von der Beklagten durchgeführte Maßnahme war eine typische
messtechnische Methode anlässlich der Kontrolle von Funkgeräten unabhängig vom
Vorliegen einer Störungsmeldung. Der dem Gebührenbescheid zugrundeliegende
Störungs-Feststellungsbescheid ist zudem (mangels Anfechtung) bestandskräftig.
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5. Die Tarifstelle C.1, aber auch die vorliegend nicht einschlägigen Tarifstellen C.2 bis
C.4 der Anlage zur FGebV sind der Höhe nach nicht zu beanstanden.
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5.1 Die Beklagte hat die gem. § 9 VwKostG zulässige (und im Gebührenrecht nicht
untypische) Rahmengebühr der Tarifstelle C.1 (50 bis 3000 DM) in Form einer
verwaltungsinternen Gebührentabelle nach Art und Dauer der Bearbeitung eines
Verstoßes differenziert und dabei den mit der jeweiligen Maßnahme verbundenen
Verwaltungsaufwand - Personalkosten und Technikkosten - zugrundegelegt. Die von
der Beklagten für die Jahre 1996 bis 1999 nach Personal- und Technikkosten
unterteilte, aufgrund der tatsächlich angefallenen Kosten erstellte Kostenrechnung
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dokumentiert in nachvollziehbarer Weise, dass der zur Verfügung stehende
Gebührenrahmen nicht ausgeschöpft wurde, dass die in der verwaltungsinternen
Gebührentabelle im Bereich zwischen 50 und 250 DM festgelegten Gebühren nicht
einmal kostendeckend sind.
Eine typische Fallbearbeitung im Bereich der Tarifstelle C.1 kostete 1996 482 DM und
1999 bereits 578 DM, damit erheblich mehr als der Betrag, der den jeweils tatsächlich
erhobenen Gebührensätzen entspricht
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5.2 Das wegen des Einsatzes teurer Messtechnik - ein Messkraftwagen kostet in der
Anschaffung zwischen 300.000 DM und 1.280.000 DM, eine stationäre Peileinrichtung
durchschnittlich 430.000 DM - erheblich kostenintensivere Ausführen mobiler und/oder
stationärer Messeinsätze (Tarifstellen C.2, C.3, C.4) hat die Beklagte in der
Betriebsabrechnung der Jahre 1996 bis 1999 mit tatsächlichen Kosten veranschlagt, die
den Gebührenvorgaben der genannten Tarifstellen
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- C.2 Messeinsatz am Ort des Gestörten: 1800 DM
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- C.3 Messeinsatz (nur) am Ort des Störers: 1200 DM
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- C.4 stationärer Messeinsatz: 500 bis 3000 DM (Rahmengebühr) -
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in etwa entsprechen, tendenziell sogar kostenunterschreitend sind.
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5.3 Die von der Beklagten erstellte Gebührenkalkulation anhand der tatsächlichen
Betriebsergebnisse der Jahre 1996 bis 1999 ist nachvollziehbar und lässt rechtlich
relevante Kalkulationsfehler nicht erkennen. Die Beklagte hat die entstandenen
Personalkosten zu Recht nicht nur mit den sog. Grundkosten angesetzt, sondern mit den
sog. Vollkosten auf der Grundlage der einschlägigen Personalkostensätze des Bundes
einschließlich aller Versorgungsleistungen, Personalnebenkosten, Kosten für Gebäude
bzw. Mieten und Arbeitsmittel.
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So kostet etwa eine Personalstunde des mittleren Dienstes der Beklagten 180 DM und
eine des gehobenen Dienstes 237 DM -
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Die Technikkosten sind unter Berücksichtigung betriebswirtschaftlich notwendiger
Abschreibungen und kalkulatorischer Zinsen für den Kapitalverzehr nachvollziehbar
berechnet worden.
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So kostet eine Betriebsstunde eines Messwagens je nach Typ zwischen 149 und 174
DM -
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5.4 Die Beklagte verwendet ein Abrechnungssystem, das nachvollziehbar sicherstellt,
dass die nach dem TKG und nach dem EMVG möglichen Abgabenarten
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Gebühren nach § 48 Abs. 1 TKG, Beiträge nach § 48 Abs. 2,3 TKG, Gebühren nach §
10 EMVG, Beiträge nach § 11 EMVG -
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nicht vermengt werden und dass nach den Tarifstellen C.1 bis C.4 nur die Verstöße
abgerechnet werden, die einem Verursacher zuzurechnen sind.
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Der Verwaltungsaufwand für nicht zurechenbare Verstöße wird über Beiträge nach § 11
EMVG oder über Beiträge nach § 48 Abs. 2, 3 TKG abgerechnet -
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Die von der Beklagten erstellte Gebührenkalkulation lässt insgesamt den Schluss zu,
dass die nach den Tarifstellen C.1 bis C.4 in Verbindung mit verwaltungsinternen,
rahmenausfüllenden Gebührentarifen erhobenen Gebühren nicht nur dem
verfassungsrechtlich gebotenen Äquivalenzprinzip entsprechen,
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also nicht unverhältnismäßig, insb. sachgerecht und willkürfrei kalkuliert sind -
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sondern auch - und ohne dazu rechtlich verpflichtet zu sein - dem sog.
Kostendeckungsprinzip.
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Dieses Prinzip der strikten Gewinnvermeidung ergibt sich vorliegend weder aus der
Verfassung, noch aus Gesetzen wie dem TKG oder dem VwKostG noch aus
europarechtlichen Vorschriften -
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Eine von dem Kläger befürchtete - vorliegend ersichtlich nicht gegebene - Entstehung
sozialer Härten bei der Gebührenerhebung kann ggfls. Veranlassung zur Prüfung eines
Gebührenerlasses, einer Gebührenstundung oder einer oder einer
Gebührenniederschlagung im Einzelfall geben.
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Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
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