Urteil des VG Köln vom 03.03.2006
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Verwaltungsgericht Köln, 11 K 4217/05
Datum:
03.03.2006
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
11. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
11 K 4217/05
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
T a t b e s t a n d
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Die Bundesnetzagentur (=die Beklagte; früher: Regulierungsbehörde) vergibt nach
Maßgabe der << Vorläufigen Regeln für die Zuteilung von Rufnummern in den
Ortsnetzbereichen" (Verfügung 109/1997, Amtsblatt des Bundesministeriums für Post
und Telekommunikation Nr. 13/97) Ortsnetzrufnummern. Hierbei handelt es sich um
Rufnummern öffentlicher Telefonnetze für geographische Dienste. Dieser
geographische Bezug hat für die davon Betroffenen unterschiedliche Bedeutungen: Der
Netzbetreiber verbindet hiermit Routinginformationen, der Diensteanbieter vorrangig
Abrechnungsinformationen, der Endkunde Tarif- und Standortinformationen und die
Beklagte nutzt sie als Grundlage für Prognosemodelle der Rufnummernhaushalte in den
Ortsnetzen.
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Ziffer 1 der genannten Zuteilungsregeln lautet u.a.:
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"Zur Adressierung der Anschlüsse von Nutzern in öffentlichen Telefonnetzen ist die
Bundesrepublik Deutschland in zur Zeit 5.202 Ortsnetzbereiche (ONB) eingeteilt. Jedem
ONB ist eine Ortsnetzkennzahl (ONKz) zugeordnet. Die ONKz erlauben einen
Rückschluss auf die geographische Lokation des Anschlusses. Gegenstand dieser
Regeln ist die Zuteilung von Rufnummern in den Ortsnetzbereichen."
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In Ziffer 6.1 Buchst. A heißt es:
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"Die für einen ONB zugeteilten RNB" (=Rufnummernblöcke) "dürfen nur innerhalb der
von der Regulierungsbehörde vorgegebenen geographischen Grenzen des ONB nach
dem unter 11.5 genannten Verzeichnis genutzt werden."
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Die Klägerin bietet u.a. die Produkte "T-Net vor Ort" und "Mehrgeräteanschluss vor Ort"
an. Damit ermöglicht sie ihren Kunden, unter der Vorwahlnummer eines Ortsnetzes
erreichbar zu sein, ohne in diesem Ortsnetz einen physikalischen Teilnehmeranschluss
unterhalten zu müssen. Zur Realisierung dieses Dienstes werden ankommende Anrufe
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in dem der geographischen Rufnummer zugehörigen Netzknoten Hauptverteiler) der
Klägerin unmittelbar zu dem vereinbarten oder gewählten Zielanschluss des
Endkunden weitergeleitet, der zumeist außerhalb des Ortsnetzbereichs der
geographischen Rufnummer liegt.
Der anrufende Teilnehmer muss das Entgelt errichten, das der angerufenen
geographischen Rufnummer entspricht; die Kosten der Weiterleitung an den
Zielanschluss trägt der "T-Net vor Ort"- bzw. "Mehrgeräteanschluss vor Ort"-Kunde.
Hierdurch soll seitens der Klägerin sichergestellt werden, dass die in den
geographischen Rufnummern enthaltene Tarifinformation (Ortsgespräch, Ferngespräch)
korrekt bleibt. Nachfrager nach diesen Produkten sind nach Aussage der Klägerin vor
allem Firmen, die eine geographische Rufnummer in bestimmten Ortsnetzbereichen
wünschen, um dort zu den Tarifbedingungen eines Ortsgesprächs erreichbar zu sein,
gleichzeitig aber die Gespräche an zentraler Stelle außerhalb des entsprechenden
Ortsnetzbereiches entgegennehmen möchten. Ferner handle es sich bei den Kunden
der Modelle um Notrufzentralen oder zentrale Kundendienstrufzentralen, die unter einer
regionalen Rufnummer erreichbar sein müssten, und dann den Anruf an die nächst
gelegene Einrichtung weiter vermitteln.
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Die Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Klägerin für "T-Net vor Ort" enthielten
ursprünglich den Hinweis (Ziffer 2):
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"Die Leistung T-Net vor Ort ist ein im Netzknoten realisierter virtueller "(Hervorhebung
durch das Gericht)"Anschluss. Die unter der Rufnummer für T-Net vor Ort ankommenden
Verbindungen werden zu einem mit der E. U. vereinbarten Zielanschluss unmittelbar
weitergeleitet."
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Die Beklagte teilte der Klägerin am 11.07.2002 mit, dass damit nach ihrem Verständnis
der Ortsnetzbezug aufgelöst werde, und bat um Stellungnahme. Die Klägerin teilte unter
dem 23.09.2002 folgendes mit: T-Net vor Ort sei ein am Netzknoten des jeweiligen
Ortsnetzes realisierter physikalischer Anschluss. Vom normalen T-Net-Anschluss
unterscheide er sich lediglich insofern, als keine Schaltung der physikalischen
Anschlussleitung zum Kunden erfolge, sondern eine Anrufweiterschaltung zum vom
Kunden frei wählbaren Ziel. Die Allgemeinen Geschäftsbedingungen wurden dahin
geändert, dass es in Ziffer 2 nunmehr heißt:
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"Die Leistung T-Net vor Ort ist ein im Netzknoten der T-Com realisierter Anschluss."
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Die Beklagte unternahm zunächst weiter nichts, da parallel die Zuteilungsregeln für die
Vergabe der Ortsnetzrufnummern überarbeitet wurden. Diese Überarbeitung ist auch
derzeit noch nicht endgültig abgeschlossen.
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Am 02.09.2004 teilte die Beklagte der Klägerin folgendes mit: Zwischenzeitlich hätten
auch diverse andere Unternehmen begonnen, Ortsnetzrufnummern an Teilnehmer
zuzuteilen, die weder einen Anschluss noch einen Wohn- oder Firmensitz im
betreffenden ONB hätten. Weitere Unternehmen hätten angekündigt, dies ebenfalls zu
tun, falls nicht gegen die ortsnetzungebundene Zuteilung von Ortsnetzrufnummern
vorgegangen werde. Im Hinblick darauf und die daraus resultierenden Auswirkungen
auf den Rufnummernhaushalt habe sie begonnen, Maßnahmen zur Unterbindung
ortsungebundener Vergabe und Nutzung von Ortsnetzrufnummern zu ergreifen.
Während die Weiterleitung von Verbindungen grundsätzlich zulässig sei, setze die
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Zuteilung von Ortsnetzrufnummern einen Teilnehmeranschluss im jeweiligen Ortsnetz
voraus. Wenn aufgrund der Anschlussart der Anschluss nicht klar physikalisch
lokalisierbar sei, sei zumindest erforderlich, dass der Wohn- oder Geschäftssitz im
betreffenden ONB liege. Dies sei bei "T-Net vor Ort" nicht sichergestellt. Dort werde
aufgrund der netzinternen Umleitung ausschließlich ein außerhalb des jeweiligen
Ortsnetzes liegender Anschluss des Teilnehmers adressiert. Dadurch werde sowohl der
Anschlussbezug als auch die geographische Information der Ortsnetzrufnummer
verletzt. Sie bat um Einstellung eventuell regelwidriger Nutzung von
Ortsnetzrufnummern und wies darauf hin, dass sie entsprechende Maßnahmen
ergreifen könne.
Die Klägerin führte hierzu aus, dass die Vergaberegeln keine Definition des
"Anschlusses" enthielten, insbesondere nicht ein "Teilnehmeranschluss" im Sinne der
Legaldefinition des § 3 Nr. 21 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) gemeint sei und
sich der Netzabschlusspunkt somit in den Räumlichkeiten des Teilnehmers befinden
müsse.
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Daraufhin untersagte die Beklagte der Klägerin mit Verfügung vom 06.10.2004,
Ortsnetzrufnummern an Endkunden ortsnetzfremd zuzuteilen, insoweit als die Kunden
im jeweiligen Ortsnetz weder einen dazugehörigen Teilnehmeranschluss i.S. des § 3
Nr. 21 TKG noch einen Wohnort oder Firmensitz haben. Sie forderte die Klägerin auf,
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die ortsnetzfremde Zuteilung von Ortsnetzrufnummern an Endkunden im Rahmen ihres
Dienstes "T-Net vor Ort" bis zum 15.10.2004 einzustellen,
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ihr bis zum 15.11.2004 mitzuteilen, wie viele und welche Rufnummern im Rahmen des
Dienstes "T-Net vor Ort" am 15.10.2004 ortsnetzfremd zugeteilt waren, und
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bis zum 01.08.2005 alle ortsnetzfremd genutzten Rufnummern abzuschalten.
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Sie führte aus, sie erwäge eine Änderung der Regeln für die Zuteilung von
Ortsnetzrufnummern, wonach Nummern nicht mehr nur anschlussbezogen, sondern
auch wohnort- oder firmenbezogen zugeteilt werden könnten. Bis zu einer Entscheidung
hierüber dulde sie die wohnort- bzw. firmensitzbezogene Zuteilung. Im übrigen sei es
aber aufgrund des sprunghaften Anstiegs von tatsächlicher oder beabsichtigter
ortsnetzfremder Zuteilung von Ortsnetznummern notwendig geworden, schon vor einer
Neufassung der Zuteilungsregeln einzuschreiten, da die Ortsnetzstruktur, der auf ihr
beruhende Rufnummernhaushalt und damit letztlich die Verfügbarkeit von Rufnummern
in Gefahr geraten sei.
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Die Beklagte ging zeitgleich auch gegen andere Unternehmen vor und veröffentlichte
mit Amtsblattmitteilung 306/2004 im Amtsblatt 22/2004 vom 06.10.2004 folgende
Verlautbarung:
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"...Die RegTP erwartet...von allen Unternehmen, dass sie die Missachtung des
Ortsnetzbezugs von Ortsnetzrufnummern bei der Neuvergabe von Rufnummern zum
15.10.2004 einstellen. Ortsnetzfremd genutzte Rufnummern sind bis zum 01.08.2005
abzuschalten. Diese Frist wird gewährt, um den betroffenen Verbrauchern ggf. eine
Umstellung auf andere Nummern zu ermöglichen...Im Interesse der Rechtssicherheit
und Transparenz weist die RegTP darauf hin, dass die vorstehende Verfahrensweise
ggf. auch gegenüber anderen Unternehmen angewandt wird."
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Am 05.11.2004 erhob die Klägerin Widerspruch und bat, diesen ruhend zu stellen. Der
Aufforderung zur Einstellung der Vermarktung kam sie nach.
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Im Februar 2005 teilte ihr die Beklagte mit, sie beabsichtige eine abschließende
Bescheidung. Sie gehe auch davon aus, dass die Klägerin den vergleichbaren Dienst
"Mehrgeräteanschluss vor Ort" entsprechend dem - allgemein gehaltenen -
Verfügungstenor im Bescheid vom 06.10.2004 einstelle.
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Die Klägerin führte daraufhin zur Begründung ihres Widerspruches aus, dass die
Verfügung vom 06.10.2004 allein den Dienst "T-Net vor Ort" erfasse. Aber auch insoweit
sei der Bescheid rechtswidrig, weil entgegen der Ansicht der Beklagten auf den Ort des
T-Net-Anschlusses und nicht auf die Lokation des Zielanschlusses abzustellen sei.
Außerdem gebe es keine konkrete Gefährdung oder Beeinträchtigung des
Rufnummernraumes. Deswegen könne erst recht keine Abschaltung der schon
vergebenen Nummern verlangt werden.
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Im April 2005 kündigte sie sämtlichen "T-Net vor Ort"-Kunden zum 01.08.2005.
Daraufhin gingen zahlreiche Beschwerden bei der Beklagten ein, von denen die
meisten die kurze Kündigungsfrist monierten. Die Beklagte gestattete der Klägerin
daraufhin mit Bescheid vom 24.05.2005, ausgesprochene Kündigungen im Hinblick auf
die Kündigungsfrist bis längstens 01.02.2007 zu verlängern. Die Kündigungen als
solche müssten wirksam bleiben. Sollte Kunden noch nicht gekündigt worden sein, so
sei eine Kündigung zum 01.02.2007 unverzüglich auszusprechen. Der Vollzug der
Abschaltungsverfügung aus dem Bescheid vom 06.10.2004 zum 01.08.2005 werde
entsprechend bis zum 01.02.2007 ausgesetzt.
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Hiergegen erhob die Klägerin am 21.06.2005 Widerspruch und führte aus, dieser richte
sich nicht gegen die Verlängerung der Kündigungsfrist, sondern diene vorsorglich der
Vermeidung einer etwaigen Bestandskraft weiterer Anordnungen im
Änderungsbescheid vom 24.05.2005. Nach Erhalt eines Widerspruchsbescheides vom
17.11.2005 hat die Klägerin am 19.12.2005 Klage erhoben (11 K 7295/05).
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Mit Widerspruchsbescheid vom 21.06.2005 wies die Beklagte den Widerspruch der
Klägerin gegen den Bescheid vom 06.10.2004 zurück, soweit ihm nicht durch den
Änderungsbescheid vom 24.05.2005 abgeholfen wurde. Ferner stellte sie klar, dass
auch der Dienst "Mehrgeräteanschluss vor Ort" von der Ausgangsverfügung betroffen
sei.
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Am 15.07.2005 hat die Klägerin Klage erhoben und am 01.10.2005 um einstweiligen
Rechtsschutz nachgesucht (11 L 1588/05).
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Sie trägt ergänzend vor: Die Beklagte selbst habe den Ortsnetzbezug mittlerweile so
ausgeweitet, dass er de facto aufgegeben worden sei. Dies zeige sich daran, dass sie
das Produkt "H. " der Fa. P. nicht beanstande. Bei diesem Produkt werde dem Kunden
mit der sog. Homezone-Funktionalität eine geographische Rufnummer zugeteilt, unter
der er innerhalb der von ihm festgelegten Homezone auf seinem Mobilfunkgerät
erreichbar sei. Diese Homezone könne an jedem beliebigen Ort eingerichtet werden,
ohne dass der Kunde dort einen Wohnsitz oder Firmen- und Geschäftssitz habe. Wenn
diese Homezone dann entsprechend der Werbung für "H. " auch noch mit dem Kunden
an jeden beliebigen Ort "mitgehen" könne, sei der Ortsnetzbezug von der Beklagten in
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Wahrheit aufgegeben worden. Die von der Beklagten beschworene
Rufnummernknappheit bestehe nicht. Im Rufnummernbestand seien noch erhebliche
Freiräume vorhanden. Außerdem sei eine mögliche Knappheit in jedem Fall dadurch
entschärft, dass ab dem 31.10.2005 auch in den 4445 bislang noch 10stellig genutzten
Ortsnetzbereichen jedenfalls für Telekommunikationsanlagen nur noch 11stellige
Rufnummern zugeteilt würden. Unabhängig hiervon verstießen die Untersagung und
erst recht das Abschaltungsverbot gegen das Übermaßverbot. Die Ursache einer etwa
be- stehenden Rufnummernknappheit sei nämlich nicht in Produkten wie "T-Net vor Ort"
zu sehen, sondern in bestimmten "Voice over IP" (VoIP)- Produkten. "T-Net vor Ort"
könne den Rufnummernhaushalt gar nicht gefährden, da vor der
Unterlassungsverfügung bei ca. 30.000 Kunden nur etwa 70.000 Anschlüsse geschaltet
gewesen seien; diese fielen bei 250 Mio vergebenen Ortsnetzrufnummern nicht ins
Gewicht. Überdies seien diese ca. 70.000 Rufnummern bundesweit in den 5.200
Ortsnetzen verteilt, was durchschnittlich noch nicht einmal 14 Rufnummern pro Ortsnetz
ausmache. Demgegenüber hätten die 15 VoIP-Anbieter Ende 2004 bereits geschätzte
500.000 Kunden gehabt, wobei vornehmlich Ortsnetzrufnummern genutzt worden seien;
bei einigen VoIP- Anbietern erhielten die Endkunden offenbar vier zusätzliche
Rufnummern, ohne dass ihnen dadurch zusätzliche Kosten entstünden. Die Beklagte
habe daher gegenüber den VoIP-Anbietern vorgehen und hierfür nicht "T-Net vor Ort"
untersagen müssen. Die Abschaltungsverpflichtung sei auch deshalb unzulässig, weil
die Änderung der Zuteilungsregelung für Ortsnetzrufnummern noch nicht abgeschlossen
sei und deshalb noch gar nicht feststehe, ob "T-Net vor Ort" in Zukunft tatsächlich
unzulässig sei. Im übrigen sei eine Anrufweiterschaltung unstreitig zulässig; auch hier
komme es aber zu einer Fehlvorstellung über die tatsächliche Lokation des
Angerufenen. Im Verhältnis hierzu stelle "T-Net vor Ort" lediglich eine preiswertere
Variante dar, in der nur auf eine Anschlussleitung zu den Räumen des Kunden und die
Möglichkeit, abgehende Gespräche zu führen, ver- zichtet werde. Die angefochtenen
Bescheide seien schließlich ermessensfehlerhaft. Der Übergang zur 11-Stelligkeit bei
Telekommunikationsanlagen und seine Entschärfung der Rufnummernknappheit sei
schon bekannt gewesen, aber nicht berücksichtigt worden. Im Hinblick auf die
Zulassung des Produktes "H. " verstoße die Verfügung auch gegen den Gleichheitssatz
und die Wettbewerbsfreiheit. Auch dort sei nämlich kein Teilnehmeranschluss in den
Räumen des Kunden eingerichtet; allenfalls gebe es einen virtuellen Anschluss im
Festnetz. Dies habe die Beklagte an anderer Stelle selbst eingeräumt. Außerdem sei
bei "H. " eine Planbarkeit des Rufnummernbedarfs ebenfalls nicht gegeben. Gehe die
Beklagte gegen dieses Produkt nicht vor, ziehe aber gleichzeitig die Klägerin heran, so
liege hierin eine Ungleichbehandlung, auf die die Klägerin sich auch berufen könne.
Dies gelte um so mehr, als P. unter Hinweis auf das bevorstehende Ende von "T-Net vor
Ort" aktiv Kunden bei der Klägerin abzuwerben versuche.
Die Klägerin beantragt,
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den Bescheid der Beklagten vom 06.10.2004 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 21.06.2005 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie erwidert: Die Zuteilungsregeln gingen von einem strengen Anschlussbezug aus, d.
h., Voraussetzung für die Zuteilung einer Ortsrufnummer sei grundsätzlich das
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Vorhandensein eines Teilnehmeranschlusses i.S.d. § 3 Nr. 21 TKG in dem jeweiligen
Ortsnetz. Abweichend hiervon dulde sie eine ortsnetzfremde Nutzung von
Ortsnetzrufnummern in den Fällen, in denen der Teilnehmer einen Firmen- oder
Wohnsitz im Bereich der Ortsnetzrufnummer habe, weil eine entsprechende Änderung
der Zuteilungsregeln zu erwarten sei. Weil es sich bei den Diensten "T-Net vor Ort" und
"Mehrgeräteanschluss vor Ort" um reine Festnetzprodukte handle und somit die
verwendete Technologie die Errichtung eines Teilnehmeranschlusses i.S.d. § 3 Nr. 21
TKG erlaube, liege ein Verstoß gegen Ziffer 1 der Zuteilungsregeln vor. Es sei nicht
ersichtlich, wie der von der Klägerin in der Vermittlungsstelle eingerichtete virtuelle
Anschluss, unter dem der Teilnehmer in dem angewählten Ortsnetz niemals selbst
erreichbar sei, den Zuteilungsregeln entsprechen könne. Die Beklagte habe auch den
Ortsnetzbezug nicht aufgegeben. Bei ihren Überlegungen, die auch für die Neufassung
der Zuteilungsregeln eine Rolle spielten, gehe es lediglich darum, den strikten
"Anschlussbezug" aufzugeben, nicht aber den "Ortsnetzbezug". Der in den
Zuteilungsregeln bislang enthaltene Anschlussbezug sei historisch bedingt und mit der
Bereitstellung von Teilnehmeranschlüssen nur Netzbetreibern möglich. Aufgrund der
technologischen Entwicklung - insbesondere mit Hinzutreten von VoIP- Angeboten -
hätten aber auch Diensteanbieter Interesse an der Bereitstellung von
Teilnehmerrufnummern. Bei VoIP-basierten Telekommunikationsnetzen könne der
Ortsnetzbezug aber nicht über den Teilnehmeranschluss hergestellt werden, weil diese
Dienste technologiebedingt keinen Rückschluss auf die geographische Lokation des
Netzzugangs ermöglichten. Hier werde - unter Verwendung von Ortsnetzrufnummern -
vielmehr die Durch- bzw. Weiterleitung von Telefonverbindungen über das Internet aus
und in das öffentliche Telefonnetz angeboten. Diesen Dienstanbietern sei daher die
Bereitstellung eines Teilnehmeranschlusses i.S.d. § 3 Nr. 21 TKG unmöglich. Daher
solle hier der Ortsnetzbezug anhand anderer Kriterien - wie etwa dem Wohnort bzw.
Firmensitz - sichergestellt werden. Deshalb sei diesen Unternehmen - wie auch der
Klägerin - die Duldung auch derartiger abgeleiteter Zuteilungen zugesagt worden, bei
denen der Wohnort oder Firmensitz innerhalb der Grenzen des Ortsnetzbereichs lägen.
Ein Konturenverlust liege darin nicht, dies entspreche vielmehr dem Gebot der
technologieneutralen Regulierung. Es sei nicht zu rechtfertigen, Anbietern, die zwar
keinen eigenen Teilnehmeranschluss bereitstellten, aber einen vergleichbaren Dienst
für Endkunden anböten, keine Ortsnetzrufnummern zuzuteilen. Etwas anderes ergebe
sich auch nicht aus der Zulassung des Produktes "H. " des Mobilfunknetzbetreibers P. .
Hierbei erhielten die Kunden nicht nur eine Mobilfunk-, sondern auch eine
Ortsnetzrufnummer. Die Kunden könnten eine bestimmte "homezone" festlegen,
innerhalb deren Grenzen sie zu Festnetztarifen telefonieren könnten. Diese "homezone"
müsse innerhalb des Ortsnetzbereiches liegen, für den die Nummer zugeteilt worden
sei. Werde sie in das Gebiet eines anderen Ortsnetzbereiches verlegt, bedürfe es auch
der Zuteilung einer anderen Ortsnetzrufnummer. Damit sei der Anschlussbezug
gewahrt. Ein eingehender Anruf unter Verwendung der Ortsnetzrufnummer werde
automatisch auf das Mobiltelefon des "H. "-Kunden umgeleitet; daher sei technisch auch
bei diesem Dienst kein Teilnehmeranschluss i.S.d. § 3 Nr. 21 TKG möglich. Da eine
Adressierung über die Ortsnetzrufnummer jedoch nur in einem begrenzten
geographischen Gebiet erfolge, sei dies mit einem Teilnehmeranschluss vergleichbar.
Die Ortsnetzkennzahl erlaube - trotz der technischen Realisierung über ein
Mobilfunknetz - den Rückschluss auf die geographische Lokation des Anschlusses. Die
flexible Verlegung der "homezone" stelle nur einen Vorteil der verwendeten
Technologie dar (ein Anschluss über eine Funkverbindung sei schneller verlegbar als
ein Teilnehmeranschluss); Auswirkung auf die Einhaltung der Zuteilungsregeln habe
dies nicht. Der Kunde müsse sich auch nicht zwingend in der "homezone" aufhalten, um
Anrufe zu erhalten; dies liege an der Weiterleitungsfunktion, die auch sonst unstreitig
zulässig sei. Auch die Klägerin biete im übrigen unter dem Namen U. ein vergleichbares
Produkt an. Die angefochtene Verfügung sei auch verhältnismäßig. Es werde der
rechtmäßige Zustand wieder hergestellt. Aufgrund eines sprunghaften Anstiegs der
ortsnetzfremden Nutzung von Ortsnetzrufnummern sei es 2004 bereits zu einer
Rufnummernknappheit in verschiedenen Ortsnetzen gekommen. Auch hätten große
Anbieter von VoIP-Diensten eine solche Vergabe von Nummern geprüft. Ein Eingreifen
sei daher erforderlich gewesen. Ihr obliege eine vorausschauende
Rufnummernverwaltung. Die Umstellung auf 11-stellige Rufnummern wirke nur der
Knappheit durch Telekommunikationsanlagen entgegen. Sie habe auch ihr Ermessen
zutreffend ausgeübt. Sie sei gegen alle Anbieter vorgegangen, die gegen die
Zuteilungsregeln verstoßen hätten. Dies seien neben der Klägerin 8 weitere Anbieter
gewesen, darunter 2 Anbieter von Festnetzprodukten und 6 Anbieter von VoIP-
Produkten. Sämtliche Bescheide (ergangen zwischen August und November 2004)
seien inzwischen bestandskräftig. Im Jahre 2005 habe sie Kenntnis davon erlangt, dass
auch diverse Fax-Dienste-Anbieter Ortsnetzrufnummern ortsnetzfremd zuteilten; auch
hiergegen sei sie eingeschritten. Im übrigen sei darauf hinzuweisen, dass allen
Anbietern ortsnetzungebundener Dienste die Rufnummerngasse (0)32 zur Verfügung
stehe.
Hinsichtlich der Sach- und Rechtslage im übrigen wird Bezug genommen auf den Inhalt
der Gerichtsakte des vorliegenden sowie der Verfahren 11 K 7295/05 und 11 L 1588/05
sowie auf den Inhalt der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die Klage ist unbegründet.
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Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren
Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.
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Die Beklagte nimmt die Aufgaben der Nummerierung wahr; ihr obliegt insbesondere die
Strukturierung und Ausgestaltung des Nummernraumes mit dem Ziel, den
Anforderungen von Endnutzern, Betreibern von Telekommunikationsnetzen und
Anbietern von Telekommunikationsdienstleistungen zu genügen, § 66 Abs. 1 Sätze 1
und 2 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) v. 22.06.2004, BGBl. I S. 1190. Sie teilt
ferner Nummern an Betreiber von Telekommunikationsnetzen, Anbieter von
Telekommunikationsdiensten und Endnutzer zu, § 66 Abs. 1 Satz 3 TKG. Im Rahmen
der Nummernverwaltung kann die Beklagte Anordnungen und andere geeignete
Maßnahmen treffen, um die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften und der von ihr
erteilten Bedingungen über die Zuteilung der Nummern sicherzustellen, § 67 Abs. 1
Satz 2 TKG. 1.) Die Voraussetzungen dieser Eingriffsnorm liegen vor, da die Klägerin
mit ihren Diensten "T-Net vor Ort" und "Mehrgeräteanschluss vor Ort" gegen behördlich
auferlegte Verpflichtungen verstoßen hat.
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Derartige Verpflichtungen ergeben sich in erster Linie aus den "Vorläufigen Regeln für
die Zuteilung von Rufnummern in den Ortsnetzbereichen". Mit diesen
Zuteilungsrichtlinien hat die Beklagte den ihr nach § 66 Abs. 1 TKG eingeräumten
Ermessenspielraum bei der Nummernvergabe im Hinblick auf die Ortsnetzrufnummern
ausgestaltet. In Verbindung mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bewirken
diese Zuteilungsregeln als normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften eine
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Selbstbindung der Beklagten bei der Nummernvergabe.
VG Köln, Urteil vom 27.10.2000 - 11 K 7361/00 -, MMR 2001, 190, 191, und Beschluss
vom 17.12.2003 - 11 L 2782/03 -.
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Sie erstarken dann zu einem Zuteilungsanspruch. Dies gilt jedoch nur, wenn die
Zuteilungsvoraussetzungen der "Vorläufigen Zuteilungsregeln" eingehalten sind.
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OVG NRW, Beschluss vom 08.01.2004 - 13 B 2225/03 -.
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Hieraus folgt zugleich, dass die Klägerin die ihr zugeteilten Ortsnetzrufnummern auch
ihrerseits nur entsprechend den Zuteilungsregeln bzw. der sonstigen Praxis der
Beklagten abgeleitet an Endkunden zuteilen darf. Anderenfalls kann die Beklagte die
Nummern entziehen (§ 67 Abs. 1 Satz 2 TKG) oder - wie sie es mit der streitigen
Verfügung vom 06.10.2004 getan hat - anderweitig sicherstellen, dass die von ihr
erteilten Zuteilungsbedingungen eingehalten werden (§ 67 Abs. 1 Satz 1 TKG).
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Letzteres ist bei den genannten Diensten der Klägerin nicht der Fall, da sie im Rahmen
dieser Dienste Rufnummern nicht entsprechend den Vorläufigen Zuteilungsregeln für
Ortsnetzrufnummern vergeben hat. Diese Zuteilungsregeln setzen einen Ortsnetzbezug
voraus, da sie die Zuteilung von Rufnummern in den Ortsnetzbereichen regeln und
jedem Ortsnetzbereich eine Ortsnetzkennzahl zugeordnet ist, die einen Rückschluss auf
die geographische Lokation des Anschlusses erlaubt ( Ziffer 1 der genannten
Zuteilungsregeln). Dieser Ortsnetzbezug kann durch das Vorhandensein eines
Teilnehmeranschlusses im Sinne des § 3 Nr. 21 TKG in dem jeweiligen Ortsnetz
hergestellt werden, d.h. durch die physische Verbindung des Netzabschlusspunktes in
den Räumlichkeiten des Endkunden mit dem Hauptverteilerknoten im festen öffentlichen
Telefonnetz. Eine solche Bereitstellung eines Teilnehmeranschlusses ist nur
Netzbetreibern möglich, also auch der Klägerin. Die technologische Entwicklung
ermöglicht nunmehr jedoch auch Diensteanbietern die Vergabe von
Teilnehmerrufnummern; so werden etwa in Voice over IP- basierten
Telekommunikationsnetzen unter Verwendung von Ortsnetzrufnummern die Durch- bzw.
Weiterleitung von Telefonverbindungen über das Internet aus und in das öffentliche
Telefonnetz ermöglicht. Ferner gibt es Produkte wie "H. " des Mobilfunknetzbetreibers P.
, bei denen die Kunden nicht nur eine Mobilfunkrufnummer, sondern auch eine
Ortsnetzrufnummer erhalten und ein eingehender Anruf unter Verwendung der
Ortsnetzrufnummer automatisch auf das Mobiltelefon des Kunden umgeleitet wird.
Beiden Modellen ist gemeinsam, dass ein (physischer) Teilnehmeranschluss im Sinne
des § 3 Nr. 21 TKG technologiebedingt nicht bereit gestellt werden kann. Im Sinne einer
technologieneutralen Regulierung (§ 1 TKG) duldet die Beklagte bei den betreffenden
Unternehmen die abgeleitete Zuteilung von Ortsnetzrufnummern auch dann, wenn der
Wohnort oder der Firmensitz des Endkunden innerhalb der Grenzen des
Ortsnetzbereiches liegen und damit der Ortsnetzbezug gewahrt ist. Dies gilt vorläufig bis
zu einer von ihr beabsichtigten entsprechenden Änderung der Vorläufigen
Zuteilungsregeln (vgl. Bl. 207, 209, 210 der Gerichtsakte 11 K 4217/05).
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Dies bedeutet für die Klägerin als Netzbetreiberin, dass sie bei ihren Diensten "T-Net
vor Ort" und "Mehrgeräteanschluss vor Ort" als reine Festnetzprodukte der
Notwendigkeit einer Einrichtung eines Teilnehmeranschlusses im Sinne des § 3 Nr. 21
TKG auch bei der abgeleiteten Zuteilung von Ortsnetzrufnummern an ihre Endkunden
unterliegt. Insofern gibt es auch keine Ungleichbehandlung zu anderen Anbietern
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entsprechender Festnetzprodukte. Eine solche Ungleichbehandlung ist aber auch nicht
im Verhältnis zu Anbietern von VoIP-Diensten oder dem Produkt "H. " zu erkennen.
Zwar ist hier - wie ausgeführt - die Einrichtung eines Teilnehmeranschlusses nicht
möglich, jedoch kann nicht festgestellt werden, dass die Beklagte bei der Zuteilung von
Ortsnetzrufnummern auch für solche Produkte das maßgebliche Kriterium des
Ortsnetzbezuges aufgegeben hätte. Sie verlangt vielmehr für die abgeleitete Zuteilung
von Ortsnetzrufnummern das Vorhandensein eines Wohnsitzes oder Firmensitzes des
Teilnehmers in dem Ortsnetz, dessen Nummer vergeben werden soll; damit ist der
Ortsnetzbezug auf andere Weise als durch Einrichtung eines Teilnehmeranschlusses -
der technisch nicht möglich ist - gewahrt. Eine Ungleichbehandlung der Klägerin liegt
daher darin gerade nicht, dies um so weniger, als auch ihr diese Möglichkeit des
Abstellens auf den Wohn- oder Firmensitz des Endkunden bei der abgeleiteten
Zuteilung gewährt wird, obwohl bei ihren Diensten die Einrichtung eines
Teilnehmeranschlusses im jeweiligen Ortsnetzbereich möglich ist. Zwar hat der
Prozessbevollmächtigte der Klägerin im Termin zur mündlichen Verhandlung
vorgetragen, dass bei dem Produkt "H. " der Ortsnetzbezug völlig aufgehoben werden
könne, wenn der Kunde die "homezone" verlasse, da er dann seinen Anschluss
(nämlich die Luftschnittstelle=Sim-Karte seines Mobilfunkgerätes) mitnehme. Dies
ändert aber nichts daran, dass die Beklagte auch hier bei der abgeleiteten Zuteilung von
Ortsnetzrufnummern zunächst das Bestehen eines Wohn- oder Firmensitzes im
jeweiligen Ortsnetzbereich verlangt und damit der Ortsnetzbezug gewahrt ist.
Die Klägerin hat jedoch bei ihren Diensten "T-Net vor Ort" und "Mehrgeräteanschluss
vor Ort" (dessen Einbeziehung in den Geltungsbereich der Verfügung vom 06.10.2004
mit dem Widerspruchsbescheid klargestellt worden ist) die dargestellten Vorgaben der
Beklagten nicht beachtet, indem sie Ortsnetzrufnummern ohne Rücksicht darauf
zugeteilt hat, ob die Kunden im jeweiligen Ortsnetz einen Teilnehmeranschluss bzw.
einen Wohn- oder Firmensitz hatten. Dies rechtfertigt ein Einschreiten der Beklagten
nach § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG.
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2.) Für diesen Fall eines Verstoßes gegen die Bedingungen der Beklagten im Rahmen
der Nummernverwaltung eröffnet § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG der Behörde ein
Entschließungs- und Auswahlermessen. Sie hat nach pflichtgemäßem Ermessen zu
entscheiden, ob und wie sie eingreift; dabei kann sie alle Anordnungen treffen, die zur
Durchsetzung der Vorgaben der Nummernverwaltung erforderlich sind.
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Begründung zur Vorgängervorschrift des § 43c TKG, BTDrs. 15/907, S.10; VG Köln,
Urteil vom 28.01.2005 - 11 K 3734/04 -, NJW 2005, 1880, 1882; Schütz,
Kommunikationsrecht, 2005, S. 48 Rz. 108.
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Hiervon hat die Regulierungsbehörde in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch
gemacht. Sie hat zunächst ihr Entschließungsermessen rechtmäßig betätigt.
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Hierfür bedurfte es nicht des Nachweises einer konkreten Gefährdung des
Ortsnetznummernraumes oder eines Nachweises einer dort schon eingetretenen
Rufnummernknappheit.
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Für die Beurteilung sind neben den Vorläufigen Vergaberegeln auch allgemeine
Grundsätze des Telekommunikationsrechtes heranzuziehen. Gemäß § 1 TKG ist es
Aufgabe des Gesetzes, u.a. flächendeckend angemessene und ausreichende
Dienstleistungen zu gewährleisten. Ausfluss dieses Grundsatzes ist, dass die
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Bundesnetzagentur gem. § 66 Abs. 1 TKG den Nummernraum so strukturieren und
ausgestalten soll, dass sie jederzeit den Anforderungen von Nutzern, Betreibern von
Telekommunikationsnetzen und Anbietern von Telekommunikationsdienstleistungen
genügen kann. Dies erfordert bei der Nummernvergabe in besonderem Maße eine
Regulierung, da Rufnummern eine knappe Ressource i.S.d. Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie
97/13/EG v. 10.04.1997 (Abl. EG Nr. L 117 S. 15, ersetzt durch Richtlinie 2002/21/EG v.
07.03.2002, Abl. EG Nr. L 108, S. 33 ) darstellen.
BVerwG, Beschluss vom 30.04.2003 - 6 C 6.02 -, BVerwGE 118, 128; OVG NW, Urteil
vom 06.12.2001 - 9 A 589/01 -, TMR 2002, 296 m.w.N; VG Köln, Beschluss vom
05.02.2002 - 11 L 1829/01 -, NVwZ-RR 2002, 605, 606.
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Dies gilt auch und gerade für Ortsnetznummern.
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BVerwG, Beschluss vom 30.04.2003, a.a.O.
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Eine "knappe Ressource" ist nach dem allgemeinen Sprachgebrauch dann gegeben,
wenn entweder eine akute Knappheit vorliegt oder aber aufgrund einer ausreichenden
Prognose von einer ohne "Bewirtschaftung" in absehbarer Zeit eintretenden Knappheit
auszugehen ist. Das ist hinsichtlich der Rufnummern im Ortsnetzbereich der
Bundesrepublik Deutschland - unabhängig von den hier streitigen Produkten der
Klägerin - der Fall. Die Zahl dieser Rufnummern ist nicht beliebig reproduzierbar,
sondern vielmehr von vornherein beschränkt. Zwar ließe sich durch die Generierung
neuer Zahlenfolgen die Rufnummernzahl nahezu unbegrenzt erweitern. Aus rechtlichen,
technischen, wirtschaftlichen und praktischen Gründen ist dies jedoch nicht möglich.
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OVG NRW, Urteil vom 06.12.2001, a.a.O.
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In Deutschland bestünde bei Vergabe zehnstelliger Rufnummern theoretisch eine
Kapazität von 8,1 Mrd. Rufnummern. Diese Zahl reduziert sich jedoch aufgrund der
Struktur von mehr als 5.000 Ortsnetzen (mit unterschiedlich langen Ortsnetzkennzahlen
in den Bereichen 02 bis 09) sowie der durch Netz- und Dienstekennzahlen belegten
Gasse 01 und Teilbelegungen der Gassen 02 bis 09 u.a. mit Rufnummern für sog.
Mehrwertdienste bereits auf rund 2,38 Mrd. Nummern. Eine ungünstige Vergabepraxis
der Vergangenheit führte dazu, dass nur ca. 5,6 % der 2,38 Mrd. Rufnummern - also
etwa 133,28 Mio. Nummern - tatsächlich genutzt werden (können). In einigen
Ortsnetzen, insbesondere den größeren mit einer drei- bzw. vierstelligen
Ortsnetzkennzahl, kommt es zu Engpässen, was vermehrt zur Vergabe elfstelliger
Rufnummern führt. Die Knappheit der Ressource Rufnummern in der Bundesrepublik
Deutschland ergibt sich darüber hinaus aus dem Ziel des Telekommunikationsgesetzes,
den Wettbewerb zwischen den Telekommunikationsdienstleistern zu fördern. Denn
danach müssen allen (neuen) Anbietern Nummernkontingente in ausreichender Zahl
überlassen werden können und entsprechend von der Beklagten "auf Vorrat"
freigehalten werden. Mit dem Anstieg der Personenzahlen auf der Nachfrage-/Nutzer-
wie auf der Anbieterseite des Telekommunikationsverkehrs werden Rufnummern immer
mehr (und rascher) zu einem wirtschaftlich knappen Gut. Gerade auch deshalb bedarf
es der Regulierung.
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Vgl. insgesamt OVG NRW, Urteil vom 06.12.2001,a.a.O.
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Hierfür ist - wie ausgeführt - eine bereits vorhandene Knappheit nicht erforderlich;
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Rufnummern sind aus den dargestellten Gründen vielmehr ein nur beschränkt zur
Verfügung stehendes Gut, das allein deshalb - generell - der Schonung bedarf.
BVerwG, Beschluss vom 30.04.2003, a.a.O, VG Köln, Urteil vom 08.12.2000 - 11 K
10253/99 -, MMR 2001, 327. Der Übergang zur 11-Stelligkeit bei
Telekommunikationsanlagen ändert hieran nichts.
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Die Beklagte kann daher die Nachfrage nach Ortsnetznummern und ihre abgeleitete
Zuteilung durch vorsorgliche Lenkung mittels der Vorläufigen Zuteilungsregeln steuern
und bei Verstößen hiergegen nach § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG die erforderlichen
Maßnahmen treffen, auch ohne dass es bereits zu einer tatsächlichen
Rufnummernknappheit gekommen wäre oder die beanstandeten Produkte eine solche
Knappheit verursachen würden. Es reicht vielmehr aus, wenn - wie hier - ein verbreiteter
Verstoß gegen die Vergaberichtlinien festzustellen ist und zahlreiche weitere Verstöße
drohen.
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Hat sie schon deshalb ihr Entschließungsermessen zum Einschreiten gegenüber der
Klägerin in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt, gilt dies erst recht im Hinblick
darauf, dass die Beklagte im Jahre 2004 eine solche Knappheit in verschiedenen
Ortsnetzen aufgrund ortsnetzfremder Zuteilung von Ortsnetzrufnummern tatsächlich
festgestellt hat und darüber hinaus nach ihrem unwidersprochenen Vortrag große
Anbieter von VoIP-Diensten eine derartige Nummernvergabe geprüft haben. Die
Beklagte ist auch nicht nur gegenüber der Klägerin eingeschritten, sondern hat im
fraglichen Zeitraum acht weitere Anbieter wegen der ortsnetzfremden Vergabe von
Ortsnetzrufnummern in gleicher Weise wie die Klägerin in Anspruch genommen,
darunter Festnetzanbieter und Anbieter von VoIP-Diensten. Nachdem sie im Jahr 2005
erfahren hatte, dass auch Fax-Dienste-Anbieter ihren Kunden Ortsnetzrufnummern
ortsnetzfremd abgeleitet zuteilen, ist sie auch hiergegen eingeschritten; dies ist
gerichtsbekannt, weil die Klage eines solchen Anbieters gegen eine entsprechende
Verfügung der Beklagten bereits bei der Kammer anhängig ist (11 K 989/06).
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Im Hinblick hierauf kommt es für die Rechtmäßigkeit ihres Vorgehens gegen die
Klägerin nicht entscheidend darauf an, ob sie auch gegen das Produkt "H. " hätte
einschreiten müssen: Entweder entspricht dieses Produkt ihren Vergabebedingun- gen,
so dass ein Einschreiten nicht erforderlich wäre. Oder dies ist nicht der Fall, dann wird
das Vorgehen gegen die Klägerin im Hinblick auf das gleichzeitige Tätigwerden gegen
eine Vielzahl von anderen Anbietern nicht allein deshalb rechtswidrig, weil in einem
anderen Einzelfall (H. ) nichts unternommen wurde; dies gilt vor allem deshalb, weil die
Beklagte für diese unterschiedliche Behandlung des betreffenden Einzelfalls aus ihrer
Sicht tragfähige Gründe hat. Im übrigen betreibt die Klägerin selbst einen dem Produkt
"H. " vergleichbaren Dienst.
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Auch das Auswahlermessen der Beklagten ist zutreffend ausgeübt. Sie hat die
fraglichen Nummern nicht entzogen (§ 67Abs. 1 Satz 2 TKG), sondern als milderes
Mittel die Untersagung weiterer ortsnetzfremder Zuteilung und die Abschaltung der
ortsnetzfremd genutzten Ortsnetzrufnummern bis zum 01.02.2007 angeordnet. Dies ist
geeignet, den Verstoß zu beseitigen und berücksichtigt in angemessener Weise die
Interessen der Rufnummernverwaltung einerseits und die Geschäftsinteressen der
Klägerin sowie die Belange ihrer Kunden andererseits; letztere haben ausreichend
Gelegenheit, ihre Erreichbarkeit anderweitig sicherzustellen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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