Urteil des VG Köln vom 31.05.1999
VG Köln (der rat, vertreter, realschule, einleitung des verfahrens, kläger, 1995, aufhebung, errichtung, rückführung, gemeinde)
Verwaltungsgericht Köln, 4 K 7677/96
Datum:
31.05.1999
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
4. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
4 K 7677/96
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die
Beklagte vor der Vollstre- ckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
T a t b e s t a n d:
1
Mit Beschluß vom 8. Mai 1990 beschloß der Rat der Beklagten, die bestehende
Realschule zu schließen und eine 5 (Sekundarstufe I) bzw. 3 (Sekundarstufe II) zügi- ge
Gesamtschule zu errichten. Im Februar 1995 führte die Bürgerinitiative Schulen ein
erstes Bürgerbegehren zur erneuten Errichtung einer zweizügigen Realschule im
Gemeindegebiet N. durch, das der Rat der Beklagten mit Beschluß vom 28. März 1995
für unzulässig erklärte. In dem den Beschluß bekannt gebenden Bescheid der
Beklagten vom 29. März 1995 war zur Begründung ausgeführt: Selbst wenn man, was
nicht unmittelbar Gegenstand des Bürgerbegehrens sei, die Zügigkeit der Ge-
samtschule von 5/3 auf 4/2 bei gleichzeitigem Aufbau einer zweizügigen Realschule
reduziere, sei mit jährlichen Mehrkosten in Höhe von mindestens 134170,00 DM zu
rechnen. Das Bürgerbegehren enthalte hierfür keinen ausreichenden Finanzierungs-
vorschlag.
2
Im September 1995 wurde ein weiteres Bürgerbegehren zur Frage der Errichtung einer
Realschule in N. durchgeführt. Vertreten wurde dieses von Herrn C. , der auch einer der
Vertreter des ersten Bürgerbegehrens war und von den Herren L. und T. . Die Frage des
Bürgerbegehrens lautete:
3
"Treten Sie dafür ein, daß zum Schuljahresbeginn 1996/97 (oder spätes- tens bis
1997/98) erneut eine zweizügige Realschule in N. eingerichtet wird?"
4
Hierfür wurden folgende Finanzierungsvorschläge unterbreitet:
5
1. Beschränkung der Zügigkeit der Gesamtschule auf 4 Züge der Sekundar- stufe I und
2 Züge der Sekundarstufe II, da in den letzten beiden Jahren nur noch 30,3 bzw. 37,5 %
der N. Grundschüler an der Gesamtschule an- gemeldet wurden;
6
2. Einsparung der Schülerfahrkosten zur Realschule M. ;
7
3. Kündigung des Vertrages mit dem Rechnungsprüfungsamt X. ;
8
4. Rückführung der Betriebskosten auf den Stand von 1994;
9
5. Aufhebung des Schülerspezialverkehrs für auswärtige Schüler;
10
6. Einsatz der durch die bereits erfolgte Übertragung der gemeindlichen Kin- dergärten
an andere Träger eingesparten Finanzmittel;
11
7. Streckung der Vorhaben im Abwasserbereich.
12
In der Begründung werden die Kosten für eine neue Realschule mit ca. 140 000 DM
angegeben. Durch die Begrenzung der Gesamtschule auf 4/2 Züge würden
Räumlichkeiten frei, die für die neue Realschule genutzt werden könnten.
13
Am 6. Februar 1996 wurde das Bürgerbegehren mit 1052 Unterschriften überge- ben,
von denen 132 ungültig waren, so daß das erforderliche Quorum von 950 Un-
terschriften zunächst nicht erreicht war. Den Vertretern des Bürgerbegehrens wurde
jedoch Gelegenheit gegeben, die fehlenden Unterschriften bis zum 26. April 1996
nachzureichen. Am 22. April 1996 wurden daraufhin nochmals Unterschriftenlisten mit
insgesamt 58 gültigen Unterschriften übergeben.
14
Mit Beschluß vom 7. Mai 1996 stellte der Rat der Beklagten fest, daß das Bür-
gerbegehren nicht zulässig sei, weil es an einem ausreichenden Finanzierungsvor-
schlag fehle. Diese Entscheidung ist u.a. wie folgt begründet: Der Finanzierungsvor-
schlag sehe zum einen die Rückführung der Zügigkeit der Gesamtschule von 5/3 auf 4/2
vor. Dem stünden aber schulfachliche Überlegungen entgegen. Bei einer Redu- zierung
der Zügigkeit der Gesamtschule würden sich Nachteile bei der Leistungsfä- higkeit und
Differenzierung der Oberstufe ergeben. Vor diesem Hintergrund sei nicht damit zu
rechnen, daß die Aufsichtsbehörde einer Rückführung der Zügigkeit der Gesamtschule
zustimmen würde. Dem zur Abstimmung gestellten Text des Bürger- begehrens sei nicht
eindeutig zu entnehmen, daß die veranschlagten Mehrkosten von 140.000,00 DM
bereits voraussetzten, daß die Zügigkeit der Gesamtschule re- duziert werde. Geschehe
dies nicht, seien Mehrkosten von mindestens 740.000,00 DM jährlich zu finanzieren.
Aber auch die vom Bürgerbegehren angesetzten 140.000,00 DM für den Fall der
Reduzierung der Zügigkeit der Gesamtschule seien zu niedrig. Es sei mit Mehrkosten
von mindestens 285.000,00 DM jährlich zu rech- nen. Angesichts der finanziellen
Situation der Gemeinde, die ein Haushaltssiche- rungskonzept erforderlich gemacht
habe, sei die erneute Einrichtung einer Realschu- le nicht finanzierbar. Der Zulassung
des Bürgerbegehrens stehe auch die Frist nach § 26 Abs. 3 GO Satz 2 entgegen. Das
Bürgerbegehren wende sich gegen einen Ratsbeschluß aus dem Jahre 1990, die 3-
Monatsfrist sei daher schon lange abgelau- fen. Aus schulfachlicher Sicht sei zwar
15
einzuräumen, daß derzeit ein Bedarf für eine zweizügige Realschule bestehe. Dieser
werde aber im Rahmen eines raumübergrei- fenden Schulentwicklungsplans durch die
Nachbargemeinden mit abgedeckt.
Gegen den am 10. Mai 1996 zugestellten Bescheid, der adressiert ist an
"Bürgerinitiative Schulen - C. /L. /T. " wurde am 30. Mai 1996 durch ein von den Herren
C. , L. und T. unterzeichnetes Schreiben Widerspruch eingelegt, den der
Gemeindedirektor entsprechend einem Beschluß des Rates vom 2. Juli 1996 mit
Widerspruchsbescheid vom 15. Juli 1996, zugestellt am 18. Juli 1996, zurückwies.
16
Hiergegen richtet sich die am 15. August 1996 von den Herren L. und T. erhobene
Klage. Zur Begründung wird ausgeführt: Daß nur zwei der ursprünglich drei Vertreter
Klage erhoben hätten, sei unschädlich, da dem Gesetz nicht zu entnehmen sei, daß die
Vertreter nur gemeinsam handeln könnten und müßten. Für die Errichtung einer
zweizügigen Realschule in N. bestehe ein Bedürfnis im Sinne des § 10 Abs. 2 SchVG. §
26 Abs. 3 Satz 2 GO stehe dem Bürgerbegehren nicht entgegen. Es gehe nicht um eine
Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 8. Mai 1990, sondern um eine neue
Beschlußfassung angesichts einer veränderten Bedürfnissituation. Zwar sei es der
Gesamtschule anfänglich gelungen, beim Übergang von der Primarstufe zur
Sekundarstufe ca. 50 % der Schüler aus dem Gemeindegebiet zu gewinnen. Dieser
Prozentsatz sei aber entgegen den Erwartungen nicht angestiegen, sondern gesunken
und liege derzeit nur noch bei ca. 34,6 %. Das Bürgerbegehren enthalte auch einen
ausreichenden Finanzierungsvorschlag. Die angesetzten Mehrkosten in Höhe von
140.000,00 DM jährlich entsprächen dem Mindestbetrag, der anläßlich der
Nichtzulassung des ersten Bürgerbegehrens von der Beklagten genannt worden sei.
Die hierauf basierenden Vorschläge zur Kostendeckung seien realistisch. Im übrigen
dürften die Anforderungen an einen Finanzierungsvorschlag angesichts der Komplexität
des Themas der Errichtung einer neuen Realschule auch nicht überzogen werden.
17
Die Kläger beantragen,
18
unter Aufhebung der Beschlüsse des Beklagten vom 7. Mai 1996 und 2. Juli 1996 in der
Fassung der Bescheide vom 8. Mai 1996 und 15. Juli 1996 das Bürgerbegehren "Für
eine neue Realschule in N. " zuzulassen.
19
Die Beklagte beantragt,
20
die Klage abzuweisen.
21
Sie ist der Auffassung, die Klage sei bereits unzulässig. Die Kläger zu 1. und zu 2. seien
allein nicht befugt, das Bürgerbegehren zu vertreten. Dieses könne nur durch alle
Vertreter gemeinschaftlich vertreten werden. Die Klage sei zudem unbegründet. Das
Bürgerbegehren sei auf die Rückgängigmachung des Beschlusses des Rates vom 8.
Mai 1990 gerichtet und deshalb nach § 26 Abs. 3 GO unzulässig. Insbesondere könne
nicht von einer wesentlichen Änderung der Sachlage seit Mai 1990 ausgegangen
werden. Der Beschluß, die Realschule schrittweise aufzulösen, sei seinerzeit nicht
gefaßt worden, weil die Mindestzügigkeit der Realschule nicht mehr gewährleistet
gewesen sei, sondern weil ihre Räume für die neu zu errichtende Gesamtschule
benötigt worden seien. Am Raumbedarf der Gesamtschule habe sich aber bis heute
nichts geändert. Dem Bürgerbegehren sei auch kein ausreichender
Finanzierungsvorschlag beigefügt. Die Reduzierung der Zügigkeit der Gesamtschule
22
sei nicht durchführbar, da die Aufsichtsbehörde dem, wie sich auch aus einem
Schreiben vom 25. November 1997 ergebe, nicht zustimmen würde. Der
Finanzierungsvorschlag sei schon deshalb unzureichend, weil es an einer zutreffenden
Kostenschätzung fehle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.
23
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:
24
II.
25
Die Klage hat keinen Erfolg.
26
1. Die Klage der Kläger zu 1. und 2. ist unzulässig, da nur 2 von 3 Vertretern des
Bürgerbegehrens Klage erhoben haben. Rechtsbehelfe gegen die ablehnende Ent-
scheidung des Rates können die Vertreter des Bürgerbegehrens gemäß § 26 Abs. 6
Satz 2 GO jedoch nur gemeinschaftlich einlegen.
27
Hierfür spricht bereits der Wortlaut der Bestimmung, der mit der Formulierung "...können
nur die Vertreter Widerspruch einlegen..." die Vertreter in ihrer Gesamtheit anspricht,
ohne zugleich im Falle der Benennung mehrerer Vertreter jedem von ihnen die Befugnis
einzuräumen, allein für das Bürgerbegehren handeln zu können, ge- schweige denn
Regelungen für den Fall zu treffen, daß die mehreren Vertreter des Bürgerbegehrens -
etwa in der Frage der Einlegung und Aufrechterhaltung eines Rechtsbehelfs gegen die
ablehnende Entscheidung des Rates - untereinander uneins sind. Der Rechtsordnung
läßt sich allgemein entnehmen, daß bei Personenvereinigungen ohne eigene
Rechtsqualität das gemeinschaftliche Handeln der Vertreter bzw. Gesamthänder der
Regelfall (vgl. z.B. § 709 BGB) ist, sofern nicht das Gesetz etwas anderes bestimmt oder
eine abweichende Regelung durch die Personenvereinigung zuläßt (vgl. z.B. § 714
BGB, §§ 114, 115 HGB).
28
In diese Richtung auch OVG Koblenz, Urt. v. 6. Februar 1996- 7 A 12861/95-, NVwZ-RR
1997, 241; VG Ansbach, B. v. 26. März 1996 - AN 4 E 96.00499 -,
Rechtsprechungssammlung, Entscheidung Nr. 11 zu GO NW § 26 II 2. VGH München B.
v. 31.08.1998 - 42 B - 98.1721 -, BayVBl. 1999, 182.
29
Dem aus dem Wortlaut und aus systematischen Erwägungen abgeleiteten Ergebnis,
daß die Vertreter des Bürgerbegehrens nur gemeinschaftlich handeln können, steht
auch die Entstehungsgeschichte nicht entgegen. § 26 GO sah in § 26 Abs. 2 Satz 2
zunächst nur vor, daß das Bürgerbegehren bis zu 3 Vertreter benennen muß. Nach dem
Willen des Gesetzgebers war diese Bestimmung notwendig, "da die Gemeinde nicht mit
allen Unterzeichnern eines Bürgerbegehrens korrespondieren kann".
30
Vgl. amtl. Begründung, LT-Drucksache 11/4983 S. 8.
31
Die Regelung zielt damit erkennbar darauf, die Interessen der Unterzeichner zu bündeln
und damit das Instrument des Bürgerbegehrens handhabbar zu machen. Die spätere
Einfügung des § 26 Abs. 6 Satz 2 GO durch Gesetz vom 20. März 1996 (GV.NW. S. 124)
erfolgte ausweislich der Gesetzesmaterialien allein aus Gründen der Klarstellung,
32
vgl. LT-Drucksache 12/402, S. 78,
33
wobei sich die Zielrichtung der Gesetzesänderung aus dem Wort "nur" ergibt: Die für die
Gemeindeordnungen anderer Länder teilweise bejahte Klagebefugnis jedes einzelnen
Unterzeichners des Bürgerbegehrens gegen die Nichtzulassung eines
Bürgerbegehrens.
34
Vgl. VGH Kassel, B. v. 16. Juli 1996 - 6 TG 2264/96-, NVwZ 1997,310; Schliesky, DVBl
1998,169 (173); ebenso für das nordrhein-westfälische Recht vor Einfügung des § 26
Abs. 6 Satz 2 Fischer, NWVBl 1995, 366 (369),
35
soll, wie dies § 26 Abs. 2 Satz 2 GO ohnehin nahelegt, eindeutig ausgeschlossen sein.
Die Entstehungsgeschichte ist aber unergiebig, soweit es um die Frage geht, ob die
mehreren Vertreter eines Bürgerbegehrens nur gemeinschaftlich handeln können. Zwar
hätte es nahegelegen, die Gesetzesänderung auch zu einer Klarstellung dieser Frage
zu nutzen, die schon damals in anderen Ländern mit vergleichbarer Regelung des
Bürgerbegehrens kontrovers erörtert wurde.
36
Vgl. einerseits VGH München, Beschluß vom 31. August 1998 - 4 ZB 98.1721 -, BayVBl
1999, 182 - ständige Rechtsprechung; und VG Darmstadt, Beschluß vom 17. Juni 1994 -
3 G 862/94 -, NVwZ-RR 1995, 156 (nur alle Vertreter gemeinsam klagebefugt); für
Rheinland-Pfalz a.A. OVG Koblenz, Urteil vom 6. Februar 1996 - 7 A 12861/95-, NVwZ-
RR 1997,241.
37
Dies spricht jedoch nicht gegen die hier vertretene Auffassung einer gemeinschaftlichen
Vertretung. Der nachträglichen Änderung des § 26 Abs. 6 Satz 2 GO ist letztlich auch zu
entnehmen, daß es um eine Bündelung und damit auch um eine Verhinderung
gegenläufigen Verhaltens der für das Bürgerbegehren auftretenden Personen geht.
Diesem Anliegen wird aber nur eine Auslegung des § 26 Abs. 6 Satz 2 GO gerecht, die
bei der Benennung mehrerer Vertreter eines Bürgerbegehrens von einer
gemeinschaftlichen Vertretung ausgeht. Im übrigen ist davon auszugehen, daß die
Personen der Vertreter für die Unterzeichner mit zum wesentlichen Inhalt des
Bürgerbegehrens gehören, mit anderen Worten ein Bürgerbegehren vielfach auch nur
deshalb unterschrieben wird, weil es von bestimmten Personen - und nicht von anderen
- vertreten wird.
38
Vgl. VG Ansbach B.v. 26. März 1996 - AN 4 E 96.00499 -, Rechtsprechungssammlung
Nr. 11 zu GO NW § 26 II 2.
39
Auch dies spricht dafür, daß die Vertretung des Bürgerbegehrens mit der Einleitung des
Verfahrens nicht mehr zur Disposition der Initiatoren des Bürgerbegehrens steht, auch
wenn die Vertreter des Bürgerbegehrens keine Vertreter im rechtsgeschäftlichen oder im
Sinne des § 17 ff VwVfG sind.
40
Vgl. OVG NW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, NVwZ-RR 1999, 136;
Schliesky, DVBl 1998, 173.
41
Ob § 26 GO eine abweichende Vertretungsregelung durch die Initiatoren des
Bürgerbegehrens ermöglichen würde - dafür könnte sprechen, daß die nordrhein-
westfälische Gemeindeordnung anders als etwa die bayerische die Zahl der Vertreter
nicht zwingend vorgibt, sondern den Initiatoren mit der Regelung, daß bis zu 3 Vertreter
42
benannt werden müssen, einen gewissen Gestaltungsspielraum einräumt - bedarf
keiner Entscheidung. Da nach dem Text des Bürgerbegehrens die 3 Vertreter
gleichgeordnet und ohne weitere Differenzierungen nebeneinanderstehen, spricht
nichts für eine von den Initiatoren getroffene, von den Bestimmungen der
Gemeindeordnung abweichende Vertretungsregelung. Offenbleiben kann
darüberhinaus auch die Frage, wie bei Tod, Geschäftsunfähigkeit oder Wegzug der
Vertreter zu verfahren ist, da ein solcher Fall hier ersichtlich nicht vorliegt.
2. Darüberhinaus ist die Klage aber auch unbegründet. Der angegriffene Bescheid ist
rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO.
43
Der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens steht § 26 Abs. 3 GO entgegen. Danach muß ein
Bürgerbegehren, das sich gegen einen Beschluß des Rates richtet, innerhalb von 6
Wochen nach Bekanntmachung, bzw. bei Beschlüssen, die nicht bekanntgemacht
werden müssen, innerhalb von 3 Monaten nach dem Sitzungstag eingereicht sein.
Diese Bestimmung findet auch Anwendung , wenn der Ratsbeschluß, gegen den sich
das Bürgerbegehren richtet, -wie hier - noch vor Einfügung von Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid in die Gemeindeordnung gefaßt wurde.
44
Vgl. Rehn/Cronauge, Anm IV zu § 26 GO.
45
Ein Bürgerbegehren richtet sich im Sinne des § 26 Abs. 3 GO nicht nur dann gegen
einen Ratsbeschluß, wenn es seine Aufhebung zum Ziel hat. Vielmehr reicht es aus,
daß es sich inhaltlich auf ihn bezieht und seine Korrektur bzw. eine wesentlich andere
Lösung eines Problems als vom Rat durch seinen Beschluß vorgezeichnet anstrebt. Es
ist nicht erforderlich, daß der Text des Bürgerbegehrens den früheren Ratsbeschluß
erwähnt oder gar genau bezeichnet.
46
Vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 18. Juni 1990 - 1 S 657/90 -, VBlBW 1990,460; Ritgen,
Bürgerbegehren und Bürgerentscheid,1997, S. 158 ff.
47
Hiervon ausgehend steht der Zulassung des am 6. Februar 1996 bei der Beklagten
eingereichten Bürgerbegehrens § 26 Abs. 3 GO entgegen, weil es sich gegen den
Beschluß des Rates vom 8. Mai 1990 richtet, die damals von der Beklagte unterhaltene
Realschule zu schließen, um eine Gesamtschule mit 5/3 Zügen einrichten und so
erstmals in der Gemeinde auch eine bis zum Abitur führende Schule anbieten zu
können. Das vorliegende Bürgerbegehren zielt zwar nicht auf die vollständige
Aufhebung des damaligen Beschlusses. Indem es aber für eine erneute Einrichtung
einer Realschule eintritt, richtet es sich gegen einen wesentlichen Bestandteil des im
Mai 1990 beschlossenen Schulkonzeptes, das ohne die Schließung der Realschule
schon aus Raumgründen nicht zu realisieren war. Konsequenterweise geht daher
jedenfalls das Finanzierungskonzept des Bürgerbegehrens davon aus, daß Räume der
Gesamtschule in Anspruch genommen werden. Das Bürgerbegehren zielt damit darauf,
den seinerzeit vom Rat gefaßten Beschluß zumindest teilweise zu korrigieren und für
die Sicherung des Angebotes an weiterführenden Schulen in der Gemeinde eine
andere Lösung zu finden als der Rat.
48
Die Fristversäumung ist auch nicht in analoger Anwendung des § 26 Abs. Abs. 8 Satz 2
GO unschädlich. Eine analoge Anwendung des § 26 Abs. 8 Satz 2 scheitert jedenfalls
daran, daß der von dieser Bestimmung erfaßte Sachverhalt nicht mit dem vorliegenden
vergleichbar ist. Nach § 26 Abs. 8 Satz 2 GO kann ein Bürgerentscheid, der gemäß § 26
49
Abs. 8 Satz 1 GO die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat, vor Ablauf von 2 Jahren nur
auf Initiative des Rates durch einen neuen Bürgerentscheid geändert werden. Da sich
bereits aus § 26 Abs. 5 Nr. 10 GO ergibt, daß in einer Angelegenheit, die Gegenstand
eines Bürgerentscheides war, vor Ablauf von 2 Jahren ein erneutes Bürgerbegehren
unzulässig ist, liegt die eigentliche Bedeutung dieser Bestimmung weniger im
Bestandsschutz früherer Bürgerentscheide, sondern darin, daß sie die Frage regelt, wer
zur Abänderung eines Bürgerentscheids befugt sein soll: Während der Rat seine
eigenen Beschlüsse jederzeit abändern kann, kann er für die Dauer von 2 Jahren nicht
ohne weiteres auf einen Bürgerentscheid Zugriff nehmen, sondern er braucht hierzu die
Mitwirkung der Bürger über einen von ihm initiierten neuen Bürgerentscheid. Der
Gesetzgeber hat damit aber den Bestandsschutz von Ratsbeschlüssen und
Bürgerentscheiden derart unterschiedlich ausgestaltet, daß sich eine analoge
Anwendung des § 26 Abs. 8 Satz 2 GO auf § 26 Abs. 3 Satz 2 GO verbietet.
Vgl. Ritgen, a.a.O. S. 168 f; Rehn/Cronauge Anm. IV zu § 26.
50
Das bedeutet allerdings nicht, daß eine Angelegenheit, die bereits Gegenstand eines
Ratsbeschlusses war, damit auf Dauer einem Bürgerbegehren entzogen ist. Vielmehr ist
sie jedenfalls dann möglicher Gegenstand eines Bürgerbegehrens, wenn sich die
Sachlage seit der Entscheidung des Rates wesentlich geändert hat.
51
Vgl. VGH Mannheim,.Urt. v. 18. Januar 1990 - 1 S 657/90-, VBlBW 1990,460 (463);
Klein/Schmidt, Eildienst des Städtetages NRW 1996, 544 (547); von Danwitz, DVBl
1996, 134(139).
52
In einem solchen Fall tritt die kassierende Wirkung des Bürgerbegehrens in den
Hintergrund: Das Bürgerbegehren zielt nicht auf die Aufhebung oder Abänderung eines
Ratsbeschlusses, sondern auf eine adäquate Reaktion auf nachhaltig geänderte
Umstände. Die geänderten Umstände machen letztlich eine neue, eine andere
Entscheidung erforderlich. Eine wesentliche Änderung der Sachlage ist hier jedoch
nicht erkennbar. Die Kläger machen insoweit lediglich geltend, der Bedarf für eine
Realschule sei in den letzten Jahren angestiegen, während der Bedarf für eine
Gesamtschule zurückgegangen sei. Sowohl Kläger als auch Beklagte gehen jedoch
davon aus, daß es stets, also auch im Mai 1990, einen ausreichenden Bedarf für eine
Realschule gegeben hat. Daraus kann nur der Schluß gezogen werden, daß der Bedarf
für den Ratsbeschluß im Mai 1990 nicht wesentlich war, sondern daß es, wie die
Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt haben, vor allem
darum ging, das Angebot an weiterführenden Schulen in der Gemeinde zu erhöhen und
insbesondere auch eine bis zum Abitur führende Schule vorzuhalten. Dies ergibt sich im
übrigen auch aus dem den Beteiligten bekannten Beschluß des OVG NW vom 18. Juli
1990 - 19 B 1922/90 -. Wenn daher die Nachfrage nach einer Realschule bereits 1990
für die Entscheidung des Rates keine Bedeutung hatte, kann eine nur leicht erhöhte
Nachfrage nicht zur Annahme einer wesentlichen Änderung der Sachlage mit der Folge
der Unanwendbarkeit des § 26 Abs. 3 Satz 2 GO führen.
53
Die Kammer hat auch erwogen, ob bloßer Zeitablauf eine Angelegenheit, die Gegen-
stand eines Ratsbeschlusses war, wieder zum zulässigen Gegenstand eines
Bürgerbegehrens machen kann. Der mit § 26 Abs. 3 GO den Ratsbeschlüssen
gegenüber Bürgerbegehren zukommende erhöhte Bestandschutz dient dazu, Vertrauen
und damit Planungssicherheit in die einmal gefällten Entscheidungen zu schaffen. Dazu
gehört auch, daß im Vertrauen auf eine bestehende Beschlußlage getroffene
54
Maßnahmen und getätigte Investitionen nicht nach kurzer Zeit ihren Sinn verlieren. Je
weiter der Beschluß des Rates aber zurückliegt, desto weniger Gewicht kommt diesen
Gesichtspunkten zu. Ein Bürgerbegehren würde nicht mehr an den früher einmal
gefaßten Ratsbeschluß anknüpfen, sondern an die vorgefundene Situation, die den
Initiatoren eines Bürgerbegehrens änderungsbedürftig erscheint. Insofern hätte es dann
initiierenden Charakter, § 26 Abs. 3 GO wäre unanwendbar. Die Frage aber, ob auch
ein erheblicher Zeitablauf § 26 Abs. 3 GO verdrängen kann, bedarf keiner
abschließenden Entscheidung, da jedenfalls im vorliegenden Fall ein derart erheblicher
Zeitablauf weder im Zeitpunkt der Einreichung des Bürgerbegehrens bei der Beklagten
noch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorlag. Zwar wird man den Zeitpunkt,
von dem an ein Bürgerbegehren nicht mehr kassierenden, sondern nur noch
initiierenden Charakter hat, nicht absolut, sondern nur in Abhängigkeit zu den
organisatorischen und finanziellen Konsequenzen des Ratsbe- schlusses bestimmen
können: Je weitergehender diese sind, um so länger besteht ein Bedürfnis dafür, den
Beschluß vor kurzfristigen Änderungen durch Bürgerbegehren zu schützen. Führt man
sich die Tragweite der Entscheidung, eine Realschule zu schließen und stattdessen
eine Gesamtschule zu errichten, die damit verbundenen Investitionen und die Tatsache
vor Augen, daß die Aufbauphase für die Gesamtschule noch nicht abgeschlossen ist -
im Schuljahr 1998/1999 wird erstmals das Abitur abgenommen -, so wird ohne weiteres
deutlich, daß derzeit noch nicht so viel Zeit verstrichen ist, daß von einer Durchbrechung
des Bestandsschutzes des Ratsbeschlusses ausgegangen werden kann.
Darüber hinaus spricht auch vieles dafür, daß dem Bürgerbegehren kein ausreichender
Kostendeckungsvorschlag beigefügt war. Wie die Kläger in der mündlichen
Verhandlung auf ausdrückliches Befragen hin klargestellt haben, ist das
Bürgerbegehren allein auf die Errichtung einer Realschule gerichtet, während die
Rückführung der Zügigkeit der Gesamtschule lediglich ein die Beklagte nicht bindender
Finanzierungsvorschlag sein soll. Hiervon ausgehend ist der Kostendeckungsvorschlag
aber nicht schlüssig: Die angegebenen, voraussichtlich zu finanzierenden jährlichen
Kosten in Höhe von ca. 140.000,-- DM berücksichtigen nämlich bereits die Rückführung
der Zügigkeit der Gesamtschule. Ohne diese sind die Kosten jedoch wesentlich höher
als mit 140.000,-- DM anzusetzen, so daß der Kostendeckungsvorschlag von zu
niedrigen Gesamtkosten ausgehen dürfte. Diese Frage kann aber hier letztlich
dahingestellt bleiben, da der Zulassung des Bürgerbegehrens - wie ausgeführt- bereits
§ 26 Abs. 3 GO entgegensteht.
55
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 709, 712 ZPO.
56