Urteil des VG Köln vom 17.10.2000

VG Köln: ausschluss, teilzeitbeschäftigung, ermächtigung, dienstleistung, versorgung, gesetzesentwurf, beurlaubung, anteil, regierung, verfügung

Verwaltungsgericht Köln, 19 K 1680/00

Datum:

17.10.2000

Gericht:

Verwaltungsgericht Köln

Spruchkörper:

19. Kammer

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

19 K 1680/00

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die

Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des

beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der

Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand Der am 04. Oktober 1939 geborene Kläger ist Staatsanwalt im Dienste des

Beklagten und wird bei der Staatsanwaltschaft C. eingesetzt.

Er beantragte mit Schreiben vom 05. September 1999, ihm nach § 78d des

Landesbeamtengesetzes - LBG - Altersteilzeit zu gewähren. Er wolle vom 01. Oktober

1999 bis zum 30. September 2002 ganztägig und in der Folgezeit bis zum Erreichen der

Altersgrenze vom Dienst befreit werden.

Der Generalstaatsanwalt L. lehnte den Antrag des Klägers mit Zustimmung des

Personalrats durch Bescheid vom 24. September 1999 ab und führte zur Begründung im

Wesentlichen aus: Der Dienstherr könne nach § 78d Abs. 3 LBG von der Anwendung

des § 78d Abs. 1 und Abs. 2 LBG ganz oder teilweise absehen. Davon sei im

Geschäftsbereich der Justiz Gebrauch gemacht worden, indem Altersteilzeit nur

zugelassen werde, wenn so genannte kw-Vermerke zu erwirtschaften seien. Im

staatsanwaltschaftlichen Dienst seien diese Voraussetzungen nicht gegeben, so dass

Altersteilzeit nicht gewährt werden könne.

Der Kläger legte gegen den Bescheid mit Schreiben vom 25. Oktober 1999 Widerspruch

ein. Zur Begründung führte er aus: Der generelle Ausschluss von Altersteilzeit im

Bereich der Generalstaatsanwaltschaft L. verstoße gegen den

Gleichbehandlungsgrundsatz, da in anderen Geschäftsbereichen des Landes und auch

im Bund Altersteilzeit gewährt werde. Nach dem Gesetzeswortlaut müssten dringende

dienstliche Gründe entgegenstehen. Solche Gründe seien in Anbetracht der personellen

Situation bei der Staatsanwaltschaft C. nicht zu erkennen. Er sei mutmaßlich der einzige

dortige Staatsanwalt, der von dieser Regelung Gebrauch machen wolle. Ferner bestehe

ausreichender Personalüberhang, da seit Jahren Kollegen an andere Behörden

abgeordnet würden, etwa zum Generalbundesanwalt. Hinzu komme, dass er im Falle

der Ablehnung seines Antrages beabsichtige, mit Erreichen seines 63. Lebensjahres

aus dem Dienst auszuscheiden und dann - mit oder ohne Teilzeitregelung - nicht mehr

zur Verfügung stehen werde.

Der Generalstaatsanwalt in L. gewährte dem Kläger mit am 24. Januar 2000

zugestellten Bescheid vom 14. Januar 2000 Wiedereinsetzung in die Widerspruchsfrist

und wies den Widerspruch zugleich als unbegründet zurück. Zur Begründung hieß es:

Nach § 78d Abs. 3 LBG könne der Dienstherr von der Gewährung einer Altersteilzeit

ganz oder teilweise absehen. Davon habe der Justizminister des Landes Nordrhein-

Westfalen Gebrauch gemacht. Im Bereich der Staatsanwaltschaft bestehe eine hohe

Arbeitsbelastung, so dass keine kw-Vermerke ausgebracht seien und von einer

Stellenbesetzungssperre abgesehen worden sei. Die Gewährung von Altersteilzeit sei

regelmäßig auch mit dem Verlust eines Anteils der jeweiligen Planstelle verbunden, der

nicht erneut besetzt werden könne. Dies sei nicht zu rechtfertigen, so dass es eines

Eingehens auf die personelle Situation bei der Staatsanwaltschaft C. nicht bedürfe.

Der Kläger hat am 24. Februar 2000 Klage erhoben, zu deren Begründung er vorträgt:

Die Beschränkung der Anwendung des § 78d LBG auf Bereiche, in denen kw-Vermerke

zu erwirtschaften seien, sei rechtswidrig. Dies führe zu einer Nichtanwendung der

Vorschrift in weiten Bereichen der Justiz und widerspreche der gesetzgeberischen

Intention. Der Gesetzgeber habe die Neufassung des § 72b BBG durch das Gesetz über

die Anpassung von Dienst- und Besoldungsbezügen in Bund und Ländern vom 06.

August 1998 (BGBl. I S. 2026) für den Bereich der Landesbeamten übernehmen wollen.

Bei der Einführung des § 72b BBG sei beabsichtigt gewesen, arbeitsmarktpolitische

Ziele und Wirkungen zu verfolgen. Zugleich habe man die Bereitschaft der Verwaltung

fördern wollen, neue Arbeitsplätze zu schaffen. Der Landesgesetzgeber habe § 72b

BBG inhaltsgleich und mit der gleichen Zielsetzung in das Landesbeamtengesetz

übernommen. Daher komme ein Ausschluss der Altersteilzeit nach § 78d Abs. 3 LBG

nur in Betracht, wenn in einzelnen Bereichen der Verwaltung dringende dienstliche

Belange entgegenständen. Haushaltsgesichtspunkte dürften dagegen nicht

berücksichtigt werden. Die streitige Praxis des Beklagten, die auf dem Erlass des

Justizministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 04. Mai 1999 beruhe, stütze sich

jedoch nur auf haushaltspolitische Erwägungen und widerspreche daher der

gesetzgeberischen Zielsetzung.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der General- staatsanwaltschaft L. vom

24. September 1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 14. Januar 2000

zu verpflichten, ihm - dem Kläger - rückwirkend ab dem 01. Oktober 1999 Altersteilzeit

gemäß § 78d LBG mit der Maßgabe zu gewähren, dass bis zum 30. September 2002

weiterhin Vollbeschäftigung besteht und für die restliche Zeit bis zur Pen- sionierung bei

Aufrechterhaltung der Bezüge eine Freistellung erfolgt.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft er seine im Verwaltungsverfahren vertreten

Ansichten und trägt ergänzend vor: Die in dem Erlass des Justizministeriums vom 04.

Mai 1999 getroffene Regelung sei rechtmäßig. Der Finanzminister des Landes

Nordrhein-Westfalen habe zu der neu geschaffenen Altersteilzeit Stellung genommen

und ausgeführt, dass diese dem von der Landes- regierung beschlossenen

Stellenabbau und dem Ziel der Kostenersparnis diene. Ziel der Regelung sei es nicht,

den Beschäftigten ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben zu ermöglichen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der

Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug

genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist unbegründet.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Gewährung von Altersteilzeit nach §

78d LBG. Der Bescheid der Generalstaatsanwaltschaft L. vom 24. September 1999 und

der Widerspruchsbescheid vom 14. Januar 2000 sind rechtmäßig und verletzen den

Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Nach § 78d Abs. 1 Satz 1 LBG in der Fassung des neunten Gesetzes zur Änderung

dienstrechtlicher Vorschriften vom 20. April 1999 (GVBl. S. 148) kann Beamten mit

Dienstbezügen, die näher beschriebene weitere Voraussetzungen erfüllen, ab dem 55.

Lebensjahr auf Antrag bis zum Beginn des Ruhestandes Teilzeitbeschäftigung bewilligt

werden. Diese Teilzeitbeschäftigung kann nach § 78d Abs. 2 LBG auch in der von dem

Kläger begehrten Weise als so genanntes Blockmodell gestaltet werden, indem die bis

zum Ruhestand zu erbringende (reduzierte) Dienstleistung vollständig vorab erbracht

wird und anschließend eine Freistellung vom Dienst erfolgt.

Ob der Kläger die näheren Voraussetzungen des § 78d Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis Nr. 4

LBG erfüllt und das dem Beklagten durch die Vorschrift eingeräumte Ermessen

rechtmäßig nur dahingehend ausgeübt werden kann, dass ihm die beantragte

Altersteilzeit gewährt werden muss (vgl. §§ 113 Abs. 5 Satz 1, 114 Satz 1 VwGO), kann

im Ergebnis unentschieden bleiben. Denn § 78d Abs. 1 und Abs. 2 LBG finden

jedenfalls für den Kläger keine Anwendung, weil der Beklagte von der Regelung des §

78d Abs. 3 LBG rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht hat. Demnach kann der Dienstherr

von der Anwendung des § 78d LBG absehen oder sie auf bestimmte Ver-

waltungsbereiche oder Beamtengruppen beschränken.

Nachdem die Regierung des Beklagten für die Landesverwaltung bisher keinen

generellen Beschluss über eine derartige Beschränkung des § 78d LBG getroffen hat,

konnte der Justizminister als oberste Dienstbehörde (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 LBG) und in dieser

Funktion als Vertreter des Dienstherrn für den Geschäftsbereich der Justiz aufgrund des

§ 78d Abs. 3 LBG eine eigene Regelung treffen, wie es durch Erlass vom 04. Mai 1999 -

2000 I B 410 - geschehen ist. In diesem Erlass wird zur Anwendung des § 78d LBG

wörtlich ausgeführt, dass

"(...) die Anwendung der Bestimmungen über Altersteilzeit für die Verwaltungsbereiche

und Beamtengruppen innerhalb der Justiz nicht in Betracht (kommt), in denen keine kw-

Vermerke zu erwirtschaften sind."

Der Justizminister nimmt insoweit zur näheren Begründung auf haushaltsrechtliche

Bestimmungen und von dem Finanzminister getroffene Regelungen Bezug, nach deren

Inhalt im Falle der Gewährung von Altersteilzeit grundsätzlich ein Anteil der

betreffenden Planstelle wegfalle oder zumindest vorübergehend nicht wieder besetzt

werden könne. Da für den Bereich des staatsanwaltlichen Dienstes im Jahre 1999

sowie nach Auskunft des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung

ebenso im Jahre 2000 keine kw-Vermerke ausgebracht sind, kommt damit die

Gewährung von Altersteilzeit für den Kläger nicht in Betracht.

Durchgreifende formelle oder materielle Bedenken gegen diesen Erlass sowie gegen

die Ausschlussklausel des § 78d Abs. 3 LBG bestehen entgegen der Auffassung des

Klägers nicht.

Bei Einführung und Ausgestaltung der so genannten Altersteilzeit für Beamte steht dem

Landesgesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, weil in den besoldungs- und

versorgungsrechtlichen Vorschriften des Bundes sowie in dem

Beamtenrechtsrahmengesetz insoweit keine zwingenden Vorgaben (Art. 72 Abs. 1, 74a,

75 Abs. 1 Nr. 1 GG) enthalten sind. Rahmenrechtliche Vorschriften sind nur für das in §

44b Abs. 1 Nr. 2 BRRG umschriebene Modell der Beurlaubung Beamter ohne

Dienstbezüge ab dem 55. Lebensjahr (vgl. dazu § 78e LBG geschaffen worden. Für

Teilzeitbeschäftigung und damit auch für die von dem Kläger begehrte Altersteilzeit

unter Fortzahlung der Bezüge sieht § 44a BRRG lediglich vor, dass sie durch Gesetz

geregelt werden müssen. Weitere Voraussetzungen enthält § 44a BRRG entgegen

seiner ursprünglich gewollten Fassung (vgl. dazu den Gesetzesentwurf BT.DS. 13/3994

zu § 44a BRRG einerseits und die Fassung der Vorschrift, die sie durch das Gesetz zur

Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 24. Februar 1997 - BGBl. I S. 322 - gefunden

hat) nicht, insbesondere keine Verpflichtung des Landesgesetzgebers, Altersteilzeit

einzuführen oder das für die Beamten des Bundes geschaffene Modell des § 72b BBG

(vgl. das Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und

Ländern 1998 - BGBl. I S. 2026 -) zu übernehmen. Vielmehr ist entsprechend den

hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) grundsätzlich

davon auszugehen, dass sich der Beamte mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen

hat (§ 36 Satz 1 BRRG, § 57 Satz 1 LBG), der Dienst nicht nur in Form der Teilzeitbe-

schäftigung zu leisten ist (§ 78 Abs. 1 LBG) und das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit

regelmäßig erst mit Erreichen der Altersgrenze endet, §§ 21 Abs. 2, 25 BRRG, §§ 30

Abs. 2, 44 Abs. 1 LBG. Ist es damit dem Land freigestellt, Altersteilzeit einzuführen oder

dies zu unterlassen, bestehen ebenfalls keine Bedenken, wenn im

Gesetzgebungsverfahren ein dritter Weg gewählt und die Anwendung der Regelung

durch einen Ausschlusstatbestand beschränkt wird.

Der mit Erlass vom 04. Mai 1999 - 2000 I B 410 - verfügte Ausschluss der Anwendung

des § 78d LBG ist auch materiell nicht zu beanstanden. Der Ausschluss steht nach §

78d Abs. 3 LBG im Ermessen des Dienstherrn; nähere inhaltliche Voraussetzungen

enthält die Vorschrift nicht. Das Verwaltungsgericht überprüft in diesem Zusammenhang

grundsätzlich nur, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen des Ermessens

überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht

entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 Satz 1 VwGO analog). Ein solcher

Ermessensfehler liegt im Ergebnis nicht vor.

Der Erlass hält sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung. Zwar sieht § 78d Abs. 3

LBG ausdrücklich nur vor, dass von der Anwendung der Vorschrift entweder ganz

abgesehen werden oder sie auf bestimmte Verwaltungsbereiche oder Beamtengruppen

beschränkt werden kann; der von dem Justizminister bestimmte Ausschluss für

Bereiche, in denen so genannte kw-Vermerke nicht zu erwirtschaften sind, ist von der

Ermächtigung gleichwohl gedeckt. Denn es ist davon auszugehen, dass die

Ermächtigung zum generellen Ausschluss der Anwendung auch dazu berechtigt, als

Minus hierzu innerhalb des Geschäftsbereichs für alle Verwaltungsbereiche und

Beamtengruppen eine (Teil-) Ausschlussregelung zu treffen, die an ein übergreifendes

Kriterium anknüpft.

Die dem Erlass zugrunde liegenden Erwägungen sind - gemessen an den Grundsätzen

des Art. 3 Abs. 1 GG - nicht willkürlich und damit im Ergebnis sachlich ausreichend

gerechtfertigt. Der Beklagte hat die Gewährung von Altersteilzeit von dem Umstand

abhängig gemacht, ob in dem betreffenden Verwaltungsbereich oder in der betreffenden

Beamtengruppe künftig wegfallende Planstellen vorhanden sind. Dieses Kriterium hat er

in dem Erlass sinngemäß mit der Überlegung gerechtfertigt, dass die Altersteilzeit

Auswirkungen auf die künftige anderweitige Vergabe von Planstellen habe, da nach

einer Vorgabe des Finanzministers ein Anteil der je- weiligen Planstelle - im Regelfall

etwa 20 Prozent - nicht erneut besetzt werden könne, so dass die Gewährung von

Altersteilzeit mit einem sukzessiven Abbau von vorhandenen Planstellen verbunden sei.

Altersteilzeit soll daher nur gewährt werden, wenn aufgrund haushaltspolitischer und

haushaltsrechtlicher Gegebenheiten ein Stellenabbau zu vollziehen ist. Diese, nicht

allein rechtlichen, sondern auch politischen und fiskalischen Vorgaben geschuldete

Erwägung ist sachlich nicht zu beanstanden. Denn die Altersteilzeit ist für den

Dienstherrn mit zusätzlichen Kosten verbunden, die zur Aufstockung der Versorgung

des Beamten anfallen und - anders als im Tarifbereich - von dem Dienstherrn allein zu

tragen sind. Die mit der Teilzeit und der Altersteilzeit grundsätzlich einhergehenden

besoldungs- und versorgungs- rechtlichen Nachteil für den Beamten werden durch § 6

Abs. 1 Satz 3 BeamtVG, § 6 Abs. 2 BBesG sowie die Altersteilzeitzuschlagsverordnung

vom 21. Oktober 1998 (BGBl. I S. 3191) abgefangen. Demnach werden die Besoldung

und die Versorgung nicht in dem Umfang der Reduzierung der Dienstleistung gekürzt

(vgl. § 6 Abs. 1 BBesG, § 6 Abs. 1 Satz 3, 1. HS. BeamtVG), wie dies bei

Teilzeitbeschäftigung regelmäßig der Fall wäre. Vielmehr erbringt der Dienstherr

Zuschüsse in der Weise, dass der Beamte trotz reduzierter Dienstleistung bis zu 83 vom

Hundert der bis- herigen Dienstbezüge erhält und die Zeiten der Teilzeitbeschäftigung

zu neun Zehnteln der regelmäßigen Arbeitszeit als ruhegehaltfähig gelten. Die

Berücksichtigung dieser Aufwendungen und der damit verbundenen

personalwirtschaftlichen Folgen ist wegen ihrer nachvollziehbaren Auswirkungen auf

die Gestaltung der Arbeitsabläufe und der Aufgabenerledigung der Behörden

sachgerecht.

Entgegen der Auffassung des Klägers ist der Erlass nicht rechtsfehlerhaft, weil er

arbeitsmarktpolitische Belange unbeachtet lässt und allein dringende dienstliche

Belange im Sinne des § 78d Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LBG hätte konkretisieren dürfen.

Wie bereits ausgeführt, enthält der Gesetzeswortlaut des § 78d Abs. 3 LBG keine

tatbestandlichen Vorgaben oder Beschränkungen, die im Rahmen der

Ermessensausübung zu berücksichtigen sind. Derartige Vorgaben lassen sich den

Absätzen 1 und 2 der Vorschrift ebenfalls nicht entnehmen. Anders als im Falle des §

78e LBG, der unter näher beschriebenen Voraussetzungen eine Beurlaubung ab dem

55. Lebensjahr ohne Dienstbezüge zulässt, haben die von dem Kläger angeführten

arbeitsmarktpolitischen Belange in den Gesetzestext keinen Eingang gefunden.

Auch die Entstehungsgeschichte des § 78d LBG sowie die Gesetzesbegründung

gebieten keine Berücksichtigung arbeitsmarktpolitischer Belange und lassen das weite

Ermessen des Beklagten unberührt. Das Land Nordrhein-Westfalen hat § 78d LBG mit

dem neunten Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 20. April 1999

(GVBl. S. 148) in das Landesbeamtengesetz eingefügt. Die Altersteilzeit war in dem

ursprünglichen Gesetzesentwurf nicht enthalten (LT.DS. 12/3186) und ist erst im

Rahmen der zweiten Lesung (LT.DS. 12/3821) aufgenommen worden. Zur Begründung

heißt es lediglich:

"Die Vorschrift überträgt die Altersteilzeitregelung für Arbeitnehmer auf Beamte. Sie

entspricht inhaltlich § 72b BBG in der Fassung des Bundesbesoldungs- und

versorgungsgesetzes 1998 (BGBl. I. S. 2026), soweit die besondere Personalstruktur

der Dienstherrn im Geltungsbereich des Landesbeamtengesetzes nicht - vom

Bundesgesetzgeber für zulässig erachtete - Anpassungen erforderte."

In der Begründung zu Abs. 3 heißt es weiter:

"Wegen der systembedingten Unterschiede zur Altersteilzeit im Tarifbereich soll im

Beamtenbereich den Dienstherrn die Entscheidung überlassen bleiben, ob sie von der

Vorschrift überhaupt Gebrauch machen oder ihren Anwendungsbereich begrenzen

wollen."

Von dem Landesgesetzgeber gewollte Voraussetzungen und Ziele der Altersteilzeit

lassen sich dem nicht entnehmen. Vielmehr sollte es den Dienstherrn überlassen

bleiben, sich aus in seinem jeweiligen Geschäftsbereich liegenden Gründen zu

entschließen, ob und in welchem Umfang Altersteilzeit gewährt werden kann. Darüber

hinaus ist nicht erkennbar, dass Gründe und Zielsetzungen ar- beitsmarktpolitischer Art

zur Einfügung des § 78d LBG geführt haben. Ausdrücklich gewollt war lediglich die

Übernahme eines im Tarifbereich bestehenden Instituts in das Beamtenrecht, wobei

Besonderheiten der Geschäftsbereiche innerhalb des Landes Berücksichtigung finden

sollten.

Die Eigenart der Altersteilzeit und die mit ihr notwendig verbundenen Folgen gebieten

keine andere Bewertung. Altersteilzeit führt zunächst nur zum vorzeitigen Abbau des

Bestandes an dienstleistenden Beamten. Die weitere Frage, ob zugleich den in den

öffentlichen Dienst strebenden Bewerbern Planstellen zur Verfügung gestellt werden

können, ist dagegen kein zwingender Inhalt der Maßnahme und damit auch nicht der

Ermessenserwägungen. Die Altersteilzeit nach § 78d LBG führt infolge der oben

beschriebenen versorgungsrechtlichen Besserstellung der Beamten zu Kosten, die den

Aufwand für vollzeitbeschäftigte Beamte annähernd erreichen können. Unbeschadet der

Besonderheiten im Einzelfall ist daher nicht zwingend damit zu rechnen, dass durch

diese Form der verdeckten vorzeitigen Zurruhesetzung nennenswerte Haushaltsmittel

zur Schaffung neuer Planstellen gewonnen wer- den.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.