Urteil des VG Köln vom 25.06.2004

VG Köln: echte rückwirkung, amtshandlung, beendigung, gebühr, vertrauensschutz, erlass, verordnung, entstehung, veröffentlichung, arzneimittel

Verwaltungsgericht Köln, 25 K 6063/03

Datum:

25.06.2004

Gericht:

Verwaltungsgericht Köln

Spruchkörper:

25. Kammer

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

25 K 6063/03

Tenor:

Der Kostenbescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und

Medizinpro- dukte vom 12. September 2002 (B 61853) und der

Widerspruchsbescheid vom 11. August 2003 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte

kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des

beizutreibenden Betrags ab- wenden, wenn nicht die Klägerin vor der

Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

T a t b e s t a n d :

Die Klägerin ist auf dem Gebiet der medizinischen Forschung tätig und führt u.a. für

Auftraggeber Arzneimittelforschungen im Rahmen klinischer Prüfungen von Me-

dikamenten nach § 40 Arzneimittelgesetz (AMG) durch, die sie ihnen in Rechnung stellt.

Sie reichte sämtliche erforderlichen Unterlagen zusammen mit einem zustim- mendem

Votum der zuständigen Ethik-Kommission beim Bundesinstitut für Arznei- mittel und

Medizinprodukte (BfArM) ein, das der Klägerin daraufhin mit im August 2001

abgesandtem Schreiben mitteilte, dass die erforderlichen Unterlagen vollstän- dig

eingegangen und somit die Voraussetzungen für den Beginn der klinischen Prü- fung

gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 und Satz 2 AMG erfüllt seien. Gleichzeitig wies es

darauf hin, eine Erhebung von Kosten für die Bearbeitung von Unterlagen im Rahmen

des Vorlageverfahrens nach § 40 Abs. 1 AMG bleibe bis zur Änderung der zuletzt durch

Verordnung vom 23. Dezember 1998 geänderten Kostenverordnung ausdrücklich

vorbehalten.

Im Jahr 2001 wurde, wie in den Unterlagen zum Zeitplan angegeben, das Ver- fahren

abgeschlossen und das Projekt beendet.

Nachdem durch die am 23. März 2002 in Kraft getretene Änderungsverordnung dem § 2

Kostenverordnung der Abs. 9 angefügt worden war, zog das BfArM die Klä- gerin auf der

Grundlage der Nr. 1 dieser Vorschrift mit Bescheid vom 12. September 2002 für die

klinische Prüfung gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 AMG zu einer Gebühr in Höhe von

770,00 EUR heran.

Den dagegen gerichteten Widerspruch wies das BfArM mit der Klägerin am 13. August

2003 zugestelltem Widerspruchsbescheid vom 11. August 2003 zu- rück.

Die Klägerin hat am Montag, dem 15. September 2003 Klage erhoben, zu deren

Begründung sie, ihren Widerspruch vertiefend, ausführt: Die Beklagte habe im Wege

einer so genannten echten Rückwirkung Gebühren erhoben, weil die Amtshandlun- gen

zur Zeit ihrer Vornahme noch nicht gebührenpflichtig gewesen seien, das Ver- fahren

bei Gebührenerhebung aber bereits abgeschlossen gewesen sei. Der die Möglichkeit

einer echten Rückwirkung einführende § 11 Abs. 5 Kostenverordnung sei mangels

Bestimmtheit unzulässig, weil er nicht die vorherige Angabe eines Gebüh- renrahmens

zur Voraussetzung gemacht habe. Die dort normierte Voraussetzung, dass bei den

Amtshandlungen unter Hinweis auf die bevorstehende Änderung der Kostenverordnung

eine Kostenentscheidung ausdrücklich vorbehalten worden sei, reiche nicht, weil der

Gebührenrahmen im Voraus abschätzbar gewesen sei. Der le- diglich pauschale

Vorbehalt einer Kostenentscheidung habe den Vertrauensschutz nicht entfallen lassen.

Dafür wäre zusätzlich die Ankündigung eines Kostenrahmens erforderlich gewesen, um

sich auf die Höhe der Gebühren einstellen zu können. Oh- ne einen solchen Rahmen

seien Kosten in Höhe von 10 bis 10.000 EUR denkbar gewesen. Der Vertrauensschutz

entfalle hier auch nicht aufgrund einer Bagatellge- bühr.

Wegen des lediglich pauschalen Hinweises habe die Beklagte nicht die

Voraussetzungen der §§ 7 und 8 Kostenverordnung überprüft und sich deshalb auch

nicht mit den Grundsätzen des Kostendeckungsprinzips auseinandergesetzt.

Da die Klägerin mangels zuvor benannten Kostenrahmens nicht gewusst habe, in

welcher Höhe Gebühren erhoben werden würden, habe sie sie nicht in der Kos-

tenkalkulation berücksichtigen und infolgedessen nicht ihrem Auftraggeber überbürden

können. Der von diesem zu zahlende Betrag stehe bei Abschluss der Auftragserteilung

fest. Eine unbezifferte Abwälzung dieses Risikos auf den Auftraggeber sei wegen

Verstoßes gegen das Transparenzgebot zivilrechtlich unzulässig.

Die Klägerin beantragt,

den Kostenbescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinpro- dukte vom 12.

September 2002 ( ) in der Fassung des Widerspruchs- bescheides vom 11. August 2003

aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt sie vor: Sie habe das ihr durch § 11 Abs. 5 Kostenverord- nung

eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt, weil das öffentliche Haushaltsinte- resse die

Interessen der Klägerin überwögen.

Die erhobene Gebühr entpreche dem Sach- und Personalaufwand der zuständigen

Fachabteilung für die fachliche Beurteilung der Unterlagen zur Durchführung einer

klinischen Prüfung. Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip seien deshalb gewahrt.

Die Voraussetzungen der §§ 7 und 8 Kostenverordnung seien weder von der Klägerin

vorgetragen noch ersichtlich.

Diese genieße auch keinen Vertrauensschutz, der zur Unzulässigkeit der hier

vorliegenden echten Rückwirkung führen würde. Die Klägerin sei nämlich zum

Zeitpunkt der Mitteilung über den Eingang und die Beurteilung der vorgelegten

Unterlagen auf den Vorbehalt der Gebührenerhebung hingewiesen worden. Ein

fehlender Gebührenrahmen in einem Kostenvorbehalt könne nicht dazu führen, dass

überhaupt keine Gebühren erhoben werden könnten. Es sei nicht nachvollziehbar, wie

die Klägerin auf einen angenommenen Rahmen von 10 bis 10.000 EUR komme. Denn

zum einen sei allgemein bekannt, dass derjenige, der die öffentliche Verwaltung in

Anspruch nehme, eine Gebühr zu entrichten habe. Zum anderen könne die vorliegende

Amtshandlung auch als eine wissenschaftliche Stellungnahme oder als nicht einfache

schriftliche Auskunft im Sinne der bereits zum Zeitpunkt der Mitteilung über die

Bewertung der Unterlagen existierenden Gebührentatbestände des § 9 Nr. 1 bzw. Nr. 3

Kostenverordnung gewertet werden. Die Gebühr betrage im ersten Fall 200 bis 1.000

DM. Diesen Kostenrahmen überschreite die festgesetzte Gebühr, die entgegen der

Ansicht der Klägerin auch nicht immens hoch sei, nur unwesentlich.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die zulässige Klage ist begründet, weil die angefochtenen Bescheide der Beklagten

rechtswidrig sind und die Klägerin deshalb in ihren Rechten verletzen, § 113 Abs. 1

Satz 1 VwGO.

Einzige in Betracht kommende Rechtsgrundlage für die hier in Rede stehende

Amtshandlung ist § 2 Abs. 9 Nr. 1 i.V.m. § 11 Abs. 5 der Kostenverordnung für die

Zulassung von Arzneimitteln durch das Bundesinstitut für Arzneimittel und

Medizinprodukte und das Bundesinstitut für gesundheitlichen Verbraucherschutz und

Veterinärmedizin - Kostenverordnung (KostV) - in der Fassung der diese

Gebührenvorschriften einführenden, am 23. März 2002 in Kraft getretenen Verordnung

zur Änderung der Kostenverordnung vom 19. März 2002 (BGBl. I S. 1125) - im

Folgenden: Änderungsverordnung -. Nach § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV sind für die

Bearbeitung von Unterlagen für die klinische Prüfung nach § 40 Abs. 1 AMG bei

Vorliegen einer zustimmenden Bewertung einer Ethik-Kommission - wie hier - Gebühren

in Höhe von 770 EUR zu erheben. Nach § 11 Abs. 5 KostV können u.a. für

Amtshandlungen nach § 40 Abs. 1 AMG, die - wie hier - vor dem 23. März 2002

vorgenommen worden sind, Kosten nach Maßgabe des durch die

Änderungsverordnung eingeführten § 2 Abs. 9 Nr. 1KostV erhoben werden, soweit bei

der Amtshandlung unter Hinweis auf den bevorstehenden Erlass dieser

Änderungsverordnung eine Kostenentscheidung ausdrücklich vorbehalten ist.

Es kann offen bleiben, ob der in der Eingangsbestätigung des BfArM enthaltene

Vorbehalt einer Kostenentscheidung „bei" der Amtshandlung oder wegen bereits

erfolgter Überprüfung der von der Klägerin vorgelegten Unterlagen zu spät erfolgte, weil

§ 2 Abs. 9 Nr. 1 i.V.m. § 11 Abs. 5 KostV hier keine wirksame Gebührenpflicht

begründen konnte. Diese Vorschriften sind für den streitbefangenen Kostenbescheid

keine taugliche Rechtsgrundlage, weil sie im Zeitpunkt der der Gebührenerhebung

zugrunde liegenden Amtshandlung rechtlich noch nicht existierten und insoweit wegen

der in § 11 Abs. 5 KostV angeordneten Rückwirkung gegen den im Rechtsstaatsprinzip

des Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes

verstoßen.

Durch diesen Grundsatz ist das Vertrauen des Staatsbürgers darauf, dass sein dem

geltenden Recht entsprechendes Handeln von der Rechtsordnung mit allen

ursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt, grundsätzlich geschützt.

Der Bürger soll sich auf die rechtlichen Grundlagen und Bedingungen seiner

Lebensgestaltung im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung verlassen dürfen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961- 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261, und

Beschluss vom 8. Juni 1977 - 2 BvR 499/74 und 1042/75 -, BVerfGE 45, 142 (174).

Dieser Gedanke verwehrt es grundsätzlich, abgeschlossene Tatbestände im

Nachhinein in einer Weise belastend zu regeln, mit der der Bürger nicht rechnen musste

und die er auch nicht in seine Dispositionen einbeziehen konnte.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977, a.a.O., und Urteil vom 19. Dezember 1961,

a.a.O., S. 271.

Das gilt besonders für Abgabengesetze, die grundsätzlich ihre Wirksamkeit nicht auf

abgeschlossene Tatbestände erstrecken dürfen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.,S. 271.

Für durch bzw. aufgrund von Rechtsverordnungen - wie hier - erfolgende Eingriffe gilt

nichts anderes.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember

2001 - 9 A 673/01 -.

Die Vorschrift des § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV entfaltet - über § 11 Abs. 5 KostV -

Rückwirkung, weil der Beginn ihres zeitlichen Anwendungsbereichs auf einen Zeitpunkt

festgelegt ist, der vor demjenigen liegt, zu dem die Verordnung veröffentlicht worden ist.

Damit liegt eine so genannte Rückbewirkung von Rechtsfolgen auf einen bereits

abgeschlossenen Tatbestand (oder auch: echte Rückwirkung) vor, weil nach dem

Norminhalt die Rechtsfolge der Gebührenpflicht für vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens

am 23. März 2002 und sogar vor der Veröffentlichung am 22. März 2002 liegende und

mangels Regelung einer Einschränkung gegebenenfalls - wie hier - sogar in diesem

Zeitpunkt bereits vollständig der Vergangenheit angehörende Tatbestände eintreten

soll.

Dass sich die erstmalige konkrete Normierung der Gebührenpflicht als Rechtsfolge der

Bearbeitung vorgelegter Unterlagen durch das BfArM zwecks Hinterlegung zur

Beweissicherung,

vgl. zu Letzterem die Amtliche Begründung zum Gesetzentwurf, § 38 (jetzt § 40) AMG

unter Ziffer 4, abgedruckt in: Kloesel/Cyran, Kommentar zum Arzneimittelgesetz (70.

Erg.-Lfg.), § 40 Blatt 65,

im vorliegenden Fall als echte Rückwirkung darstellt, ergibt sich zwar mangels

Antragsbedürftigkeit nicht daraus, dass ein Antrag vor Veröffentlichung der

Kostenverordnung gestellt wurde,

vgl. zu einer solchen Konstellation: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 a.a.O.,

aber daraus, dass die der Gebührenerhebung zugrunde liegende Amtshandlung nach §

40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 AMG spätestens mit Beendigung der klinischen Prüfung noch im

Jahr 2001 und damit vor Veröffentlichung der Änderungsverordnung beendet war.

Dabei kommt es nicht darauf an, dass die nach § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV maßgebliche

Amtshandlung der „Bearbeitung von Unterlagen für die klinische Prüfung nach § 40 Abs.

1 AMG" sich zwar oft schon in der Überprüfung der Unterlagen auf ihre Vollständigkeit,

die hier ausweislich der Eingangsbestätigung des BfArM spätestens im August 2001

abgeschlossen war, erschöpft, sie aber auch in weiteren Bearbeitungen im Verlauf der

klinischen Prüfung bestehen kann, etwa wenn Änderungen und Ergänzungen der

vorgelegten Unterlagen während des Ablaufs der klinischen Prüfung dem BfArM

mitzuteilen sind,

vgl. Sander, Kommentar zum Arzneimittelgesetz, 39. Lfg. Stand: Februar 2002, § 40 Erl.

11, S. 44, der auf den Wortlaut des § 40 Abs. 1 Satz 1 AMG verweist, nach dem die

klinische Prüfung nur erfolgen darf, wenn und „solange" die einzeln aufgeführten

Voraussetzungen vorliegen,

oder weil § 29 Abs. 1 Satz 8 AMG bestimmt, dass in § 29 Abs. 1 Sätze 2 bis 6 AMG

genannte Anzeigen und Mitteilungen während der klinischen Prüfung zu erfolgen

haben. Denn diese Anzeige- bzw. Mitteilungspflicht besteht angesichts ihres auf die

Befugnis, eine klinische Prüfung durchzuführen, bzw. den Nachweis, ob die Prüfung

dem geforderten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprochen hat,

vgl. Sander a.a.O., § 40 Erl. 11, S. 44,

bezogenen Zwecks nur für die Dauer einer klinischen Prüfung, die hier jedoch bereits im

Jahr 2001 abgeschlossen war.

Die echte Rückwirkung ist nur in engen Grenzen gerechtfertigt,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (242), und

Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92 -, NJW 1997, 722,

und hier - jedenfalls ohne Übergangsregelungen für „Altfälle", die die Kostenverordnung

nicht enthält - unzulässig, weil sie das Vertrauen der Klägerin verletzte.

Sie konnte bis zur Beendigung der Bearbeitung ihrer Unterlagen durch das BfArM und

sogar bis zum Abschluss ihrer klinischen Prüfung im Jahr 2001 nicht nur nicht wissen,

mit welcher exakten oder auch nur ungefähr ermittelbaren Ge- bührenhöhe sie rechnen

musste, sie konnte darüber hinaus nicht einmal wissen, dass die von § 40 Abs. 1 Satz 1

Nr. 6 AMG vorgeschriebene Vorlage der Unterlagen überhaupt eine Gebühr nach sich

ziehen würde. Bis zur Bestimmung der Gebühr für diese Amtshandlung dem Grunde

und der Höhe nach durch den Verordnungsgeber war sie gebührenfrei. Denn weder

zum Zeitpunkt des Einreichens der Unterlagen noch bei Beendigung ihrer Bearbeitung

noch bei Abschluss der klinischen Prüfung gab es eine entsprechende Vorschrift in der

Kostenverordnung. Es gab auch keinen Gesetzesbefehl, nach dem für Amtshandlungen

der hier in Rede stehenden Art eine Gebühr erhoben werden sollte.

Vgl. für einen solchen Fall - offenbar gegen OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001

a.a.O. -: (Vorlage-) Beschluss des BVerwG (an den EuGH) vom 30. April 2003 - 6 C 6.02

-, MMR 2003, 741, dem die gesetzliche Vor- schrift des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG

zugrunde lag, die bereits bei Beantragung der Amtshandlung, die die dort

streitgegenständliche Gebührenerhebung aus- löste, existierte.

§ 33 Abs. 2 Satz 1 AMG ermächtigt den Verordnungsgeber vielmehr, auch die

gebührenpflichtigen Tatbestände näher zu bestimmen. § 33 Abs. 1 AMG bezeichnet

diese nicht schon selbst, weil diese Vorschrift hinsichtlich der Kostenerhebung nur auf -

hier nicht einschlägige - speziell benannte Handlungen, daneben aber nicht auf „die (im

Sinne von sämtliche) anderen Amtshandlungen", sondern lediglich unbestimmt und

deshalb auswahl- und konkretisierungsbedürftig auf „andere Amtshandlungen" nach

dem Arzneimittelgesetz verweist.

Die Ausnahmetatbestände der Rechtfertigung einer Rückbewirkung von Rechtsfolgen

(echten Rückwirkung) greifen hier nicht ein. Eine Durchbrechung des im Rahmen des

Rechtsstaatsprinzips verfassungsrechtlich geschützten Vertrauens ist nur in engen

Grenzen möglich, und zwar in den Fällen der „zwingenden Gründe des gemeinen

Wohls",

vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.; Beschluss vom 31. März 1965 - 2

BvL 17/63 -, BVerfGE 18, 429; Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O.; Beschluss vom 25.

Mai 1993 - 1 BvR 1509 -, 1648/91 -, BVerfGE 88, 384,

bei einem nicht bzw. nicht mehr vorhandenen schutzwürdigen Vertrauen des

Betroffenen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage (etwa bei nichtigen,

unklaren oder hinsichtlich ihrer Rechtswirksamkeit zweifelhaften Regelungen),

vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juli 1957 - 1 BvL 23/52 -, BVerfGE 7, 89; Urteil vom 19.

Dezember 1961, a.a.O.; BVerfG, Beschluss vom 31. März 1965, a.a.O.; BVerfG,

Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O., Beschluss vom 25. Mai 1993, a.a.O.; zum

Letzteren: BVerwG, Urteil vom 7. April 1989 - 8 C 83.87 -, DVBl. 1989, 678; OVG NRW,

Urteil vom 26. Mai 1989 - 9 A 135/87 - ,

oder bei Eingreifen des so genannten Bagatellvorbehalts,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66, 2 BvR 168 u.a./66 -, BVerfGE

30, 367; Beschluss vom 15. Oktober 1996, a.a.O.; im Übrigen auch: OVG Rheinland-

Pfalz, Urteil vom 7. Mai 1996 6 A 12926/95 -, KStZ 1997, 158,

der vorliegend allerdings ausscheidet.

Zwingende Gründe des allgemeinen Wohls lagen nicht vor. Insbesondere ist nicht

ersichtlich, dass das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) im Einvernehmen mit

dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWT) nicht in der Lage

gewesen wäre, jedenfalls noch vor Ende des Jahres 2001 (Abschluss der klinischen

Prüfung) für einen rechtzeitigen Erlass der Gebührenverordnung zu sorgen. Insoweit

wäre der Beklagten entgegenzuhalten, dass sie die Problematik einer rückwirkenden

Kostenvorschrift hätte erkennen müssen und die rückwirkende Kosteneinführung nicht

einer Ausnahmesituation entsprang, weil bereits früher - in Art. I Nr. 9 (§ 11 Abs. 4

KostV) der Änderungsver- ordnung zur Kostenverordnung vom 23. Dezember 1998

(BGBl. I S. 405) - eine ähnliche Rückwirkungsregelung erlassen worden war. Auch

wenn diese Regelung nicht angegriffen worden sein sollte, ist nichts dafür ersichtlich,

dass dem BMG nicht eine den rechtlichen Vorgaben genügende Einführung der

Gebührenverordnung möglich gewesen wäre. Gerade wenn eine

Rückwirkungsregelung wiederum beabsichtigt war, wie der Hinweis des BfArM in seiner

Eingangsbestätigung vom August 2001 nahelegt, können auch eventuelle

Verzögerungen aufgrund erforderlicher Ressortabstimmungen mit dem BMWT nicht als

„zwingende Gründe" angesehen werden.

Vgl. zu dieser Problematik ebenfalls OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 a.a.O.

Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass bei Amtshandlungen der Verwaltung die

Gebührenpflicht zwingend sei. Abgesehen davon, dass dies schon im Allgemeinen im

Hinblick auf § 1 VwKostG nicht zutrifft, waren die betroffenen Amtshandlungen vor

Erlass des § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV mangels konkreten Gebührentatbestandes

gebührenfrei, wie bereits oben dargelegt worden ist.

Die Rückbewirkung von Rechtsfolgen durch § 11 Abs. 5 KostV ist auch nicht aufgrund

des Vorbehalts einer Kostenentscheidung aus dem weiteren Ausnahmetatbestand des

Wegfalls des Vertrauensschutzes gerechtfertigt.

Jedenfalls bei erstmaliger Einführung einer Gebührenpflicht für - wie hier -

mitwirkungspflichtige Tatbestände kann lediglich ein nach außen hin erkennbarer

Vollzugsakt des für die Einführung der Neuregelung zuständigen Organs ein bis dahin

bestehendes Vertrauen beseitigen.

Vgl. für antragsabhängige Amtshandlungen: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001

a.a.O.

Daran fehlte es jedoch hier zum maßgeblichen Zeitpunkt.

Das Bundesverfassungsgericht hat in Bezug auf Gesetzgebungsverfahren in ständiger

Rechtsprechung den Wegfall des schutzwürdigen Vertrauens auf den Zeitpunkt des

endgültigen Gesetzesbeschlusses des Bundestages über die normative Neuregelung

festgelegt, und zwar selbst dann, wenn die politische Lage den Erlass der gesetzlichen

Neuregelung bereits von vornherein als mit hoher Wahrscheinlichkeit absehbar

erscheinen ließ.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1971 - 2 BvL 3/68 -, BVerfGE 30, 272 (287);

Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (261); Beschluss vom 3.

Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -.

Erst mit diesem Beschluss ist der wesentliche - wenn auch nicht der einzige und nicht

der letzte - Unsicherheitsfaktor beseitigt, was sowohl das „Ob" als auch das „Wie" der

Neuregelung angeht. Das rechtfertigt und gebietet es, in diesen Fällen auch den

Vertrauensschutz nicht vor dem Gesetzesbeschluss enden zu lassen. Zugleich liegt von

diesem Zeitpunkt an das Zwischenergebnis des Gesetzgebungsverfahrens offen zutage

und kann von jedem zur Kenntnis genommen werden. Steht damit - schon wegen der

(allerdings hier für die Kostenverordnung gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 AMG nicht

gegebenen) Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrats - auch weder der Inhalt des

künftigen Gesetzes noch sein tatsächliches Zustandekommen endgültig fest, so läuft es

gleich- wohl dem Rechtsstaatsprinzip nicht zuwider, wenn von diesem Einschnitt an der

Einzelne auf das unveränderte Fortbestehen einer bisherigen Rechtslage jedenfalls

nicht mehr vertrauen darf. Das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen und die

öffentliche Berichterstattung über die Vorbereitung einer Neuregelung durch die

gesetzgebenden Körperschaften lassen hingegen die Schutzwürdigkeit des Vertrauens

in die bisherige Rechtslage noch nicht entfallen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O. S. 261.

Dem gleich gelagert ist die Situation bei dem Erlass der Gebührenverordnung durch das

BMG gemäß § 33 Abs. 2 und 3 AMG, § 2 VwKostG. Bis zu dem Abschluss des inner-

und interministeriellen Entscheidungsprozesses war unklar, wann und wie im Einzelnen

der Verordnungsgeber tätig werden würde. Erst mit einem nach außen hin erkennbaren

Vollzugsakt konnte diese wesentliche Unsicherheit - sowohl über das „Ob" als auch

über das „Wie" der Neuregelung - beseitigt werden.

Vgl. für antragsabhängige Amtshandlungen: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001

a.a.O.

Im Fall einer nicht von der Bundes- oder einer Landesregierung, sondern von einem

einzelnen Ministerium, hier dem BMG, erlassenen Verordnung ist die Unter- zeichnung

der Änderungsverordnung (gemäß § 30 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung der

Bundesregierung) als dessen „Beschlussfassung" nach Herstellung des erforderlichen

Einvernehmens, hier mit dem BMWT, maßgeblich.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 32.01 -, NWVBl. 2003, 213.

Entscheidender Zeitpunkt für die wirksame Durchbrechung des Vertrauensschutzes ist

der Zeitpunkt, auf den die in Kraft gesetzte Neuregelung ihre Rückbewirkung erstreckt.

Vgl. zur Maßgeblichkeit dieses Zeitpunktes: BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971,

a.a.O. (387), m.w.N., und Beschluss vom 15. Oktober 1996, a.a.O. (723).

Dies ist im vorliegenden Fall ausschließlich der Zeitpunkt der Beendigung der

gebührenpflichtigen Amtshandlung - nach dem oben Gesagten: noch im Jahr 2001 -,

weil der Bundesgesetzgeber dem verfassungsrechtlich über Art. 20 Abs. 3 GG

gewährleisteten Vertrauensschutz mit § 11 Abs. 1 zweite Alternative VwKostG jedenfalls

dahin gehend eine eigene Prägung verliehen hat, dass eine Gebührenschuld, soweit

kein Antrag notwendig ist, mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung

entsteht. Bei antragsgebundenen Amtshandlungen entsteht die Gebühr gemäß § 11

Abs. 1 erste Alternative VwKostG dagegen schon mit dem Antrag. Dies stellt nach den

obigen Darlegungen zugleich den hinsichtlich der Rückbewirkung von Rechtsfolgen

entscheidenden Zeitpunkt dar, der früher als bei nicht antragsbedürftigen

Amtshandlungen eintritt, weil bei letzteren der entscheidende Zeitpunkt die Beendigung

der Amtshandlung ist. Hinsichtlich der Entstehung der Gebührenschuld unterscheidet

die Regelung damit zwischen zwei Arten von Amtshandlungen: den

antragsgebundenen und den übrigen Amtshandlungen. Für letztere legt § 11 Abs. 1

zweite Alternative VwKostG den Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenpflicht

zwingend auf die Beendigung der Amtshandlung fest.

Ist danach bei nicht antragsabhängigen Amtshandlungen grundsätzlich die Beendigung

der Amtshandlung der maßgebende und ausschließliche Anknüpfungspunkt für die

Beurteilung der Frage, ob bzw. inwieweit eine Gebührenschuld auf der Grundlage der in

diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage entstanden ist, folgt hieraus, dass in Fällen, in

denen es im Zeitpunkt der Beendigung der Amtshandlung an der erforderlichen

normativen Entscheidung fehlt, ob und in welcher Höhe eine Gebühr für die betroffene

Amtshandlung erhoben wird, eine Gebührenpflicht nicht entstanden ist und auch

nachträglich jedenfalls insoweit nicht mehr entstehen kann, als das Entstehen einer

durch die Beendigung der betroffenen Amtshandlung - wenn auch im Vergleich zu

antragsbedürftigen Amtshandlungen später - begründeten Vertrauensposition nicht in

verfassungsrechtlich zulässiger Weise verhindert worden ist. Daran mangelt es

vorliegend, weil in dem hier maßgebenden Zeitpunkt der Beendigung der

Amtshandlung noch im Jahr 2001 die Änderungsverordnung noch nicht durch die

Bundesgesundheitsministerin unterzeich- net war.

Die Anknüpfung an den Zeitpunkt der Beendigung der Amtshandlung ist auch unter

Berücksichtigung von Sinn und Zweck des § 11 Abs. 1 zweite Alternative VwKostG

geboten. Die genannte Regelung trägt bei - wie hier - zwar nicht antrags-, aber

mitwirkungsbedürftigen und damit dispositionsabhängigen Amtshandlungen dem

rechtsstaatlichen Grundsatz Rechnung, dass Gebührenpflichtigkeit und Gebührenhöhe

bei Entstehung der Gebühr festliegen müssen, selbst wenn dies bei nicht

antragsgebundenen Amtshandlungen erst bei ihrer Beendigung erforderlich ist.

So für antragsbedürftige Amtshandlungen: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001

a.a.O. unter Bezugnahme auf das Urteil vom 30. November 1983, a.a.O. (zu § 11 Abs. 1

erste Alternative GebG NRW a.F.).

Dies rechtfertigt sich insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Staatsbürger sich bei

ihren Handlungsdispositionen auch von den jeweils bestehenden

Abgabentatbeständen leiten lassen und ihr Handeln danach ausrichten. Wenn

Wirtschaftsunternehmen wie die Klägerin schon bei antragsgebundenen

Amtshandlungen darauf angewiesen sind, im Zeitpunkt einer gebührenrechtlich

relevanten Handlung, der Antragstellung, zumindest zu wissen, ob sie eine Gebühr

nach sich zieht, weil das wichtiger Bestandteil des unternehmerischen

Entscheidungsprozesses ist,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 a.a.O.,

dürfen die von nicht antragsgebundenen Amtshandlungen Betroffenen gerade wegen

der - im Vergleich zur Rechtslage bei antragsabhängigen Amtshandlungen trotz

ebenfalls erforderlicher Mitwirkung und damit vorliegender Dispositionsabhängigkeit -

späteren Entstehung der Gebührenschuld nicht (noch) schlechter als die eine

Amtshandlung Beantragenden gestellt werden, indem eine Gebührenschuld sogar noch

nach Beendigung der Amtshandlung entstehen kann.

Der Klägerin konnte auch nicht angesonnen werden, bis zu einer Verkündung einer

Änderungsverordnung mit ihren geschäftlichen Aktivitäten zu warten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen

Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.