Urteil des VG Köln vom 14.03.2003

VG Köln: konkretes rechtsverhältnis, ermächtigung, erlass, extensive auslegung, innere sicherheit, fahrgast, begriff, taxe, muster, rechtsverordnung

Verwaltungsgericht Köln, 11 K 763/02

Datum:

14.03.2003

Gericht:

Verwaltungsgericht Köln

Spruchkörper:

11. Kammer

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

11 K 763/02

Tenor:

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren

eingestellt.

Es wird festgestellt, dass der Kläger nicht verpflichtet ist, auf dem

Ausweis im Sinne des § 5 Abs. 1 der Kölner Taxenordnung vom 20.

November 1992, zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. November

2001, eine Gültigkeitsdauer anzugeben. Im Übrigen wird die Klage

abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Die Berufung wird zugelassen.

T a t b e s t a n d :

Veranlasst durch mehrere Fälle von Vergewaltigungen und sexuellen Übergriffen bei

Taxifahrten, änderte der Rat der Stadt Köln in der Sitzung vom 22. November 2001 die

Verordnung für den Verkehr mit den in der Stadt Köln zugelassenen Taxen - Kölner

Taxenordnung vom 20.11.1992 - (TaxenO). §§ 5 und 6 TaxenO erhielten hierdurch die

folgende Fassung:

§ 5 Weitere Pflichten der Taxifahrerin oder des Taxifahrers

(1) Die Taxifahrerin bzw. der Taxifahrer ist verpflichtet, während des Bereithaltens der

Taxe und während der Ausführung von Beförderungsaufträgen, im Bereich des vorderen

rechten Armaturenbretts einen Fahrerausweis nach dem Muster der Anlage zu dieser

Verordnung für die Fahrgäste gut sichtbar anzubringen.

Der Fahrerausweis muß folgende Angaben zur Person der Fahrzeugführerin bzw. des

Fahrzeugführers enthalten:

1. Name des Unternehmers 2. Vorname oder mindestens den ersten Buchstaben des

Vornamens der Fah- rerin/des Fahrers 3. Familienname der Fahrerin/des Fahrers 4.

Gültigkeitsdauer

(2) [...]

§ 6 Ordnungswidrigkeiten

Ordnungswidrig im Sinne des § 61 Abs. 1 Nr. 4 PBefG handelt, wer vorsätzlich oder

fahrlässig als Taxiunternehmerin oder Taxiunternehmer oder als Taxifahrerin oder

Taxifahrer entgegen [...]

o) § 5 Abs. 1 dieser Verordnung den vorgeschriebenen Fahrerausweis nicht anbringt [...]

Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu 10.000,00 DM geahndet

werden.

In der Anlage 1 zu § 5 Abs. 1 TaxenO ist ein Muster des Fahrerausweises abgebildet,

das über die in § 5 Abs. 1 TaxenO enthaltenen Angaben hinaus ein Lichtbild vorsieht.

Des Weiteren finden sich hier Angaben zu Kartenformat, Material, Schrifthöhe, Farbe

und Größe des Lichtbildes.

Der Kläger, der als selbständiger Taxiunternehmer im Gebiet der Beklagten tätig ist,

teilte dieser mit Schreiben vom 3. Januar 2002 mit, dass die Regelungen seiner Ansicht

nach mangels tauglicher Ermächtigungsgrundlage und wegen Verstoßes gegen das

Verhältnismäßigkeitsprinzip und das allgemeine Persönlichkeitsrecht unzulässig seien.

Die Beklagte wies die rechtlichen Bedenken mit Schreiben vom 21. Januar 2002 zurück

und lehnte es ab, den Beschluss des Rates vom 22. November 2001 zu beanstanden.

Die Änderungsverordnung wurde am 14. Januar 2002 im Amtsblatt der Beklagten

bekanntgemacht und trat zwei Monate nach ihrer Bekanntmachung in Kraft. Der insofern

vom Kläger erhobene Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes (11 L

411/02) blieb in zwei Instanzen ohne Erfolg.

Der Kläger hat am 4. Februar 2002 Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus: Die

Klage sei als Feststellungsklage zulässig, da ein hinreichend konkretes

Rechtsverhältnis vorliege. Er sei ohne vorhergehenden Erlass eines Verwaltungsaktes

unmittelbar durch die Norm verpflichtet, den Ausweis anzubringen. Im Übrigen sei die

Klage auch begründet. Die TaxenO beruhe bereits nicht auf einer tauglichen

Ermächtigungsgrundlage. § 47 Abs. 3 PBefG erfasse unter dem Begriff des

Dienstbetriebes nur das Vorgehen des Unternehmers bzw. Fahrers bei der Ausübung

des Taxidienstes i.S.d. § 47 Abs. 1 Satz 1 PBefG. Die Vorschrift ermächtige dagegen

nicht zum Erlass einer Verordnung, die - wie hier - die Ausstattung, Einrichtung und

Kenntlichmachung von Taxen betreffe, weil insoweit § 57 Abs. 1 PBefG eine

abschließende Zuständigkeit des Bundesministeriums für Verkehr enthalte; dieses habe

eine entsprechende Regelung in den abschließenden Vorschriften der BOKraft gerade

nicht getroffen. Durch die Verpflichtung gemäß § 27 BOKraft, eine Ordnungsnummer

und ein Schild mit Namen und Betriebssitz des Unternehmers anzubringen, werde

zudem bereits jetzt der Zweck des § 5 TaxenO erfüllt. Die Regelung greife ferner in

verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigter Weise in das Recht auf informationelle

Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG ein. Der Fahrer könne nicht

mehr selbst über die Preisgabe seines Namens bestimmen. § 47 Abs. 3 PBefG komme

als einschränkendes Gesetz nicht in Betracht, da die in dieser Vorschrift vorgesehene

Ermächtigung nicht die Anordnung zur Preisgabe personenbezogener Daten umfasse.

Zudem sei die Regelung des § 5 TaxenO unverhältnismäßig. Die Anordnung der

Ausweispflicht beruhe bereits auf unzutreffenden Tatsachen, da es die

zugrundegelegten Vergewaltigungsfälle möglicherweise gar nicht gegeben habe. Die

Ausweise seien zur Erreichung des Zieles ungeeignet, da sie nicht fälschungssicher

seien und von den Taxifahrern selbst hergestellt werden dürften; es gebe keine Garantie

für die inhaltliche Richtigkeit der Ausweise, so dass die Strafverfolgung im Gegenteil

durch gefälschte Ausweise erschwert werden könne. Die Regelung sei ferner nicht

erforderlich, da die Vorschriften der §§ 26, 27 BOKraft zur Bestimmung des

Unternehmers und Fahrers einer Taxe ausreichten. Als milderes Mittel komme zudem

die Anordnung eines Fahrtenbuches in Betracht. Die Regelung sei schließlich

unangemessen, da die Ausweise zu einer besonderen Gefahrenlage für die Taxifahrer

führten. Durch die Preisgabe des Namens könnten sie von Fahrgästen z.B. durch

Telefonterror, fingierte Anschuldigungen und körperliche Angriffe leichter in ihrer

Persönlichkeitssphäre beeinträchtigt werden. Es entstehe eine nicht gerechtfertigte

Ungleichbehandlung, da Funkmietwagen nicht von der Verordnung erfasst würden.

Soweit der Kläger ursprünglich auch den Antrag auf Feststellung gestellt hatte, dass

sich aus § 6 lit. o der Kölner Taxenordnung in der Fassung des Ratsbeschlusses vom

22. November 2001 nicht ergibt, dass der Kläger ordnungswidrig handelt, wenn er nach

§ 5 Abs. 1 dieser Verordnung den vorgeschriebenen Fahrerausweis nicht anbringt, hat

er die Klage in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen.

Er beantragt nunmehr nur noch,

festzustellen, dass sich aus § 5 Abs. 1 der Kölner Taxenordnung in der Fassung des

Ratsbeschlusses vom 22. November 2001 nicht ergibt, dass er verpflichtet ist, während

des Bereithaltens der Taxe und während der Ausführung von Be- förderungsaufträgen

im Bereich des vorderen rechten Armaturenbretts einen Fahrerausweis nach dem

Muster der Anlage zu dieser Verordnung für die Fahrgäste gut sichtbar anzubringen, der

Angaben zu seiner Person enthält, insbesondere den Vornamen oder mindestens den

ersten Buchstaben des Vornamens und den Familiennamen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Ansicht, dass eine Feststellungsklage bereits unzulässig sei, weil lediglich

die Gültigkeit einer Norm und damit kein konkretes Rechtsverhältnis streitig sei. Der

Kläger könne erst dann um repressiven Rechtsschutz nachsuchen, wenn er konkret in

Anspruch genommen werde. Derzeit habe die Beklagte jedoch weder angedroht noch

festgelegt, ob und wie ggf. ordnungsrechtlich vorgegangen werden solle. Von der

Verhängung von Bußgeldern werde derzeit im Hinblick auf das anhängige

Klageverfahren abgesehen. Die Klage sei zudem auch unbegründet. § 47 Abs. 3 PBefG

erfasse unter dem Aspekt des Dienstbetriebes insbesondere das Verhalten und

Vorgehen des Fahrers bei der Erbringung der Transportdienstleistung. Es handele sich

nicht um eine Regelung über die Einrichtung oder Kenntlichmachung von Taxen i.S.d. §

57 Abs. 1 Nr. 2a PBefG, sondern ausschließlich um ein Mittel zur Identifizierung des

Fahrers; es bestehe sachlich kein Unterschied zu einem an der Kleidung des Fahrers

angebrachten Ausweis. Entgegen § 27 BOKraft, der ausschließlich dem erleichterten

Rückgriff auf den Taxiunternehmer diene, solle der Fahrerausweis allein den Rückgriff

auf den Fahrer erleichtern. § 57 Abs. 1 Nr. 2b PBefG sei ebenfalls nicht einschlägig, da

diese Vorschrift lediglich die "innere" Sicherheit und Ordnung des Betriebes, also die

betriebliche Organisation umfasse; bei einer anderen Auslegung laufe die Ermächtigung

der Landesregierungen in § 47 Abs. 3 PBefG leer. Die Einführung des Fahrerausweises

sei auch erforderlich, da die Erfahrungen der letzten Jahre gezeigt hätten, dass sich

Opfer von Übergriffen die Kennzeichnungen nach § 27 BOKraft nicht hätten merken

können. Im Übrigen sei der Kläger auch nach zivil- und umsatzsteuerrechtlichen

Vorschriften zur Offenbarung seines ihn eindeutig identifizierenden Namens jederzeit

verpflichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen

Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten

Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren nach § 92 Abs. 3

Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.

Im Übrigen ist die zulässige Klage zum überwiegenden Teil unbegründet.

I. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig. Gegenstand des

Feststellungsbegehrens ist nicht lediglich die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage,

sondern die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Unter einem

Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sind die aus einem konkreten

Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm sich ergebenden rechtlichen Beziehungen

einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen.

Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Auflage 2003, § 43 Rn. 11 m.w.N.

§ 5 TaxenO begründet eine derartige rechtliche Beziehung, da die Vorschrift den Kläger

mit unmittelbarer Wirkung, d.h. ohne vorherige Konkretisierung der

Verhaltensanforderungen durch den Erlass eines Verwaltungsaktes, verpflichtet, den

dort näher bezeichneten Ausweis am Armaturenbrett seines Taxis anzubringen.

- Vgl. so bereits Verwaltungsgericht Köln, Beschluss vom 18. März 2002 - 11 L 411/02 -.

Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht ferner weder der in § 43 Abs. 2 VwGO

verankerte Grundsatz der Subsidiarität entgegen noch fehlt es am Vorliegen eines

Feststellungsinteresses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Zwar kann grundsätzlich eine

Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte in einem anderen

Verfahren durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen

können. Dies gilt jedoch nicht, wenn dem Kläger die Verfolgung seiner Rechte und die

Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen in einem anderen Verfahren nicht

zuzumuten ist. Diese Voraussetzung ist auch dann erfüllt, wenn eine anderweitige

Klärung nur in einem Ordnungswidrigkeitenverfahren mit entsprechender

Sanktionsandrohung möglich ist. Dabei ist unerheblich, dass die Beklagte bisher noch

keine Ordnungswidrigkeitenverfahren durchgeführt und ein solches auch dem Kläger

gegenüber nicht konkret angedroht hat. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in der

sog. "Damokles-Rechtsprechung" bei der Prüfung des Feststellungsinteresses

grundsätzlich darauf abgestellt, ob die Behörde bereits eine konkrete Drohung mit

einem Ordnungs- widrigkeitenverfahren ausgesprochen oder konkrete Vorwürfe

rechtswidrigen Verhal- tens erhoben hat.

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 13. Januar 1969 - I C 86.64 -, Buchholz

310 § 43 Nr. 31; Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53/85 - BVerwGE 77, 207; so auch

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Urteil vom 31. Januar 1996 -

13 A 6644/95 -, NVwZ-RR 1997, 264.

Die dieser Rechtsprechung zugrundeliegenden lebensmittel- und

arzneimittelrechtlichen Fallkonstellationen, in denen geklärt werden sollte, ob ein

bestimmtes Verhalten eine Straftat oder Ordnungswidrigkeit darstellt, sind jedoch mit der

hier vorliegenden Sachlage nicht vergleichbar. Denn bei einer Nichtanbringung des

Fahrerausweises sind die Voraussetzungen für die Verhängung einer Geldbuße gemäß

§ 6 TaxenO ohne weitere Zweifel erfüllt. Der Kläger musste daher damit rechnen, dass

die Beklagte auch ohne vorhergehende Androhung direkt ein Bußgeld verhängen

würde; den Erlass eines die Handlungspflicht konkretisierenden Verwaltungsaktes oder

die Androhung eines Bußgeldes sieht die Verordnung nicht vor. Im Übrigen hat der

Prozessbevollmächtigte des Klägers sich bereits im Vorfeld an die Beklagte gewandt

und ihr seine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der streitigen Regelung mitgeteilt;

die Beklagte hat diese Bedenken lediglich zurückgewiesen, ohne in irgendeiner Form

darauf hinzuweisen, dass sie zunächst von einer Sanktionierung von Verstößen gegen

die in § 5 TaxenO normierte Verpflichtung absehe.

II. Die zulässige Klage ist jedoch zum überwiegenden Teil unbegründet. Der Kläger ist

gemäß § 5 TaxenO verpflichtet, im Bereich des vorderen rechten Armaturenbretts einen

Fahrerausweis nach dem Muster der Anlage zu § 5 TaxenO anzubringen, aus dem sich

der Name des Unternehmers, der Vorname oder mindestens der erste Buchstabe des

Vornamens sowie der Familienname der Fahrerin bzw. des Fahrers ergeben; des

weiteren ist dieser Ausweis - wie sich aus dem in der Anlage abgebildeten Muster mit

hinreichender Bestimmtheit entnehmen läßt - mit einem Lichtbild versehen. Der Kläger

ist dagegen nicht verpflichtet, gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 4 TaxenO auf diesem Ausweis auch

eine Gültigkeitsdauer anzugeben.

1. § 5 TaxenO beruht auf §§ 47 Abs. 3 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) i.V.m. § 4

Nr. 1 der Verordnung über die zuständigen Behörden und über die Ermächtigung zum

Erlass von Rechtsverordnungen nach dem Personenbeförderungsgesetz vom 30. März

1990, GV NW 1990 S. 247 (ZustVO). Gemäß § 47 Abs. 3 PBefG wird die

Landesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung den Umfang der Betriebspflicht,

die Ordnung auf Taxenständen sowie Einzelheiten des Dienstbetriebes zu regeln. Sie

kann die Ermächtigung durch Rechtsverordnung übertragen. In der Rechtsverordnung

können u.a. insbesondere Regelungen getroffen werden über den Fahr- und

Funkbetrieb. Durch § 4 ZustVO werden die der Landesregierung aufgrund § 47 Abs. 3

Satz 1 PBefG erteilten Ermächtigungen auf die Kreisordnungsbehörden übertragen.

Bedenken gegen die Wirksamkeit der Ermächtigungsgrundlage bestehen nicht.

Entgegen der Ansicht des Klägers genügt § 47 Abs. 3 PBefG dem

verfassungsrechtlichen Bestimmtheitserfordernis gemäß Art. 80 Abs. 2 GG. Inhalt,

Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung, die Regelungen über den Umfang der

Betriebspflicht, die Ordnung auf Taxenständen sowie Einzelheiten des Dienstbetriebes

ermöglicht, sind nämlich - wie im Einzelnen noch zu zeigen sein wird - nach Maßgabe

der allgemeinen Auslegungskriterien sowie durch die Bindung an das zur Durchführung

des Gesetzes Erforderliche und im Hinblick auf den ohnehin für staatliche Eingriffe

geltenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit jedenfalls bestimmbar.

Vgl. ausführlich zur Frage der verfassungsrechtlichen Bestimmtheit des § 47 Abs. 3

PBefG: VG Hamburg, Urteile vom 9. Januar 2003 - 15 VG 2207/2002 und 15 VG

2287/2002 -. 2. Die Verordnung ist auch formell ordnungsgemäß zustandegekommen;

insbesondere war die Beklagte für den Erlass der Verordnung zuständig. Die auf die

Beklagte als Kreisordnungsbehörde übertragene landesrechtliche

Verordnungskompetenz war nicht aufgrund einer Ausschöpfung der konkurrierenden

Bundesgesetzgebungskompetenz ausgeschlossen. Der Bundesgesetzgeber hat mit §

57 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PBefG i.V.m. §§ 26, 27 der Verordnung über den Betrieb von

Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (BOKraft) vom 21. Juni 1975 (BGBl. I S.

1573), zuletzt geändert durch Art. 413 der Siebenten ZuständigkeitsanpassungsVO vom

29. Oktober 2001 (BGBl. I S. 2785), die Bedingungen für den Taxenverkehr nicht

abschließend geregelt, so dass Raum für die hier streitigen Bestimmungen verblieb.

Das Personenbeförderungsrecht ist Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung

von Bund und Ländern. Es unterfällt den Begriffen des Straßenverkehrs und des

Kraftfahrwesens i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG. Daneben enthält es gewisse

gewerberechtliche Elemente, weshalb auch eine Einordnung unter den Begriff des

Rechts der Wirtschaft i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG in Betracht kommt.

Vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Dezember 2002, B § 1 Rn. 1: das

Personenbeförderungsrecht sei die "gewerberechtliche Ordnung für den

Straßenverkehr".

Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur

Gesetzgebung, "solange und soweit" der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht nicht

durch Gesetz Gebrauch gemacht hat, Art. 72 Abs. 1 GG. Normiert eine

bundesgesetzliche Regelung eine bestimmte Materie erschöpfend, folgt daraus eine

Sperrwirkung für den Landesgesetzgeber. Die Sperrwirkung des Absatz 1 tritt jedenfalls

auch dann ein, wenn der Bund in einem Bundesgesetz eine Verordnungsermächtigung

schafft und eine erschöpfende Regelung in der Rechtsverordnung trifft.

Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 5. Auflage 2000, Art.

72 Rn. 6; weitergehend Degenhart, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Auflage 2003, Art. 72 Rn.

19, wonach bereits eine in einem Bundesgesetz enthaltene Verordnungsermächtigung

die Sperrwirkung begründe.

Die Frage, ob der Bundesgesetzgeber seine Kompetenz abschließend ausgeschöpft

hat, ist aufgrund einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normbereichs zu

beantworten.

BVerwG, Urteil vom 24. August 1994 - 7 NB 5/93 -, BVerwGE 96, 318 ff. = DVBl. 1994,

1256 ff. m.w.N.

Diese Würdigung ergibt, dass die bundesrechtlichen Normen des

Personenbeförderungsgesetzes und der BOKraft den Taxenverkehr nicht in dem Sinne

erschöpfend regeln, dass dem Landesverordnungsgeber kein Spielraum mehr für die

Einführung einer Fahrerausweispflicht verbleibt. Denn die streitige Regelung des § 5

TaxenO unterfällt weder einem der in § 57 Abs. 1 PBefG ausdrücklich genannten

Regelungsbereiche noch ergibt sich sonst aus dem Regelungszusammenhang, dass

der Bundesgesetzgeber eine abschließende Rege- lung treffen wollte.

Gemäß § 57 Abs. 1 Nr. 2 PBefG erlässt das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und

Wohnungswesen mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung die zur

Durchführung dieses Gesetzes, internationaler Abkommen sowie der Verordnungen des

Rates oder der Kommission der Europäischen Gemeinschaften erforderlichen

Vorschriften über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr. Diese

regeln nach Nr. 2a die Anforderungen an den Bau und die Einrichtungen der in diesen

Unternehmen verwendeten Fahrzeuge und nach Nr. 2b) die Sicherheit und Ordnung

des Betriebes.

Die in § 57 Abs. 1 Nr. 2a) PBefG vorgesehene Ermächtigung kommt bereits nach ihrem

Wortlaut nicht als Grundlage für die Einführung einer Fahrerausweispflicht in Betracht,

da sie sich nur auf den Bau und die Einrichtung der Fahrzeuge bezieht, d.h. auf

Merkmale, die das Fahrzeug selbst kennzeichnen, nicht aber auch auf

Kennzeichnungen des Fahrers. Bestätigt wird dies durch die Regelungen, die der

Bundesverordnungsgeber in der auf der Grundlage dieser Ermächtigung ergangenen

BOKraft bisher getroffen hat. So enthält § 26 BOKraft Regelungen über den Anstrich,

das Taxischild, das Sinnbild für Nichtraucher-Taxen sowie die Anbringung von Eigen-

und Fremdwerbung. Die Vorschrift beruht - wie sich bereits aus der amtlichen

Überschrift "Kenntlichmachung" ergibt - auf dem Grundsatz des einheitlichen äußeren

Erscheinungsbildes von Taxen.

Vgl. Bidinger, a.a.O., D § 26, S. 3.

Auch § 27 BOKraft betrifft lediglich Kennzeichnungen des Fahrzeugs. Gemäß § 27 Abs.

1 BOKraft ist bei Taxen an der rechten unteren Ecke der Heckscheibe ein nach außen

und innen wirkendes Schild nach Anlage 3 mit der Ordnungsnummer, die die

Genehmigungsbehörde erteilt hat, anzubringen. Gemäß § 27 Abs. 2 BOKraft ist bei

Taxen im Wageninnern an einer für den Fahrgast gut sichtbaren Stelle ein Schild mit

Namen und Betriebssitz des Unternehmers anzubringen.

Um eine derartige Kennzeichnung des Taxis handelt es sich bei dem in § 5 TaxenO

vorgesehenen "Fahrerausweis" jedoch gerade nicht. Durch den Wortlaut der TaxenO ist

festgelegt, dass der Ausweis nur während des Bereithaltens der Taxe und während der

Ausführung von Beförderungsaufträgen anzubringen ist; wechselt der Fahrer des Taxis,

so muss auch der Ausweis gewechselt werden. Es handelt sich daher nicht um eine auf

eine gewisse Dauer angelegte Kennzeichnung des Fahrzeugs, sondern die

Kenntlichmachung zielt allein auf die Person des Fahrers ab. Zu vergleichen ist der

Ausweis daher eher mit einem an der Kleidung angebrachten Namensschild und nicht

mit den in §§ 26, 27 BOKraft vorgesehenen Kennzeich- nungen.

Dass der streitige Fahrerausweis über den Namen des Fahrers hinaus auch den Namen

des Unternehmers angeben muss, ist unschädlich. Insbesondere wird eine solche

Regelung nicht durch § 27 Abs. 2 BOKraft ausgeschlossen, da die Angabe des

Unternehmernamens nur ein weiteres Merkmal zur Identifizierung des Fahrers darstellt.

Des Weiteren ist auch die in § 57 Abs. 1 Nr. 2b) enthaltene Ermächtigung nicht

einschlägig, da durch die Einführung der Fahrerausweispflicht nicht die Sicherheit und

Ordnung des Betriebes gewährleistet werden soll. Diese Eingriffsermächtigung umfasst

nicht jede Maßnahme, die in irgendeiner Form der Abwehr von Gefahren in

Zusammenhang mit dem Taxenbetrieb dient. Aus dem Normzusammenhang ergibt sich

vielmehr, dass der Begriff der Sicherheit und Ordnung des Betriebes die innere

Betriebsführung meint. Dieses Ergebnis lässt sich zunächst aus dem Gebrauch des

Begriffes der "Sicherheit des Betriebs" an anderen Stellen des

Personenbeförderungsgesetzes ableiten. So darf gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG die

Genehmigung nur erteilt werden, wenn u.a. die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des

Betriebes gewährleistet sind; gemäß § 12 Abs. 2 PBefG sind dem Antrag auf Erteilung

der Genehmigung Unterlagen beizufügen, die ein Urteil über die Zuverlässigkeit des

Antragstellers und die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebs ermöglichen. Aus

dem Umstand, dass die Sicherheit des Betriebes bereits Genehmigungsvoraussetzung

ist, also die Aufnahme des eigentlichen Taxenverkehrs noch nicht voraussetzt, und dass

andererseits persönliche Eigenschaften des Unternehmers von der weiteren

Genehmigungsvoraussetzung der Zuverlässigkeit erfasst werden, lässt sich nur der

Schluss ziehen, dass das Merkmal der Sicherheit des Betriebes im Sinne der §§ 12, 13

PBefG allein auf den geordneten internen Betriebsablauf und damit auf innerbetriebliche

Vorgänge abstellt. Dementsprechend werden in der Kommentarliteratur zur Sicherheit

des Betriebes eine korrekte Betriebsführung und eine einwandfreie Fahrzeughaltung

gezählt.

Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: September 2002, PBefG § 13 Rn. 4.

Da keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Gesetzgeber den Begriff der

Sicherheit des Betriebes innerhalb des Personenbeförderungsgesetzes mit

unterschiedlicher Bedeutung verwenden wollte, lässt sich diese Auslegung der §§ 12,

13 PBefG auf die Verordnungsermächtigung des § 57 Abs. 1 Nr. 2b) PBefG übertragen.

Dass dort zusätzlich auch das Merkmal der "Ordnung des Betriebes" aufgenommen ist,

lässt nicht auf einen weitergehenden, auch das Außenverhältnis zum Fahrgast

erfassenden Anwendungsbereich schließen. Gegen eine derartige extensive Auslegung

des Begriffs der Sicherheit und Ordnung des Betriebes würde schließlich auch

sprechen, dass dann kaum noch ein Anwendungsbereich für die Ermächtigungsnorm

des § 47 Abs. 3 PBefG verbliebe.

Schließlich ist auch die in § 57 Abs. 1 Nr. 3 PBefG enthaltene Ermächtigung zum Erlass

von Vorschriften über das Verhalten der Betriebsbediensteten nicht einschlägig. Zwar

soll die Ausweispflicht den Fahrer im Ergebnis auch zu einem gesetzestreuen Verhalten

anhalten; damit wird aber keine bestimmte Verhaltensanforderung vorgegeben, sondern

allenfalls mittelbar auf das Verhalten des Taxifahrers eingewirkt.

Anhaltspunkte dafür, dass der Bundesgesetzgeber durch § 57 Abs. 1 PBefG eine

abschließende Regelung mit Sperrwirkung treffen wollte, bestehen nicht. Dagegen

spricht bereits das Nebeneinander der Ermächtigungsnormen in § 57 Abs. 1 und § 47

Abs. 3 PBefG. Hätte der Gesetzgeber seine Kompetenz umfassend wahrnehmen

wollen, so wäre die Schaffung des § 47 Abs. 3 PBefG überflüssig gewesen. Eine

Sperrwirkung ist darüberhinaus auch dann nicht anzunehmen, wenn man die

Vorschriften der BOKraft in die Gesamtwürdigung einbezieht. Insbesondere ergibt sich

aus den in §§ 26, 27 BOKraft geregelten Kennzeichnungspflichten und - möglichkeiten

nicht, dass auf den Fahrer bezogene Kennzeichnungen von vorneherein unzulässig

sein sollen. Eine solche Auslegung verbietet sich bereits deswegen, weil dem

Bundesverordnungsgeber - wie oben dargestellt - gemäß § 57 PBefG keine Kompetenz

für die Anordnung einer Fahrerausweispflicht zusteht und er daher über diese Frage

auch keine abschließende Regelung getroffen haben kann. Aus demselben Grund

kommt es daher auch nicht darauf an, ob der Verordnungsgeber - was nach der

amtlichen Begründung des § 27 BOKraft

abgedruckt bei Bidinger, a.a.O., D § 27, S. 1

naheliegt - davon ausging, dass bereits durch die Anbringung des Schildes nach § 27

Abs. 1 BOKraft dem Fahrgast auf schnelle und einfache Weise die Feststellung des

Fahrzeuginhabers oder -führers ermöglicht werde. Da sich diese Annahme zudem in der

Praxis als unzutreffend erwiesen hat, besteht kein Grund, von der Regelung weiterer,

die Identifikation des Fahrers erleichternder Ausweispflichten aufgrund anderer

Rechtsgrundlagen abzusehen.

3. Soweit § 5 TaxenO zur Anbringung eines Ausweises mit Lichtbild unter Angabe des

Unternehmer- und des Fahrernamens verpflichtet, ist die Vorschrift schließlich auch

materiell rechtmäßig. Sie hält sich insofern an den durch die Ermächtigungsgrundlage

vorgegebenen Rahmen und verletzt den Kläger nicht in Grundrechten.

a) § 5 TaxenO regelt eine Modalität des Dienstbetriebes im Sinne des § 47 Abs. 3

PBefG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist "Dienstbetrieb" -

in Abgrenzung zum "inneren Betrieb" - der Betrieb von Taxen zur Beförderung von

Personen und das Bereithalten von Taxen zur Beförderung i.S.d. § 47 Abs. 1 PBefG.

"Einzelheiten des Dienstbetriebes", die nach § 47 Abs. 3 PBefG durch Rechtsverord-

nung ge- regelt werden können, betreffen also das Vorgehen des Unternehmers bzw.

Fahrers bei Ausübung des Dienstes und die Art und Weise, wie der Unternehmer die

ihm obliegende Aufgabe der individuellen öffentlichen Verkehrsbedienung wahr- nimmt.

BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1988 - 7 B 83.88 -, NZV 1988, S. 198, unter Verweis auf

BayObLG, Beschluss vom 18. Mai 1987 - 3 Ob Owi 66/87 -, DÖV 1987, 873.

Gemeint ist daher mit dem Begriff des Dienstbetriebes der Betrieb von Taxen als

Verkehrsträgern, also der "äußere" Dienstbetrieb.

Ausführlich dazu Fielitz/Grätz, a.a.O., PBefG § 47 Rn. 9.

Eine derartige Einzelheit des nach außen gerichteten Dienstbetriebes stellt auch die

Einführung eines Fahrerausweises dar. Die Bestimmung, dass dieser während der

Fahrt und des Bereithaltens der Taxe am Armaturenbrett anzubringen ist, stellt eine

Regelung dar, wie der Fahrer bei der Beförderung von Personen vorzugehen hat.

Bestätigt wird diese Auslegung durch einen Vergleich mit einer kürzlich geschaffenen

ähnlichen Regelung im Gewerberecht. Gemäß der ab dem 15. Januar 2003 in Kraft

getretenen Änderung des § 11 Bewachungsverordnung (BewachV), BGBl. I S. 2724,

haben Wachpersonen i.S.d. § 34a Abs. 1 Satz 5 Nr. 1 und 3 Gewerbeordnung (GewO)

sichtbar ein Schild mit ihrem Namen oder einer Kennnummer sowie mit dem Namen des

Gewerbetreibenden zu tragen. Diese Vorschrift dürfte - da es sich nicht um eine bloße

Aufzeichnung von Daten durch den Gewerbetreibenden handelt - auf der in § 34a Abs. 2

Nr. 3b) GewO enthaltenen Ermächtigungsgrundlage beruhen, mit der das

Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie u.a. zum Erlass von Vorschriften

über die Durchführung des Wachdienstes - ein Begriff, der dem "Dienstbetrieb"

vergleichbar ist - ermächtigt wird.

b) Die Regelung des § 5 TaxenO greift ferner auch nicht in verfassungsrechtlich unzu-

lässiger Weise in Grundrechte des Klägers ein.

Es liegt keine Verletzung des in Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten

allgemeinen Persönlichkeitsrechts vor. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht schützt in

seiner Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung das Recht des

Einzelnen, selbst über die Preisgabe und Verwendung persönlicher Daten zu

bestimmen und grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher

Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden.

Vgl. grundlegend zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung BVerfG, Urteil vom

15. Dezember 1983 - 1 BvR -, BVerfGE 65, 1/41 ff.

In den so umrissenen Schutzbereich fällt daher grundsätzlich auch das Recht, über die

Verwendung des eigenen Namens und des eigenen Bildes entscheiden zu können und

nicht zu deren Veröffentlichung gezwungen zu werden. Durch die in § 5 TaxenO

enthaltene Pflicht, ein Namensschild mit Lichtbild sichtbar im Taxi anbringen zu

müssen, wird in diesen Schutzbereich eingegriffen.

Der Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Eine Einschränkung des

allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist durch Gesetz möglich, wenn der Eingriff im

überwiegenden Allgemeininteresse erfolgt und verhältnismäßig ist. Wieweit

Informationen sensibel sind, hängt dabei insbesondere auch davon ab, welche

Verknüpfungs- und Verwendungsmöglichkeiten bestehen.

BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983, a.a.O., S. 44 ff.; zu weiteren öffentlich-

rechtlichen Namensführungs- und -nennungspflichten z.B. im Personenstandswesen, in

§ 15a und b GewO und in § 111 OWiG vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom

8. März 1988 - 1 BvL 9/85 und 43/86 -, BVerfGE 73, 38/51 f. unter Hinweis auf das

öffentliche Interesse an der Sicherung eines geordneten Zusammenlebens.

Die Regelung des § 5 TaxenO dient ausweislich der Begründung der Beschlussvorlage

dem Zweck, das Sicherheitsgefühl der Fahrgäste zu erhöhen, den mißbräuchlichen

Einsatz eines Taxis zu erschweren und den Service für die Fahrgäste zu verbessern.

Vgl. zu den Zielsetzungen von Namensführungspflichten auch die Begründung für den

Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bewachungsgewerberechts, unter II 2.8, zu §

11, wo insbesondere die präventive Wirkung durch den verstärkten Anreiz zu

gesetzestreuem Verhalten und die damit verbundene Erhöhung der Reputation des

Gewerbes hervorgehoben werden.

Angesichts der in der Vergangenheit erfolgten Vergewaltigungen und sexuellen

Übergriffe im Zusammenhang mit Taxifahrten liegt diese Zielsetzung im überwiegenden

Allgemeininteresse. Sie wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass möglicherweise

einzelne der Übergriffe, die den unmittelbaren Auslöser für die Einführung der Regelung

bildeten, nicht oder jedenfalls nicht in der in der Presse geschilderten Art stattgefunden

haben.

Die Regelung des § 5 TaxenO ist zur Erreichung dieses Zieles grundsätzlich geeignet.

Die Eignung der Regelung wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Ausweise nicht

fälschungssicher sind bzw. - mangels anderslautender Vorschriften der TaxenO - von

den Taxifahrern selbst hergestellt werden dürfen. Denn die bloße

Fälschungsmöglichkeit, die auch im Bereich sonstiger Ausweispapiere trotz höherer

Sicherheitsvorkehrungen besteht, führt nicht automatisch dazu, dass solchen

Ausweispapieren von vorneherein jede Eignung abzusprechen wäre. Entsprechende

Defizite lassen sich zudem durch behördliche Kontrollen beheben, bei denen die

Angaben auf dem Fahrerausweis mit denen des Führerscheines oder anderer amtlicher

Ausweispapiere verglichen werden können. Schließlich ist davon auszugehen, dass

jedenfalls in den Fällen, in denen ein Fahrer seinen richtigen Ausweis angebracht hat,

ein möglicher Übergriff entweder von vorneherein verhindert oder aber im nachhinein

erleichtert aufgeklärt werden kann.

Gegen die Eignung der Maßnahme spricht ferner nicht, dass der Kläger als

selbständiger Taxiunternehmer bereits nach § 27 BOKraft verpflichtet ist, ein Schild mit

seinem Namen und Betriebssitz anzubringen. Denn erst durch die zusätzliche

Anbringung des Fahrerausweises wird für den Fahrgast klargestellt, dass der

Unternehmer mit dem Fahrer identisch ist.

Gleich geeignete, weniger einschneidende Mittel, die die Erforderlichkeit der

angegriffenen Regelung in Zweifel ziehen könnten, sind nicht ersichtlich. Die

Kennzeichnungen nach §§ 26, 27 BOKraft sind bereits deswegen kein gleich

geeignetes Mittel, da bei den erfolgten Übergriffen die Opfer in keinem Fall in der Lage

waren, sich an diese Kennzeichnungen zu erinnern. Die vom Kläger angeregte Auflage

eines Fahrtenbuches ist demgegenüber weder ein milderes Mittel noch ist sie in

gleicher Weise zur Erreichung des Zieles geeignet. Sie stellt zunächst keine geringere

Beeinträchtigung dar, da sie zumindest in die allgemeine Handlungsfreiheit eingreift und

dem Betroffenen umfassende Dokumentationspflichten auferlegt, vgl. § 31a StVZO.

Zudem ist sie zur Identifizierung des Fahrers ungeeignet. Es ist insbesondere nicht

sicherzustellen, dass ein potentieller Täter ein ordnungsgemäßes Fahrtenbuch führt;

anders als beim Ausweis - der beim Einsteigen zumindest auf sein Vorhandensein

kontrolliert werden kann - hat der Fahrgast insofern nicht die geringsten

Kontrollmöglichkeiten.

Schließlich ist die in § 5 TaxenO normierte Ausweispflicht auch nicht unangemessen.

Der mit der Ausweispflicht verbundene Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht

ist nicht als besonders schwerwiegend einzustufen. Zu berücksichtigen ist zunächst,

dass über die bloße Namensangabe hinaus keine weiteren individuellen Daten

offenbart werden müssen. Im Verhältnis zur Behörde handelt es sich dabei um eine

Angabe, die aufgrund der zur Personenbeförderung erforderlichen Genehmigung bereits

bekannt ist. Im Verhältnis zum Fahrgast, das durch die Regelung in erster Linie betroffen

ist, wiegt die Beeinträchtigung ebenfalls nicht besonders schwer, da es im privaten

Rechtsverkehr und insbesondere beim Abschluss von Verträgen keine Besonderheit

darstellt, den Namen des Vertragspartners oder aber auch des zuständigen

Sachbearbeiters (z.B. bei Banken oder Versicherungen) zu benennen. Dass das Tragen

von Namensschildern im Verkehr mit Kunden sogar positive Auswirkungen

(beispielsweise im Hinblick auf eine verbesserte soziale Kontrolle oder eine

angenehmere Geschäftsatmosphäre) haben kann, wird zudem dadurch bestätigt, dass

das Tragen von Namensschildern in vielen Dienstleistungsbereichen inzwischen üblich

ist.

Im Falle des Klägers kommt hinzu, dass dieser bereits nach § 27 BOKraft verpflichtet ist,

seinen Namen anzugeben. Eine weitergehende Belastung enthält § 5 TaxenO im

Hinblick auf den Kläger also nur insofern, als durch die zusätzliche Anbringung des

Fahrerausweises dem Fahrgast gegenüber klargestellt wird, dass der Fahrer mit dem

Taxenunternehmer identisch ist. Hiergegen ist nicht einzuwenden.

Unverhältnismäßige Härten für den Kläger sind angesichts dieser Sachlage nicht

erkennbar. Insbesondere sind entgegen der Befürchtung des Klägers bisher keine

Übergriffe auf Taxifahrer bekanntgeworden, die in Zusammenhang mit der Anbringung

des Namensschildes standen. Der Vortrag des Klägers in der mündlichen Verhandlung,

er sei selbst bereits Opfer von Übergriffen angetrunkener weiblicher Fahrgäste

geworden bzw. Fahrgäste hätten während der Fahrt die Einrichtung seines Taxis

zerstört, vermochte nicht plausibel zu machen, dass diese Vorfälle gerade auf die

Anbringung des Namensschildes zurückzuführen waren. Ebenso vermochte die

Kammer nicht nachzuvollziehen, auf welche Weise das Lichtbild die Gefahr erhöhen

könne, dass Fahrgäste den (privaten) Wohnort des Klägers ermitteln können.

Die vom Kläger gerügte Ungleichbehandlung mit dem Mietwagenverkehr liegt ebenfalls

nicht vor, da es bereits an vergleichbaren Sachverhalten fehlt. Bei einer Taxifahrt, bei

der der Fahrer nicht bekannt ist und sich im nachhinein auch nicht zuverlässig

feststellen läßt, ist eine potentiell höhere Gefährdungssituation gegeben als beim

Mietwagenverkehr nicht vorhanden, da gemäß § 49 Abs. 4 PBefG mit Mietwagen nur

Beförderungsaufträge durchgeführt werden dürfen, die am Betriebssitz oder in der

Wohnung des Unternehmers eingegangen sind; hierdurch ist eine Registrierung der

einzelnen Fahrten und Fahrer hinreichend sichergestellt.

4. Soweit § 5 TaxenO zusätzlich zu den zur Identifizierung des Fahrers dienenden

Merkmalen auch die Angabe einer "Gültigkeitsdauer" fordert, ist die Norm dagegen zu

unbestimmt und begründet daher keine entsprechende Verpflichtung des Klägers.

Weder aus dem Wortlaut des § 5 TaxenO selbst noch aus dem Normzusammenhang

oder der Begründung zur Beschlussvorlage ergeben sich Anhaltspunkte dafür, wie die

Gültigkeitsdauer zu bestimmen ist. Insbesondere hat die Absicht der Beklagten, in

Absprache mit der Taxi-Innung die Gültigkeitsdauer des Ausweises nach der

Geltungsdauer der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung zu bestimmen, im

Verordnungstext keinen Niederschlag gefunden und ist daher für die Adressaten der

Verordnung nicht erkennbar.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 VwGO.

Die Berufung ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassen worden,

§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO.