Urteil des VG Koblenz, Az. 4 K 1786/07.KO

VG Koblenz: zahl, flughafen, genehmigung, taxi, bedrohung, unternehmer, gefahr, gemeinde, steigerung, gutachter
VG
Koblenz
20.10.2008
4 K 1786/07.KO
Personenbeförderungsrecht
Verkündet am: 20.10.2008
gez. ...
Justizbeschäftigte
als Urkundsbeamtin der
Geschäftsstelle
Verwaltungsgericht Koblenz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Verwaltungsrechtsstreit
der
Firma … Personenbeförderung Gb
,
- Klägerin -
Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt Axel Ulmer, Richard-Wagner-Straße 70, 67655 Kaiserslautern,
gegen
den
Rhein-Hunsrück-Krei
, vertreten durch den Landra
, Ludwigstraße 3 - 5
,
5546
Simmer
,
- Beklagter -
wegen Personenbeförderungsrechts
hat die 4. Kammer des Verwaltungsgerichts Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom
20. Oktober 2008, an der teilgenommen haben
Vorsitzender Richter am Verwaltungsgericht Dr. Bayer
Richter am Verwaltungsgericht Porz
Richter Dr. Hammer
ehrenamtlicher Richter Pensionär Mischke
ehrenamtlicher Richter Dipl.-Ingenieur Monnerjahn
für Recht erkannt:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 13. April 2007 verpflichtet, der Klägerin unter
dem Vorbehalt der Prüfung der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG die
Genehmigung für einen Gelegenheitsverkehr mit einem Taxi am Flughafen Frankfurt-Hahn in
Lautzenhausen zu erteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
T a t b e s t a n d
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Taxi-Genehmigung für den Bereich des Flughafens Hahn (nach
nunmehr offizieller Bezeichnung: Flughafen Frankfurt-Hahn) in Lautzenhausen.
Sie betreibt in der Rechtsform einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts ein Taxi- und
Mietwagenunternehmen mit Sitz in Ludwigshafen. Mit Schreiben vom 15. Juni 2004, das am 18. Juni 2004
bei dem Beklagten einging, stellte die Klägerin einen Antrag auf Genehmigung eines
Gelegenheitsverkehrs mit einem Taxi vom Flughafen Hahn aus. Sie kündigte an, den erforderlichen
Betriebssitz in der Gemeinde Lautzenhausen errichten zu wollen. Seit Dezember 2004 hat die Klägerin
eine Betriebsstätte am Flughafen Hahn und ihr wurde ab 15. Januar 2005 eine Genehmigung zum
Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen an diesem Betriebssitz genehmigt.
Nach Ablehnung ihres Antrages rief die Klägerin das Verwaltungsgericht Koblenz an. Mit rechtskräftigem
Urteil vom 18. Dezember 2006 – 4 K 329/06.KO – verpflichtete die erkennende Kammer den Beklagten
unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides, den Antrag der Klägerin auf Genehmigung eines
Gelegenheitsverkehrs mit einem Taxi unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu
bescheiden. Den unbedingten Antrag auf Erteilung der Genehmigung wies die Kammer ab. Die Kammer
führte zur Begründung aus, dass die von dem Beklagten erstellte Prognose hinsichtlich der Bedrohung
des örtlichen Taxengewerbes nicht von dem zutreffenden maßgebenden Sachverhalt ausgehe und
diesen auch nicht vollständig ermittelt und zum anderen entscheidungserhebliche Gesichtspunkte nicht
zutreffend erkannt und gewürdigt habe.
Mit Bescheid vom 13. April 2007 lehnte der Beklagte den Antrag erneut ab und führte zur Begründung
aus, der Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 PBefG liege vor. Bei der Berücksichtigung der derzeitigen
Rangstelle der Klägerin auf Rang 6 der Altunternehmer müssten, um ihrem Antrag stattzugeben,
insgesamt 11 Genehmigungen erteilt werden. Dies sei eine Steigerung von fast 100 %. Bei einer derartig
gravierenden Veränderung könne eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes
im Bereich des Flughafens Hahn nicht mehr offensichtlich ausgeschlossen werden. Das eingeholte
Gutachten der Firma L. & K., empfehle im Ergebnis, das Taxikontingent für den Flughafen Hahn derzeit nur
auf 12 Konzessionen zu erhöhen.
Die Klägerin legte hiergegen mit Telefax vom 16. April 2007 Widerspruch ein und trug vor, es sei nicht
nachvollziehbar, dass ein Bewerber mit einem Standort irgendwo in Deutschland auf die Altbewerberliste
komme. Beim neuen Standort Hahn müsse gelten, dass alle Antragsteller als Neubewerber zu werten
seien, da sie dort ihren ersten Antrag stellten. Es müssten dann auch die Neubewerber im Verhältnis 2:1
zu den Altunternehmern bei der Konzessionsvergabe berücksichtigt werden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 18. September 2007 wies der Kreisrechtsausschuss des Rhein-Hunsrück-
Kreises den Widerspruch zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, der Behörde stehe
hinsichtlich des unbestimmten Rechtsbegriffs in § 13 Abs. 4 PBefG „Beeinträchtigung des öffentlichen
Verkehrsinteresses durch Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes“ ein
Beurteilungsspielraum zu. Das eingeholte Gutachten stelle eine tragfähige Grundlage für die getroffene
Einschätzung dar, die Erteilung weiterer 11 Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen am
Flughafen Hahn bedrohe die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes. Es komme zu dem
Ergebnis, dass eine Neuzulassung von empfohlenen 4 Konzessionen im Jahr 2007 unschädlich sei. Dem
sei die Ausgangsbehörde gefolgt. Sie habe seit Mitte 2001 bis Dezember 2006 eine einheitliche
Warteliste geführt. Anfang Januar 2007 sei diese bestehende Bewerberliste unter Beibehaltung des
Eingangs der Anträge gemäß § 13 Abs. 5 PBefG in eine Liste Neubewerber und eine Liste Altunternehmer
aufgeteilt worden. Neubewerber sei derjenige Bewerber, der über keine eigene Genehmigung (in
Deutschland) verfüge (wobei Betriebsführerschaften außer Betracht blieben) und Altunternehmer sei
derjenige Bewerber, der bereits eine oder mehrere Genehmigung besitze und weitere Genehmigungen
beantrage. Die gewählte Verhältniszahl von 1:1 für das Jahr 2007 für die neu zu vergebenden vier
weiteren Konzessionen sei nicht zu beanstanden. Die auf der Liste Altunternehmer vor der Klägerin
stehenden Bewerber hätten ihren Antrag vor dem 18. Juni 2004 gestellt. Die Position der Klägerin auf der
Vormerkliste für „Altbewerber“ sei zum gegenwärtigen Zeitpunkt aussichtslos. Der Widerspruchsbescheid
wurde dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 2. Oktober 2007 zugestellt.
Mit Telefax ihres Prozessbevollmächtigten vom 24. Oktober 2007 hat die Klägerin Klage erhoben und führt
ergänzend aus, das Gutachten gehe davon aus, dass am Hahn eine überdurchschnittliche Fahrleistung
von 130.000 km je Taxi jährlich festzustellen sei, ein bundesweiter Spitzenwert. Es heiße weiter, der
fahrleistungsbezogene Umsatz zwischen 2002 und 2005 liege mit durchschnittlich 0,51 €/km bei einem
betriebswirtschaftlichen kritischen Wert. Eigene Recherchen hätten ergeben, dass ein Erlös je gefahrener
Kilometer von 0,71 € einzustellen sei. Hieraus ergäben sich Umsätze der einzelnen Taxibetriebe von ca.
92.000 € pro Jahr und Taxi. Es sei nicht nachvollziehbar, dass bei der derzeitigen Taxendichte allenfalls
11 Fahrten pro Taxi und Tag abfielen. Sehe man die wohl überdurchschnittliche Dauer der Fahrten (wie
etwa von Hahn nach Frankfurt am Main und zurück: drei Stunden), so sei nicht nachvollziehbar, wie das
jetzt bereits vorhandene Kundenaufkommen bewältigt werden solle. An keiner Stelle des Gutachtens
werde von einer Gefährdung des Taxengewerbes im rechtlichen Sinne gesprochen, es empfehle lediglich
keine völlige Freigabe der Konzessionen am Hahn. Aus einem betriebswirtschaftlichen Kurzbericht zum
Dezember 2006 eines Konzessionärs am Flughafen Hahn ergebe sich ein Umsatzerlös bei zwei Taxen
von 184.722,39 € bezogen auf den Zeitraum Januar bis Dezember 2006. Ausgehend von der Prämisse
des Gutachters würde dies bedeuten, dass unter Zugrundelegung des Jahreswertes von 44.000 €
mindestens 18 Konzessionen erteilt werden könnten, ohne dass ein Betrieb dort unwirtschaftlich arbeite.
Es seien außerhalb der Warteliste zwei weitere Konzessionen und eine neue Konzession erteilt worden,
dies unter Missachtung ihrer Rechte. Sie sei am 6. August 2004 als Altunternehmerin aufgenommen
worden und sei auf dieser Warteliste an Stelle eins zu setzen. Bei den vor ihr platzierten Unternehmern
seien teilweise Ablehnungen erfolgt und darüber hinaus sei die Aufnahme bei den vor ihr stehenden
Unternehmen, insbesondere der Firma Frey GmbH, erst zwei Jahre später erfolgt.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 13. April 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom
18. September 2007, zugestellt am 1. Oktober 2007, aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, der
Klägerin eine Genehmigung zur Ausübung des Gelegenheitsverkehrs mit einer Taxe für den Bereich ihres
Betriebssitzes auf dem Flughafen Hahn zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte verweist auf den angefochtenen Bescheid und den ergangenen Widerspruchbescheid und
führt ergänzend aus, insgesamt seien mittlerweile 12 Konzessionen für den Betriebssitz Flughafen Hahn
erteilt worden. Im Jahr 2007 seien drei Konzessionen am 12. März 2007, am 1. Mai 2007 und am 3. Juli
2007 erteilt worden. Im Jahr 2008 sei bislang keine weitere Konzession erteilt worden. Entgegen den
prognostizierten Zuwachszahlen für Fluggäste sei im Jahre 2007 die angestrebten erwartete Zahl von
4,3 Millionen Fluggästen nicht erreicht worden. Es seien lediglich 4.014.898 Fluggäste gewesen. Für das
Jahr 2008 werde aufgrund der jetzt wiederum ansteigenden Flugzahlen mit ca. 4,4 Millionen Fluggästen
gerechnet. Sollte sich diese Prognose realisieren, werde gegebenenfalls die Zahl der Taxikonzessionen
Ende 2008 erneut angepasst. Seit Erstellung des Taxi-Gutachtens im April 2007 seien bislang keine
weiteren Sachverständigenäußerungen eingeholt worden.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten, die beigezogenen
Verwaltungs- und Widerspruchsakten (2 Hefte), das vorgelegte Gutachten der Fa. L. + K., die Gerichtsakte
4 K 329/06.KO sowie auf die Niederschrift der mündlichen Verhandlung vom 20. Oktober 2008 verwiesen;
sämtliche Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Klage hat Erfolg.
Die Klägerin hat – vorbehaltlich der aktualisierten Prüfung der Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG –
einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Taxikonzession aus § 13 Abs. 4 und 5 PBefG; der
entgegenstehende Bescheid vom 13. April 2007 war insoweit aufzuheben (§ 113 Abs. 5 S. 1
Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).
Die subjektiven Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG für die Erteilung einer Genehmigung für den
Gelegenheitsverkehr mit einem Taxi sind zwischen den Beteiligten nicht streitig. Die insoweit
einschlägigen Verwaltungsakten wurden dem Gericht – anders als in dem vorangegangenen Verfahren –
nicht vollständig vorgelegt. Die Nachweise der Klägerin waren ausweislich des Tatbestandes des Urteils
der Kammer vom 18. Dezember 2006 - 4 K 329/06.KO - mit dem zum Antrag auf Genehmigung eines
Mietwagenverkehrs vorgelegt worden. Sie dürften z.T. bereits veraltet sein, so z.B. die seinerzeit
vorgelegte Übersicht zur Leistungsfähigkeit, die Angaben über das zu verwendende Fahrzeug, die
Bescheinigung des Finanzamts oder das polizeiliche Führungszeugnis. Daher war der im Tenor
niedergelegte Vorbehalt der Prüfung aktueller Unterlagen auszusprechen, um zu gewährleisten, dass
auch im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung die Voraussetzungen des § 13 PBefG insgesamt
vorliegen. Eine Beschränkung der Verpflichtung des Beklagten auf erneute Bescheidung war insoweit
nicht geboten (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 08.05.2007 – 13 A 3388/03 –, bestätigt
durch Beschluss des BVerwG vom 31.01.2008 – 3 B 77.07 –, zitiert jeweils nach juris).
Der Verpflichtung zur Erteilung der Genehmigung steht auch nicht entgegen, dass die Klägerin als
Gesellschaft bürgerlichen Rechts (zur Unternehmereigenschaft der GbR hinsichtlich Taxikonzessionen:
OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 20.11.1992 – 13 A 3739/91 - juris) hierzu wegen § 11 Abs. 2 Nr. 2, §
26 Nr. 2 und § 47 Abs. 2 PBefG neben dem Betriebssitz Ludwigshafen eine weitere (Zweig-)
Niederlassung als Betriebssitz am Flughafen Hahn betreiben muss. Es ist weder nach Handelsrecht (vgl.
§§ 13, 29 und 33 HGB) noch nach dem Personenbeförderungsrecht ausgeschlossen, dass ein
Taxiunternehmer in einer (echten) weiteren (Zweig-) Niederlassung in einer anderen als der
ursprünglichen Sitzgemeinde des Unternehmens die Geschäfte für die dort zu erteilende Taxikonzession
betreibt (so im Ergebnis auch Fielitz/Grätz, PBefG, Kommentar, § 11 Rn. 3f. und § 26 Rn. 6; a.A. BayVGH,
Urteil vom 01.07.1996 - 11 B 95.2169 -, NVwZ-RR 1996, 651; in dem hierzu ergangenen
Beschwerdebeschluss des BVerwG vom 02.10.1997 - 3 B 2.97 -, Buchholz 442.01 § 26 PBefG Nr. 1,
werden Bedenken zur Ansicht des BayVGH geäußert). Das PBefG enthält keine dem § 3 Nr. 5 des
Apothekengesetzes – ApoG – (in der Fassung vom 20.08.1960, BGBl. I 1960, 697) entsprechende
Regelung, wonach der Taxiunternehmer persönlich den Sitz zu leiten hat. Selbst die seinerzeit für
verfassungsgemäß (vgl. BVerfG, Urteil vom 13.02.1964 – 1 BvL 17/61 u.a. – BVerfGE 17, 232, zum
Apotheken-Mehrbetrieb) erachtete Regelung des § 3 Nr. 5 ApoG enthielt die Einschränkung, dass der
Erlöschenstatbestand nicht eintrat, wenn nur die Erlaubnis für eine Zweigapotheke erteilt wurde. Die
Annahme des BayVGH (in seinem Urteil vom 01.07.1996, a.a.O.) entbehrt damit einer für den
Normadressaten klaren und eindeutigen Grundlage im geltenden Recht. Dennoch gilt auch für die
Klägerin, dass die evtl. erteilte Genehmigung nach § 26 Nr. 2 PBefG erlischt, wenn sie den erforderlichen
Betriebssitz in der Gemeinde nicht aufrechterhält (vgl. BVerwG, Beschluss vom 02.10.1997, a.a.O. unter
Bestätigung des Urteils des BayVGH vom 01.07.1996, a.a.O.).
Der von dem Beklagten der Ablehnung des Antrages der Klägerin allein zugrunde gelegte objektive
Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 PBefG steht der Erteilung der Genehmigung an die Klägerin nicht
entgegen.
Nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG ist die Genehmigung (nur) zu versagen, wenn die öffentlichen
Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs
das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG gestattet
keine Bedürfnisprüfung. Maßgebend ist allein das öffentliche Verkehrsinteresse. Denn objektive
Zulassungsschranken für den Zugang zu einem Beruf, wie hier für den Beruf des Taxenunternehmers,
sind verfassungsrechtlich (Art. 12 Abs. 1 GG) nur zulässig, wenn sie zum Schutz eines überragend
wichtigen Gemeinschaftsgutes notwendig sind (vgl. z.B. BVerfG, Urteil vom 11.06.1958 – 1 BvR 596/56 –
BVerfGE 7, 377, 406). Das Bundesverfassungsgericht hat dies für den Taxenverkehr bejaht (vgl.
Beschluss vom 08.06.1960 – 1 BvL 53/55 u.a. – BVerfGE 11, 168). Der Taxenverkehr ist danach der
wichtigste Träger individueller Verkehrsbedienung und ergänzt in einer von keinem anderen
Verkehrsträger übernehmbaren Weise den öffentlichen Linien- und Straßenbahnverkehr. Existenz und
Funktionieren dieses Zweiges des Gelegenheitsverkehrs sind daher ein schutzwürdiges
Gemeinschaftsgut. Das Taxengewerbe ist allerdings nicht bereits durch eine Übersetzung, d.h. durch
Zulassung von mehr Taxen, als zur Befriedigung des Verkehrsbedarfs erforderlich sind, gefährdet; dies
würde auf einen unzulässigen Konkurrenzschutz hinauslaufen. Die Zulassungssperre darf nicht bereits in
dem Grenzbereich einsetzen, innerhalb dessen trotz an sich zureichender Verkehrsbedienung noch neue
Unternehmen ohne Gefahr für den Bestand des Gewerbes im Ganzen zugelassen werden können. Die
Gefahr einer Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das Taxengewerbe in seiner Existenz
bedrohenden Wettbewerbs muss vielmehr konkret beweisbar eingetreten oder nach dem sorgfältig
begründeten Urteil der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein (vgl. BVerfGE 11, 168, 191).
Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist andererseits nicht erst dann bedroht, wenn die
Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt besteht. Der Gesetzgeber
schützt die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes mit dem Ziel einer möglichst guten Bedienung
des individuellen öffentlichen Verkehrs in Ergänzung vor allem zum öffentlichen Linienverkehr. Zur
Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit dieses jedermann zugänglichen Verkehrsangebots
genügt deshalb eine von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer
Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann,
etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die
Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter
Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige
Verkehrsbedienung gesichert werden kann. Gefordert ist demnach eine prognostische Einschätzung der
Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen
Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen, also eine Prognose dazu, welche Zahl neuer Taxen
das örtliche Taxengewerbe „verträgt“, ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu
bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein (BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008 – 3 B 77.07 –,
juris, unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 07.09.1989 – 7 C 44/88 u.a. – BVerwGE 82, 295 ff.). Die
Annahme einer solchen, die Versagung weiterer Genehmigungen rechtfertigenden Bedrohung setzt
voraus, dass die Behörde die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes
anhand der dafür maßgeblichen Gesichtspunkte, von denen § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG einige
beispielhaft aufgeführt sind, konkret belegt (BVerwG, Urteil vom 07.09.1989, a.a.O., S. 302).
Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit
Taxen ist im Hinblick darauf, dass § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG nicht dem Konkurrenzschutz der vorhandenen
Taxiunternehmer dient, sondern die öffentlichen Verkehrsinteressen im Blick hat, nicht auf die
Auswirkungen der einzelnen Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes
abzustellen, sondern eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes
insgesamt und der durch die Erteilung einer oder mehrerer Genehmigungen zu erwartenden
Auswirkungen geboten. Bei der Frage, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr
mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, steht der Behörde im Hinblick
auf die zu treffende prognostische Entscheidung, die wertende Elemente mit verkehrs- und
wirtschaftspolitischem Einschlag enthält, ein gerichtlich nur begrenzt nachprüfbarer
Einschätzungsspielraum zu (so genannter Beurteilungsspielraum). Das Gericht kann die getroffene
Entscheidung nur daraufhin überprüfen, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und
vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat und ob die Prognose
der Behörde über den möglichen Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung erkennbar fehlerhaft ist (vgl.
BVerwG, Urteile vom 27.11.1981 – 7 C 57.79 –, BVerwGE 64, 238, 242 und vom 15.04.1988
– 7 C 94.86 –, BVerwGE 79, 208, 213).
Die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit der auf eine Prognose gestützten Versagung der
Taxengenehmigung hat auf die Sachlage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung in der letzten
Tatsacheninstanz abzustellen; denn es geht um die Verpflichtung der Behörde zur Erteilung einer
Genehmigung, auf die ein Rechtsanspruch besteht, wenn keine Versagungsgründe vorliegen (vgl. OVG
Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 08.05.2007, a.a.O., und BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008,
a.a.O.). Ein Bewerber, der die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt, hat
einen Anspruch auf Erteilung einer Taxengenehmigung, wenn es an einer rechtmäßigen behördlichen
Prognose über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes
höchstens zuzulassenden Taxen fehlt und die Behörde nicht substantiiert Umstände darlegt, die es in
hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass die Klägerin bei Beachtung der Vormerkliste zum Zug
kommen kann (BVerwG, Urteil vom 07.09.1989, a.a.O., Leitsatz 4 und S. 300, bestätigt durch BVerwG,
Beschluss vom 31.01.2008, a.a.O.). Das Gericht darf die Sache nicht in der Weise „entscheidungsreif“
machen, dass es die der Behörde obliegende prognostische Einschätzung selbst trifft, oder die
Grundlagen für eine rechtmäßige Prognose ermittelt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008, a.a.O., Rn.
8 ff.).
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist zunächst festzustellen, dass die vom Beklagten in Ausfüllung
seines Beurteilungsspielraums getroffene Entscheidung den genannten Anforderungen in mehrfacher
Hinsicht nicht genügt. Der Beklagte hat zum einen den maßgebenden Sachverhalt nicht zutreffend und
vollständig ermittelt und zum anderen entscheidungserhebliche Gesichtspunkte nicht zutreffend erkannt
und gewürdigt.
Der Beklagte hat in seinem Ablehnungsbescheid vom 13. April 2007 entscheidend darauf abgestellt, dass
die Gutachter für die Region Flughafen Hahn vorgeschlagen haben (S. 53 des Gutachtens), angesichts
der prognostizierten Fluggastzahlen die Zahl der Konzessionen bis 2010 auf 18 bis 22 zu erhöhen.
Ausgehend vom damaligen Stand (in 2006 = 9 Taxen) sollten nach dieser Empfehlung jährlich ca. 3 neue
Konzessionen ausgegeben werden. Im Bescheid vom 13. April 2007 heißt es weiter, im Ergebnis
empfehle das Gutachten, das Taxikontingent für den Flughafen Hahn derzeit nur auf 12 Konzessionen zu
erhöhen. Der Widerspruchsbescheid vom 18. September 2007 enthält sich (entgegen § 68 VwGO und § 6
AGVwGO) einer eigenständigen Prognose oder Beurteilung der Bedrohung des Taxengewerbes und
begnügt sich mit einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Bescheides. Er hebt hervor, dass bei der
Erteilung weiterer 11 Genehmigungen eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen
Taxengewerbes im Bereich des Flughafens Hahn nicht mehr offensichtlich ausgeschlossen werden
könne. Die Prognose der Ausgangsbehörde sei nicht erkennbar fehlerhaft. Eine eigenständige Wertung
der Zahl der empfohlenen Konzessionen ist weder dem Ablehnungsbescheid vom 13. April 2007 noch
dem dazu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 18. September 2007 zu entnehmen.
Entgegen der Auffassung der Beklagten enthält das vorliegende Gutachten der Fa. L. + K. vom April 2007
jedoch hinsichtlich der Region Flughafen Hahn keine Aussage zu einer, von der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts geforderten, höchstzulässigen Zahl von Taxikonzessionen. Eine Prognose
dazu, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe in Lautzenhausen am Flughafen Hahn
„verträgt“, ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit
bedroht zu sein (BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008 – 3 B 77.07 – juris, unter Bezugnahme auf sein
Urteil vom 07.09.1989, Urteil vom 07.09.1989 – 7 C 44/88 u.a. – BVerwGE 82, 295 ff.), ist in dem
Gutachten nicht zu finden. Sie ist vom Beklagten weder im Ablehnungsbescheid noch im
Widerspruchsbescheid nachgeholt worden. Im Widerspruchsbescheid heißt es insoweit lediglich, bei
einer Steigerung um weitere 11 Konzessionen könne eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen
Taxengewerbes nicht mehr offensichtlich ausgeschlossen werden. Die Prognose im Ablehungsbescheid
sei nicht erkennbar fehlerhaft.
Bei näherer Analyse der Empfehlungen auf S. 53 des Gutachtens wird erkennbar, dass die Gutachter
lediglich hinsichtlich der Region Hunsrück und der Region Rheintal ihre Empfehlungen an der
Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes ausrichten. Dort heißt es (zur Region Hunsrück):
„Grundsätzlich ist in der Region Hunsrück die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes noch gegeben.
Problematisch ist die Situation lediglich in der Verbandsgemeinde Kirchberg (ohne Hahn). Ohne
Gefährdung der Funktionsfähigkeit können in den anderen Verbandsgemeinden bis 2010 etwa 2 bis 3
neue Konzessionen erteilt werden.“ Weiter heißt es zur Region Rheintal: „Auch im Rheintal ist die
Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes noch gegeben. Problematisch ist die Situation jedoch in der Stadt
Boppard und in der Verbandsgemeinde Sankt Goar-Oberwesel. Um die Funktionsfähigkeit nicht zu
gefährden, wird empfohlen, die Zahl der Taxen hier allenfalls um 1 bis 2 Konzessionen zu erhöhen.“ Dem
hingegen findet sich in dem Absatz zur Region Flughafen Hahn der Hinweis: „Eine Sondersituation ergibt
sich am Flughafen Hahn. Auch hier ist das öffentliche Verkehrsinteresse berührt, wobei bereits heute eine
Unterversorgung absehbar ist.“ Am Ende wird weiter darauf hingewiesen, dass eine Deregulierung
problematisch sei und es wird auf die Erfahrungen auf dem deregulierten Hamburger Taximarkt
hingewiesen, wo sich insbesondere am Hamburger Flughafen eine nicht mehr akzeptable
Bedienungsqualität eingestellt habe. Auf eine Gefährdung oder gar Bedrohung der Funktionsfähigkeit des
Taxengewerbes in dieser Region wird nicht hingewiesen.
Auch mit den weiteren Ausführungen des Gutachtens ist die Annahme des Beklagten in dem
Ablehnungsbescheid vom 13. April 2007 nicht zu begründen. Bereits die Grundannahme des Beklagten
erweist sich als fehlerhaft, nach der die Zulassung weiterer Konzessionen auf der Grundlage der
Steigerung der Fluggastzahlen und den im Jahr 2005 vorhandenen 9 Taxen (quasi) mathematisch
berechen ließe. Dazu müsste zunächst die Annahme gerechtfertigt sein, dass die Zahl von 9 Taxen im
Jahr 2005 nicht nur eine ausreichende Zahl von Taxen darstellt, sondern sich schon zumindest in der
Nähe der vom Bundesverwaltungsgericht markierten Grenze der „höchstzulässigen“ Zahl der Taxen
bewegt, die die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes (gerade) noch nicht bedroht. Dem steht bereits die
Feststellung auf S. 18 des Gutachtens entgegen: „In der Zusammenschau zeigt sich, dass am Flughafen
Hahn bereits heute eine nicht ausreichende Zahl von Taxen bereitgehalten wird.“ Dies ist bezogen
insbesondere auf die zuvor dargelegten langen Umlaufzeiten der Taxen, welche häufig Touren in den
Rhein-Main-Raum oder andere Ballungsräume unternehmen müssen. Nach der von den Gutachtern
zitierten Befragung war nur jede siebte Taxifahrt in die nähere Umgebung (Umkreis 25 km) erfolgt, alle
anderen sind wesentlich weiträumiger. Damit korrespondieren auch die sehr hohen Einsatzzeiten der
Taxen am Hahn von 141 Wochenstunden (von theoretisch 168 möglichen!), bei einem Schnitt im Rhein-
Hunsrück-Kreis von 96,7 Stunden. Das Gutachten (S. 32/33) geht davon aus, dass die Fahrzeuge am
Hahn bundesweit zu den Taxen mit der größten zeitlichen Auslastung gehören. Gleiches (bundesweiter
Spitzenwert) gilt auch für die Fahrleistung der Taxen, die im Schnitt der Jahre 2002-2005 bei 129.503 km
lag, bei einem Schnitt im Rhein-Hunsrück-Kreis von 65.135 km, welcher für sich gesehen schon hoch ist
(S. 33/34 des Gutachtens).
Ebenso zeigt die Kosten- und Erlössituation deutlich, dass die Fahrzeuge im Bereich Flughafen Hahn im
Vergleich außergewöhnliche Zahlen vorzuweisen haben. So sind zwar nach dem Gutachten Sachkosten
am Hahn weit überdurchschnittlich. Dies beruht auf den durch die hohen Einsatzzeiten fußenden hohen
Personalkosten und den übermäßigen Fahrtstrecken. Jedoch ist auch der Erlös von im Schnitt der Jahre
2002-2005 von 65.834 € pro Taxi weit überdurchschnittlich und lässt pro Taxi einen operativen, allein
fahrtbezogenen Gewinn von ca. 5.779,- € pro Taxi und Jahr erwirtschaften. Diese Zahlen liegen weit über
dem Kreisdurchschnitt von 43.480 € pro Taxi und Jahr an Umsatz und 3.738,- € pro Jahr an operativem
Gewinn (vgl. S. 40 – 47 des Gutachtens), der noch als auskömmlich bezeichnet wird. Der geschäftliche
Umsatz der Taxen am Flughafen Hahn lag im Jahre 2005 mit 72.125 € pro Taxi und Jahr um mehr als die
Hälfte höher als der von dem Gutachter zugrunde gelegten „erforderlichen Mindestumsatz“ von 44.000,- €
pro Jahr. Schon dies lässt erkennen, dass Fahrleistung und Einsatzzeiten schon im Jahr 2005 ohne
jedwede Annäherung an eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes auf 13 bis 14 Taxen
hätte verteilt werden können, bei einem weiterhin über dem Kreisdurchschnitt liegenden und damit
auskömmlichen Umsatz. Nicht berücksichtigt bleibt insoweit der nach Angaben der Gutachter für diese
Branche bekannte „kreative“ Umgang mit Umsatz, Kosten und Gewinn (S. 39). Ebenso bleiben die von
dem Beklagten nicht substantiiert bestritten Werte von 92.000,- € Umsatz pro Taxi und Jahr für 2006
bezogen auf einen Konzessionär am Hahn außer Betracht, welche von dem Klägerbevollmächtigten
mitgeteilt wurden. Unter Einbeziehung dieser Umstände wäre eine tatsächliche Bedrohung der
Funktionsfähigkeit bei 13-14 Taxen im Jahr 2005 sehr fernliegend, selbst wenn man, wie hier, nur auf den
tatsächlich abgewickelten und den Gutachtern mitgeteilten Verkehr abstellt.
Weitere Umstände im Rahmen der vom Gutachten untersuchten direkten Nachfrage nach Taxileistungen
lassen vermuten, dass noch eine weit höhere Zahl an Taxen nicht zu einer Bedrohung der
Funktionsfähigkeit führen dürfte. Insoweit ist zu beachten, dass im Jahr 2005 die Zahl der Fluggäste nach
den Angaben der Beklagten bei 3.076.754 lag. Für 2006 wurden 3,7 Mio. Fluggäste gemeldet, in 2007
waren es knapp über 4 Mio. Fluggäste, in 2008 wird diese Zahl nach Angaben der Beklagten wohl knapp
unterschritten werden. Für die Fluggastzahl des Jahres 2006 wurde in dem Gutachten eine
Bedarfsanalyse vorgenommen (S. 12-19). Danach besteht – allein auf der Grundlage des Quellverkehrs
vom Flughafen Hahn (also nur der ankommenden und auf dem Landwege abreisenden 1,75 Mio.
Fluggäste) – ein Bedarf für ca. 87.500 bis 105.000 Taxifahrgäste pro Jahr. Bei Unterstellung einer
Besetzung mit jeweils 2 Personen ist danach von ca. 43.750 bis 52.500 Touren für 2006 auszugehen
(S. 15 des Gutachtens). Läge die durchschnittliche Länge der Taxitouren auch nur bei der Hälfte des für
die ankommenden Gäste erfragten Durchschnitts von 126 km (S. 17 des Gutachtens), so ergäbe dies bei
Zugrundelegung von 9 Taxen für 2006 eine Jahresfahrleistung von mindestens 306.250 km (bis 367.500
km) pro Taxi. Dies wären mehr als 235 % (bis 283 %) der für die Jahre 2002 bis 2005 von den
Taxiunternehmen mitgeteilten Durchschnittsjahresfahrleistung (S. 34 des Gutachtens). Selbst hinsichtlich
der im Jahr 2007 konzessionierten 12 Taxen würde sich immer noch eine Jahresfahrleistung von 229.687
km (bis 275.625 km) ergeben (177 % bis 212 % der im Gutachten angegebenen
Durchschnittsjahresfahrleistung). Die implizite Annahme des Gutachtens (S. 18), dass die (bereits
vorhandene) Nachfragesituation am Hahn mit den konzessionierten Taxen nicht zu bewältigen ist, findet
in dieser Berechnung eine tragfähige Stütze. Bezogen allein auf die Nachfrage in 2006 auf der niedrigsten
Schätzung des Gutachtens wäre danach das Taxengewerbe am Hahn bei einer Zahl von 20 Taxen nicht
übersetzt, geschweige den in seiner Funktionsfähigkeit bedroht. Dabei ist die Steigerung der
Fluggastzahlen für 2007 und 2008 noch nicht berücksichtigt. Noch deutlicher wird die Zahl der
erforderlichen Taxen für eine angemessene Bedienung der Nachfrage, wenn die von dem Beklagten im
vorangegangenen Ablehnungsbescheid vom 16. September 2005 mitgeteilte Zahl von ca. 2-4 Aufträgen
pro Taxi und Tag zutreffen würde. Bei unterstellt 4 Aufträgen pro Tag und Taxi wären für die niedrigste
Zahl an im Jahre 2006 erforderlichen Fahrten nach dem Gutachten (43.500 Touren) mindestens 30
(29,79) Taxen vorzuhalten, um den vorhandenen und sich allein aus dem Quellverkehr ergebenden
Bedarf am Flughafen Hahn abzudecken.
Die Annahme des Ablehnungsbescheides vom 13. April 2007, bei einer Zahl von mehr als 12 Taxen im
Jahre 2007 sei eine Bedrohung des Taxengewerbes am Flughafen Hahn nicht mehr auszuschließen,
findet danach in dem Gutachten der Fa. L. + K. keinerlei Grundlage. Eine andere höchstzulässige Zahl von
Taxen hat der Beklagte nicht genannt. Die Festlegung hierauf ist jedoch nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (zuletzt Beschluss vom 31.01.2008, a.a.O.) der Kern einer (rechtmäßigen)
Prognose der Genehmigungsbehörde. Die Anlehnung an den in dem Gutachten auf S. 53 für den
Flughafen Hahn prognostizierten Bedarf läuft auf eine unzulässige Bedürfnisprüfung hinaus, um eine
(nach dem Gutachten) „absehbare Unterversorgung“ zu beheben. Insoweit kann der Beklagte auch nicht
mit Erfolg einwenden, dass das Gutachten auf S. 12 eine (unrealistische) Steigerung der Fluggastzahlen
auf 8,6 Mio. im Jahr 2010 angenommen habe. Denn dieser Einwand übersieht, dass schon in den Jahren
2005 bei 3,1 Mio. und 2006 bei 3,7 Mio. Fluggästen eine Unterversorgung vorhanden war.
Selbst wenn der Beklagte in dem Ablehnungsbescheid nur entscheidend darauf abstellen wollte, welche
Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bei einer Vergabe von (weiteren)
11 bei bestehenden 12 Taxigenehmigungen zu gewärtigen wären, kann dies nicht zur Vertretbarkeit der
Prognose und der Entscheidung führen. Denn der Beklagte geht hinsichtlich der Zahl der (noch)
erforderlichen Genehmigungen, die dem Antrag der Klägerin vorgingen, ersichtlich von einer fehlerhaften
Zahl aus. Zwar trifft es zu, dass bei der prognostischen Entscheidung der Behörde, ab welcher Zahl von
Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen
Taxengewerbes bedroht ist, § 13 Abs. 5 S. 2 PBefG zu berücksichtigen ist, wonach Genehmigungen
grundsätzlich nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge zu vergeben sind. Der Beklagte
hat dabei jedoch die von der Klägerin auf der bzw. den Wartelisten für Bewerber um eine
Taxengenehmigung am Flughafen Hahn eingenommene Rangstelle offensichtlich verkannt. Dies beruht
darauf, dass die von dem Beklagten vorgenommene Eingruppierung in die Listen für Altbewerber und für
Neubewerber nicht den gesetzlichen Vorgaben des § 13 Abs. 5 PBefG entspricht.
§ 13 Abs. 5 S. 1 PBef kennt den von dem Beklagten verwandten Begriff des „Altbewerbers“ nicht, vielmehr
sind darin lediglich der „Neubewerber“ und der „vorhandene Unternehmer“ genannt. Unter
„Neubewerber“ ist nach Sinn und Zweck des PBefG nicht nur der „Neueinsteiger“ in das Taxengewerbe
(gleich Berufsanfänger) zu verstehen, wie die Definition in dem Widerspruchsbescheid des Beklagten vom
18. September 2007 nahelegen will. Einer solchen Annahme steht bereits die verfassungsrechtlich
abgesicherte Konstruktion des Schutzes des Taxengewerbes nach dem PBefG entgegen. Danach ist
lediglich das örtliche Taxengewerbe als Bezugspunkt des Schutzes benannt (§ 13 Abs. 4 S. 1 PBefG) und
die Genehmigung des Taxibetriebes ist wegen der in § 47 Abs. 2 PBefG festgelegten Betriebspflicht auf
eine bestimmte Gemeinde bezogen. Bei Verlegung des Betriebssitzes in eine andere Gemeinde erlischt
nach § 26 Nr. 2 PBefG kraft Gesetzes die Genehmigung. Der Bestand des Berufes im Sinne des Art. 12
GG ist hierdurch unmittelbar betroffen. Die Gründung eines Betriebes an einem neuen Ort auch im Wege
der Verlegung des Taxibetriebes oder der Gründung einer Niederlassung ist immer mit dem Erfordernis
der (Neu-) Erteilung einer Genehmigung verbunden. Selbst die Übertragung einer Genehmigung an
diesem neuen Ort ist nach § 2 Abs. 3 PBefG nur unter engen Voraussetzungen zulässig und steht unter
Genehmigungsvorbehalt. Die Verlegung der Tätigkeit ist unter der Geltung des PBefG wegen der
expliziten Genehmigungspflicht der Neuaufnahme der Tätigkeit gleichzusetzen und steht ebenso unter
dem Schutz des Art. 12 GG (vgl. zur Verlegung der Berufstätigkeit in einem ähnlich reglementierten Beruf
betreffend die Bewerbung von bereits bestellten Notaren auf Notarstellen in einem anderen Bundesland:
BVerfG, Beschluss vom 28.04.2005 – 1 BvR 2231/02 u.a. – NJW-RR 2005, 998).
Nach der Intention des Gesetzgebers war mit den Wörtern „vorhandene Unternehmer“ in § 13 Abs. 5 S. 1
PBefG in der Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 25.
Februar 1983 (BGBl. I S. 196 – sogenannte „Taxinovelle“) die Unternehmer angesprochen, die bereits in
der konkreten Gemeinde Inhaber einer Taxikonzession sind. Dies ergibt sich aus dem zur Grundlage der
„Taxinovelle“ gewordenen Entwurfs eines Fünften Gesetzes zur Änderung des
Personenbeförderungsgesetzes der SPD-Fraktion (BT-Dr. 9/2128 vom 9.12.1982). Darin war zunächst
noch eine eigenständige Regelung für die Genehmigungsinhaber, deren Genehmigung abgelaufen ist,
vorgesehen. Der Gesetzentwurf verwendet in seiner Begründung (BT-Drs. 9/2128, zu Art. 1 Nr. 2
Buchstabe c, S. 8) sowohl hinsichtlich der nunmehr in § 13 Abs. 5 PBefG tatsächlich eingefügten Wörter
„vorhandene Unternehmer“ als auch hinsichtlich der nach dem Entwurf in einem Abs. 6 vorgesehenen
„bisherigen Genehmigungsinhaber“ synonym den Begriff „Altunternehmer“. Damit können nach der
Konstruktion der Taxigenehmigung in §§ 13 Abs. 4, 47 Abs. 2 PBefG nur Unternehmer mit einer
Genehmigung in der jeweiligen Gemeinde gemeint sein, denen die Möglichkeit zur Erweiterung ihres
Betriebes erhalten bleiben sollte (so auch die Beschlussempfehlung des Verkehrsausschusses BT-Drs.
9/2266, S. 6).
In gleicher Richtung stellt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof klar, dass ein Unternehmer, der seinen
Betriebssitz aus dem Bezirk einer Genehmigungsbehörde herausverlagert, mit seinen dort noch
anhängigen Anträgen auf Neuerteilung zu einem „Neubewerber“ wird (BayVGH, Urteil vom 01.07.1996 –
11 B 95.2169 – juris; die Beschwerde hiergegen wurde vom BVerwG mit Beschluss vom 02.10.1997 – 3 B
2.97 – juris, zurückgewiesen). In dem Urteil ist ausgeführt, dass die Eigenschaft als Neubewerber und
vorhandener Unternehmer i.S.d. § 13 Abs. 5 PBefG vernünftigerweise in Beziehung zu dem Zeitpunkt der
Antragstellung und zu der Gemeinde zu setzen sind, in der der Unternehmer seinen Betriebssitz nehmen
will und dann die Taxen bereitzuhalten hat (§ 47 Abs. 2 Satz 1 PBefG). Diese Auffassung wird auch von
Fielitz/Grätz, PBefG, Kommentar, § 26 Rn. 6 bestätigt.
Der hier vertretenen Auslegung des § 13 Abs. 5 PBefG stehen die von dem Beklagten seiner
Entscheidung zugrunde gelegten Richtlinien zur Durchführung des Taxen- und Mietwagenverkehrs nach
den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) des Ministers für Stadtentwicklung, Wohnen
und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20.11.1987 – II C 6 – 33- 32 (MBl. NW. 1988, 7) nicht
entgegen. Diese Richtlinien sind nicht für das Land Rheinland-Pfalz erlassen oder für anwendbar erklärt
worden und binden schon aus diesem Grunde den Beklagten nicht. Auch enthalten sie nicht die von dem
Beklagten unterstellte Definition des Altunternehmers. Sie verhalten sich in der hier einschlägigen Nr. 5
nicht zu dem von dem Beklagten aufgeworfenen Problem. Die dort vorgeschlagene getrennte
Listenführung für Neubewerber und Altunternehmer enthält hinsichtlich der Altunternehmer keinen
Hinweis darauf, dass darunter auch solche fallen sollten, die in anderen Genehmigungsbezirken oder
Gemeinden Genehmigungen besitzen. Die Interpretation des Beklagten, dieses ergebe sich aus der in Nr.
5.3 der Richtlinie zitierten Vorschrift des Art. 12 GG, ist bereits oben widerlegt worden und ist zudem der
Richtlinie selbst nicht zu entnehmen. Im Übrigen wäre eine solche Listenführung auch deshalb
unpraktikabel, weil ein zentrales Taxengenehmigungsregister gesetzlich nicht eingeführt ist und der
Genehmigungsbehörde eine Änderung der Genehmigungslage für Alt- und Neubewerber (Erlöschen,
Nichtverlängerung, Erteilung oder Erwerb einer Genehmigung in einem anderen Genehmigungsbezirk)
nur bei Gelegenheit einer erneuten Abfrage bei den Antragstellern oder einer Verdachtsanfrage bei allen
in Betracht kommenden Genehmigungsbehörden zur Kenntnis käme. Auch die vom Bundesminister für
Verkehr nach § 58 PBefG erlassenen Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum
Personenbeförderungsgesetz vom 22.08.1995 (Bundesanzeiger Nr. 170a - Beilage – vom 08.09.1995)
enthalten keine Hinweise zur Interpretation des § 13 Abs. 5 PBefG.
Nach der hier gefundenen Auslegung wäre die Klägerin – bei Beibehaltung der doppelten Listenführung
– auf der Neubewerberliste zu führen und würde allen bisher dort geführten Unternehmen aufgrund des
früheren Antragseinganges (18. Juni 2004) vorgehen. Allenfalls bliebe fraglich, welche weiteren zeitlich
vorgehenden Anträge von der Altbewerberliste ebenfalls auf die Neubewerberliste zu übertragen wären.
Zu Recht auf der Altbewerberliste geführt ist die Fa. Taxi H. (Inh. U.) bei bestehenden 4
Taxengenehmigungen am Flughafen Hahn. Ebenso würde wohl Taxi P. darunter fallen, wenn es zutrifft,
dass deren Anträge auf Taxi B. übergegangen wären (so die Auffassung des Beklagten in der mündlichen
Verhandlung vom 20. Oktober 2008 bezüglich zweier erteilter Genehmigungen). Für die übrigen
Antragsteller, so sie überhaupt noch an einer Genehmigung interessiert sind und nicht § 13 Abs. 5 S. 3
PBefG einschlägig ist, wäre wohl eine Übertragung auf die Neubewerberliste angezeigt. Damit wäre die
Klägerin aber allenfalls auf Rang 4 der Neubewerberlister, sofern es einen Betrieb „Taxi L.“ überhaupt
noch gibt und dieser den Antrag – wie die übrigen Antragsteller – aufrechterhält. Die Vertreter der
Beklagten teilten in der mündlichen Verhandlung mit, auf telefonische Nachfrage hätten alle vorrangigen
Antragsteller erklärt, die Anträge aufrecht erhalten zu wollen. Wenn demnach die überwiegende Zahl der
Bewerber auf der Altbewerberliste nunmehr auf der Neubewerberliste zu führen wäre, fällt auch die
tatsächliche Grundlage für die Ermessensentscheidung des Beklagten zur Verteilung im Verhältnis 1:1
weg. Diese war auf der Grundlage der annähernden Parität der Bewerberzahl auf den Listen gewählt
worden, wie von der Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt wurde. Eine
andere Verteilung läge danach näher (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.09.1989 – 7 CB 32.89 – juris, unter
Bestätigung des Urteils des OVG Nordrhein-Westfalen vom 09.05.1989 – 13 A 994/88; sowie Nr. 5.3 der
o.a. nordrhein-westfälischen Richtlinie zum PBefG).
Bei einer Weiterführung der alten (bis Ende 2006 geführten) Warteliste läge die Klägerin zumindest auf
Rang 6. Es könnte auch Rang 5 sein, wenn Taxi P. wegen der Erteilung der Genehmigungen (an die Taxi
B. GmbH) im März 2005 auf der Grundlage des Vergleichs in dem Verfahren 6 K 1943/03.KO in der
Warteliste wegen § 13 Abs. 5 S. 4 PBefG mit einem (fiktiven) Antragsdatum vom März 2005 zu führen
wäre.
Nach beiden von dem Beklagten in der Vergangenheit praktizierten Möglichkeiten der Listenführung
müsste die Genehmigungsbehörde eine Prognose für 6 oder 7 neue Genehmigungen oder eine noch
geringere Zahl erstellt und vorgelegt haben, die belegen könnte, dass die Funktionsfähigkeit des
Taxengewerbes am Flughafen Hahn schon hierdurch bedroht sei. Dies ist nicht erfolgt. Allenfalls für 11
neue Genehmigungen findet sich eine solche im Ablehnungsbescheid vom 13. April 2007 und in der
Klageerwiderung. Damit kann auch dahingestellt bleiben, ob sich die Klägerin sämtliche von dem
Beklagten erteilten Konzessionen entgegenhalten lassen müsste, auch wenn diese etwa nicht im
Einklang mit § 13 Abs. 5 S. 1, S. 3 Nr. 1 oder S. 4 PBefG erteilt worden sein sollten.
Die Versagung der begehrten Taxigenehmigung kann schließlich auch nicht damit gerechtfertigt werden,
dass der Beklagte gemäß § 13 Abs. 4 Satz 3 und 4 PBefG zulässigerweise einen Beobachtungszeitraum
eingeschaltet habe, der noch nicht abgelaufen ist.
Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG soll die Genehmigungsbehörde zur Feststellung der Auswirkungen
früher erteilter Genehmigungen auf die öffentlichen Verkehrsinteressen vor der Entscheidung über neue
Anträge einen Beobachtungszeitraum einschalten, der gemäß § 13 Abs. 4 Satz 4 PBefG höchstens ein
Jahr seit der letzten Erteilung einer Genehmigung betragen soll. Vorliegend kann indessen schon nicht
festgestellt werden, dass die Klägerin von der Möglichkeit, einen Beobachtungszeitraum einzuschalten,
tatsächlich Gebrauch gemacht hat. Zwar könnte die Begründung des Ausgangsbescheides, wonach
demnächst 12 Konzessionen erteilt sein würden und der Hinweis im Gutachten, jährlich jeweils nur drei
neue Konzessionen auszugeben, auf die Inanspruchnahme eines Beobachtungszeitraums hindeuten; der
Bescheid vom 13. April 2007 nimmt indessen nicht eindeutig auf § 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG Bezug und
grenzt auch den etwaigen Beobachtungszeitraum zeitlich nicht näher ein. Dies erfolgt auch nicht durch
den Widerspruchsbescheid. Darüber hinaus setzt schon die Einschaltung eines Beobachtungszeitraums
und eine daran anknüpfende Versagung von weiteren Taxengenehmigungen nach der Rechtsprechung
voraus, dass die Genehmigungsbehörde bei ihrer Entscheidung im Rahmen des ihr auch insoweit
zustehenden Beurteilungsspielraum nachvollziehbar darlegt, auf welche konkreten Umstände sie die
Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes stützt (vgl. OVG Berlin,
Beschluss vom 28.03.2000 – 1 SN 15.99 –, Gewerbearchiv 2000, 338). Daran fehlt es vorliegend nach
dem oben Gesagten.
Im Übrigen wäre ein grundsätzlich maximal einjähriger Beobachtungszeitraum seit Erteilung der letzten
Taxigenehmigung im Juli 2007 im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ohnehin längst
abgelaufen.
Ist nach alledem festzustellen, dass die Entscheidung des Beklagten, die begehrte Taxigenehmigung zu
versagen, auf einer rechtsfehlerhaften behördlichen Prognose beruht, so ist für das Gericht erkennbar,
dass vorliegend eine Sachlage gegeben ist, bei der allein die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung
der beantragten Genehmigung rechtmäßig ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
(zuletzt: Beschluss vom 31.01.2008 – 3 B 77.07 – juris m.w.N.) setzt dies voraus, dass der Beklagte nicht
substantiiert Umstände darlegt, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass die Klägerin
bei Beachtung der Vormerkliste zum Zug kommen kann.
Auf der Grundlage des von dem Beklagten eingeholten Gutachtens ist für das Gericht erkennbar, dass die
Auf der Grundlage des von dem Beklagten eingeholten Gutachtens ist für das Gericht erkennbar, dass die
Klägerin mit ihrer – nach den obigen Darlegungen – wohl eher richtigen Rangstelle 3 oder 4 auf der
Warteliste der Neubewerber schon in einem Bereich liegt, den eine rechtmäßige behördliche Prognose
eine bestimmte Mindestzahl neu zuzulassender Bewerber keinesfalls unterschreitet. Jedenfalls ist die sich
dem Gericht aufdrängende „Grauzone“ für eine weitere Aufstockung des bisher zu geringen Kontingents,
die die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ebenfalls noch nicht offensichtlich bedroht,
zweifellos erreicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.09.1989, a.a.O.). Im Falle einer Gewährung von
Taxikonzessionen an die Klägerin, zwei oder drei vorrangige Bewerber im Bereich der Neubewerber und
ein bis drei Altbewerber (je nach Entscheidung der Beklagten über die Verteilung zwischen
Neubewerbern und vorhandenen Unternehmern) ist eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen
Taxengewerbes nach den vorliegenden Unterlagen offensichtlich noch nicht gegeben. Da bisher zwölf
Taxikonzessionen für den Bereich des Flughafens Hahn erteilt wurden, würde die Zulassung von 5-7
weiteren Bewerbern bedeuten, dass sich die Zahl der konzessionierten Taxen am Flughafen Hahn
lediglich etwa um die Hälfte erhöhen würde. Im Hinblick auf den mehr als 1/3 über dem Durchschnitt des
Landkreises liegenden Umsatzes pro Taxi am Flughafen Hahn und der sehr hohen Zahl von bereits
getätigten Fuhren pro Taxi von mehr als 10 pro Tag mit häufig langen Umlaufzeiten (von mehreren
Stunden) ist nicht ersichtlich, dass der Markt am Flughafen Hahn bereits als gesättigt angesehen werden
könnte. Nach dem vom dem Beklagten eingeholten und von diesem selbst nicht angezweifelten
Gutachten ist – wie oben dargelegt – ein hohes und derzeit keineswegs ausgeschöpftes Potential von
Taxikunden vorhanden (vgl. Bl. 15), viele potentielle Taxikunden müssen aufgrund der langen
Umlaufzeiten wegen der großen gefahrenen Entfernungen und der nicht ausreichenden Zahl an Taxen
(vgl. Bl. 18 des Gutachtens) auf andere Verkehre ausweichen oder auswärtige Taxen und Mietwagen
benutzen. Nach der insoweit eindeutigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 11,
168) kann die aus der Not der potentiellen Kunden erfolgte tatsächliche Ersetzung der Taxibenutzung am
Hahn durch andere Verkehre wegen der Nichtersetzbarkeit des Taxiverkehrs in seiner Funktion als
wichtigster Träger individueller Verkehrsbedienung aus verfassungsrechtlichen Gründen keine prägende
Berücksichtigung finden. Dies hat die Kammer bereits in dem zwischen den Beteiligten ergangenen
rechtskräftigen Urteil vom 18. Dezember 2006 – 4 K 329/06.KO – im Einzelnen dargelegt, auf die dortigen
Ausführungen wird zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen. Bei dieser Sachlage kann festgestellt
werden, dass eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes im Falle einer
Zulassung der Klägerin und weiterer Konzessionäre in dem dargelegten Umfang im Hinblick auf die
fehlende substantiierte Darlegung der Beklagten offensichtlich noch nicht gegeben ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 Abs. 2
VwGO.
Die Berufung war nach § 124a Abs. 1 VwGO nicht zuzulassen, da die in § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
genannten Gründe nicht vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
...
gez. Dr. Bayer gez. Porz gez. Dr. Hammer
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,- € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 47.4 des
Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der
Beschwerde
angefochten werden.
gez. Dr. Bayer gez. Porz gez. Dr. Hammer
1, Artikel
1, Nachname
2, Artikel
2, Nachname
2, Name2
2, Strasse
2, Plz
2, Ort