Urteil des VG Köln, Az. 4 K 3720/03

VG Köln: grundsteuer, verfügung, gewerbesteuer, wirtschaftliche leistungsfähigkeit, aufsichtsbehörde, stadt, vollziehung, wirtschaftlichkeit, aussetzung, ermessen
Verwaltungsgericht Köln, 4 K 3720/03
Datum:
19.03.2004
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
4. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
4 K 3720/03
Tenor:
Die Verfügung des Beklagten vom 12.06.2003 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
T a t b e s t a n d
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Die Klägerin wendet sich gegen eine kommunalaufsichtsrechtliche Verfügung des
Beklagten, mit der die Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer B angeordnet worden
ist. Mit Schreiben vom 02.05.2003 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass nach
seinen Erkenntnissen in dem Entwurf der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2003
eine Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B nicht vorgesehen sei, obwohl der
aktuelle Hebesatz von 360 %-Punkten deutlich unter dem neuen fiktiven Hebesatz von
381 %-Punkten liege und der Ausgleich des Verwaltungshaushalts der Klägerin nur
durch erhebliche Zuführung aus dem Vermögenshaushalt ausgeglichen werden könne.
Nach einer Verfügung der Bezirksregierung vom 15.10.2002 sei die Erhöhung der
fiktiven Hebesätze bei den Haushaltsberatungen zu berücksichtigen. Ferner verwies der
Beklagte auf seine eigene Verfügung vom 22.10.2002 an die Klä- gerin, wonach die
Angleichung der fiktiven Hebesätze erforderlich sei, bevor Mittel aus dem
Vermögenshaushalt dem Verwaltungshaushalt zugeführt werden könnten. Angesichts
der geplanten erheblichen Zuführung aus dem Vermögenshaushalt zum Ausgleich des
Verwaltungshaushalts könne auf die Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer B nicht
verzichtet werden. Schließlich verwies der Beklagte darauf, dass die Erhöhung des
Hebesatzes bis spätestens 30.06.2003 erfolgen müsse, um im Haushaltsjahr 2003 noch
wirksam zu werden. Der Gefahr, dass dieser Zeitpunkt we- gen der späten
Haushaltsberatungen nicht einzuhalten sei, könne durch den Erlass einer separaten
Hebesatz-Satzung begegnet werden.
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In einem auf Wunsch der Klägerin am 13.05.2003 geführten Gespräch zwischen den
Beteiligten wies der Beklagte darauf hin, dass er als untere staatliche Verwal-
tungsbehörde auf der Anhebung des Hebesatzes der Grundsteuer B auf 381 %-
Punkten bestehen müsse. Die Anhebung sei zum Wohle der Stadt und der Bürger
unausweichlich, weil der Stadt ansonsten eine höhere Steuerkraft zugerechnet wer- de,
als dies tatsächlich der Fall sei. Auf der Grundlage der fiktiven Hebesätze werde auch
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die Kreisumlage erhoben, sodass sich die Klägerin finanziellen Schaden zufü- ge, wenn
der Hebesatz der Grundsteuer B unverändert gelassen werde. Sofern der Rat der
Klägerin die entsprechende Hebesatzerhöhung nicht beschließe, werde er - der
Beklagte - dies mit aufsichtsbehördlichen Zwangsmaßnahmen durchsetzen.
Die Bürgermeisterin der Klägerin machte in der Erörterung deutlich, dass sie sich nicht
in der Lage sehe, den Bürgern, die bereits mit erheblichen zusätzlichen Belas- tungen
durch Reformen auf Bundesebene rechnen müssten, die Notwendigkeit einer weiteren
Steueranhebung auf kommunaler Ebene zu verdeutlichen.
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Mit Schreiben vom 19.05.2003 teilte die Bürgermeisterin der Klägerin dem Be- klagten
mit, dass sie an ihrer in der Erörterung geäußerten Auffassung festhalten werde.
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Unter dem 22.05.2003 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass der Finanz-
ausschuss in seiner Sitzung vom gleichen Tage beschlossen habe, den Hebesatz der
Grundsteuer B nicht anzuheben. Zugleich wurde darauf hingewiesen, dass die von der
Klägerin erzielten Einnahmen aus allen Realsteuern höher seien, als dies bei
Heranziehung der fiktiven Hebesätze der Fall sei. Dies beruhe darauf, dass die He-
besätze für die Gewerbesteuer und die Grundsteuer A über den fiktiven Sätzen lä- gen.
Entgegen der Auffassung des Beklagten werde der Klägerin mithin auch ohne
Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer B kein finanzieller Schaden zugefügt.
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Am 12.06.2003 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass der Rat in seiner Sit- zung
vom 11.06.2003 den Hebesatz der Grundsteuer B nicht erhöht habe.
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Mit Verfügung vom 12.06.2003 ordnete der Beklagte gem. § 120 Abs. 1 der Ge-
meindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) an, dass der Rat der
Klägerin bis zum 23.06.2003 den Hebesatz der Grundsteuer B auf 381 %-Punkte
festzusetzen habe. Für den Fall, dass dieser Anordnung nicht fristgerecht nachge-
kommen werde, wird in der Verfügung die Ersatzvornahme nach § 120 Abs. 2 GO NRW
angedroht.
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Zur Begründung dieser Entscheidung wird zunächst ausgeführt, dass die Kläge- rin seit
2001 keinen strukturellen Ausgleich des Haushaltes mehr darstellen könne. Die
Haushaltssatzung für das Jahr 2003 weise einen jahresbezogenen Fehlbedarf von 6,1
Millionen Euro aus. Der Ausgleich des Verwaltungshaushalts könne wieder- um nur
mittels Zuführung von Mitteln aus dem Vermögenshaushalt, die durch erheb- liche
Einnahmen aus dem Verkauf des städtischen Kanalnetzes erzielt worden seien, erreicht
werden. Die Gemeinde habe nach § 75 Abs. 1 GO NRW die Haushaltswirt- schaft so zu
planen, dass eine stetige Aufgabenerfüllung gesichert sei und sei zudem nach § 75 Abs.
2 GO NRW zu einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsfüh- rung verpflichtet. Um
diesen Anforderungen gerecht zu werden, müsse auch jeweils eine Anhebung der
Realsteuersätze geprüft werden. In dem Gemeindefinanzie- rungsgesetz 2003 seien die
fiktiven Hebesätze der Gewerbesteuer und der Grundsteuer A und B deutlich
angehoben worden, was zu einer Erhöhung der kom- munalen Steuerkraftmesszahlen
führe und sich auf die Berechnung der Schlüssel- zuweisungen und der Kreisumlage
auswirke. Werde der fiktive Hebesatz unterschrit- ten, werde die Finanzkraft der
Kommune bei der Berechung der Schlüsselzuweisung und der Kreisumlage höher
eingestuft als sie tatsächlich sei. Die Kommune müsse dann Kreisumlage von einer
Einnahme zahlen, die sie tatsächlich nicht erzielt habe. Da der Rat der Klägerin die
Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer B abgelehnt habe, nehme er bewusst in
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Kauf, dass die Steuerkraft der Klägerin bei der Berech- nung der Schlüsselzuweisung
und der Kreisumlage höher eingestuft werde, als sie tatsächlich sei. Durch diese
Entscheidung werde letztlich gegen den Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen
Haushaltsführung verstoßen. Als geeignete und er- forderliche Maßnahme zur
Vermeidung finanzieller Nachteile komme ausschließlich die Anhebung der
Grundsteuer B auf den fiktiven Hebesatz von 381 %-Punkten in Betracht. Hierfür
bestehe im Vergleich mit den von anderen Kommunen festgesetz- ten Hebesätzen
sowie unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der
Abgabepflichtigen auch ein finanzpolitischer Spielraum. Der Hebesatz für die
Grundsteuer B betrage in den Städten und Gemeinden des Rhein-Sieg-Kreises
durchschnittlich 395 %-Punkte.
Zudem verstoße die Klägerin ohne die Anhebung des Hebesatzes für die Grund- steuer
B gegen § 22 Abs. 3 der Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO). Danach sei eine
Zuführung von Einnahmen des Vermögenshaushaltes an den Verwaltungs- haushalt
unter anderem nur dann zulässig, wenn ansonsten der Ausgleich trotz Aus- schöpfung
aller Einnahmemöglichkeiten und Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit nicht erreicht
werden könne. Ohne Anhebung des Hebesatzes werde diese Voraussetzung nicht
erfüllt.
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Im Hinblick darauf, dass eine Anhebung des Hebesatzes der Grundsteuer B nur bis zum
30.06. eines Kalenderjahres möglich ist, ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung
seiner genannten Verfügung an.
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Einen Antrag der Klägerin auf Aussetzung der Vollziehung lehnte die erkennende
Kammer mit Beschluss vom 24.06.2003 ab. Diese Entscheidung beruhte ausschließlich
auf einer Abwägung der tatsächlichen Folgen mit oder ohne Aussetzung der
Vollziehung.
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Am 17.06.2003 hat die Klägerin Klage erhoben.
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Sie ist der Auffassung, die Verfügung des Beklagten verletze sie in ihrem
verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht. Die von dem Beklagten
vorgenommene isolierte Betrachtung allein des Hebesatzes der Grundsteuer B sei nicht
gerechtfertigt. Auch nach der Anhebung der Hebesätze für die Realsteuern durch das
Gemeindefinanzierungsgesetz 2003 lägen im Gebiet der Klägerin die Hebesätze für die
Grundsteuer A und für die Gewerbesteuer nach wie vor über den fiktiven
landesrechtlichen Hebesätzen. In der Bemessung der Hebesätze spiegele sich die
Struktur der Stadt N. wieder. Die Stadt habe in Erwartung späterer
Gewerbesteuereinnahmen eine Infrastruktur für die Ansiedlung von Gewerbe- und
Industriebetrieben geschaffen. Diese Erwartung sei über viele Jahre hinweg erfüllt
worden, sodass der Hebesatz für die Gewerbesteuer stets über den fiktiven Hebesätzen
der Gemeindefinanzierungsgesetze gelegen habe. Um die Belastung für die
Grundsteuerpflichtigen vor allem in den Anfangsjahren in Grenzen zu halten, sei der
Hebesatz für die Grundsteuer B hingegen eher zurückhaltend festgesetzt worden. Die
Gesamteinnahmen aus Gewerbesteuer und Grundsteuer A und B lägen auch im
Haushaltsjahr 2003 über denen, die bei Festlegung auf die fiktiven Hebesätze des
Gemeindefinanzierungsgesetzes zu erzielen wären. Außerhalb der allgemeinen
haushaltsrechtlichen Grundsätze des § 75 GO NRW gebe es keine gesetzliche
Grundlage für eine Bindung an die fiktiven Hebesätze der
Gemeindefinanzierungsgesetze. Dies würde auch dem gemeindlichen
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Selbstverwaltungsrecht und dem gesetzlich garantierten Hebesatzrecht widersprechen.
Auch der Hinweis auf § 22 Abs. 3 GemHVO vermag nach Auffassung der Klägerin die
Forderung nach einer konkreten Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B auf
381 %-Punkte nicht zu rechtfertigen. Der Gemeinde müsse in diesem Zusammenhang
ein finanzpolitischer Spielraum eingeräumt werden, zu entscheiden, wie der
Haushaltsausgleich erreicht werden könne. Durch den Einsatz von Mitteln aus dem
Vermögenshaushalt werde eine weitere Erhöhung der Steuer- und Abgabenlast für die
Bürger vermieden. Zudem werde auf die Aufnahme neuer Kredite verzichtet und alte
Kredite würden - soweit möglich - zurückgezahlt. Diese und andere Maßnahmen
würden dazu führen, dass künftig wieder ein ausgeglichener Verwaltungshaushalt
erzielt werden könne.
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Schließlich ist die Klägerin der Auffassung, dass die angegriffene Verfügung des
Beklagten wegen des alleinigen Abstellens auf den Hebesatz der Grundsteuer B auch
ermessensfehlerhaft sei.
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Die Klägerin beantragt,
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die Verfügung des Beklagten vom 12.06.2003 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er nimmt zunächst auf die bisherigen Ausführungen Bezug und trägt darüber hinaus vor:
Eine alternativ mögliche Beanstandung des Beschlusses über die Haushaltssatzung
hätte nicht zu der beabsichtigten höheren Steuereinnahme der Klägerin führen können,
weil auf diesem Weg eine Anhebung des Hebesatzes der Grundsteuer B im Jahre 2003
nicht mehr wirksam geworden wäre. Außerdem hätte sich eine Beanstandung des
gesamten Haushaltes als weitergehender Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der
Klägerin erwiesen.
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Soweit in der angefochtenen Verfügung die Anhebung des Hebesatzes auf 381 %-
Punkte gefordert werde, sei dies als Mindestsatz anzusehen, ohne das dies allerdings
ausdrücklich so bezeichnet worden sei.
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Der Begriff der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung sei
auslegungsbedürftig, weil es hierzu keine weiteren gesetzlichen Festlegungen gebe. In
diesem Zusammenhang biete es sich an, die fiktiven Hebesätze des
Gemeindefinanzierungsgesetzes als untersten Maßstab anzunehmen, weil es sich
hierbei um ein formales Gesetz handele, das die Überzeugungen des
Landesgesetzgebers manifestiere.
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Zwar ergebe sich die Steuerkraftmesszahl einer Gemeinde nach dem
Gemeindefinanzierungsgesetz tatsächlich aus der Summe der fiktiv zu erzielenden
Realsteuern. Dies sei im hier interessierenden Zusammenhang jedoch nicht von
Bedeutung. Vielmehr erforderten die §§ 75 GO NRW und 22 Abs. 3 GemHVO eine
differenzierte Betrachtung der Hebesätze.
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Nachdem der Rat der Klägerin in seiner Sitzung vom 18.06.2003 eine Erhöhung des
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Hebesatzes der Grundsteuer B abgelehnt hatte, setzte der Beklagte den
entsprechenden Hebesatz mit Verfügung vom 25.06.2003 durch Erlass einer
Änderungssatzung auf 381 %-Punkte fest. Diese Maßnahme ist Gegenstand des
Verfahrens 4 K 4460/03.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den
Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug
genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die Klage, die nach § 123 GO NRW ohne Durchführung eines Vorverfahrens erhoben
werden konnte, ist auch im Übrigen zulässig und begründet.
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Die angefochtene Verfügung des Beklagten ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in
ihrem (Selbstverwaltungs-) Recht, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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Als Rechtsgrundlage für die kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahme kommt allein §
120 Abs. 1 GO NRW in Betracht. Gegenstand der nach dieser Vorschrift möglichen
Regelungen kann auch die Anordnung zum Erlass einer Satzung sein, die
gegebenenfalls nachfolgend durch die Aufsichtsbehörde erlassen wird, ohne dass allein
hierin ein Verstoß gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie zu sehen wäre.
Auch die rechtsetzende Tätigkeit der Gemeinde ist von der Kommunalaufsicht nicht
ausgenommen.
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Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 03.07.1992 - 7 B 149.91 -,
NWVBl 1993, 49 f; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG
NRW), Beschluss vom 21.03.1994 - 15 B 3280/93 - zu § 109 GO NRW a. F., der
inhaltlich mit § 120 GO NRW ü- bereinstimmt.
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Die der Aufsichtsbehörde nach § 120 GO NRW zustehenden Befugnisse sind Teil der
allgemeinen Kommunalaufsicht i. S. v. Art. 78 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung des Landes
Nordrhein-Westfalen und § 116 Abs. 1 GO NRW. Sie betreffen den Bereich der
gemeindlichen Selbstverwaltung, zu dem nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes
(GG) auch die Finanzhoheit gehört. Ausdrücklich bestätigt wird dies für die vorliegende
Fallkonstellation durch Art. 106 Abs. 6 Satz 1 und 2 GG, wonach der Gemeinde (u. a.)
das Aufkommen der Grundsteuer und der Gewerbesteuer zusteht und ihnen insoweit
das Recht einzuräumen ist, die Hebesätze für diese Steuerarten selbst festzulegen.
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In diesem Zusammenhang sind die Befugnisse des Beklagten somit auf eine reine
Rechtsaufsicht beschränkt, die sich nicht zu einer sogenannten "Einmischungsaufsicht"
verdichten darf und zudem die den Gemeinden eingeräumten Handlungsspielräume zu
respektieren hat.
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Vgl. etwa Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 21.06.1988 - 2 BvR 602,
674/83 -, BVerfGE 78, 331 ff (341); Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-
Westfalen (VerfGH NRW), Urteil vom 13.08.1996 - VerfGH 23/94 -, NVwZ-RR 1997,
249; Kallerhoff, Das kommunalaufsichtliche Beanstandungs- und Aufhebungsrecht,
NWVBl. 1996, 53 ff (56).
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Eigene Ermessenserwägungen zur Zweckmäßigkeit bestimmter Maßnahmen sind den
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Aufsichtsbehörden im Rahmen der allgemeinen Kommunalaufsicht versagt.
So OVG NRW, Urteil vom 15.11.1989 - 15 A 436/86 -, NVwZ 1990, 689 ff.
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Die Kammer hat bereits Zweifel, ob sich der Beklagte mit seiner Anordnung gegenüber
der Klägerin, den Hebesatz der Grundsteuer B auf exakt 381 %-Punkte festzulegen,
nicht bereits außerhalb dieser grundsätzlichen Grenzen seiner Aufsichtsbefugnisse
bewegt. Wenn etwa in der Begründung der angegriffenen Verfügung ausgeführt wird,
als "geeignete und erforderliche Maßnahme zur Vermeidung finanzieller Nachteile für
die Stadt kommt ausschließlich die Anhebung der Grundsteuer B auf den fiktiven
Hebesatz von 381 v. H. in Betracht" und "für eine derartige Erhöhung besteht im
Vergleich mit den von anderen Kommunen festgesetzten Hebesätzen sowie unter
Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen (§ 10
Abs. 2 GO NRW) auch ein finanzpolitischer Spielraum", so dürften dies Erwägungen
sein, deren Beurteilung allein der Klägerin und nicht dem Beklagten obliegt.
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Letztlich bedarf dies jedoch keiner abschließenden Entscheidung, weil sich der
angegriffene Verwaltungsakt auch aus anderen Gründen als rechtswidrig erweist. Zum
einen liegen nämlich die von dem Beklagten angenommenen Voraussetzungen für eine
Anordnung nach § 120 Abs. 1 GO NRW nicht vor (I.). Darüber hinaus ist die getroffene
Entscheidung auch ermessensfehlerhaft (II.).
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I. § 120 Abs. 1 GO NRW setzt voraus, dass die Gemeinde eine ihr obliegende
gesetzliche Pflicht oder Aufgabe nicht erfüllt. Eine solche Unterlassung der Klägerin
vermag die Kammer nicht festzustellen. Insoweit korrespondiert die (vermeintliche)
Unterlassung mit dem, was in der Aufsichtsverfügung konkret angeordnet worden ist.
Die Weigerung der Klägerin, den Hebesatz für die Grundsteuer B von 360 %- Punkten
auf 381 %-Punkte zu erhöhen, müsste demnach gegen eine gesetzliche Pflicht
verstoßen.
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1. Der Beklagte entnimmt eine solche Pflicht dem Gesetz zur Regelung der
Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und
Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2003 (Gemeindefinanzierungsgesetz - GFG
2003), in dessen § 9 Abs. 2 u. a. der Hebesatz für die Grundsteuer B auf 381 %- Punkte
festgesetzt worden ist. Dem kann nicht gefolgt werden.
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Eine entsprechende unmittelbare Regelung enthält das GFG 2003 augenscheinlich
nicht. Soweit dort Hebesätze für die sogenannten Realsteuern normiert worden sind,
handelt es sich um gewogene Durchschnittswerte für die nordrhein-westfälischen
Gemeinden, die als fiktive Bezugsgrößen bei der Ermittlung der Steuerkraftmesszahlen
für die Gemeinden zu Grunde gelegt werden.
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Aber auch eine von dem Beklagten angenommene mittelbare Bindung der Kommunen
an die Hebesätze des GFG 2003 als zum Ausdruck kommender Wille des Gesetzgebers
i. S. v. Untergrenzen ist aus Rechtsgründen nicht möglich. Für eine derartige Annahme
fehlt schon die erforderliche Gesetzgebungskompetenz des Landes für den Bereich der
Grundsteuer. Für diese Steuerart steht dem Bund gem. Art. 105 Abs. 2 GG das
(konkurrierende) Gesetzgebungsrecht zu, das er mit Erlass des Grundsteuergesetzes
(GrStG) auch wahrgenommen hat. Landesrechtliche Gesetzgebungskompetenzen
bestehen in diesem Bereich nur, soweit sie in dem betreffenden Bundesgesetz
ausdrücklich vorgesehen sind. Nach § 26 GrStG sind die Länder insoweit allein zu
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gesetzlichen Regelungen über das Verhältnis der Hebesätze der Realsteuern
zueinander und zur Festlegung von Höchstsätzen befugt. Da eine weitergehenden
Gesetzgebungskompetenz etwa zur Festlegung ganz bestimmter Hebesätze oder von
Mindestsätzen nicht besteht, kann auch die von der Beklagten angenommene mittelbare
Bindung der Gemeinden an die fiktiven Hebesatzregelungen der
Gemeindefinanzierungsgesetze nicht bestehen. Eine solche Regelung dürfte zudem mit
der bundesgesetzlichen Regelung in § 1 Abs. 1 GrStG, wonach die Gemeinden
bestimmen, ob sie Grundsteuer erheben, unvereinbar sein und außerdem gegen das in
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG garantierte Hebesatzrecht der Gemeinden verstoßen.
2. Auch ein Verstoß gegen den in § 75 Abs. 2 GO NRW normierten Grundsatz der
sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung liegt entgegen der Auffassung des
Beklagten hier nicht vor. Bei den Merkmalen Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit handelt
es sich um auslegungsbedürftige unbestimmte Rechtsbegriffe, bei deren Anwendung
den Gemeinden - und nicht der Aufsichtsbehörde - Spielräume belassen sind.
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So BVerfG, Beschluss vom 21.06.1988 und VerfGH NRW, Urteil vom 13.08.1996
jeweils a. a. O.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11.06.1993 - 8 C 32.90 -, NVwZ 1994, 63
ff, wonach es im Ermessen der Gemeinden steht, in welchem Ausmaß sie zur Deckung
ihres Finanzbe- darfs ihre Steuerquellen heranziehen wollen.
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Das OVG NRW hat dies wie folgt konkretisiert: "Der progammatische Inhalt dieses
ökonomischen Prinzips, dessen Einhaltung hinsichtlich der Art, des Umfangs und der
Qualität der vorgesehenen Aufgabenerfüllung in aller Regel objektiv nicht messbar ist,
lässt es geboten erscheinen, der Gemeinde bei der Anwendung des Grundsatzes der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Einzelfall einen weitgehenden
Entscheidungsspielraum zuzubilligen".
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So wörtlich OVG, Beschluss vom 26.10.1990 - 15 A 1099/87 -, NVwZ-RR 1991 S. 509 f.
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Aus diesem Entscheidungsspielraum folgt eine Beschränkung der
kommunalaufsichtsrechtlichen Befugnisse. Will die Kommunalaufsicht zur
Durchsetzung des Grundsatzes der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit eingreifen, setzt
dies die Feststellung voraus, dass die Gemeinde den ihr in diesem Zusammenhang
zustehenden Spielraum in nicht mehr vertretbarer Weise überschritten hat.
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So ausdrücklich OVG NRW, Beschluss vom 26.10.1990 a.a.O.; ebenso
Rehn/Cronauge/von Lennep, Gemeindeordnung für das Land NRW, Loseblattausgabe,
Stand Januar 2002, § 75 Anm. 4.
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Das Vorliegen dieser Voraussetzung vermag die Kammer nicht festzustellen. In diesem
Zusammenhang ist von besonderer Bedeutung, dass - was zwischen den Beteiligten
unstreitig ist - die Einnahmen der Klägerin aus Gewerbesteuer sowie Grundsteuer A und
B insgesamt über den Erträgen liegen, die bei Zugrundelegung der (fiktiven) Hebesätze
aus dem GFG 2003 zu erzielen wären. Angesichts der verfassungsrechtlichen und
bundesgesetzlichen Vorgaben, die ausdrücklich den Gemeinden das Hebesatzrecht
zubilligen, gestattet es der angesprochene Entscheidungsspielraum nach Ansicht der
Kammer ohne Weiteres, die einzelnen Hebesätze der Realsteuern mit zumindest
nachvollziehbaren Argumenten individuell und insbesondere abweichend von den
Festsetzungen der jeweiligen Gemeindefinanzierungsgesetze zu bestimmen. Wenn die
Klägerin hierzu vorträgt, sie habe durch Schaffung einer entsprechenden Infrastruktur
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günstige Voraussetzungen für die Ansiedlung von Gewerbebetrieben geschaffen und
demgemäß die Hebesätze für die Gewerbesteuer höher als die fiktiven Hebesätze der
Gemeindefinanzierungsgesetze festgelegt, wolle aber andererseits insbesondere junge
Familien in Neubaugebieten nicht zu stark mit der Grundsteuer B belasten, so sind dies
tragfähige Gesichtspunkte, die den Rahmen des Vertretbaren keineswegs verlassen.
Sie stehen zudem im Einklang mit der die Kommunen ebenfalls bindenden
Verpflichtung aus § 10 GO NRW, auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der
Abgabenpflichten Rücksicht zu nehmen.
Vgl. dazu, dass § 10 GO NRW auch im Rahmen des § 75 Abs. 2 GO NRW zu
berücksichtigen ist: Krämer in Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht NRW, Loseblattsammlung, Stand August 2003, § 75 Anm.
1.5.
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Dass die Erwägungen der Klägerin zudem durchaus einen realen Hintergrund haben,
wird durch die vorgelegte Jahresrechnung für das Haushaltsjahr 2003 bestätigt, die bei
der Gewerbesteuer Mehreinnahmen von knapp 1, 4 Millionen Euro ausweist, während
durch die von dem Beklagten durchgesetzte Anhebung des Hebesatzes für die
Grundsteuer B lediglich 137.424 Euro mehr eingenommen wurden.
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Eine abweichende Auffassung lässt sich - ungeachtet der Rechtsnatur dieses
Schreibens - auch nicht aus der Verfügung der Bezirksregierung Köln vom 15.10.2002,
auf die der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid Bezug nimmt, ableiten. Wenn dort
ausgeführt wird, auch in Gemeinden, die - wie die Klägerin - keinem
Haushaltssicherungskonzept unterliegen, könnten die geänderten Hebesätze des GFG
2003 eine Anpassung erforderlich machen, um gegebenenfalls auftretende
Verschlechterungen aufzufangen, so bezieht sich dies auf die im vorhergehenden
Absatz dargestellten Auswirkungen auf die Bemessung der Schlüsselzuweisungen
bzw. der Kreis- und Landschaftsumlage. Da insoweit - was inzwischen auch zwischen
den Beteiligten unstreitig ist, - die Summe (u.a.) der Realsteuern für die Ermittlung der
Steuerkraftmesszahl maßgeblich ist, führte die Anhebung der fiktiven Hebesätze des
GFG 2003 für die Klägerin auch nicht zu den angesprochenen Verschlechterungen,
sodass für sie auch insoweit kein entsprechender Handlungsbedarf bestand.
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3. Schließlich lässt sich auch dem von der Beklagten herangezogenen § 22 Abs. 3 Nr. 1
GemHVO kein Unterlassen der Klägerin entnehmen, dass zu einer Anordnung nach §
120 Abs. 1 GO NRW ermächtigen könnte.
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Diese Norm verlangt von der Gemeinde die Ausschöpfung aller Einnahme- und
Sparmöglichkeiten, bevor Mittel aus der allgemeinen Rücklage zum Ausgleich des
Verwaltungshaushaltes herangezogen werden. In welchen Fällen diese Voraussetzung
erfüllt ist, regelt die Vorschrift indes nicht selbst. Die in diesem Zusammenhang zu
beachtenden Vorgaben sind vielmehr den haushaltsrechtlichen Regelungen der GO
NRW zu entnehmen. Hat eine Kommune ihre Haushaltswirtschaft sparsam und
wirtschaftlich i. S. d. § 75 Abs. 2 GO NRW geführt, so dürfte sie damit auch alle
Einnahmemöglichkeiten i. S. d. § 22 Abs. 3 Nr. 1 GemHVO ausgeschöpft haben.
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Im übrigen ist die Problematik des Haushaltsausgleichs Gegenstand eines weiteren,
von dem Beklagten gegen die Klägerin eingeleiteten Aufsichtsverfahrens und kann
damit nicht zugleich zur Begründung der hier streitigen kommunalaufsichtsrechtlichen
Anordnung heranzogen werden.
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II. Fehlen mithin schon die tatsächlichen Voraussetzungen für die Anordnung, den
Hebesatz der Grundsteuer B auf 381 %-Punkte festzusetzen, so ist die angegriffene
Verfügung darüber hinaus auch ermessensfehlerhaft. Nach dem eindeutigen Wortlaut
des § 120 Abs. 1 GO NRW entscheidet die Aufsichtsbehörde nach pflichtgemäßem
Ermessen, ob sie von einem Anordnungsrecht Gebrauch macht und in welcher Form
dies erfolgen soll.
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1. Ermessensfehlerhaft ist ein Verwaltungsakt insbesondere dann, wenn die Behörde
bei ihrer Entscheidung von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen
ausgegangen ist.
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Vgl. nur Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 13. Auflage, § 114 Rdnr. 12 mit
zahlreichen weiteren Nachweisen.
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So liegen die Dinge hier. Der Beklagte stellt in seiner Aufsichtsverfügung entscheidend
darauf ab, dass der Klägerin ohne die angeordnete Erhöhung des Hebesatzes für die
Grundsteuer B tatsächlich nicht vorhandene Steuereinnahmen beigemessen werden,
sodass "die Steuerkraft der Stadt bei der Berechnung der Schlüsselzuweisungen und
der Kreisumlage höher eingestuft wird, als sie tatsächlich ist". Diese Behauptung ist
indes - wie bereits dargelegt und von dem Beklagten inzwischen auch eingeräumt-
ersichtlich falsch, weil für die Ermittlung der Steuerkraftmesszahl nach dem eindeutigen
Wortlaut des § 9 Abs. 1 GFG 2003 die Summe der dort erwähnten Steuern maßgeblich
ist und dieser Betrag im Falle der Klägerin über demjenigen liegt, der sich bei
Anwendung der fiktiven Hebesätze ergäbe. Da der Beklagte zwar die Unrichtigkeit
dieser zentralen Erwägung eingestanden, aber auch im gerichtlichen Verfahren keine
anderen tragenden Ermessenserwägungen vorgetragen hat, liegen schon deshalb die
Voraussetzungen für eine Heilung dieses Ermessensfehlers nach § 114 Satz 2 VwGO
nicht vor.
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2. Schließlich dürfte die hier konkret angeordnete Maßnahme der Aufsichtsbehörde zur
Erreichung des angestrebten Zwecks selbst auf der Grundlage der Rechtsauffassung
des Beklagten untauglich sein. Der Beklagte geht davon aus, dass die fiktiven
Hebesätze des GFG 2003 als Mindestsätze verbindlich seien, um eine sparsame und
wirtschaftliche Haushaltsführung zu gewährleisten. Nach dieser eigenen Vorgabe
müsste die Aufsichtsbehörde mithin eine Entscheidung der Klägerin, bei allen
Realsteuern exakt die Hebesätze des GFG 2003 festzusetzen, als rechtmäßig erachten.
Dies würde indes bei der Klägerin im Verhältnis zu ihren eigenen differenzierten
Festlegungen zu deutlichen Mindereinnahmen bei den Realsteuern führen und das
Defizit des Verwaltungshaushaltes noch erhöhen. Damit erweist sich aber die von dem
Beklagten vorgenommene isolierte Betrachtung nur eines einzelnen Hebesatzes ohne
Berücksichtigung der übrigen Festsetzungen von vornherein als ungeeignetes Mittel zur
Erhöhung der Einnahmen der Klägerin.
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III. Die streitgegenständliche Verfügung leidet nach allem an mehreren, jeweils
selbständig zur Aufhebung führenden Mängeln. Ungeachtet dessen weist die Kammer
abschließend auf folgende grundsätzlichen Bedenken gegen
kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahmen im Zusammenhang mit der Erhebung von
Grund- und Gewerbesteuern hin.
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Das Bundesverwaltungsgericht hat mit seinem bereits zitierten
62
Urteil vom 11.06.1993 - 32.90 - a.a.O.
63
klargestellt, dass dem Landesgesetzgeber im Zusammenhang mit dem Hebesatzrecht
für die Gewerbesteuer (vgl. § 16 Abs. 1 Gewerbesteuergesetz - GewStG) mangels
entsprechender Gesetzgebungskompetenz eine Regelungsbefugnis nicht zusteht. Dass
den Gemeinden unter Inanspruchnahme der konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz bundesrechtlich eingeräumte Hebesatzrecht könne nur
durch den Bundesgesetzgeber selbst oder mit seiner Ermächtigung landesrechtlich
eingeschränkt werden. Für die Grundsteuer sind die verfassungsrechtlichen und die
bundesgesetzlichen Vorgaben identisch. Wie bereits unter I. 1. dargelegt, hat auch
bezüglich der Grundsteuer der Bundesgesetzgeber von seiner
Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht. Der in der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts zitierte § 16 Abs. 5 GewStG als Re- gelungsermächtigung
für den Landesgesetzeber ist identisch mit § 26 GrStG.
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Nach Maßgabe dieser Entscheidung ist mithin dem Landesgesetzgeber in Bezug auf
die Hebesätze für Grund- und Gewerbesteuer jede Regelung versagt, die über die
Ermächtigungen in § 16 Abs. 5 GewStG bzw. 26 GrStG hinausgeht. Insbesondere
könnten durch Landesgesetz keine die Gemeinden in irgendeiner Form bindenden
Mindest- hebesätze normiert werden.
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Wenn es aber schon dem (Landes)-Gesetzgeber verwehrt ist, den Gemeinden
bestimmte Hebesätze vorzugeben, dürfte es erst recht an einer entsprechenden
Kompetenz der Kommunalaufsichtsbehörden fehlen. Es spricht mithin alles dafür, dass
die Bestimmung von Hebesätzen für Grund- und Gewerbesteuer generell nicht
Gegenstand von Anordnungen der Kommunalaufsicht nach § 120 GO NRW sein kann.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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