Urteil des VG Köln, Az. 25 K 6063/03

VG Köln: echte rückwirkung, amtshandlung, beendigung, gebühr, vertrauensschutz, erlass, verordnung, entstehung, veröffentlichung, arzneimittel
Verwaltungsgericht Köln, 25 K 6063/03
Datum:
25.06.2004
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
25. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
25 K 6063/03
Tenor:
Der Kostenbescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und
Medizinpro- dukte vom 12. September 2002 (B 61853) und der
Widerspruchsbescheid vom 11. August 2003 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte
kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrags ab- wenden, wenn nicht die Klägerin vor der
Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
T a t b e s t a n d :
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Die Klägerin ist auf dem Gebiet der medizinischen Forschung tätig und führt u.a. für
Auftraggeber Arzneimittelforschungen im Rahmen klinischer Prüfungen von Me-
dikamenten nach § 40 Arzneimittelgesetz (AMG) durch, die sie ihnen in Rechnung stellt.
Sie reichte sämtliche erforderlichen Unterlagen zusammen mit einem zustim- mendem
Votum der zuständigen Ethik-Kommission beim Bundesinstitut für Arznei- mittel und
Medizinprodukte (BfArM) ein, das der Klägerin daraufhin mit im August 2001
abgesandtem Schreiben mitteilte, dass die erforderlichen Unterlagen vollstän- dig
eingegangen und somit die Voraussetzungen für den Beginn der klinischen Prü- fung
gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 und Satz 2 AMG erfüllt seien. Gleichzeitig wies es
darauf hin, eine Erhebung von Kosten für die Bearbeitung von Unterlagen im Rahmen
des Vorlageverfahrens nach § 40 Abs. 1 AMG bleibe bis zur Änderung der zuletzt durch
Verordnung vom 23. Dezember 1998 geänderten Kostenverordnung ausdrücklich
vorbehalten.
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Im Jahr 2001 wurde, wie in den Unterlagen zum Zeitplan angegeben, das Ver- fahren
abgeschlossen und das Projekt beendet.
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Nachdem durch die am 23. März 2002 in Kraft getretene Änderungsverordnung dem § 2
Kostenverordnung der Abs. 9 angefügt worden war, zog das BfArM die Klä- gerin auf der
Grundlage der Nr. 1 dieser Vorschrift mit Bescheid vom 12. September 2002 für die
klinische Prüfung gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 AMG zu einer Gebühr in Höhe von
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770,00 EUR heran.
Den dagegen gerichteten Widerspruch wies das BfArM mit der Klägerin am 13. August
2003 zugestelltem Widerspruchsbescheid vom 11. August 2003 zu- rück.
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Die Klägerin hat am Montag, dem 15. September 2003 Klage erhoben, zu deren
Begründung sie, ihren Widerspruch vertiefend, ausführt: Die Beklagte habe im Wege
einer so genannten echten Rückwirkung Gebühren erhoben, weil die Amtshandlun- gen
zur Zeit ihrer Vornahme noch nicht gebührenpflichtig gewesen seien, das Ver- fahren
bei Gebührenerhebung aber bereits abgeschlossen gewesen sei. Der die Möglichkeit
einer echten Rückwirkung einführende § 11 Abs. 5 Kostenverordnung sei mangels
Bestimmtheit unzulässig, weil er nicht die vorherige Angabe eines Gebüh- renrahmens
zur Voraussetzung gemacht habe. Die dort normierte Voraussetzung, dass bei den
Amtshandlungen unter Hinweis auf die bevorstehende Änderung der Kostenverordnung
eine Kostenentscheidung ausdrücklich vorbehalten worden sei, reiche nicht, weil der
Gebührenrahmen im Voraus abschätzbar gewesen sei. Der le- diglich pauschale
Vorbehalt einer Kostenentscheidung habe den Vertrauensschutz nicht entfallen lassen.
Dafür wäre zusätzlich die Ankündigung eines Kostenrahmens erforderlich gewesen, um
sich auf die Höhe der Gebühren einstellen zu können. Oh- ne einen solchen Rahmen
seien Kosten in Höhe von 10 bis 10.000 EUR denkbar gewesen. Der Vertrauensschutz
entfalle hier auch nicht aufgrund einer Bagatellge- bühr.
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Wegen des lediglich pauschalen Hinweises habe die Beklagte nicht die
Voraussetzungen der §§ 7 und 8 Kostenverordnung überprüft und sich deshalb auch
nicht mit den Grundsätzen des Kostendeckungsprinzips auseinandergesetzt.
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Da die Klägerin mangels zuvor benannten Kostenrahmens nicht gewusst habe, in
welcher Höhe Gebühren erhoben werden würden, habe sie sie nicht in der Kos-
tenkalkulation berücksichtigen und infolgedessen nicht ihrem Auftraggeber überbürden
können. Der von diesem zu zahlende Betrag stehe bei Abschluss der Auftragserteilung
fest. Eine unbezifferte Abwälzung dieses Risikos auf den Auftraggeber sei wegen
Verstoßes gegen das Transparenzgebot zivilrechtlich unzulässig.
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Die Klägerin beantragt,
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den Kostenbescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinpro- dukte vom 12.
September 2002 ( ) in der Fassung des Widerspruchs- bescheides vom 11. August 2003
aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt sie vor: Sie habe das ihr durch § 11 Abs. 5 Kostenverord- nung
eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt, weil das öffentliche Haushaltsinte- resse die
Interessen der Klägerin überwögen.
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Die erhobene Gebühr entpreche dem Sach- und Personalaufwand der zuständigen
Fachabteilung für die fachliche Beurteilung der Unterlagen zur Durchführung einer
klinischen Prüfung. Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip seien deshalb gewahrt.
Die Voraussetzungen der §§ 7 und 8 Kostenverordnung seien weder von der Klägerin
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vorgetragen noch ersichtlich.
Diese genieße auch keinen Vertrauensschutz, der zur Unzulässigkeit der hier
vorliegenden echten Rückwirkung führen würde. Die Klägerin sei nämlich zum
Zeitpunkt der Mitteilung über den Eingang und die Beurteilung der vorgelegten
Unterlagen auf den Vorbehalt der Gebührenerhebung hingewiesen worden. Ein
fehlender Gebührenrahmen in einem Kostenvorbehalt könne nicht dazu führen, dass
überhaupt keine Gebühren erhoben werden könnten. Es sei nicht nachvollziehbar, wie
die Klägerin auf einen angenommenen Rahmen von 10 bis 10.000 EUR komme. Denn
zum einen sei allgemein bekannt, dass derjenige, der die öffentliche Verwaltung in
Anspruch nehme, eine Gebühr zu entrichten habe. Zum anderen könne die vorliegende
Amtshandlung auch als eine wissenschaftliche Stellungnahme oder als nicht einfache
schriftliche Auskunft im Sinne der bereits zum Zeitpunkt der Mitteilung über die
Bewertung der Unterlagen existierenden Gebührentatbestände des § 9 Nr. 1 bzw. Nr. 3
Kostenverordnung gewertet werden. Die Gebühr betrage im ersten Fall 200 bis 1.000
DM. Diesen Kostenrahmen überschreite die festgesetzte Gebühr, die entgegen der
Ansicht der Klägerin auch nicht immens hoch sei, nur unwesentlich.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die zulässige Klage ist begründet, weil die angefochtenen Bescheide der Beklagten
rechtswidrig sind und die Klägerin deshalb in ihren Rechten verletzen, § 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO.
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Einzige in Betracht kommende Rechtsgrundlage für die hier in Rede stehende
Amtshandlung ist § 2 Abs. 9 Nr. 1 i.V.m. § 11 Abs. 5 der Kostenverordnung für die
Zulassung von Arzneimitteln durch das Bundesinstitut für Arzneimittel und
Medizinprodukte und das Bundesinstitut für gesundheitlichen Verbraucherschutz und
Veterinärmedizin - Kostenverordnung (KostV) - in der Fassung der diese
Gebührenvorschriften einführenden, am 23. März 2002 in Kraft getretenen Verordnung
zur Änderung der Kostenverordnung vom 19. März 2002 (BGBl. I S. 1125) - im
Folgenden: Änderungsverordnung -. Nach § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV sind für die
Bearbeitung von Unterlagen für die klinische Prüfung nach § 40 Abs. 1 AMG bei
Vorliegen einer zustimmenden Bewertung einer Ethik-Kommission - wie hier - Gebühren
in Höhe von 770 EUR zu erheben. Nach § 11 Abs. 5 KostV können u.a. für
Amtshandlungen nach § 40 Abs. 1 AMG, die - wie hier - vor dem 23. März 2002
vorgenommen worden sind, Kosten nach Maßgabe des durch die
Änderungsverordnung eingeführten § 2 Abs. 9 Nr. 1KostV erhoben werden, soweit bei
der Amtshandlung unter Hinweis auf den bevorstehenden Erlass dieser
Änderungsverordnung eine Kostenentscheidung ausdrücklich vorbehalten ist.
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Es kann offen bleiben, ob der in der Eingangsbestätigung des BfArM enthaltene
Vorbehalt einer Kostenentscheidung „bei" der Amtshandlung oder wegen bereits
erfolgter Überprüfung der von der Klägerin vorgelegten Unterlagen zu spät erfolgte, weil
§ 2 Abs. 9 Nr. 1 i.V.m. § 11 Abs. 5 KostV hier keine wirksame Gebührenpflicht
begründen konnte. Diese Vorschriften sind für den streitbefangenen Kostenbescheid
keine taugliche Rechtsgrundlage, weil sie im Zeitpunkt der der Gebührenerhebung
zugrunde liegenden Amtshandlung rechtlich noch nicht existierten und insoweit wegen
der in § 11 Abs. 5 KostV angeordneten Rückwirkung gegen den im Rechtsstaatsprinzip
des Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes
verstoßen.
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Durch diesen Grundsatz ist das Vertrauen des Staatsbürgers darauf, dass sein dem
geltenden Recht entsprechendes Handeln von der Rechtsordnung mit allen
ursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt, grundsätzlich geschützt.
Der Bürger soll sich auf die rechtlichen Grundlagen und Bedingungen seiner
Lebensgestaltung im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung verlassen dürfen.
20
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961- 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261, und
Beschluss vom 8. Juni 1977 - 2 BvR 499/74 und 1042/75 -, BVerfGE 45, 142 (174).
21
Dieser Gedanke verwehrt es grundsätzlich, abgeschlossene Tatbestände im
Nachhinein in einer Weise belastend zu regeln, mit der der Bürger nicht rechnen musste
und die er auch nicht in seine Dispositionen einbeziehen konnte.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977, a.a.O., und Urteil vom 19. Dezember 1961,
a.a.O., S. 271.
23
Das gilt besonders für Abgabengesetze, die grundsätzlich ihre Wirksamkeit nicht auf
abgeschlossene Tatbestände erstrecken dürfen.
24
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.,S. 271.
25
Für durch bzw. aufgrund von Rechtsverordnungen - wie hier - erfolgende Eingriffe gilt
nichts anderes.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember
2001 - 9 A 673/01 -.
27
Die Vorschrift des § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV entfaltet - über § 11 Abs. 5 KostV -
Rückwirkung, weil der Beginn ihres zeitlichen Anwendungsbereichs auf einen Zeitpunkt
festgelegt ist, der vor demjenigen liegt, zu dem die Verordnung veröffentlicht worden ist.
Damit liegt eine so genannte Rückbewirkung von Rechtsfolgen auf einen bereits
abgeschlossenen Tatbestand (oder auch: echte Rückwirkung) vor, weil nach dem
Norminhalt die Rechtsfolge der Gebührenpflicht für vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens
am 23. März 2002 und sogar vor der Veröffentlichung am 22. März 2002 liegende und
mangels Regelung einer Einschränkung gegebenenfalls - wie hier - sogar in diesem
Zeitpunkt bereits vollständig der Vergangenheit angehörende Tatbestände eintreten
soll.
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Dass sich die erstmalige konkrete Normierung der Gebührenpflicht als Rechtsfolge der
Bearbeitung vorgelegter Unterlagen durch das BfArM zwecks Hinterlegung zur
Beweissicherung,
29
vgl. zu Letzterem die Amtliche Begründung zum Gesetzentwurf, § 38 (jetzt § 40) AMG
unter Ziffer 4, abgedruckt in: Kloesel/Cyran, Kommentar zum Arzneimittelgesetz (70.
Erg.-Lfg.), § 40 Blatt 65,
30
im vorliegenden Fall als echte Rückwirkung darstellt, ergibt sich zwar mangels
Antragsbedürftigkeit nicht daraus, dass ein Antrag vor Veröffentlichung der
Kostenverordnung gestellt wurde,
31
vgl. zu einer solchen Konstellation: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 a.a.O.,
32
aber daraus, dass die der Gebührenerhebung zugrunde liegende Amtshandlung nach §
40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 AMG spätestens mit Beendigung der klinischen Prüfung noch im
Jahr 2001 und damit vor Veröffentlichung der Änderungsverordnung beendet war.
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Dabei kommt es nicht darauf an, dass die nach § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV maßgebliche
Amtshandlung der „Bearbeitung von Unterlagen für die klinische Prüfung nach § 40 Abs.
1 AMG" sich zwar oft schon in der Überprüfung der Unterlagen auf ihre Vollständigkeit,
die hier ausweislich der Eingangsbestätigung des BfArM spätestens im August 2001
abgeschlossen war, erschöpft, sie aber auch in weiteren Bearbeitungen im Verlauf der
klinischen Prüfung bestehen kann, etwa wenn Änderungen und Ergänzungen der
vorgelegten Unterlagen während des Ablaufs der klinischen Prüfung dem BfArM
mitzuteilen sind,
34
vgl. Sander, Kommentar zum Arzneimittelgesetz, 39. Lfg. Stand: Februar 2002, § 40 Erl.
11, S. 44, der auf den Wortlaut des § 40 Abs. 1 Satz 1 AMG verweist, nach dem die
klinische Prüfung nur erfolgen darf, wenn und „solange" die einzeln aufgeführten
Voraussetzungen vorliegen,
35
oder weil § 29 Abs. 1 Satz 8 AMG bestimmt, dass in § 29 Abs. 1 Sätze 2 bis 6 AMG
genannte Anzeigen und Mitteilungen während der klinischen Prüfung zu erfolgen
haben. Denn diese Anzeige- bzw. Mitteilungspflicht besteht angesichts ihres auf die
Befugnis, eine klinische Prüfung durchzuführen, bzw. den Nachweis, ob die Prüfung
dem geforderten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprochen hat,
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vgl. Sander a.a.O., § 40 Erl. 11, S. 44,
37
bezogenen Zwecks nur für die Dauer einer klinischen Prüfung, die hier jedoch bereits im
Jahr 2001 abgeschlossen war.
38
Die echte Rückwirkung ist nur in engen Grenzen gerechtfertigt,
39
vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (242), und
Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92 -, NJW 1997, 722,
40
und hier - jedenfalls ohne Übergangsregelungen für „Altfälle", die die Kostenverordnung
nicht enthält - unzulässig, weil sie das Vertrauen der Klägerin verletzte.
41
Sie konnte bis zur Beendigung der Bearbeitung ihrer Unterlagen durch das BfArM und
sogar bis zum Abschluss ihrer klinischen Prüfung im Jahr 2001 nicht nur nicht wissen,
mit welcher exakten oder auch nur ungefähr ermittelbaren Ge- bührenhöhe sie rechnen
musste, sie konnte darüber hinaus nicht einmal wissen, dass die von § 40 Abs. 1 Satz 1
Nr. 6 AMG vorgeschriebene Vorlage der Unterlagen überhaupt eine Gebühr nach sich
ziehen würde. Bis zur Bestimmung der Gebühr für diese Amtshandlung dem Grunde
und der Höhe nach durch den Verordnungsgeber war sie gebührenfrei. Denn weder
zum Zeitpunkt des Einreichens der Unterlagen noch bei Beendigung ihrer Bearbeitung
noch bei Abschluss der klinischen Prüfung gab es eine entsprechende Vorschrift in der
Kostenverordnung. Es gab auch keinen Gesetzesbefehl, nach dem für Amtshandlungen
der hier in Rede stehenden Art eine Gebühr erhoben werden sollte.
42
Vgl. für einen solchen Fall - offenbar gegen OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001
a.a.O. -: (Vorlage-) Beschluss des BVerwG (an den EuGH) vom 30. April 2003 - 6 C 6.02
-, MMR 2003, 741, dem die gesetzliche Vor- schrift des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG
zugrunde lag, die bereits bei Beantragung der Amtshandlung, die die dort
streitgegenständliche Gebührenerhebung aus- löste, existierte.
43
§ 33 Abs. 2 Satz 1 AMG ermächtigt den Verordnungsgeber vielmehr, auch die
gebührenpflichtigen Tatbestände näher zu bestimmen. § 33 Abs. 1 AMG bezeichnet
diese nicht schon selbst, weil diese Vorschrift hinsichtlich der Kostenerhebung nur auf -
hier nicht einschlägige - speziell benannte Handlungen, daneben aber nicht auf „die (im
Sinne von sämtliche) anderen Amtshandlungen", sondern lediglich unbestimmt und
deshalb auswahl- und konkretisierungsbedürftig auf „andere Amtshandlungen" nach
dem Arzneimittelgesetz verweist.
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Die Ausnahmetatbestände der Rechtfertigung einer Rückbewirkung von Rechtsfolgen
(echten Rückwirkung) greifen hier nicht ein. Eine Durchbrechung des im Rahmen des
Rechtsstaatsprinzips verfassungsrechtlich geschützten Vertrauens ist nur in engen
Grenzen möglich, und zwar in den Fällen der „zwingenden Gründe des gemeinen
Wohls",
45
vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.; Beschluss vom 31. März 1965 - 2
BvL 17/63 -, BVerfGE 18, 429; Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O.; Beschluss vom 25.
Mai 1993 - 1 BvR 1509 -, 1648/91 -, BVerfGE 88, 384,
46
bei einem nicht bzw. nicht mehr vorhandenen schutzwürdigen Vertrauen des
Betroffenen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage (etwa bei nichtigen,
unklaren oder hinsichtlich ihrer Rechtswirksamkeit zweifelhaften Regelungen),
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vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juli 1957 - 1 BvL 23/52 -, BVerfGE 7, 89; Urteil vom 19.
Dezember 1961, a.a.O.; BVerfG, Beschluss vom 31. März 1965, a.a.O.; BVerfG,
Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O., Beschluss vom 25. Mai 1993, a.a.O.; zum
Letzteren: BVerwG, Urteil vom 7. April 1989 - 8 C 83.87 -, DVBl. 1989, 678; OVG NRW,
Urteil vom 26. Mai 1989 - 9 A 135/87 - ,
48
oder bei Eingreifen des so genannten Bagatellvorbehalts,
49
vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66, 2 BvR 168 u.a./66 -, BVerfGE
30, 367; Beschluss vom 15. Oktober 1996, a.a.O.; im Übrigen auch: OVG Rheinland-
Pfalz, Urteil vom 7. Mai 1996 6 A 12926/95 -, KStZ 1997, 158,
50
der vorliegend allerdings ausscheidet.
51
Zwingende Gründe des allgemeinen Wohls lagen nicht vor. Insbesondere ist nicht
ersichtlich, dass das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) im Einvernehmen mit
dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWT) nicht in der Lage
gewesen wäre, jedenfalls noch vor Ende des Jahres 2001 (Abschluss der klinischen
Prüfung) für einen rechtzeitigen Erlass der Gebührenverordnung zu sorgen. Insoweit
wäre der Beklagten entgegenzuhalten, dass sie die Problematik einer rückwirkenden
Kostenvorschrift hätte erkennen müssen und die rückwirkende Kosteneinführung nicht
einer Ausnahmesituation entsprang, weil bereits früher - in Art. I Nr. 9 (§ 11 Abs. 4
KostV) der Änderungsver- ordnung zur Kostenverordnung vom 23. Dezember 1998
52
(BGBl. I S. 405) - eine ähnliche Rückwirkungsregelung erlassen worden war. Auch
wenn diese Regelung nicht angegriffen worden sein sollte, ist nichts dafür ersichtlich,
dass dem BMG nicht eine den rechtlichen Vorgaben genügende Einführung der
Gebührenverordnung möglich gewesen wäre. Gerade wenn eine
Rückwirkungsregelung wiederum beabsichtigt war, wie der Hinweis des BfArM in seiner
Eingangsbestätigung vom August 2001 nahelegt, können auch eventuelle
Verzögerungen aufgrund erforderlicher Ressortabstimmungen mit dem BMWT nicht als
„zwingende Gründe" angesehen werden.
Vgl. zu dieser Problematik ebenfalls OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 a.a.O.
53
Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass bei Amtshandlungen der Verwaltung die
Gebührenpflicht zwingend sei. Abgesehen davon, dass dies schon im Allgemeinen im
Hinblick auf § 1 VwKostG nicht zutrifft, waren die betroffenen Amtshandlungen vor
Erlass des § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV mangels konkreten Gebührentatbestandes
gebührenfrei, wie bereits oben dargelegt worden ist.
54
Die Rückbewirkung von Rechtsfolgen durch § 11 Abs. 5 KostV ist auch nicht aufgrund
des Vorbehalts einer Kostenentscheidung aus dem weiteren Ausnahmetatbestand des
Wegfalls des Vertrauensschutzes gerechtfertigt.
55
Jedenfalls bei erstmaliger Einführung einer Gebührenpflicht für - wie hier -
mitwirkungspflichtige Tatbestände kann lediglich ein nach außen hin erkennbarer
Vollzugsakt des für die Einführung der Neuregelung zuständigen Organs ein bis dahin
bestehendes Vertrauen beseitigen.
56
Vgl. für antragsabhängige Amtshandlungen: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001
a.a.O.
57
Daran fehlte es jedoch hier zum maßgeblichen Zeitpunkt.
58
Das Bundesverfassungsgericht hat in Bezug auf Gesetzgebungsverfahren in ständiger
Rechtsprechung den Wegfall des schutzwürdigen Vertrauens auf den Zeitpunkt des
endgültigen Gesetzesbeschlusses des Bundestages über die normative Neuregelung
festgelegt, und zwar selbst dann, wenn die politische Lage den Erlass der gesetzlichen
Neuregelung bereits von vornherein als mit hoher Wahrscheinlichkeit absehbar
erscheinen ließ.
59
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1971 - 2 BvL 3/68 -, BVerfGE 30, 272 (287);
Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (261); Beschluss vom 3.
Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -.
60
Erst mit diesem Beschluss ist der wesentliche - wenn auch nicht der einzige und nicht
der letzte - Unsicherheitsfaktor beseitigt, was sowohl das „Ob" als auch das „Wie" der
Neuregelung angeht. Das rechtfertigt und gebietet es, in diesen Fällen auch den
Vertrauensschutz nicht vor dem Gesetzesbeschluss enden zu lassen. Zugleich liegt von
diesem Zeitpunkt an das Zwischenergebnis des Gesetzgebungsverfahrens offen zutage
und kann von jedem zur Kenntnis genommen werden. Steht damit - schon wegen der
(allerdings hier für die Kostenverordnung gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 AMG nicht
gegebenen) Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrats - auch weder der Inhalt des
künftigen Gesetzes noch sein tatsächliches Zustandekommen endgültig fest, so läuft es
61
gleich- wohl dem Rechtsstaatsprinzip nicht zuwider, wenn von diesem Einschnitt an der
Einzelne auf das unveränderte Fortbestehen einer bisherigen Rechtslage jedenfalls
nicht mehr vertrauen darf. Das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen und die
öffentliche Berichterstattung über die Vorbereitung einer Neuregelung durch die
gesetzgebenden Körperschaften lassen hingegen die Schutzwürdigkeit des Vertrauens
in die bisherige Rechtslage noch nicht entfallen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O. S. 261.
62
Dem gleich gelagert ist die Situation bei dem Erlass der Gebührenverordnung durch das
BMG gemäß § 33 Abs. 2 und 3 AMG, § 2 VwKostG. Bis zu dem Abschluss des inner-
und interministeriellen Entscheidungsprozesses war unklar, wann und wie im Einzelnen
der Verordnungsgeber tätig werden würde. Erst mit einem nach außen hin erkennbaren
Vollzugsakt konnte diese wesentliche Unsicherheit - sowohl über das „Ob" als auch
über das „Wie" der Neuregelung - beseitigt werden.
63
Vgl. für antragsabhängige Amtshandlungen: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001
a.a.O.
64
Im Fall einer nicht von der Bundes- oder einer Landesregierung, sondern von einem
einzelnen Ministerium, hier dem BMG, erlassenen Verordnung ist die Unter- zeichnung
der Änderungsverordnung (gemäß § 30 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung der
Bundesregierung) als dessen „Beschlussfassung" nach Herstellung des erforderlichen
Einvernehmens, hier mit dem BMWT, maßgeblich.
65
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 32.01 -, NWVBl. 2003, 213.
66
Entscheidender Zeitpunkt für die wirksame Durchbrechung des Vertrauensschutzes ist
der Zeitpunkt, auf den die in Kraft gesetzte Neuregelung ihre Rückbewirkung erstreckt.
67
Vgl. zur Maßgeblichkeit dieses Zeitpunktes: BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971,
a.a.O. (387), m.w.N., und Beschluss vom 15. Oktober 1996, a.a.O. (723).
68
Dies ist im vorliegenden Fall ausschließlich der Zeitpunkt der Beendigung der
gebührenpflichtigen Amtshandlung - nach dem oben Gesagten: noch im Jahr 2001 -,
weil der Bundesgesetzgeber dem verfassungsrechtlich über Art. 20 Abs. 3 GG
gewährleisteten Vertrauensschutz mit § 11 Abs. 1 zweite Alternative VwKostG jedenfalls
dahin gehend eine eigene Prägung verliehen hat, dass eine Gebührenschuld, soweit
kein Antrag notwendig ist, mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung
entsteht. Bei antragsgebundenen Amtshandlungen entsteht die Gebühr gemäß § 11
Abs. 1 erste Alternative VwKostG dagegen schon mit dem Antrag. Dies stellt nach den
obigen Darlegungen zugleich den hinsichtlich der Rückbewirkung von Rechtsfolgen
entscheidenden Zeitpunkt dar, der früher als bei nicht antragsbedürftigen
Amtshandlungen eintritt, weil bei letzteren der entscheidende Zeitpunkt die Beendigung
der Amtshandlung ist. Hinsichtlich der Entstehung der Gebührenschuld unterscheidet
die Regelung damit zwischen zwei Arten von Amtshandlungen: den
antragsgebundenen und den übrigen Amtshandlungen. Für letztere legt § 11 Abs. 1
zweite Alternative VwKostG den Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenpflicht
zwingend auf die Beendigung der Amtshandlung fest.
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Ist danach bei nicht antragsabhängigen Amtshandlungen grundsätzlich die Beendigung
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der Amtshandlung der maßgebende und ausschließliche Anknüpfungspunkt für die
Beurteilung der Frage, ob bzw. inwieweit eine Gebührenschuld auf der Grundlage der in
diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage entstanden ist, folgt hieraus, dass in Fällen, in
denen es im Zeitpunkt der Beendigung der Amtshandlung an der erforderlichen
normativen Entscheidung fehlt, ob und in welcher Höhe eine Gebühr für die betroffene
Amtshandlung erhoben wird, eine Gebührenpflicht nicht entstanden ist und auch
nachträglich jedenfalls insoweit nicht mehr entstehen kann, als das Entstehen einer
durch die Beendigung der betroffenen Amtshandlung - wenn auch im Vergleich zu
antragsbedürftigen Amtshandlungen später - begründeten Vertrauensposition nicht in
verfassungsrechtlich zulässiger Weise verhindert worden ist. Daran mangelt es
vorliegend, weil in dem hier maßgebenden Zeitpunkt der Beendigung der
Amtshandlung noch im Jahr 2001 die Änderungsverordnung noch nicht durch die
Bundesgesundheitsministerin unterzeich- net war.
Die Anknüpfung an den Zeitpunkt der Beendigung der Amtshandlung ist auch unter
Berücksichtigung von Sinn und Zweck des § 11 Abs. 1 zweite Alternative VwKostG
geboten. Die genannte Regelung trägt bei - wie hier - zwar nicht antrags-, aber
mitwirkungsbedürftigen und damit dispositionsabhängigen Amtshandlungen dem
rechtsstaatlichen Grundsatz Rechnung, dass Gebührenpflichtigkeit und Gebührenhöhe
bei Entstehung der Gebühr festliegen müssen, selbst wenn dies bei nicht
antragsgebundenen Amtshandlungen erst bei ihrer Beendigung erforderlich ist.
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So für antragsbedürftige Amtshandlungen: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001
a.a.O. unter Bezugnahme auf das Urteil vom 30. November 1983, a.a.O. (zu § 11 Abs. 1
erste Alternative GebG NRW a.F.).
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Dies rechtfertigt sich insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Staatsbürger sich bei
ihren Handlungsdispositionen auch von den jeweils bestehenden
Abgabentatbeständen leiten lassen und ihr Handeln danach ausrichten. Wenn
Wirtschaftsunternehmen wie die Klägerin schon bei antragsgebundenen
Amtshandlungen darauf angewiesen sind, im Zeitpunkt einer gebührenrechtlich
relevanten Handlung, der Antragstellung, zumindest zu wissen, ob sie eine Gebühr
nach sich zieht, weil das wichtiger Bestandteil des unternehmerischen
Entscheidungsprozesses ist,
73
vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 a.a.O.,
74
dürfen die von nicht antragsgebundenen Amtshandlungen Betroffenen gerade wegen
der - im Vergleich zur Rechtslage bei antragsabhängigen Amtshandlungen trotz
ebenfalls erforderlicher Mitwirkung und damit vorliegender Dispositionsabhängigkeit -
späteren Entstehung der Gebührenschuld nicht (noch) schlechter als die eine
Amtshandlung Beantragenden gestellt werden, indem eine Gebührenschuld sogar noch
nach Beendigung der Amtshandlung entstehen kann.
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Der Klägerin konnte auch nicht angesonnen werden, bis zu einer Verkündung einer
Änderungsverordnung mit ihren geschäftlichen Aktivitäten zu warten.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen
Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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