Urteil des VG Köln, Az. 11 K 763/02

VG Köln: konkretes rechtsverhältnis, ermächtigung, erlass, extensive auslegung, innere sicherheit, fahrgast, begriff, taxe, muster, rechtsverordnung
Verwaltungsgericht Köln, 11 K 763/02
Datum:
14.03.2003
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
11. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
11 K 763/02
Tenor:
Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren
eingestellt.
Es wird festgestellt, dass der Kläger nicht verpflichtet ist, auf dem
Ausweis im Sinne des § 5 Abs. 1 der Kölner Taxenordnung vom 20.
November 1992, zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. November
2001, eine Gültigkeitsdauer anzugeben. Im Übrigen wird die Klage
abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Die Berufung wird zugelassen.
T a t b e s t a n d :
1
Veranlasst durch mehrere Fälle von Vergewaltigungen und sexuellen Übergriffen bei
Taxifahrten, änderte der Rat der Stadt Köln in der Sitzung vom 22. November 2001 die
Verordnung für den Verkehr mit den in der Stadt Köln zugelassenen Taxen - Kölner
Taxenordnung vom 20.11.1992 - (TaxenO). §§ 5 und 6 TaxenO erhielten hierdurch die
folgende Fassung:
2
§ 5 Weitere Pflichten der Taxifahrerin oder des Taxifahrers
3
(1) Die Taxifahrerin bzw. der Taxifahrer ist verpflichtet, während des Bereithaltens der
Taxe und während der Ausführung von Beförderungsaufträgen, im Bereich des vorderen
rechten Armaturenbretts einen Fahrerausweis nach dem Muster der Anlage zu dieser
Verordnung für die Fahrgäste gut sichtbar anzubringen.
4
Der Fahrerausweis muß folgende Angaben zur Person der Fahrzeugführerin bzw. des
Fahrzeugführers enthalten:
5
1. Name des Unternehmers 2. Vorname oder mindestens den ersten Buchstaben des
6
Vornamens der Fah- rerin/des Fahrers 3. Familienname der Fahrerin/des Fahrers 4.
Gültigkeitsdauer
5.
7
(2) [...]
8
§ 6 Ordnungswidrigkeiten
9
Ordnungswidrig im Sinne des § 61 Abs. 1 Nr. 4 PBefG handelt, wer vorsätzlich oder
fahrlässig als Taxiunternehmerin oder Taxiunternehmer oder als Taxifahrerin oder
Taxifahrer entgegen [...]
10
o) § 5 Abs. 1 dieser Verordnung den vorgeschriebenen Fahrerausweis nicht anbringt [...]
11
Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu 10.000,00 DM geahndet
werden.
12
In der Anlage 1 zu § 5 Abs. 1 TaxenO ist ein Muster des Fahrerausweises abgebildet,
das über die in § 5 Abs. 1 TaxenO enthaltenen Angaben hinaus ein Lichtbild vorsieht.
Des Weiteren finden sich hier Angaben zu Kartenformat, Material, Schrifthöhe, Farbe
und Größe des Lichtbildes.
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Der Kläger, der als selbständiger Taxiunternehmer im Gebiet der Beklagten tätig ist,
teilte dieser mit Schreiben vom 3. Januar 2002 mit, dass die Regelungen seiner Ansicht
nach mangels tauglicher Ermächtigungsgrundlage und wegen Verstoßes gegen das
Verhältnismäßigkeitsprinzip und das allgemeine Persönlichkeitsrecht unzulässig seien.
Die Beklagte wies die rechtlichen Bedenken mit Schreiben vom 21. Januar 2002 zurück
und lehnte es ab, den Beschluss des Rates vom 22. November 2001 zu beanstanden.
14
Die Änderungsverordnung wurde am 14. Januar 2002 im Amtsblatt der Beklagten
bekanntgemacht und trat zwei Monate nach ihrer Bekanntmachung in Kraft. Der insofern
vom Kläger erhobene Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes (11 L
411/02) blieb in zwei Instanzen ohne Erfolg.
15
Der Kläger hat am 4. Februar 2002 Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus: Die
Klage sei als Feststellungsklage zulässig, da ein hinreichend konkretes
Rechtsverhältnis vorliege. Er sei ohne vorhergehenden Erlass eines Verwaltungsaktes
unmittelbar durch die Norm verpflichtet, den Ausweis anzubringen. Im Übrigen sei die
Klage auch begründet. Die TaxenO beruhe bereits nicht auf einer tauglichen
Ermächtigungsgrundlage. § 47 Abs. 3 PBefG erfasse unter dem Begriff des
Dienstbetriebes nur das Vorgehen des Unternehmers bzw. Fahrers bei der Ausübung
des Taxidienstes i.S.d. § 47 Abs. 1 Satz 1 PBefG. Die Vorschrift ermächtige dagegen
nicht zum Erlass einer Verordnung, die - wie hier - die Ausstattung, Einrichtung und
Kenntlichmachung von Taxen betreffe, weil insoweit § 57 Abs. 1 PBefG eine
abschließende Zuständigkeit des Bundesministeriums für Verkehr enthalte; dieses habe
eine entsprechende Regelung in den abschließenden Vorschriften der BOKraft gerade
nicht getroffen. Durch die Verpflichtung gemäß § 27 BOKraft, eine Ordnungsnummer
und ein Schild mit Namen und Betriebssitz des Unternehmers anzubringen, werde
zudem bereits jetzt der Zweck des § 5 TaxenO erfüllt. Die Regelung greife ferner in
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigter Weise in das Recht auf informationelle
16
Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG ein. Der Fahrer könne nicht
mehr selbst über die Preisgabe seines Namens bestimmen. § 47 Abs. 3 PBefG komme
als einschränkendes Gesetz nicht in Betracht, da die in dieser Vorschrift vorgesehene
Ermächtigung nicht die Anordnung zur Preisgabe personenbezogener Daten umfasse.
Zudem sei die Regelung des § 5 TaxenO unverhältnismäßig. Die Anordnung der
Ausweispflicht beruhe bereits auf unzutreffenden Tatsachen, da es die
zugrundegelegten Vergewaltigungsfälle möglicherweise gar nicht gegeben habe. Die
Ausweise seien zur Erreichung des Zieles ungeeignet, da sie nicht fälschungssicher
seien und von den Taxifahrern selbst hergestellt werden dürften; es gebe keine Garantie
für die inhaltliche Richtigkeit der Ausweise, so dass die Strafverfolgung im Gegenteil
durch gefälschte Ausweise erschwert werden könne. Die Regelung sei ferner nicht
erforderlich, da die Vorschriften der §§ 26, 27 BOKraft zur Bestimmung des
Unternehmers und Fahrers einer Taxe ausreichten. Als milderes Mittel komme zudem
die Anordnung eines Fahrtenbuches in Betracht. Die Regelung sei schließlich
unangemessen, da die Ausweise zu einer besonderen Gefahrenlage für die Taxifahrer
führten. Durch die Preisgabe des Namens könnten sie von Fahrgästen z.B. durch
Telefonterror, fingierte Anschuldigungen und körperliche Angriffe leichter in ihrer
Persönlichkeitssphäre beeinträchtigt werden. Es entstehe eine nicht gerechtfertigte
Ungleichbehandlung, da Funkmietwagen nicht von der Verordnung erfasst würden.
Soweit der Kläger ursprünglich auch den Antrag auf Feststellung gestellt hatte, dass
sich aus § 6 lit. o der Kölner Taxenordnung in der Fassung des Ratsbeschlusses vom
22. November 2001 nicht ergibt, dass der Kläger ordnungswidrig handelt, wenn er nach
§ 5 Abs. 1 dieser Verordnung den vorgeschriebenen Fahrerausweis nicht anbringt, hat
er die Klage in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen.
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Er beantragt nunmehr nur noch,
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festzustellen, dass sich aus § 5 Abs. 1 der Kölner Taxenordnung in der Fassung des
Ratsbeschlusses vom 22. November 2001 nicht ergibt, dass er verpflichtet ist, während
des Bereithaltens der Taxe und während der Ausführung von Be- förderungsaufträgen
im Bereich des vorderen rechten Armaturenbretts einen Fahrerausweis nach dem
Muster der Anlage zu dieser Verordnung für die Fahrgäste gut sichtbar anzubringen, der
Angaben zu seiner Person enthält, insbesondere den Vornamen oder mindestens den
ersten Buchstaben des Vornamens und den Familiennamen.
19
Die Beklagte beantragt,
20
die Klage abzuweisen.
21
Sie ist der Ansicht, dass eine Feststellungsklage bereits unzulässig sei, weil lediglich
die Gültigkeit einer Norm und damit kein konkretes Rechtsverhältnis streitig sei. Der
Kläger könne erst dann um repressiven Rechtsschutz nachsuchen, wenn er konkret in
Anspruch genommen werde. Derzeit habe die Beklagte jedoch weder angedroht noch
festgelegt, ob und wie ggf. ordnungsrechtlich vorgegangen werden solle. Von der
Verhängung von Bußgeldern werde derzeit im Hinblick auf das anhängige
Klageverfahren abgesehen. Die Klage sei zudem auch unbegründet. § 47 Abs. 3 PBefG
erfasse unter dem Aspekt des Dienstbetriebes insbesondere das Verhalten und
Vorgehen des Fahrers bei der Erbringung der Transportdienstleistung. Es handele sich
nicht um eine Regelung über die Einrichtung oder Kenntlichmachung von Taxen i.S.d. §
57 Abs. 1 Nr. 2a PBefG, sondern ausschließlich um ein Mittel zur Identifizierung des
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Fahrers; es bestehe sachlich kein Unterschied zu einem an der Kleidung des Fahrers
angebrachten Ausweis. Entgegen § 27 BOKraft, der ausschließlich dem erleichterten
Rückgriff auf den Taxiunternehmer diene, solle der Fahrerausweis allein den Rückgriff
auf den Fahrer erleichtern. § 57 Abs. 1 Nr. 2b PBefG sei ebenfalls nicht einschlägig, da
diese Vorschrift lediglich die "innere" Sicherheit und Ordnung des Betriebes, also die
betriebliche Organisation umfasse; bei einer anderen Auslegung laufe die Ermächtigung
der Landesregierungen in § 47 Abs. 3 PBefG leer. Die Einführung des Fahrerausweises
sei auch erforderlich, da die Erfahrungen der letzten Jahre gezeigt hätten, dass sich
Opfer von Übergriffen die Kennzeichnungen nach § 27 BOKraft nicht hätten merken
können. Im Übrigen sei der Kläger auch nach zivil- und umsatzsteuerrechtlichen
Vorschriften zur Offenbarung seines ihn eindeutig identifizierenden Namens jederzeit
verpflichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen
Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten
Bezug genommen.
23
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
24
Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren nach § 92 Abs. 3
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
25
Im Übrigen ist die zulässige Klage zum überwiegenden Teil unbegründet.
26
I. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig. Gegenstand des
Feststellungsbegehrens ist nicht lediglich die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage,
sondern die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Unter einem
Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sind die aus einem konkreten
Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm sich ergebenden rechtlichen Beziehungen
einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen.
27
Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Auflage 2003, § 43 Rn. 11 m.w.N.
28
§ 5 TaxenO begründet eine derartige rechtliche Beziehung, da die Vorschrift den Kläger
mit unmittelbarer Wirkung, d.h. ohne vorherige Konkretisierung der
Verhaltensanforderungen durch den Erlass eines Verwaltungsaktes, verpflichtet, den
dort näher bezeichneten Ausweis am Armaturenbrett seines Taxis anzubringen.
29
- Vgl. so bereits Verwaltungsgericht Köln, Beschluss vom 18. März 2002 - 11 L 411/02 -.
30
Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht ferner weder der in § 43 Abs. 2 VwGO
verankerte Grundsatz der Subsidiarität entgegen noch fehlt es am Vorliegen eines
Feststellungsinteresses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Zwar kann grundsätzlich eine
Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte in einem anderen
Verfahren durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen
können. Dies gilt jedoch nicht, wenn dem Kläger die Verfolgung seiner Rechte und die
Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen in einem anderen Verfahren nicht
zuzumuten ist. Diese Voraussetzung ist auch dann erfüllt, wenn eine anderweitige
Klärung nur in einem Ordnungswidrigkeitenverfahren mit entsprechender
Sanktionsandrohung möglich ist. Dabei ist unerheblich, dass die Beklagte bisher noch
keine Ordnungswidrigkeitenverfahren durchgeführt und ein solches auch dem Kläger
31
gegenüber nicht konkret angedroht hat. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in der
sog. "Damokles-Rechtsprechung" bei der Prüfung des Feststellungsinteresses
grundsätzlich darauf abgestellt, ob die Behörde bereits eine konkrete Drohung mit
einem Ordnungs- widrigkeitenverfahren ausgesprochen oder konkrete Vorwürfe
rechtswidrigen Verhal- tens erhoben hat.
Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 13. Januar 1969 - I C 86.64 -, Buchholz
310 § 43 Nr. 31; Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53/85 - BVerwGE 77, 207; so auch
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Urteil vom 31. Januar 1996 -
13 A 6644/95 -, NVwZ-RR 1997, 264.
32
Die dieser Rechtsprechung zugrundeliegenden lebensmittel- und
arzneimittelrechtlichen Fallkonstellationen, in denen geklärt werden sollte, ob ein
bestimmtes Verhalten eine Straftat oder Ordnungswidrigkeit darstellt, sind jedoch mit der
hier vorliegenden Sachlage nicht vergleichbar. Denn bei einer Nichtanbringung des
Fahrerausweises sind die Voraussetzungen für die Verhängung einer Geldbuße gemäß
§ 6 TaxenO ohne weitere Zweifel erfüllt. Der Kläger musste daher damit rechnen, dass
die Beklagte auch ohne vorhergehende Androhung direkt ein Bußgeld verhängen
würde; den Erlass eines die Handlungspflicht konkretisierenden Verwaltungsaktes oder
die Androhung eines Bußgeldes sieht die Verordnung nicht vor. Im Übrigen hat der
Prozessbevollmächtigte des Klägers sich bereits im Vorfeld an die Beklagte gewandt
und ihr seine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der streitigen Regelung mitgeteilt;
die Beklagte hat diese Bedenken lediglich zurückgewiesen, ohne in irgendeiner Form
darauf hinzuweisen, dass sie zunächst von einer Sanktionierung von Verstößen gegen
die in § 5 TaxenO normierte Verpflichtung absehe.
33
II. Die zulässige Klage ist jedoch zum überwiegenden Teil unbegründet. Der Kläger ist
gemäß § 5 TaxenO verpflichtet, im Bereich des vorderen rechten Armaturenbretts einen
Fahrerausweis nach dem Muster der Anlage zu § 5 TaxenO anzubringen, aus dem sich
der Name des Unternehmers, der Vorname oder mindestens der erste Buchstabe des
Vornamens sowie der Familienname der Fahrerin bzw. des Fahrers ergeben; des
weiteren ist dieser Ausweis - wie sich aus dem in der Anlage abgebildeten Muster mit
hinreichender Bestimmtheit entnehmen läßt - mit einem Lichtbild versehen. Der Kläger
ist dagegen nicht verpflichtet, gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 4 TaxenO auf diesem Ausweis auch
eine Gültigkeitsdauer anzugeben.
34
1. § 5 TaxenO beruht auf §§ 47 Abs. 3 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) i.V.m. § 4
Nr. 1 der Verordnung über die zuständigen Behörden und über die Ermächtigung zum
Erlass von Rechtsverordnungen nach dem Personenbeförderungsgesetz vom 30. März
1990, GV NW 1990 S. 247 (ZustVO). Gemäß § 47 Abs. 3 PBefG wird die
Landesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung den Umfang der Betriebspflicht,
die Ordnung auf Taxenständen sowie Einzelheiten des Dienstbetriebes zu regeln. Sie
kann die Ermächtigung durch Rechtsverordnung übertragen. In der Rechtsverordnung
können u.a. insbesondere Regelungen getroffen werden über den Fahr- und
Funkbetrieb. Durch § 4 ZustVO werden die der Landesregierung aufgrund § 47 Abs. 3
Satz 1 PBefG erteilten Ermächtigungen auf die Kreisordnungsbehörden übertragen.
35
Bedenken gegen die Wirksamkeit der Ermächtigungsgrundlage bestehen nicht.
Entgegen der Ansicht des Klägers genügt § 47 Abs. 3 PBefG dem
verfassungsrechtlichen Bestimmtheitserfordernis gemäß Art. 80 Abs. 2 GG. Inhalt,
Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung, die Regelungen über den Umfang der
36
Betriebspflicht, die Ordnung auf Taxenständen sowie Einzelheiten des Dienstbetriebes
ermöglicht, sind nämlich - wie im Einzelnen noch zu zeigen sein wird - nach Maßgabe
der allgemeinen Auslegungskriterien sowie durch die Bindung an das zur Durchführung
des Gesetzes Erforderliche und im Hinblick auf den ohnehin für staatliche Eingriffe
geltenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit jedenfalls bestimmbar.
Vgl. ausführlich zur Frage der verfassungsrechtlichen Bestimmtheit des § 47 Abs. 3
PBefG: VG Hamburg, Urteile vom 9. Januar 2003 - 15 VG 2207/2002 und 15 VG
2287/2002 -. 2. Die Verordnung ist auch formell ordnungsgemäß zustandegekommen;
insbesondere war die Beklagte für den Erlass der Verordnung zuständig. Die auf die
Beklagte als Kreisordnungsbehörde übertragene landesrechtliche
Verordnungskompetenz war nicht aufgrund einer Ausschöpfung der konkurrierenden
Bundesgesetzgebungskompetenz ausgeschlossen. Der Bundesgesetzgeber hat mit §
57 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PBefG i.V.m. §§ 26, 27 der Verordnung über den Betrieb von
Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (BOKraft) vom 21. Juni 1975 (BGBl. I S.
1573), zuletzt geändert durch Art. 413 der Siebenten ZuständigkeitsanpassungsVO vom
29. Oktober 2001 (BGBl. I S. 2785), die Bedingungen für den Taxenverkehr nicht
abschließend geregelt, so dass Raum für die hier streitigen Bestimmungen verblieb.
37
Das Personenbeförderungsrecht ist Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung
von Bund und Ländern. Es unterfällt den Begriffen des Straßenverkehrs und des
Kraftfahrwesens i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG. Daneben enthält es gewisse
gewerberechtliche Elemente, weshalb auch eine Einordnung unter den Begriff des
Rechts der Wirtschaft i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG in Betracht kommt.
38
Vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Dezember 2002, B § 1 Rn. 1: das
Personenbeförderungsrecht sei die "gewerberechtliche Ordnung für den
Straßenverkehr".
39
Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur
Gesetzgebung, "solange und soweit" der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht nicht
durch Gesetz Gebrauch gemacht hat, Art. 72 Abs. 1 GG. Normiert eine
bundesgesetzliche Regelung eine bestimmte Materie erschöpfend, folgt daraus eine
Sperrwirkung für den Landesgesetzgeber. Die Sperrwirkung des Absatz 1 tritt jedenfalls
auch dann ein, wenn der Bund in einem Bundesgesetz eine Verordnungsermächtigung
schafft und eine erschöpfende Regelung in der Rechtsverordnung trifft.
40
Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 5. Auflage 2000, Art.
72 Rn. 6; weitergehend Degenhart, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Auflage 2003, Art. 72 Rn.
19, wonach bereits eine in einem Bundesgesetz enthaltene Verordnungsermächtigung
die Sperrwirkung begründe.
41
Die Frage, ob der Bundesgesetzgeber seine Kompetenz abschließend ausgeschöpft
hat, ist aufgrund einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normbereichs zu
beantworten.
42
BVerwG, Urteil vom 24. August 1994 - 7 NB 5/93 -, BVerwGE 96, 318 ff. = DVBl. 1994,
1256 ff. m.w.N.
43
Diese Würdigung ergibt, dass die bundesrechtlichen Normen des
Personenbeförderungsgesetzes und der BOKraft den Taxenverkehr nicht in dem Sinne
44
erschöpfend regeln, dass dem Landesverordnungsgeber kein Spielraum mehr für die
Einführung einer Fahrerausweispflicht verbleibt. Denn die streitige Regelung des § 5
TaxenO unterfällt weder einem der in § 57 Abs. 1 PBefG ausdrücklich genannten
Regelungsbereiche noch ergibt sich sonst aus dem Regelungszusammenhang, dass
der Bundesgesetzgeber eine abschließende Rege- lung treffen wollte.
Gemäß § 57 Abs. 1 Nr. 2 PBefG erlässt das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und
Wohnungswesen mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung die zur
Durchführung dieses Gesetzes, internationaler Abkommen sowie der Verordnungen des
Rates oder der Kommission der Europäischen Gemeinschaften erforderlichen
Vorschriften über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr. Diese
regeln nach Nr. 2a die Anforderungen an den Bau und die Einrichtungen der in diesen
Unternehmen verwendeten Fahrzeuge und nach Nr. 2b) die Sicherheit und Ordnung
des Betriebes.
45
Die in § 57 Abs. 1 Nr. 2a) PBefG vorgesehene Ermächtigung kommt bereits nach ihrem
Wortlaut nicht als Grundlage für die Einführung einer Fahrerausweispflicht in Betracht,
da sie sich nur auf den Bau und die Einrichtung der Fahrzeuge bezieht, d.h. auf
Merkmale, die das Fahrzeug selbst kennzeichnen, nicht aber auch auf
Kennzeichnungen des Fahrers. Bestätigt wird dies durch die Regelungen, die der
Bundesverordnungsgeber in der auf der Grundlage dieser Ermächtigung ergangenen
BOKraft bisher getroffen hat. So enthält § 26 BOKraft Regelungen über den Anstrich,
das Taxischild, das Sinnbild für Nichtraucher-Taxen sowie die Anbringung von Eigen-
und Fremdwerbung. Die Vorschrift beruht - wie sich bereits aus der amtlichen
Überschrift "Kenntlichmachung" ergibt - auf dem Grundsatz des einheitlichen äußeren
Erscheinungsbildes von Taxen.
46
Vgl. Bidinger, a.a.O., D § 26, S. 3.
47
Auch § 27 BOKraft betrifft lediglich Kennzeichnungen des Fahrzeugs. Gemäß § 27 Abs.
1 BOKraft ist bei Taxen an der rechten unteren Ecke der Heckscheibe ein nach außen
und innen wirkendes Schild nach Anlage 3 mit der Ordnungsnummer, die die
Genehmigungsbehörde erteilt hat, anzubringen. Gemäß § 27 Abs. 2 BOKraft ist bei
Taxen im Wageninnern an einer für den Fahrgast gut sichtbaren Stelle ein Schild mit
Namen und Betriebssitz des Unternehmers anzubringen.
48
Um eine derartige Kennzeichnung des Taxis handelt es sich bei dem in § 5 TaxenO
vorgesehenen "Fahrerausweis" jedoch gerade nicht. Durch den Wortlaut der TaxenO ist
festgelegt, dass der Ausweis nur während des Bereithaltens der Taxe und während der
Ausführung von Beförderungsaufträgen anzubringen ist; wechselt der Fahrer des Taxis,
so muss auch der Ausweis gewechselt werden. Es handelt sich daher nicht um eine auf
eine gewisse Dauer angelegte Kennzeichnung des Fahrzeugs, sondern die
Kenntlichmachung zielt allein auf die Person des Fahrers ab. Zu vergleichen ist der
Ausweis daher eher mit einem an der Kleidung angebrachten Namensschild und nicht
mit den in §§ 26, 27 BOKraft vorgesehenen Kennzeich- nungen.
49
Dass der streitige Fahrerausweis über den Namen des Fahrers hinaus auch den Namen
des Unternehmers angeben muss, ist unschädlich. Insbesondere wird eine solche
Regelung nicht durch § 27 Abs. 2 BOKraft ausgeschlossen, da die Angabe des
Unternehmernamens nur ein weiteres Merkmal zur Identifizierung des Fahrers darstellt.
50
Des Weiteren ist auch die in § 57 Abs. 1 Nr. 2b) enthaltene Ermächtigung nicht
einschlägig, da durch die Einführung der Fahrerausweispflicht nicht die Sicherheit und
Ordnung des Betriebes gewährleistet werden soll. Diese Eingriffsermächtigung umfasst
nicht jede Maßnahme, die in irgendeiner Form der Abwehr von Gefahren in
Zusammenhang mit dem Taxenbetrieb dient. Aus dem Normzusammenhang ergibt sich
vielmehr, dass der Begriff der Sicherheit und Ordnung des Betriebes die innere
Betriebsführung meint. Dieses Ergebnis lässt sich zunächst aus dem Gebrauch des
Begriffes der "Sicherheit des Betriebs" an anderen Stellen des
Personenbeförderungsgesetzes ableiten. So darf gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG die
Genehmigung nur erteilt werden, wenn u.a. die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des
Betriebes gewährleistet sind; gemäß § 12 Abs. 2 PBefG sind dem Antrag auf Erteilung
der Genehmigung Unterlagen beizufügen, die ein Urteil über die Zuverlässigkeit des
Antragstellers und die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebs ermöglichen. Aus
dem Umstand, dass die Sicherheit des Betriebes bereits Genehmigungsvoraussetzung
ist, also die Aufnahme des eigentlichen Taxenverkehrs noch nicht voraussetzt, und dass
andererseits persönliche Eigenschaften des Unternehmers von der weiteren
Genehmigungsvoraussetzung der Zuverlässigkeit erfasst werden, lässt sich nur der
Schluss ziehen, dass das Merkmal der Sicherheit des Betriebes im Sinne der §§ 12, 13
PBefG allein auf den geordneten internen Betriebsablauf und damit auf innerbetriebliche
Vorgänge abstellt. Dementsprechend werden in der Kommentarliteratur zur Sicherheit
des Betriebes eine korrekte Betriebsführung und eine einwandfreie Fahrzeughaltung
gezählt.
51
Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: September 2002, PBefG § 13 Rn. 4.
52
Da keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Gesetzgeber den Begriff der
Sicherheit des Betriebes innerhalb des Personenbeförderungsgesetzes mit
unterschiedlicher Bedeutung verwenden wollte, lässt sich diese Auslegung der §§ 12,
13 PBefG auf die Verordnungsermächtigung des § 57 Abs. 1 Nr. 2b) PBefG übertragen.
Dass dort zusätzlich auch das Merkmal der "Ordnung des Betriebes" aufgenommen ist,
lässt nicht auf einen weitergehenden, auch das Außenverhältnis zum Fahrgast
erfassenden Anwendungsbereich schließen. Gegen eine derartige extensive Auslegung
des Begriffs der Sicherheit und Ordnung des Betriebes würde schließlich auch
sprechen, dass dann kaum noch ein Anwendungsbereich für die Ermächtigungsnorm
des § 47 Abs. 3 PBefG verbliebe.
53
Schließlich ist auch die in § 57 Abs. 1 Nr. 3 PBefG enthaltene Ermächtigung zum Erlass
von Vorschriften über das Verhalten der Betriebsbediensteten nicht einschlägig. Zwar
soll die Ausweispflicht den Fahrer im Ergebnis auch zu einem gesetzestreuen Verhalten
anhalten; damit wird aber keine bestimmte Verhaltensanforderung vorgegeben, sondern
allenfalls mittelbar auf das Verhalten des Taxifahrers eingewirkt.
54
Anhaltspunkte dafür, dass der Bundesgesetzgeber durch § 57 Abs. 1 PBefG eine
abschließende Regelung mit Sperrwirkung treffen wollte, bestehen nicht. Dagegen
spricht bereits das Nebeneinander der Ermächtigungsnormen in § 57 Abs. 1 und § 47
Abs. 3 PBefG. Hätte der Gesetzgeber seine Kompetenz umfassend wahrnehmen
wollen, so wäre die Schaffung des § 47 Abs. 3 PBefG überflüssig gewesen. Eine
Sperrwirkung ist darüberhinaus auch dann nicht anzunehmen, wenn man die
Vorschriften der BOKraft in die Gesamtwürdigung einbezieht. Insbesondere ergibt sich
aus den in §§ 26, 27 BOKraft geregelten Kennzeichnungspflichten und - möglichkeiten
nicht, dass auf den Fahrer bezogene Kennzeichnungen von vorneherein unzulässig
55
sein sollen. Eine solche Auslegung verbietet sich bereits deswegen, weil dem
Bundesverordnungsgeber - wie oben dargestellt - gemäß § 57 PBefG keine Kompetenz
für die Anordnung einer Fahrerausweispflicht zusteht und er daher über diese Frage
auch keine abschließende Regelung getroffen haben kann. Aus demselben Grund
kommt es daher auch nicht darauf an, ob der Verordnungsgeber - was nach der
amtlichen Begründung des § 27 BOKraft
abgedruckt bei Bidinger, a.a.O., D § 27, S. 1
56
naheliegt - davon ausging, dass bereits durch die Anbringung des Schildes nach § 27
Abs. 1 BOKraft dem Fahrgast auf schnelle und einfache Weise die Feststellung des
Fahrzeuginhabers oder -führers ermöglicht werde. Da sich diese Annahme zudem in der
Praxis als unzutreffend erwiesen hat, besteht kein Grund, von der Regelung weiterer,
die Identifikation des Fahrers erleichternder Ausweispflichten aufgrund anderer
Rechtsgrundlagen abzusehen.
57
3. Soweit § 5 TaxenO zur Anbringung eines Ausweises mit Lichtbild unter Angabe des
Unternehmer- und des Fahrernamens verpflichtet, ist die Vorschrift schließlich auch
materiell rechtmäßig. Sie hält sich insofern an den durch die Ermächtigungsgrundlage
vorgegebenen Rahmen und verletzt den Kläger nicht in Grundrechten.
58
a) § 5 TaxenO regelt eine Modalität des Dienstbetriebes im Sinne des § 47 Abs. 3
PBefG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist "Dienstbetrieb" -
in Abgrenzung zum "inneren Betrieb" - der Betrieb von Taxen zur Beförderung von
Personen und das Bereithalten von Taxen zur Beförderung i.S.d. § 47 Abs. 1 PBefG.
"Einzelheiten des Dienstbetriebes", die nach § 47 Abs. 3 PBefG durch Rechtsverord-
nung ge- regelt werden können, betreffen also das Vorgehen des Unternehmers bzw.
Fahrers bei Ausübung des Dienstes und die Art und Weise, wie der Unternehmer die
ihm obliegende Aufgabe der individuellen öffentlichen Verkehrsbedienung wahr- nimmt.
59
BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1988 - 7 B 83.88 -, NZV 1988, S. 198, unter Verweis auf
BayObLG, Beschluss vom 18. Mai 1987 - 3 Ob Owi 66/87 -, DÖV 1987, 873.
60
Gemeint ist daher mit dem Begriff des Dienstbetriebes der Betrieb von Taxen als
Verkehrsträgern, also der "äußere" Dienstbetrieb.
61
Ausführlich dazu Fielitz/Grätz, a.a.O., PBefG § 47 Rn. 9.
62
Eine derartige Einzelheit des nach außen gerichteten Dienstbetriebes stellt auch die
Einführung eines Fahrerausweises dar. Die Bestimmung, dass dieser während der
Fahrt und des Bereithaltens der Taxe am Armaturenbrett anzubringen ist, stellt eine
Regelung dar, wie der Fahrer bei der Beförderung von Personen vorzugehen hat.
63
Bestätigt wird diese Auslegung durch einen Vergleich mit einer kürzlich geschaffenen
ähnlichen Regelung im Gewerberecht. Gemäß der ab dem 15. Januar 2003 in Kraft
getretenen Änderung des § 11 Bewachungsverordnung (BewachV), BGBl. I S. 2724,
haben Wachpersonen i.S.d. § 34a Abs. 1 Satz 5 Nr. 1 und 3 Gewerbeordnung (GewO)
sichtbar ein Schild mit ihrem Namen oder einer Kennnummer sowie mit dem Namen des
Gewerbetreibenden zu tragen. Diese Vorschrift dürfte - da es sich nicht um eine bloße
Aufzeichnung von Daten durch den Gewerbetreibenden handelt - auf der in § 34a Abs. 2
Nr. 3b) GewO enthaltenen Ermächtigungsgrundlage beruhen, mit der das
64
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie u.a. zum Erlass von Vorschriften
über die Durchführung des Wachdienstes - ein Begriff, der dem "Dienstbetrieb"
vergleichbar ist - ermächtigt wird.
b) Die Regelung des § 5 TaxenO greift ferner auch nicht in verfassungsrechtlich unzu-
lässiger Weise in Grundrechte des Klägers ein.
65
Es liegt keine Verletzung des in Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten
allgemeinen Persönlichkeitsrechts vor. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht schützt in
seiner Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung das Recht des
Einzelnen, selbst über die Preisgabe und Verwendung persönlicher Daten zu
bestimmen und grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher
Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden.
66
Vgl. grundlegend zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung BVerfG, Urteil vom
15. Dezember 1983 - 1 BvR -, BVerfGE 65, 1/41 ff.
67
In den so umrissenen Schutzbereich fällt daher grundsätzlich auch das Recht, über die
Verwendung des eigenen Namens und des eigenen Bildes entscheiden zu können und
nicht zu deren Veröffentlichung gezwungen zu werden. Durch die in § 5 TaxenO
enthaltene Pflicht, ein Namensschild mit Lichtbild sichtbar im Taxi anbringen zu
müssen, wird in diesen Schutzbereich eingegriffen.
68
Der Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Eine Einschränkung des
allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist durch Gesetz möglich, wenn der Eingriff im
überwiegenden Allgemeininteresse erfolgt und verhältnismäßig ist. Wieweit
Informationen sensibel sind, hängt dabei insbesondere auch davon ab, welche
Verknüpfungs- und Verwendungsmöglichkeiten bestehen.
69
BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983, a.a.O., S. 44 ff.; zu weiteren öffentlich-
rechtlichen Namensführungs- und -nennungspflichten z.B. im Personenstandswesen, in
§ 15a und b GewO und in § 111 OWiG vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom
8. März 1988 - 1 BvL 9/85 und 43/86 -, BVerfGE 73, 38/51 f. unter Hinweis auf das
öffentliche Interesse an der Sicherung eines geordneten Zusammenlebens.
70
Die Regelung des § 5 TaxenO dient ausweislich der Begründung der Beschlussvorlage
dem Zweck, das Sicherheitsgefühl der Fahrgäste zu erhöhen, den mißbräuchlichen
Einsatz eines Taxis zu erschweren und den Service für die Fahrgäste zu verbessern.
71
Vgl. zu den Zielsetzungen von Namensführungspflichten auch die Begründung für den
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bewachungsgewerberechts, unter II 2.8, zu §
11, wo insbesondere die präventive Wirkung durch den verstärkten Anreiz zu
gesetzestreuem Verhalten und die damit verbundene Erhöhung der Reputation des
Gewerbes hervorgehoben werden.
72
Angesichts der in der Vergangenheit erfolgten Vergewaltigungen und sexuellen
Übergriffe im Zusammenhang mit Taxifahrten liegt diese Zielsetzung im überwiegenden
Allgemeininteresse. Sie wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass möglicherweise
einzelne der Übergriffe, die den unmittelbaren Auslöser für die Einführung der Regelung
bildeten, nicht oder jedenfalls nicht in der in der Presse geschilderten Art stattgefunden
haben.
73
Die Regelung des § 5 TaxenO ist zur Erreichung dieses Zieles grundsätzlich geeignet.
Die Eignung der Regelung wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Ausweise nicht
fälschungssicher sind bzw. - mangels anderslautender Vorschriften der TaxenO - von
den Taxifahrern selbst hergestellt werden dürfen. Denn die bloße
Fälschungsmöglichkeit, die auch im Bereich sonstiger Ausweispapiere trotz höherer
Sicherheitsvorkehrungen besteht, führt nicht automatisch dazu, dass solchen
Ausweispapieren von vorneherein jede Eignung abzusprechen wäre. Entsprechende
Defizite lassen sich zudem durch behördliche Kontrollen beheben, bei denen die
Angaben auf dem Fahrerausweis mit denen des Führerscheines oder anderer amtlicher
Ausweispapiere verglichen werden können. Schließlich ist davon auszugehen, dass
jedenfalls in den Fällen, in denen ein Fahrer seinen richtigen Ausweis angebracht hat,
ein möglicher Übergriff entweder von vorneherein verhindert oder aber im nachhinein
erleichtert aufgeklärt werden kann.
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Gegen die Eignung der Maßnahme spricht ferner nicht, dass der Kläger als
selbständiger Taxiunternehmer bereits nach § 27 BOKraft verpflichtet ist, ein Schild mit
seinem Namen und Betriebssitz anzubringen. Denn erst durch die zusätzliche
Anbringung des Fahrerausweises wird für den Fahrgast klargestellt, dass der
Unternehmer mit dem Fahrer identisch ist.
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Gleich geeignete, weniger einschneidende Mittel, die die Erforderlichkeit der
angegriffenen Regelung in Zweifel ziehen könnten, sind nicht ersichtlich. Die
Kennzeichnungen nach §§ 26, 27 BOKraft sind bereits deswegen kein gleich
geeignetes Mittel, da bei den erfolgten Übergriffen die Opfer in keinem Fall in der Lage
waren, sich an diese Kennzeichnungen zu erinnern. Die vom Kläger angeregte Auflage
eines Fahrtenbuches ist demgegenüber weder ein milderes Mittel noch ist sie in
gleicher Weise zur Erreichung des Zieles geeignet. Sie stellt zunächst keine geringere
Beeinträchtigung dar, da sie zumindest in die allgemeine Handlungsfreiheit eingreift und
dem Betroffenen umfassende Dokumentationspflichten auferlegt, vgl. § 31a StVZO.
Zudem ist sie zur Identifizierung des Fahrers ungeeignet. Es ist insbesondere nicht
sicherzustellen, dass ein potentieller Täter ein ordnungsgemäßes Fahrtenbuch führt;
anders als beim Ausweis - der beim Einsteigen zumindest auf sein Vorhandensein
kontrolliert werden kann - hat der Fahrgast insofern nicht die geringsten
Kontrollmöglichkeiten.
76
Schließlich ist die in § 5 TaxenO normierte Ausweispflicht auch nicht unangemessen.
77
Der mit der Ausweispflicht verbundene Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht
ist nicht als besonders schwerwiegend einzustufen. Zu berücksichtigen ist zunächst,
dass über die bloße Namensangabe hinaus keine weiteren individuellen Daten
offenbart werden müssen. Im Verhältnis zur Behörde handelt es sich dabei um eine
Angabe, die aufgrund der zur Personenbeförderung erforderlichen Genehmigung bereits
bekannt ist. Im Verhältnis zum Fahrgast, das durch die Regelung in erster Linie betroffen
ist, wiegt die Beeinträchtigung ebenfalls nicht besonders schwer, da es im privaten
Rechtsverkehr und insbesondere beim Abschluss von Verträgen keine Besonderheit
darstellt, den Namen des Vertragspartners oder aber auch des zuständigen
Sachbearbeiters (z.B. bei Banken oder Versicherungen) zu benennen. Dass das Tragen
von Namensschildern im Verkehr mit Kunden sogar positive Auswirkungen
(beispielsweise im Hinblick auf eine verbesserte soziale Kontrolle oder eine
angenehmere Geschäftsatmosphäre) haben kann, wird zudem dadurch bestätigt, dass
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das Tragen von Namensschildern in vielen Dienstleistungsbereichen inzwischen üblich
ist.
Im Falle des Klägers kommt hinzu, dass dieser bereits nach § 27 BOKraft verpflichtet ist,
seinen Namen anzugeben. Eine weitergehende Belastung enthält § 5 TaxenO im
Hinblick auf den Kläger also nur insofern, als durch die zusätzliche Anbringung des
Fahrerausweises dem Fahrgast gegenüber klargestellt wird, dass der Fahrer mit dem
Taxenunternehmer identisch ist. Hiergegen ist nicht einzuwenden.
79
Unverhältnismäßige Härten für den Kläger sind angesichts dieser Sachlage nicht
erkennbar. Insbesondere sind entgegen der Befürchtung des Klägers bisher keine
Übergriffe auf Taxifahrer bekanntgeworden, die in Zusammenhang mit der Anbringung
des Namensschildes standen. Der Vortrag des Klägers in der mündlichen Verhandlung,
er sei selbst bereits Opfer von Übergriffen angetrunkener weiblicher Fahrgäste
geworden bzw. Fahrgäste hätten während der Fahrt die Einrichtung seines Taxis
zerstört, vermochte nicht plausibel zu machen, dass diese Vorfälle gerade auf die
Anbringung des Namensschildes zurückzuführen waren. Ebenso vermochte die
Kammer nicht nachzuvollziehen, auf welche Weise das Lichtbild die Gefahr erhöhen
könne, dass Fahrgäste den (privaten) Wohnort des Klägers ermitteln können.
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Die vom Kläger gerügte Ungleichbehandlung mit dem Mietwagenverkehr liegt ebenfalls
nicht vor, da es bereits an vergleichbaren Sachverhalten fehlt. Bei einer Taxifahrt, bei
der der Fahrer nicht bekannt ist und sich im nachhinein auch nicht zuverlässig
feststellen läßt, ist eine potentiell höhere Gefährdungssituation gegeben als beim
Mietwagenverkehr nicht vorhanden, da gemäß § 49 Abs. 4 PBefG mit Mietwagen nur
Beförderungsaufträge durchgeführt werden dürfen, die am Betriebssitz oder in der
Wohnung des Unternehmers eingegangen sind; hierdurch ist eine Registrierung der
einzelnen Fahrten und Fahrer hinreichend sichergestellt.
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4. Soweit § 5 TaxenO zusätzlich zu den zur Identifizierung des Fahrers dienenden
Merkmalen auch die Angabe einer "Gültigkeitsdauer" fordert, ist die Norm dagegen zu
unbestimmt und begründet daher keine entsprechende Verpflichtung des Klägers.
Weder aus dem Wortlaut des § 5 TaxenO selbst noch aus dem Normzusammenhang
oder der Begründung zur Beschlussvorlage ergeben sich Anhaltspunkte dafür, wie die
Gültigkeitsdauer zu bestimmen ist. Insbesondere hat die Absicht der Beklagten, in
Absprache mit der Taxi-Innung die Gültigkeitsdauer des Ausweises nach der
Geltungsdauer der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung zu bestimmen, im
Verordnungstext keinen Niederschlag gefunden und ist daher für die Adressaten der
Verordnung nicht erkennbar.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 VwGO.
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Die Berufung ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassen worden,
§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
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