Urteil des VG Köln vom 19.03.2004, 4 K 3720/03

Entschieden
19.03.2004
Schlagworte
Grundsteuer, Verfügung, Gewerbesteuer, Wirtschaftliche leistungsfähigkeit, Aufsichtsbehörde, Stadt, Vollziehung, Wirtschaftlichkeit, Aussetzung, Ermessen
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Verwaltungsgericht Köln, 4 K 3720/03

Datum: 19.03.2004

Gericht: Verwaltungsgericht Köln

Spruchkörper: 4. Kammer

Entscheidungsart: Urteil

Aktenzeichen: 4 K 3720/03

Tenor: Die Verfügung des Beklagten vom 12.06.2003 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

T a t b e s t a n d 1

2Die Klägerin wendet sich gegen eine kommunalaufsichtsrechtliche Verfügung des Beklagten, mit der die Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer B angeordnet worden ist. Mit Schreiben vom 02.05.2003 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass nach seinen Erkenntnissen in dem Entwurf der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2003 eine Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B nicht vorgesehen sei, obwohl der aktuelle Hebesatz von 360 %-Punkten deutlich unter dem neuen fiktiven Hebesatz von 381 %-Punkten liege und der Ausgleich des Verwaltungshaushalts der Klägerin nur durch erhebliche Zuführung aus dem Vermögenshaushalt ausgeglichen werden könne. Nach einer Verfügung der Bezirksregierung vom 15.10.2002 sei die Erhöhung der fiktiven Hebesätze bei den Haushaltsberatungen zu berücksichtigen. Ferner verwies der Beklagte auf seine eigene Verfügung vom 22.10.2002 an die Klä- gerin, wonach die Angleichung der fiktiven Hebesätze erforderlich sei, bevor Mittel aus dem Vermögenshaushalt dem Verwaltungshaushalt zugeführt werden könnten. Angesichts der geplanten erheblichen Zuführung aus dem Vermögenshaushalt zum Ausgleich des Verwaltungshaushalts könne auf die Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer B nicht verzichtet werden. Schließlich verwies der Beklagte darauf, dass die Erhöhung des Hebesatzes bis spätestens 30.06.2003 erfolgen müsse, um im Haushaltsjahr 2003 noch wirksam zu werden. Der Gefahr, dass dieser Zeitpunkt we- gen der späten Haushaltsberatungen nicht einzuhalten sei, könne durch den Erlass einer separaten Hebesatz-Satzung begegnet werden.

3In einem auf Wunsch der Klägerin am 13.05.2003 geführten Gespräch zwischen den Beteiligten wies der Beklagte darauf hin, dass er als untere staatliche Verwaltungsbehörde auf der Anhebung des Hebesatzes der Grundsteuer B auf 381 %- Punkten bestehen müsse. Die Anhebung sei zum Wohle der Stadt und der Bürger unausweichlich, weil der Stadt ansonsten eine höhere Steuerkraft zugerechnet wer- de, als dies tatsächlich der Fall sei. Auf der Grundlage der fiktiven Hebesätze werde auch

die Kreisumlage erhoben, sodass sich die Klägerin finanziellen Schaden zufü- ge, wenn der Hebesatz der Grundsteuer B unverändert gelassen werde. Sofern der Rat der Klägerin die entsprechende Hebesatzerhöhung nicht beschließe, werde er - der Beklagte - dies mit aufsichtsbehördlichen Zwangsmaßnahmen durchsetzen.

4Die Bürgermeisterin der Klägerin machte in der Erörterung deutlich, dass sie sich nicht in der Lage sehe, den Bürgern, die bereits mit erheblichen zusätzlichen Belas- tungen durch Reformen auf Bundesebene rechnen müssten, die Notwendigkeit einer weiteren Steueranhebung auf kommunaler Ebene zu verdeutlichen.

5Mit Schreiben vom 19.05.2003 teilte die Bürgermeisterin der Klägerin dem Be- klagten mit, dass sie an ihrer in der Erörterung geäußerten Auffassung festhalten werde.

6Unter dem 22.05.2003 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass der Finanzausschuss in seiner Sitzung vom gleichen Tage beschlossen habe, den Hebesatz der Grundsteuer B nicht anzuheben. Zugleich wurde darauf hingewiesen, dass die von der Klägerin erzielten Einnahmen aus allen Realsteuern höher seien, als dies bei Heranziehung der fiktiven Hebesätze der Fall sei. Dies beruhe darauf, dass die Hebesätze für die Gewerbesteuer und die Grundsteuer A über den fiktiven Sätzen lä- gen. Entgegen der Auffassung des Beklagten werde der Klägerin mithin auch ohne Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer B kein finanzieller Schaden zugefügt.

7Am 12.06.2003 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass der Rat in seiner Sit- zung vom 11.06.2003 den Hebesatz der Grundsteuer B nicht erhöht habe.

8Mit Verfügung vom 12.06.2003 ordnete der Beklagte gem. § 120 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) an, dass der Rat der Klägerin bis zum 23.06.2003 den Hebesatz der Grundsteuer B auf 381 %-Punkte festzusetzen habe. Für den Fall, dass dieser Anordnung nicht fristgerecht nachgekommen werde, wird in der Verfügung die Ersatzvornahme nach § 120 Abs. 2 GO NRW angedroht.

9Zur Begründung dieser Entscheidung wird zunächst ausgeführt, dass die Kläge- rin seit 2001 keinen strukturellen Ausgleich des Haushaltes mehr darstellen könne. Die Haushaltssatzung für das Jahr 2003 weise einen jahresbezogenen Fehlbedarf von 6,1 Millionen Euro aus. Der Ausgleich des Verwaltungshaushalts könne wieder- um nur mittels Zuführung von Mitteln aus dem Vermögenshaushalt, die durch erheb- liche Einnahmen aus dem Verkauf des städtischen Kanalnetzes erzielt worden seien, erreicht werden. Die Gemeinde habe nach § 75 Abs. 1 GO NRW die Haushaltswirt- schaft so zu planen, dass eine stetige Aufgabenerfüllung gesichert sei und sei zudem nach § 75 Abs. 2 GO NRW zu einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsfüh- rung verpflichtet. Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, müsse auch jeweils eine Anhebung der Realsteuersätze geprüft werden. In dem Gemeindefinanzie- rungsgesetz 2003 seien die fiktiven Hebesätze der Gewerbesteuer und der Grundsteuer A und B deutlich angehoben worden, was zu einer Erhöhung der kom- munalen Steuerkraftmesszahlen führe und sich auf die Berechnung der Schlüssel- zuweisungen und der Kreisumlage auswirke. Werde der fiktive Hebesatz unterschrit- ten, werde die Finanzkraft der Kommune bei der Berechung der Schlüsselzuweisung und der Kreisumlage höher eingestuft als sie tatsächlich sei. Die Kommune müsse dann Kreisumlage von einer Einnahme zahlen, die sie tatsächlich nicht erzielt habe. Da der Rat der Klägerin die Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer B abgelehnt habe, nehme er bewusst in

Kauf, dass die Steuerkraft der Klägerin bei der Berech- nung der Schlüsselzuweisung und der Kreisumlage höher eingestuft werde, als sie tatsächlich sei. Durch diese Entscheidung werde letztlich gegen den Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung verstoßen. Als geeignete und er- forderliche Maßnahme zur Vermeidung finanzieller Nachteile komme ausschließlich die Anhebung der Grundsteuer B auf den fiktiven Hebesatz von 381 %-Punkten in Betracht. Hierfür bestehe im Vergleich mit den von anderen Kommunen festgesetz- ten Hebesätzen sowie unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen auch ein finanzpolitischer Spielraum. Der Hebesatz für die Grundsteuer B betrage in den Städten und Gemeinden des Rhein-Sieg-Kreises durchschnittlich 395 %-Punkte.

10Zudem verstoße die Klägerin ohne die Anhebung des Hebesatzes für die Grund- steuer B gegen § 22 Abs. 3 der Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO). Danach sei eine Zuführung von Einnahmen des Vermögenshaushaltes an den Verwaltungs- haushalt unter anderem nur dann zulässig, wenn ansonsten der Ausgleich trotz Aus- schöpfung aller Einnahmemöglichkeiten und Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit nicht erreicht werden könne. Ohne Anhebung des Hebesatzes werde diese Voraussetzung nicht erfüllt.

11Im Hinblick darauf, dass eine Anhebung des Hebesatzes der Grundsteuer B nur bis zum 30.06. eines Kalenderjahres möglich ist, ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung seiner genannten Verfügung an.

12Einen Antrag der Klägerin auf Aussetzung der Vollziehung lehnte die erkennende Kammer mit Beschluss vom 24.06.2003 ab. Diese Entscheidung beruhte ausschließlich auf einer Abwägung der tatsächlichen Folgen mit oder ohne Aussetzung der Vollziehung.

Am 17.06.2003 hat die Klägerin Klage erhoben. 13

14Sie ist der Auffassung, die Verfügung des Beklagten verletze sie in ihrem verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht. Die von dem Beklagten vorgenommene isolierte Betrachtung allein des Hebesatzes der Grundsteuer B sei nicht gerechtfertigt. Auch nach der Anhebung der Hebesätze für die Realsteuern durch das Gemeindefinanzierungsgesetz 2003 lägen im Gebiet der Klägerin die Hebesätze für die Grundsteuer A und für die Gewerbesteuer nach wie vor über den fiktiven landesrechtlichen Hebesätzen. In der Bemessung der Hebesätze spiegele sich die Struktur der Stadt N. wieder. Die Stadt habe in Erwartung späterer Gewerbesteuereinnahmen eine Infrastruktur für die Ansiedlung von Gewerbe- und Industriebetrieben geschaffen. Diese Erwartung sei über viele Jahre hinweg erfüllt worden, sodass der Hebesatz für die Gewerbesteuer stets über den fiktiven Hebesätzen der Gemeindefinanzierungsgesetze gelegen habe. Um die Belastung für die Grundsteuerpflichtigen vor allem in den Anfangsjahren in Grenzen zu halten, sei der Hebesatz für die Grundsteuer B hingegen eher zurückhaltend festgesetzt worden. Die Gesamteinnahmen aus Gewerbesteuer und Grundsteuer A und B lägen auch im Haushaltsjahr 2003 über denen, die bei Festlegung auf die fiktiven Hebesätze des Gemeindefinanzierungsgesetzes zu erzielen wären. Außerhalb der allgemeinen haushaltsrechtlichen Grundsätze des § 75 GO NRW gebe es keine gesetzliche Grundlage für eine Bindung an die fiktiven Hebesätze der Gemeindefinanzierungsgesetze. Dies würde auch dem gemeindlichen

Selbstverwaltungsrecht und dem gesetzlich garantierten Hebesatzrecht widersprechen.

15Auch der Hinweis auf § 22 Abs. 3 GemHVO vermag nach Auffassung der Klägerin die Forderung nach einer konkreten Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B auf 381 %-Punkte nicht zu rechtfertigen. Der Gemeinde müsse in diesem Zusammenhang ein finanzpolitischer Spielraum eingeräumt werden, zu entscheiden, wie der Haushaltsausgleich erreicht werden könne. Durch den Einsatz von Mitteln aus dem Vermögenshaushalt werde eine weitere Erhöhung der Steuer- und Abgabenlast für die Bürger vermieden. Zudem werde auf die Aufnahme neuer Kredite verzichtet und alte Kredite würden - soweit möglich - zurückgezahlt. Diese und andere Maßnahmen würden dazu führen, dass künftig wieder ein ausgeglichener Verwaltungshaushalt erzielt werden könne.

16Schließlich ist die Klägerin der Auffassung, dass die angegriffene Verfügung des Beklagten wegen des alleinigen Abstellens auf den Hebesatz der Grundsteuer B auch ermessensfehlerhaft sei.

Die Klägerin beantragt, 17

die Verfügung des Beklagten vom 12.06.2003 aufzuheben. 18

Der Beklagte beantragt, 19

die Klage abzuweisen. 20

21Er nimmt zunächst auf die bisherigen Ausführungen Bezug und trägt darüber hinaus vor: Eine alternativ mögliche Beanstandung des Beschlusses über die Haushaltssatzung hätte nicht zu der beabsichtigten höheren Steuereinnahme der Klägerin führen können, weil auf diesem Weg eine Anhebung des Hebesatzes der Grundsteuer B im Jahre 2003 nicht mehr wirksam geworden wäre. Außerdem hätte sich eine Beanstandung des gesamten Haushaltes als weitergehender Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin erwiesen.

22Soweit in der angefochtenen Verfügung die Anhebung des Hebesatzes auf 381 %- Punkte gefordert werde, sei dies als Mindestsatz anzusehen, ohne das dies allerdings ausdrücklich so bezeichnet worden sei.

23Der Begriff der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung sei auslegungsbedürftig, weil es hierzu keine weiteren gesetzlichen Festlegungen gebe. In diesem Zusammenhang biete es sich an, die fiktiven Hebesätze des Gemeindefinanzierungsgesetzes als untersten Maßstab anzunehmen, weil es sich hierbei um ein formales Gesetz handele, das die Überzeugungen des Landesgesetzgebers manifestiere.

24Zwar ergebe sich die Steuerkraftmesszahl einer Gemeinde nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz tatsächlich aus der Summe der fiktiv zu erzielenden Realsteuern. Dies sei im hier interessierenden Zusammenhang jedoch nicht von Bedeutung. Vielmehr erforderten die §§ 75 GO NRW und 22 Abs. 3 GemHVO eine differenzierte Betrachtung der Hebesätze.

Nachdem der Rat der Klägerin in seiner Sitzung vom 18.06.2003 eine Erhöhung des 25

Hebesatzes der Grundsteuer B abgelehnt hatte, setzte der Beklagte den entsprechenden Hebesatz mit Verfügung vom 25.06.2003 durch Erlass einer Änderungssatzung auf 381 %-Punkte fest. Diese Maßnahme ist Gegenstand des Verfahrens 4 K 4460/03.

26Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e 27

28Die Klage, die nach § 123 GO NRW ohne Durchführung eines Vorverfahrens erhoben werden konnte, ist auch im Übrigen zulässig und begründet.

29Die angefochtene Verfügung des Beklagten ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihrem (Selbstverwaltungs-) Recht, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

30Als Rechtsgrundlage für die kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahme kommt allein § 120 Abs. 1 GO NRW in Betracht. Gegenstand der nach dieser Vorschrift möglichen Regelungen kann auch die Anordnung zum Erlass einer Satzung sein, die gegebenenfalls nachfolgend durch die Aufsichtsbehörde erlassen wird, ohne dass allein hierin ein Verstoß gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie zu sehen wäre. Auch die rechtsetzende Tätigkeit der Gemeinde ist von der Kommunalaufsicht nicht ausgenommen.

31Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 03.07.1992 - 7 B 149.91 -, NWVBl 1993, 49 f; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 21.03.1994 - 15 B 3280/93 - zu § 109 GO NRW a. F., der inhaltlich mit § 120 GO NRW ü- bereinstimmt.

32Die der Aufsichtsbehörde nach § 120 GO NRW zustehenden Befugnisse sind Teil der allgemeinen Kommunalaufsicht i. S. v. Art. 78 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen und § 116 Abs. 1 GO NRW. Sie betreffen den Bereich der gemeindlichen Selbstverwaltung, zu dem nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes (GG) auch die Finanzhoheit gehört. Ausdrücklich bestätigt wird dies für die vorliegende Fallkonstellation durch Art. 106 Abs. 6 Satz 1 und 2 GG, wonach der Gemeinde (u. a.) das Aufkommen der Grundsteuer und der Gewerbesteuer zusteht und ihnen insoweit das Recht einzuräumen ist, die Hebesätze für diese Steuerarten selbst festzulegen.

33In diesem Zusammenhang sind die Befugnisse des Beklagten somit auf eine reine Rechtsaufsicht beschränkt, die sich nicht zu einer sogenannten "Einmischungsaufsicht" verdichten darf und zudem die den Gemeinden eingeräumten Handlungsspielräume zu respektieren hat.

34Vgl. etwa Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 21.06.1988 - 2 BvR 602, 674/83 -, BVerfGE 78, 331 ff (341); Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein- Westfalen (VerfGH NRW), Urteil vom 13.08.1996 - VerfGH 23/94 -, NVwZ-RR 1997, 249; Kallerhoff, Das kommunalaufsichtliche Beanstandungs- und Aufhebungsrecht, NWVBl. 1996, 53 ff (56).

Eigene Ermessenserwägungen zur Zweckmäßigkeit bestimmter Maßnahmen sind den 35

Aufsichtsbehörden im Rahmen der allgemeinen Kommunalaufsicht versagt.

So OVG NRW, Urteil vom 15.11.1989 - 15 A 436/86 -, NVwZ 1990, 689 ff. 36

37Die Kammer hat bereits Zweifel, ob sich der Beklagte mit seiner Anordnung gegenüber der Klägerin, den Hebesatz der Grundsteuer B auf exakt 381 %-Punkte festzulegen, nicht bereits außerhalb dieser grundsätzlichen Grenzen seiner Aufsichtsbefugnisse bewegt. Wenn etwa in der Begründung der angegriffenen Verfügung ausgeführt wird, als "geeignete und erforderliche Maßnahme zur Vermeidung finanzieller Nachteile für die Stadt kommt ausschließlich die Anhebung der Grundsteuer B auf den fiktiven Hebesatz von 381 v. H. in Betracht" und "für eine derartige Erhöhung besteht im Vergleich mit den von anderen Kommunen festgesetzten Hebesätzen sowie unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen 10 Abs. 2 GO NRW) auch ein finanzpolitischer Spielraum", so dürften dies Erwägungen sein, deren Beurteilung allein der Klägerin und nicht dem Beklagten obliegt.

38Letztlich bedarf dies jedoch keiner abschließenden Entscheidung, weil sich der angegriffene Verwaltungsakt auch aus anderen Gründen als rechtswidrig erweist. Zum einen liegen nämlich die von dem Beklagten angenommenen Voraussetzungen für eine Anordnung nach § 120 Abs. 1 GO NRW nicht vor (I.). Darüber hinaus ist die getroffene Entscheidung auch ermessensfehlerhaft (II.).

39I. § 120 Abs. 1 GO NRW setzt voraus, dass die Gemeinde eine ihr obliegende gesetzliche Pflicht oder Aufgabe nicht erfüllt. Eine solche Unterlassung der Klägerin vermag die Kammer nicht festzustellen. Insoweit korrespondiert die (vermeintliche) Unterlassung mit dem, was in der Aufsichtsverfügung konkret angeordnet worden ist. Die Weigerung der Klägerin, den Hebesatz für die Grundsteuer B von 360 %- Punkten auf 381 %-Punkte zu erhöhen, müsste demnach gegen eine gesetzliche Pflicht verstoßen.

401. Der Beklagte entnimmt eine solche Pflicht dem Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2003 (Gemeindefinanzierungsgesetz - GFG 2003), in dessen § 9 Abs. 2 u. a. der Hebesatz für die Grundsteuer B auf 381 %- Punkte festgesetzt worden ist. Dem kann nicht gefolgt werden.

41Eine entsprechende unmittelbare Regelung enthält das GFG 2003 augenscheinlich nicht. Soweit dort Hebesätze für die sogenannten Realsteuern normiert worden sind, handelt es sich um gewogene Durchschnittswerte für die nordrhein-westfälischen Gemeinden, die als fiktive Bezugsgrößen bei der Ermittlung der Steuerkraftmesszahlen für die Gemeinden zu Grunde gelegt werden.

42Aber auch eine von dem Beklagten angenommene mittelbare Bindung der Kommunen an die Hebesätze des GFG 2003 als zum Ausdruck kommender Wille des Gesetzgebers i. S. v. Untergrenzen ist aus Rechtsgründen nicht möglich. Für eine derartige Annahme fehlt schon die erforderliche Gesetzgebungskompetenz des Landes für den Bereich der Grundsteuer. Für diese Steuerart steht dem Bund gem. Art. 105 Abs. 2 GG das (konkurrierende) Gesetzgebungsrecht zu, das er mit Erlass des Grundsteuergesetzes (GrStG) auch wahrgenommen hat. Landesrechtliche Gesetzgebungskompetenzen bestehen in diesem Bereich nur, soweit sie in dem betreffenden Bundesgesetz ausdrücklich vorgesehen sind. Nach § 26 GrStG sind die Länder insoweit allein zu

gesetzlichen Regelungen über das Verhältnis der Hebesätze der Realsteuern zueinander und zur Festlegung von Höchstsätzen befugt. Da eine weitergehenden Gesetzgebungskompetenz etwa zur Festlegung ganz bestimmter Hebesätze oder von Mindestsätzen nicht besteht, kann auch die von der Beklagten angenommene mittelbare Bindung der Gemeinden an die fiktiven Hebesatzregelungen der Gemeindefinanzierungsgesetze nicht bestehen. Eine solche Regelung dürfte zudem mit der bundesgesetzlichen Regelung in § 1 Abs. 1 GrStG, wonach die Gemeinden bestimmen, ob sie Grundsteuer erheben, unvereinbar sein und außerdem gegen das in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG garantierte Hebesatzrecht der Gemeinden verstoßen.

432. Auch ein Verstoß gegen den in § 75 Abs. 2 GO NRW normierten Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung liegt entgegen der Auffassung des Beklagten hier nicht vor. Bei den Merkmalen Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit handelt es sich um auslegungsbedürftige unbestimmte Rechtsbegriffe, bei deren Anwendung den Gemeinden - und nicht der Aufsichtsbehörde - Spielräume belassen sind.

44So BVerfG, Beschluss vom 21.06.1988 und VerfGH NRW, Urteil vom 13.08.1996 jeweils a. a. O.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11.06.1993 - 8 C 32.90 -, NVwZ 1994, 63 ff, wonach es im Ermessen der Gemeinden steht, in welchem Ausmaß sie zur Deckung ihres Finanzbe- darfs ihre Steuerquellen heranziehen wollen.

45Das OVG NRW hat dies wie folgt konkretisiert: "Der progammatische Inhalt dieses ökonomischen Prinzips, dessen Einhaltung hinsichtlich der Art, des Umfangs und der Qualität der vorgesehenen Aufgabenerfüllung in aller Regel objektiv nicht messbar ist, lässt es geboten erscheinen, der Gemeinde bei der Anwendung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Einzelfall einen weitgehenden Entscheidungsspielraum zuzubilligen".

So wörtlich OVG, Beschluss vom 26.10.1990 - 15 A 1099/87 -, NVwZ-RR 1991 S. 509 f. 46

47Aus diesem Entscheidungsspielraum folgt eine Beschränkung der kommunalaufsichtsrechtlichen Befugnisse. Will die Kommunalaufsicht zur Durchsetzung des Grundsatzes der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit eingreifen, setzt dies die Feststellung voraus, dass die Gemeinde den ihr in diesem Zusammenhang zustehenden Spielraum in nicht mehr vertretbarer Weise überschritten hat.

48So ausdrücklich OVG NRW, Beschluss vom 26.10.1990 a.a.O.; ebenso Rehn/Cronauge/von Lennep, Gemeindeordnung für das Land NRW, Loseblattausgabe, Stand Januar 2002, § 75 Anm. 4.

49Das Vorliegen dieser Voraussetzung vermag die Kammer nicht festzustellen. In diesem Zusammenhang ist von besonderer Bedeutung, dass - was zwischen den Beteiligten unstreitig ist - die Einnahmen der Klägerin aus Gewerbesteuer sowie Grundsteuer A und B insgesamt über den Erträgen liegen, die bei Zugrundelegung der (fiktiven) Hebesätze aus dem GFG 2003 zu erzielen wären. Angesichts der verfassungsrechtlichen und bundesgesetzlichen Vorgaben, die ausdrücklich den Gemeinden das Hebesatzrecht zubilligen, gestattet es der angesprochene Entscheidungsspielraum nach Ansicht der Kammer ohne Weiteres, die einzelnen Hebesätze der Realsteuern mit zumindest nachvollziehbaren Argumenten individuell und insbesondere abweichend von den Festsetzungen der jeweiligen Gemeindefinanzierungsgesetze zu bestimmen. Wenn die Klägerin hierzu vorträgt, sie habe durch Schaffung einer entsprechenden Infrastruktur

günstige Voraussetzungen für die Ansiedlung von Gewerbebetrieben geschaffen und demgemäß die Hebesätze für die Gewerbesteuer höher als die fiktiven Hebesätze der Gemeindefinanzierungsgesetze festgelegt, wolle aber andererseits insbesondere junge Familien in Neubaugebieten nicht zu stark mit der Grundsteuer B belasten, so sind dies tragfähige Gesichtspunkte, die den Rahmen des Vertretbaren keineswegs verlassen. Sie stehen zudem im Einklang mit der die Kommunen ebenfalls bindenden Verpflichtung aus § 10 GO NRW, auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabenpflichten Rücksicht zu nehmen.

50Vgl. dazu, dass § 10 GO NRW auch im Rahmen des § 75 Abs. 2 GO NRW zu berücksichtigen ist: Krämer in Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Loseblattsammlung, Stand August 2003, § 75 Anm. 1.5.

51Dass die Erwägungen der Klägerin zudem durchaus einen realen Hintergrund haben, wird durch die vorgelegte Jahresrechnung für das Haushaltsjahr 2003 bestätigt, die bei der Gewerbesteuer Mehreinnahmen von knapp 1, 4 Millionen Euro ausweist, während durch die von dem Beklagten durchgesetzte Anhebung des Hebesatzes für die Grundsteuer B lediglich 137.424 Euro mehr eingenommen wurden.

52Eine abweichende Auffassung lässt sich - ungeachtet der Rechtsnatur dieses Schreibens - auch nicht aus der Verfügung der Bezirksregierung Köln vom 15.10.2002, auf die der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid Bezug nimmt, ableiten. Wenn dort ausgeführt wird, auch in Gemeinden, die - wie die Klägerin - keinem Haushaltssicherungskonzept unterliegen, könnten die geänderten Hebesätze des GFG 2003 eine Anpassung erforderlich machen, um gegebenenfalls auftretende Verschlechterungen aufzufangen, so bezieht sich dies auf die im vorhergehenden Absatz dargestellten Auswirkungen auf die Bemessung der Schlüsselzuweisungen bzw. der Kreis- und Landschaftsumlage. Da insoweit - was inzwischen auch zwischen den Beteiligten unstreitig ist, - die Summe (u.a.) der Realsteuern für die Ermittlung der Steuerkraftmesszahl maßgeblich ist, führte die Anhebung der fiktiven Hebesätze des GFG 2003 für die Klägerin auch nicht zu den angesprochenen Verschlechterungen, sodass für sie auch insoweit kein entsprechender Handlungsbedarf bestand.

533. Schließlich lässt sich auch dem von der Beklagten herangezogenen § 22 Abs. 3 Nr. 1 GemHVO kein Unterlassen der Klägerin entnehmen, dass zu einer Anordnung nach § 120 Abs. 1 GO NRW ermächtigen könnte.

54Diese Norm verlangt von der Gemeinde die Ausschöpfung aller Einnahme- und Sparmöglichkeiten, bevor Mittel aus der allgemeinen Rücklage zum Ausgleich des Verwaltungshaushaltes herangezogen werden. In welchen Fällen diese Voraussetzung erfüllt ist, regelt die Vorschrift indes nicht selbst. Die in diesem Zusammenhang zu beachtenden Vorgaben sind vielmehr den haushaltsrechtlichen Regelungen der GO NRW zu entnehmen. Hat eine Kommune ihre Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich i. S. d. § 75 Abs. 2 GO NRW geführt, so dürfte sie damit auch alle Einnahmemöglichkeiten i. S. d. § 22 Abs. 3 Nr. 1 GemHVO ausgeschöpft haben.

55Im übrigen ist die Problematik des Haushaltsausgleichs Gegenstand eines weiteren, von dem Beklagten gegen die Klägerin eingeleiteten Aufsichtsverfahrens und kann damit nicht zugleich zur Begründung der hier streitigen kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung heranzogen werden.

56II. Fehlen mithin schon die tatsächlichen Voraussetzungen für die Anordnung, den Hebesatz der Grundsteuer B auf 381 %-Punkte festzusetzen, so ist die angegriffene Verfügung darüber hinaus auch ermessensfehlerhaft. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 120 Abs. 1 GO NRW entscheidet die Aufsichtsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen, ob sie von einem Anordnungsrecht Gebrauch macht und in welcher Form dies erfolgen soll.

571. Ermessensfehlerhaft ist ein Verwaltungsakt insbesondere dann, wenn die Behörde bei ihrer Entscheidung von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgegangen ist.

58Vgl. nur Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 13. Auflage, § 114 Rdnr. 12 mit zahlreichen weiteren Nachweisen.

59So liegen die Dinge hier. Der Beklagte stellt in seiner Aufsichtsverfügung entscheidend darauf ab, dass der Klägerin ohne die angeordnete Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B tatsächlich nicht vorhandene Steuereinnahmen beigemessen werden, sodass "die Steuerkraft der Stadt bei der Berechnung der Schlüsselzuweisungen und der Kreisumlage höher eingestuft wird, als sie tatsächlich ist". Diese Behauptung ist indes - wie bereits dargelegt und von dem Beklagten inzwischen auch eingeräumtersichtlich falsch, weil für die Ermittlung der Steuerkraftmesszahl nach dem eindeutigen Wortlaut des § 9 Abs. 1 GFG 2003 die Summe der dort erwähnten Steuern maßgeblich ist und dieser Betrag im Falle der Klägerin über demjenigen liegt, der sich bei Anwendung der fiktiven Hebesätze ergäbe. Da der Beklagte zwar die Unrichtigkeit dieser zentralen Erwägung eingestanden, aber auch im gerichtlichen Verfahren keine anderen tragenden Ermessenserwägungen vorgetragen hat, liegen schon deshalb die Voraussetzungen für eine Heilung dieses Ermessensfehlers nach § 114 Satz 2 VwGO nicht vor.

602. Schließlich dürfte die hier konkret angeordnete Maßnahme der Aufsichtsbehörde zur Erreichung des angestrebten Zwecks selbst auf der Grundlage der Rechtsauffassung des Beklagten untauglich sein. Der Beklagte geht davon aus, dass die fiktiven Hebesätze des GFG 2003 als Mindestsätze verbindlich seien, um eine sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung zu gewährleisten. Nach dieser eigenen Vorgabe müsste die Aufsichtsbehörde mithin eine Entscheidung der Klägerin, bei allen Realsteuern exakt die Hebesätze des GFG 2003 festzusetzen, als rechtmäßig erachten. Dies würde indes bei der Klägerin im Verhältnis zu ihren eigenen differenzierten Festlegungen zu deutlichen Mindereinnahmen bei den Realsteuern führen und das Defizit des Verwaltungshaushaltes noch erhöhen. Damit erweist sich aber die von dem Beklagten vorgenommene isolierte Betrachtung nur eines einzelnen Hebesatzes ohne Berücksichtigung der übrigen Festsetzungen von vornherein als ungeeignetes Mittel zur Erhöhung der Einnahmen der Klägerin.

61III. Die streitgegenständliche Verfügung leidet nach allem an mehreren, jeweils selbständig zur Aufhebung führenden Mängeln. Ungeachtet dessen weist die Kammer abschließend auf folgende grundsätzlichen Bedenken gegen kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahmen im Zusammenhang mit der Erhebung von Grund- und Gewerbesteuern hin.

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit seinem bereits zitierten 62

Urteil vom 11.06.1993 - 32.90 - a.a.O. 63

klargestellt, dass dem Landesgesetzgeber im Zusammenhang mit dem Hebesatzrecht für die Gewerbesteuer (vgl. § 16 Abs. 1 Gewerbesteuergesetz - GewStG) mangels entsprechender Gesetzgebungskompetenz eine Regelungsbefugnis nicht zusteht. Dass den Gemeinden unter Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz bundesrechtlich eingeräumte Hebesatzrecht könne nur durch den Bundesgesetzgeber selbst oder mit seiner Ermächtigung landesrechtlich eingeschränkt werden. Für die Grundsteuer sind die verfassungsrechtlichen und die bundesgesetzlichen Vorgaben identisch. Wie bereits unter I. 1. dargelegt, hat auch bezüglich der Grundsteuer der Bundesgesetzgeber von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht. Der in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zitierte § 16 Abs. 5 GewStG als Re- gelungsermächtigung für den Landesgesetzeber ist identisch mit § 26 GrStG.

65Nach Maßgabe dieser Entscheidung ist mithin dem Landesgesetzgeber in Bezug auf die Hebesätze für Grund- und Gewerbesteuer jede Regelung versagt, die über die Ermächtigungen in § 16 Abs. 5 GewStG bzw. 26 GrStG hinausgeht. Insbesondere könnten durch Landesgesetz keine die Gemeinden in irgendeiner Form bindenden Mindest- hebesätze normiert werden.

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Wenn es aber schon dem (Landes)-Gesetzgeber verwehrt ist, den Gemeinden bestimmte Hebesätze vorzugeben, dürfte es erst recht an einer entsprechenden Kompetenz der Kommunalaufsichtsbehörden fehlen. Es spricht mithin alles dafür, dass die Bestimmung von Hebesätzen für Grund- und Gewerbesteuer generell nicht Gegenstand von Anordnungen der Kommunalaufsicht nach § 120 GO NRW sein kann. 64

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. 67

VG Köln (antragsteller, beurteilung, beförderung, aufschiebende wirkung, überwiegende wahrscheinlichkeit, vorschrift, anordnung, stichtag, bewerber, beschwerde)

15 L 505/01 vom 16.10.2001

VG Köln: behandlung, anerkennung, beihilfe, private krankenversicherung, wissenschaft, fürsorgepflicht, bvo, krankheit, arzneimittel, erlass

19 K 4691/06 vom 14.11.2008

VG Köln: aufschiebende wirkung, stadt, lärm, gaststätte, musik, kellergeschoss, bestandteil, gutachter, genehmigungsverfahren, baurecht

2 L 903/08 vom 13.08.2008

Anmerkungen zum Urteil