Urteil des VG Karlsruhe, Az. 3 K 2309/09

VG Karlsruhe (daten, rechtsverordnung, sport, kläger, löschung, vorbehalt des gesetzes, konstitutive wirkung, vorläufiger rechtsschutz, auskunft, informationssystem)
VG Karlsruhe Urteil vom 14.4.2010, 3 K 2309/09
Anspruch auf Datenlöschung aus polizeilicher Gewalttäterdatei
Tenor
Der Bescheid des Landeskriminalamtes vom 28.04.2009 und dessen Widerspruchsbescheid vom 19.08.2009 werden aufgehoben. Der Beklagte
wird verurteilt, sämtliche von ihm über den Kläger in der Datei Gewalttäter Sport gespeicherten Daten zu löschen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
1
Der Kläger begehrt die Löschung seiner Daten aus der Datei Gewalttäter Sport.
2
Am 02.06.2007 kam es vor dem Regionalligaspiel KSC II gegen SSV Reutlingen zu einer Auseinandersetzung zwischen rivalisierenden
Fangruppen, in deren Gefolge 40 Personen in Polizeigewahrsam genommen wurden, darunter auch der Kläger. Er wurde vernommen, und
seine persönlichen Daten wurden erfasst. Die vom Polizeirevier Karlsruhe-Markplatz erlangten Daten des Klägers wurden in das polizeiliche
Auskunftssystem Baden-Württemberg (POLAS-BW) eingestellt und für die beim Bundeskriminalamt (BKA) angesiedelte, bundesweit zugängliche
Verbunddatei Gewalttäter Sport freigegeben. Das gegen den Kläger eingeleitete Strafverfahren wegen Landfriedensbruchs wurde am
07.02.2008 von der Staatsanwaltschaft Karlsruhe gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt.
3
Von seiner Eintragung in der Datei Gewalttäter Sport erlangte der Kläger Kenntnis, als er das Viertelfinale der Fußballeuropameisterschaft 2008
in Basel besuchen wollte. Die Einreise in die Schweiz wurde ihm von den schweizerischen Grenzbehörden verweigert. Die Bundespolizei sprach
ein Ausreiseverbot für die Dauer vom 20.06.2008 bis 30.06.2008 aus. Auf die Fortsetzungsfeststellungsklage des Klägers stellte das
Verwaltungsgericht Stuttgart mit Urteil vom 17.08.2009 fest, dass das Ausreiseverbot rechtswidrig war (Az.: 11 K 237/09).
4
Mit Schreiben vom 20.01.2009 und 09.03.2009 beantragte der Kläger, ihm Auskunft zu erteilen, ob über ihn in der Datei Gewalttäter Sport Daten
gespeichert seien, um welche Daten es sich gegebenenfalls handele und welche polizeilichen Vorgänge der Datenspeicherung zugrunde lägen.
Zur Begründung führte er aus, er sei möglicherweise in der Datei gespeichert. Nähere Einzelheiten seien ihm jedoch nicht bekannt, da die
Betroffenen über die Datenspeicherung regelmäßig nur auf Anfrage informiert würden.
5
Mit Bescheid vom 28.04.2009 erteilte das Landeskriminalamt Baden-Württemberg dem Kläger Auskunft über die in der Datei Gewalttäter Sport
enthaltenen ihn betreffenden Daten und lehnte die Löschung dieser Daten ab. Aufgrund der Schreiben des Klägers sei nicht ohne Weiteres
erkennbar, ob sich sein Antrag ausschließlich auf Auskunft oder auch auf Löschung richte. Er werde daher als Antrag sowohl auf Auskunft als
auch auf Löschung betrachtet und beschieden. Die Löschung werde abgelehnt, da der Tatverdacht und die Wiederholungsgefahr fortbestünden.
Der Kläger sei beim Besuch einer Fußballveranstaltung straffällig geworden und habe hierbei aggressives Verhalten gezeigt. Er sei den
gewaltbereiten Fans zuzurechnen.
6
Am 18.05.2009 legte der Kläger Widerspruch ein, den er damit begründete, er habe lediglich einen Auskunftsantrag gestellt und nicht die
Löschung der Daten beantragt. Für ein Löschungsbegehren sei das Landeskriminalamt ohnehin nicht zuständig.
7
Mit Bescheid vom 19.08.2009 wies das Landeskriminalamt den Widerspruch zurück. Die Datei Gewalttäter Sport sei eine beim BKA geführte
Verbunddatei. Die Eingabe der zu speichernden Daten erfolge durch die Polizeidienststelle, in deren Zuständigkeitsbereich der
speicherungswürdige Sachverhalt festgestellt worden sei. Die Zuständigkeit des Landeskriminalamtes ergebe sich aus § 11 Nr. 4 a) DVOPolG.
Da ein eindeutiger Wille, ob lediglich Auskunft oder auch Löschung begehrt werde, nicht erkennbar gewesen sei, habe man die für den Bürger
beste Variante gewählt und sowohl die Auskunft erteilt, als auch über die Löschung entschieden. In der Sache bestehe ein Restverdacht
hinsichtlich des Landfriedensbruchs. Die Daten seien nach § 13 Abs. 1 BKAG i.V.m. § 42 Abs. 1 PolG und der Errichtungsanordnung an die Datei
Gewalttäter Sport zu übermitteln. Für den Erlass der in § 13 Abs. 1 BKAG angeführten Rechtsverordnung bestehe keine Notwendigkeit, da die
bestehenden detaillierten Regelungen im BKAG und der Errichtungsanordnung dazu führten, dass die Rechtsverordnung lediglich
deklaratorischen Charakter hätte. Polizeiliche personenbezogene Sammlungen dürften auch bei Straftaten geringeren Gewichts angelegt und
geführt werden und setzten nicht zwingend eine Verurteilung des Betreffenden voraus. Wiederholungsgefahr bestehe. Der Kläger stehe nach wie
vor in Kontakt mit der Szene aggressiver Karlsruher Fußballfans. Dem öffentlichen Interesse an einer wirksamen Bekämpfung von Straftaten sei
höheres Gewicht zuzumessen als dem Interesse des Klägers, von einer Beeinträchtigung durch die Datenspeicherung verschont zu bleiben.
8
Am 14.09.2009 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er die Löschung der Daten aus der Datei Gewalttäter Sport begehrt. Zur Begründung trägt
er vor, es fehle an der für die Errichtung der Datei erforderlichen Rechtsverordnung. Die Eintragungen würden nach bloßem Gutdünken
vorgenommen, hätten für den Betroffenen aber weitreichende Folgen. Bereits aus diesem Grund könne er die Löschung seiner Daten verlangen.
Ferner sei der über ihn eingetragene Vorwurf der Beteiligung an einem Landfriedensbruch unzutreffend. Ein Verdacht bestehe insoweit nicht
mehr. Über die Speicherung seiner Daten in der genannten Datei sei er nicht einmal informiert worden. Landesrechtliche Vorschriften könnten
die Dateneingabe nicht rechtfertigen. Dies gelte umso mehr, als auch andere Staaten Zugriff auf die Datei hätten.
9
Der Kläger beantragt,
10
den Bescheid des Landeskriminalamtes vom 28.04.2009 und dessen Widerspruchsbescheid vom 19.08.2009 aufzuheben und den
Beklagten zu verurteilen, sämtliche von ihm über den Kläger in der Datei Gewalttäter Sport gespeicherten Daten zu löschen
11
und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
12 Der Beklagte beantragt,
13
die Klage abzuweisen.
14 Zur Begründung trägt er ergänzend vor, die Errichtungsanordnung entspreche dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes und sei daher eine
ordnungsgemäße Rechtsgrundlage. Durch die Einbindung des Datenschutzbeauftragten in das Errichtungsverfahren werde den Belangen des
Datenschutzes Rechnung getragen. Es bestehe kein Anlass, von der Prognose der fortbestehenden Wiederholungsgefahr abzurücken. Die Datei
diene der Verhinderung gewalttätiger Auseinandersetzungen im Zusammenhang mit Sportveranstaltungen.
15 Dem Gericht liegen die Akten des Polizeipräsidiums Karlsruhe (2 Hefte) und des Landeskriminalamtes (1 Heft) vor. Wegen der weiteren
Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf, auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie auf die Niederschrift
über die mündliche Verhandlung verwiesen.
Entscheidungsgründe
16 Die Klage ist zulässig und begründet.
17 Sie ist als allgemeine Leistungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Bei der begehrten Datenlöschung handelt es sich um ein schlichtes
Verwaltungshandeln, für das das BKAG eine vorweg zu treffende Entscheidung in Form eines Verwaltungsakts über die Datenlöschung nicht
vorsieht. Die Aufhebung des die Löschung ablehnenden Bescheids des Landeskriminalamtes vom 28.04.2009 und dessen
Widerspruchsbescheids vom 19.08.2009 dient allein der Klarstellung. Auch ein Rechtsschutzbedürfnis kann dem Kläger nicht abgesprochen
werden. Zwar bestehen Zweifel, ob er tatsächlich vor Klageerhebung bei der Behörde die Löschung seiner Daten aus der Datei Gewalttäter Sport
beantragt hatte. So legte er noch mit seinem Widerspruch ausschließlich dar, er habe lediglich Auskunftserteilung über die gespeicherten Daten
und nicht deren Löschung beantragt. Da die Löschung jedoch - ob beantragt oder nicht - seitens des Beklagten ausdrücklich durch Bescheid
abgelehnt und dies auch durch den Widerspruchsbescheid bestätigt wurde, konnte der Kläger ohne Weiteres den Klageweg beschreiten.
18 Die Klage ist auch begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf Löschung der ihn betreffenden personenbezogenen Daten aus der Datei
Gewalttäter Sport. Der die Löschung ablehnende Bescheid des Landeskriminalamtes vom 28.04.2009 und dessen Widerspruchsbescheid vom
19.08.2009 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
19 Der Löschungsanspruch des Klägers ergibt sich aus § 32 Abs. 2 i.V.m. Abs. 9 BKAG. Nach § 32 Abs. 2 Satz 1 BKAG hat das BKA die in Dateien
gespeicherten personenbezogenen Daten zu löschen, wenn ihre Speicherung unzulässig ist. Bei in Dateien des polizeilichen
Informationssystems gespeicherten personenbezogenen Daten obliegt die Löschungspflicht nach § 32 Abs. 9 BKAG der Stelle, die die
datenschutzrechtliche Verantwortung nach § 12 Abs. 2 BKAG trägt, und damit der Stelle, die die Daten unmittelbar eingegeben hat.
Entsprechend der sich aus § 32 Abs. 2 i.V.m. Abs. 9 BKAG ergebenden Löschungspflicht hat nach § 11 Abs. 3 Satz 1 BKAG auch nur die
Behörde, die die Daten zu einer Person eingegeben hat, die Befugnis, diese zu ändern, zu berichtigen oder zu löschen. Damit ist auch die
Passivlegitimation des beklagten Landes gegeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.10.2003 - 6 C 3.03 -, Buchholz 402.46 BKAG Nr. 2; OVG Lüneburg,
Urt. v. 16.12.2008 - 11 LC 229/08 -, NdsVBl. 2009, 135; Hess. VGH, Urt. v. 16.12.2004 - 11 UE 2982/02 -, DÖV 2005, 523; unklar insoweit VG
Mainz, Urt. v. 04.09.2008 - 1 K 363/08.MZ -, DUD 2009, 195). Ob die Löschung letztlich durch das Landeskriminalamt, das das beklagte Land im
vorliegenden Verfahren vertreten hat, oder durch den Polizeivollzugsdienst vorzunehmen ist, durch den die Eingabe unmittelbar bewirkt wurde,
ändert an der Passivlegitimation des Beklagten nichts.
20 Die Speicherung der personenbezogenen Daten des Klägers in der Datei Gewalttäter Sport ist unzulässig im Sinne des § 32 Abs. 2 Satz 1
BKAG. Rechtlicher Maßstab für die Beurteilung der Datenspeicherung in der Datei Gewalttäter Sport ist das BKAG. Landesrecht ist für den
elektronischen Datenverbund im Sinne von § 2 Abs. 3 BKAG nicht einschlägig (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 16.12.2008, a.a.O.; VG Mainz, Urt. v.
04.09.2008, a.a.O.). Aufgrund des spezialgesetzlichen Vorrangs des BKAG kommt es für die vorliegende Entscheidung daher auch nicht auf die
Rechtmäßigkeit der Datenspeicherung nach § 38 PolG und der Datenübermittlung nach § 42 PolG an.
21 Bei den streitgegenständlichen personenbezogenen Daten des Klägers handelt es sich um in Dateien des polizeilichen Informationssystems
gespeicherte Daten. Das polizeiliche Informationssystem INPOL (vgl. § 11 BKAG) wird im Rahmen der Bundesaufgabe des BKA nach § 2 Abs. 3
BKAG geführt. Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 BKAG bestimmt das Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit den
Innenministerien/Innensenatoren der Länder die Dateien, die in das polizeiliche Informationssystem einzubeziehen sind. Nach der Ständigen
Konferenz der Innenminister gehören dazu neben der Datei Gewalttäter Sport z.B. die Haftdatei, die Erkennungsdienstdatei, Arbeitsdateien für
besondere Kriminalitätsbereiche (PIOS), die Personen- und die Sachfahndungsdatei, die polizeiliche Kriminalstatistik und andere (vgl. hierzu
BR-Drs. 94/95 S. 63 f. u. BT-Drs. 13/1550 S. 28). Die in das polizeiliche Informationssystem einbezogene Datei Gewalttäter Sport ist eine sog.
Verbunddatei. Verbunddateien sind vom BKA als Zentralstelle für den elektronischen Datenverbund zwischen Bund und Ländern geführte
Dateien des polizeilichen Informationssystems INPOL, wobei die jeweils von den Ländern in eigener Zuständigkeit gewonnenen Daten dezentral
und unmittelbar in das Verbundsystem eingegeben und diese Daten im System für alle Verbundteilnehmer zum Abruf bereitgehalten werden.
(vgl. Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, S. 855, Rdnr. 79; Ahlf/Daub/Lersch/Störzer, BKAG, § 8 Rdnr. 2a). Nach § 13 Abs. 1 Satz 1
BKAG übermitteln die Landeskriminalämter dem BKA nach Maßgabe der Rechtsverordnung zu § 7 Abs. 6 BKAG die zur Erfüllung seiner
Aufgaben als Zentralstelle erforderlichen Informationen. Die Verpflichtung der Landeskriminalämter nach Satz 1 kann im Benehmen mit dem BKA
auch von anderen Polizeibehörden des Landes erfüllt werden, wie dies auch in Baden-Württemberg geschieht. Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BKAG
sind zur Teilnahme am polizeilichen Informationssystem außer dem BKA und den Landeskriminalämtern sonstige Polizeibehörden der Länder,
die Bundespolizei sowie die mit der Wahrnehmung grenzpolizeilicher Aufgaben betrauten Behörden der Zollverwaltung und das Zollkriminalamt
berechtigt. Dies umfasst das Recht, Daten zur Erfüllung der Verpflichtung nach § 13 BKAG im automatisierten Verfahren einzugeben und, soweit
dies zur jeweiligen Aufgabenerfüllung erforderlich ist, abzurufen. Gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 BKAG ist in den nach § 34 BKAG zu erlassenden
Errichtungsanordnungen für jede automatisierte Datei des polizeilichen Informationssystems festzulegen, welche Behörden berechtigt sind,
Daten einzugeben und abzurufen. Für die Eingabe gelten gemäß § 11 Abs. 2 Satz 3 BKAG die §§ 7 bis 9 BKAG entsprechend.
22 Die Datenspeicherung erweist sich als unzulässig, weil die für die Dateneingabe nach § 11 Abs. 2 Satz 3 BKAG und die Datenübermittlung nach
§ 13 Abs. 1 BKAG vorausgesetzte Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 6 BKAG bislang nicht erlassen wurde.
23 Nach § 7 Abs. 6 BKAG bestimmt das Bundesministerium des Inneren mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung das Nähere
über die Art der Daten, die nach den §§ 8 und 9 BKAG gespeichert werden dürfen. § 8 BKAG legt fest, welche Informationen das BKA zur
Erfüllung seiner Aufgaben nach § 2 Abs. 1 bis 3 BKAG in Dateien speichern, verändern oder nutzen kann. § 9 BKAG betrifft die
Datenspeicherung zu sonstigen Zwecken (z.B. Fahndung, Identifizierung). Nach Auffassung der Kammer kann kein Zweifel daran bestehen, dass
für die Datenerhebung und -speicherung in der Verbunddatei Gewalttäter Sport die nach den §§ 11 Abs. 2 Satz 3, 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs.
6 BKAG erforderliche Rechtsverordnung im Hinblick auf das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und den Vorbehalt des Gesetzes
unerlässlich ist.
24 Die Speicherung der personenbezogenen Daten des Klägers in der vom BKA geführten Verbunddatei Gewalttäter Sport stellt - wie bereits deren
Erhebung und Übermittlung an das BKA - einen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG in seiner
Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung trägt Gefährdungen und
Verletzungen der Persönlichkeit Rechnung, die sich für den Einzelnen, insbesondere unter den Bedingungen moderner Datenverarbeitung, aus
informationsbezogenen Maßnahmen ergeben. Dieses Recht flankiert und erweitert den grundrechtlichen Schutz von Verhaltensfreiheit und
Privatheit; es lässt ihn schon auf der Stufe der Persönlichkeitsgefährdung beginnen. Eine derartige Gefährdungslage kann bereits im Vorfeld
konkreter Bedrohungen von Rechtsgütern entstehen. Mittels elektronischer Datenverarbeitung sind Einzelangaben über persönliche oder
sachliche Verhältnisse einer Person unbegrenzt speicherbar und jederzeit und ohne Rücksicht auf Entfernungen in Sekundenschnelle abrufbar.
Sie können darüber hinaus mit anderen Datensammlungen zusammengefügt werden, wodurch vielfältige Nutzungs- und
Verknüpfungsmöglichkeiten entstehen. Dadurch können weitere Informationen erzeugt und so Schlüsse gezogen werden, die sowohl die
grundrechtlich geschützten Geheimhaltungsinteressen des Betroffenen beeinträchtigen als auch anschließende Eingriffe in seine
Verhaltensfreiheit nach sich ziehen können. Eine weitere Besonderheit des Eingriffspotentials von Maßnahmen der elektronischen
Datenverarbeitung liegt in der Menge der verarbeitbaren Daten, die auf konventionellem Wege gar nicht bewältigt werden könnte. Der mit
solchen technischen Möglichkeiten einhergehenden gesteigerten Gefährdungslage entspricht der hierauf bezogene Grundrechtsschutz (vgl.
BVerfG, Beschl. v. 11.03.2008 - 1 BvR 2074/05 - u.a.; BVerfGE 120, 378, jeweils m.w.N.).
25 Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist der Einschränkung im überwiegenden Allgemeininteresse zugänglich. Diese bedarf jedoch
einer gesetzlichen Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht und verhältnismäßig ist (vgl. BVerfGE 65, 1 <43 f.>;
120, 378 <401 ff.>; BVerfGK 10, 330 <337>). Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise
und normenklar festgelegt werden (vgl. BVerfGE 65, 1 <44 ff.>; 100, 313 <359 f.>; BVerfGK 10, 330 <337 f.>). Diesen Anforderungen genügen die
für eine Vielzahl von Dateien ganz unterschiedlicher Art geltenden und deshalb sehr allgemein gehaltenen Vorschriften der §§ 7 ff. BKAG nicht.
Sie stellen keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Verbunddatei Gewalttäter Sport dar.
26 Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 7 Abs. 6 BKAG. Während nämlich in § 7 Abs. 1 bis 3 und 5 BKAG ausdrücklich jeweils ein
Ermessen eingeräumt wird (Das Bundeskriminalamt kann ...), enthält § 7 Abs. 6 BKAG eine klare Anweisung zum Erlass einer Rechtsverordnung
(Das Bundesministerium des Innern bestimmt mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung ...). § 13 Abs. 1 Satz 1 BKAG setzt mit
der gewählten Formulierung „... nach Maßgabe der Rechtsverordnung zu § 7 Abs. 6 ...“ den Erlass einer Rechtsverordnung ebenfalls voraus.
Auch § 11 Abs. 2 Satz 3 BKAG bestimmt, dass für die Eingabe von Daten in das polizeiliche Informationssystem die §§ 7 bis 9 BKAG
entsprechend gelten sollen, so dass auch hier eine das Nähere regelnde Rechtsverordnung für erforderlich angesehen wird.
27 Der Gesetzgeber hat die noch zu erlassende Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 6 BKAG auch nicht lediglich in das Ermessen des
Verordnungsgebers stellen wollen. Zwar hat der Verordnungsgeber bei Verordnungsermächtigungen gemäß Art. 80 Abs. 1 GG ein
Entschließungsermessen; dieses wird jedoch dort gebunden, wo der ermächtigende Gesetzgeber den Erlass einer Verordnung ausdrücklich
anordnet (Bonner Kommentar, Art. 80 Abs. 1 GG Rdnr. 175; Jarass/Pieroth, GG, Art. 80 Rdnr. 22; OVG Lüneburg, Urt. v. 16.12.2008, a.a.O.; VG
Hannover, Urt. v. 22.05.2008 - 10 A 2412/07 -, BauR 2009, 268). Das ist vorliegend der Fall, da in § 7 Abs. 6 BKAG eindeutig der
gesetzgeberische Wille zum Ausdruck kommt, die Art der zu speichernden Daten unbedingt durch eine Rechtsverordnung näher zu regeln. Dies
ergibt sich auch aus der Gesetzesbegründung. So heißt es schon im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 17.02.1995 (BT-Drs. 94/95 S. 55)
bzw. vom 31.05.1995 (BT-Drs. 13/1550 S. 25) zu § 7 BKAG: „Abs. 6 bestimmt, dass der Bundesminister des Innern mit Zustimmung des
Bundesrates nähere Einzelheiten der Datenspeicherung aufgrund der §§ 8, 9 durch Rechtsverordnung festlegt. Dabei kann es sich allerdings
nur um Rahmenvorgaben, wie z.B. die Festlegung von Personenkategorien oder die Art der Daten handeln. Auf die jeweilige Datei bezogen
muss dieser Rahmen durch die konkrete Errichtungsanordnung ausgefüllt werden.“ Den Materialien zu § 13 Abs. 1 BKAG ist ebenfalls zu
entnehmen, dass der Gesetzgeber von einer zwingend zu erlassenden Rechtsverordnung ausgegangen ist, weil es dort heißt (vgl. BR-Drs. 94/95
S. 68, ebenso BT-Drs. 13/1550 S. 30): „S. 1 verweist hinsichtlich der Übermittlungsvoraussetzungen auf die zu § 7 Abs. 6 zu erlassende
Rechtsverordnung, die die Voraussetzungen für die Speicherung personenbezogener Daten in ... Verbunddateien regelt.“
28 Für die zwingende Notwendigkeit einer Rechtsverordnung spricht auch die Systematik des BKAG. Dieses sieht eine abgestufte Regelung für die
Art der zu speichernden Daten vor. Das BKAG selbst regelt in seinen §§ 8, 9, 11 Abs. 1 Satz 2 lediglich die grundlegenden Anforderungen an die
Speicherung in Dateien und überantwortet in § 7 Abs. 6 BKAG das Nähere über die Art der Daten, die gespeichert werden dürfen, der
Normierung in einer Rechtsverordnung. Die konkreten Einzelheiten des jeweiligen Dateninhalts schließlich bleiben nach § 34 BKAG der
jeweiligen Errichtungsanordnung vorbehalten (so auch VG Hannover, Urt. v. 22.05.2008, a.a.O.; vgl. auch VG Gießen, Urt. v. 29.04.2002 - 10 E
141/01 -, NVwZ 2002, 1531). In § 11 Abs. 1 Satz 2 BKAG wird lediglich generalisierend vorgegeben, welche Daten dem polizeilichen
Informationssystem angehören sollen. Nicht beantwortet ist damit, welche konkreten Daten in die jeweiligen Dateien aufgenommen werden. In
den §§ 8, 9 BKAG wird lediglich festgehalten, welche Daten das BKA in die von ihm als Zentralstelle geführten Dateien aufnehmen kann . Da der
Aufgabenbereich des BKA in § 2 BKAG sehr weit gefasst ist, ist der Umfang der Daten, deren Kenntnis für die Erfüllung der Zentralstellenfunktion
notwendig ist, unspezifizierbar weit. Diese Unbestimmtheit der Befugnisnormen ist nur unter der Prämisse verfassungsrechtlich hinnehmbar,
dass § 7 Abs. 6 BKAG eine Ermächtigung vorsieht, die näheren Voraussetzungen der Datenspeicherung in einer Rechtsverordnung zu regeln
(OVG Lüneburg, Urt. v. 16.12.2008, a.a.O.; Lisken/Denninger, a.a.O., S. 975 Rdnr. 479 ff.). Verbindlich kann mithin erst im Rahmen der nach § 7
Abs. 6 BKAG zu erlassenden Rechtsverordnung näher bestimmt werden, welche Daten in welcher (Verbund-)Datei zu speichern sind. Diese
Rechtsverordnung ist dann auch maßgeblich für die nach § 11 Abs. 2 BKAG einzugebenden und die nach § 13 Abs. 1 Satz 1 BKAG von den
Landeskriminalämtern oder den Landespolizeibehörden dem BKA zur Erfüllung seiner Aufgabe als Zentralstelle im Rahmen des polizeilichen
Informationssystems zu übermittelnden Daten. Sähe man allein die Vorgaben in den §§ 8, 9 BKAG und in § 11 Abs. 1 Satz 2 BKAG als
ausreichend an, stünde es letztlich im Belieben der Verwaltung, aus welchen Anlässen Verbunddateien welchen Inhalts und Umfangs errichtet
werden.
29 Hinzu kommt, dass es für die Aufnahme in die Datei Gewalttäter Sport genügt, dass ein Polizeivollzugsbeamter der Polizeidienststelle, in deren
Zuständigkeitsbereich der Betroffene aufgegriffen und erfasst wurde, einen Vorkommnisbericht fertigt, weil der Betroffene in den Verdacht
geraten ist, an Gewalttaten im Zusammenhang mit Sportereignissen, insbesondere Fußballspielen, beteiligt gewesen zu sein. Der
Polizeivollzugsbeamte bewirkt allein durch einen entsprechenden Vermerk im Vorkommnisbericht, dass nach Eingabe durch die jeweilige
Datenstation ein Zugriff der Polizeibehörden des Bundes und der übrigen Länder auf den Datensatz möglich wird. Angesichts des mit der
Dateneingabe, -übermittlung und -speicherung zweifellos vorhandenen Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und unter
Berücksichtigung der weitreichenden Folgen der Speicherung personenbezogener Daten in der Datei Gewalttäter Sport, ist die durch das Gesetz
vorgeschriebene Rechtsverordnung unverzichtbar. So zieht die Eintragung in der Datei Gewalttäter Sport häufig Stadionverbote oder Einreise-
/Ausreiseverbote nach sich, deren sich bereits auch der Kläger anlässlich der Fußballeuropameisterschaft im Jahr 2008 ausgesetzt sah und
gegen die ein mit Art. 19 Abs. 4 GG in Einklang stehender vorläufiger Rechtsschutz jedenfalls dann kaum möglich ist, wenn eine Kenntnis von
der Speicherung erst dadurch erlangt wird, dass solche polizeilichen Gefahrenabwehrmaßnahmen ergriffen werden. Diese Rechtsverordnung
muss zudem klären, in welchem Verhältnis die Tätigkeit von Polizeien des Bundes und der Länder stehen. Mit der Datei Gewalttäter Sport wird
nicht Amtshilfe im Sinne von Art. 35 GG geleistet. Vielmehr werden Daten zur Verfügung gestellt, auf die von der vollziehenden Polizei ohne
Weiteres zugegriffen werden kann, ohne dass die Polizei, von der die Daten herrühren, hierauf Einfluss hat.
30 Nach alledem kann auch die für die Datei Gewalttäter Sport bestehende Errichtungsanordnung nach § 34 BKAG, die gemäß § 34 Abs. 2 BKAG
mit Zustimmung der zuständigen Innenministerien und Senatsinnenverwaltungen der Länder ergangen ist, das Fehlen der Rechtsverordnung
nicht ersetzen. Ihr kommt - entgegen der Ansicht des Beklagten -gegenüber der Errichtungsanordnung nicht lediglich eine deklaratorische
Bedeutung zu (so aber Hess. VGH, Urt. v. 16.12.2004, a.a.O. zur KAN - Kriminalakten-Nachweis-Datei; VG Mainz, Urt. v. 04.09.2008, a.a.O.; VG
Schleswig, Urt. v. 23.04.2004 - 1 A 219/02 -, Juris; Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, § 7 BKAG, Rdnr. 4; Ahlf/Daub/Lersch/ Störzer,
a.a.O., § 7 Rdnr. 24). Die Auffassung des Beklagten vermag insoweit nicht zu überzeugen. So hat auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof
zur Begründung seiner Auffassung lediglich auf die von Ahlf (in: Ahlf/Daub/Lersch/Störzer, a.a.O., § 7 Rdnr. 24) vertretene Meinung verwiesen,
dass § 7 Abs. 6 BKAG keine konstitutive Bedeutung habe, „auch wenn in der Begründung zu § 13 von den 'Voraussetzungen für die Speicherung
personenbezogener Daten in Zentral- und Verbunddateien' die Rede ist (BT-Drs. 13/1550 zu § 13 Abs. 1, S. 30)“. Auch Ahlf begründet seine
Meinung nicht, sondern stellt lediglich fest, der aus materieller Sicht wenig überzeugenden Regelung komme nur deklaratorische Bedeutung mit
der Folge zu, dass es bei dem bisherigen Rechtszustand solange verbleibe, bis die Rechtsverordnung gemäß § 7 Abs. 6 BKAG erlassen worden
sei. Auf das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs verweist wiederum Papsthart (in: Erbs/Kohlhaas, a.a.O., § 7 BKAG, Rdnr. 4), durch
das das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 29.04.2002 (a.a.O.) aufgehoben worden und deshalb der von diesem vertretenen
gegenteiligen Auffassung nicht zu folgen sei. Er führt weiter aus, dass durch die detaillierten Vorgaben der §§ 8 und 9 i.V.m. § 34 BKAG ein
hinreichend detailliertes Normprogramm vom parlamentarischen Gesetzgeber vorgegeben worden sei und es zur Exekutierbarkeit dieses
Regelungsprogramms nicht des Einziehens einer Zwischenebene zwischen den gesetzlichen Vorgaben einerseits und ihres Herunterbrechens
auf die Ebene der Errichtungsanordnung andererseits bedürfe, was im Ergebnis auch das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht in
seinem Urteil vom 23.04.2004 (a.a.O.) vertrete. Bemängelt wird, dass die Vorgabe in § 7 Abs. 6 BKAG, die Art der Daten näher zu regeln,
angesichts der Vielfalt von Daten mit potentieller Relevanz für Dateien der Zentralstelle (man denke etwa an Entwicklungen im Bereich des
Erkennungsdienstes vom Fingerabdruck über das DNA-Identifizierungsmuster) geradezu kryptisch wirke und ohnehin nur auf sehr abstrakt-
genereller Ebene mit geringem Mehrwert für die zu treffenden datenschutzrechtlichen Abwägungen umsetzbar sein dürfte. Die in der
Verordnungsermächtigung durch das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates intendierte Mitwirkung der Länder finde auf der Ebene der
Errichtungsanordnung in § 34 Abs. 2 BKAG ihre Entsprechung.
31 Soweit § 7 Abs. 6 BKAG eine konstitutive Wirkung abgesprochen wird, findet eine Erörterung der Frage nicht statt, ob es einer nach § 7 Abs. 6
BKAG zu erlassenden Rechtsverordnung auch in den Fällen nicht bedarf, in denen mit der Speicherung personenbezogener Daten, wie hier, in
das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen wird. Dass die Errichtungsanordnung die Rechtsverordnung nicht ersetzen
kann, ergibt sich nämlich auch daraus, dass erstere nach § 34 BKAG erst dann zum Tragen kommt, wenn über eine Rechtsverordnung nach § 7
Abs. 6 BKAG verbindlich festgelegt ist, welche Daten zu welchem Sachthema als (Verbund-)Datei beim BKA als Zentralstelle geführt werden
dürfen. Erst wenn hierüber Klarheit durch eine Verordnung erzielt ist, ist im Rahmen einer Errichtungsanordnung bezogen auf jede Datei unter
anderem konkreter festzulegen, wie im Einzelnen die Speicherung zu erfolgen hat, wer Daten liefern und abrufen darf, wie die Datei erschlossen
werden kann, an wen die Daten übermittelt werden können sowie welche Prüffristen und Speicherungszeiten einzuhalten sind. Die
Errichtungsanordnung legt mithin fest, nach welchen Regeln eine Datei zu führen ist und stellt eine (bloße) Organisationsmaßnahme dar. Sie soll
der Selbstkontrolle der speichernden Stelle und der Erleichterung der Tätigkeit der Aufsichtsbehörde einschließlich des Datenschutzbeauftragten
dienen (OVG Lüneburg, Urt. v. 16.12.2008, a.a.O.; Lisken/Denninger, a.a.O., S. 944, Rdnr. 372 ff.). Sie setzt also die Entscheidung, zu welchem
Themenkomplex die Datei erstellt wird und welche Daten in die Datei aufzunehmen sind, voraus, wenn sich auch im Einzelnen
Überschneidungen ergeben können, da z. B. auch nach § 34 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BKAG in der Errichtungsanordnung der Personenkreis, über den
Daten gespeichert werden sollen, ebenso wie die Art der zu speichernden personenbezogenen Daten zu bestimmen ist. Derartige
Überschneidungen der Errichtungsanordnung mit Inhalten der Rechtsverordnung stellen indes nachrichtliche Übernahmen dar, die neben
Aspekten der Verwaltungspraktikabilität insbesondere die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde und des Datenschutzbeauftragten erleichtern (so OVG
Lüneburg, Urt. v. 16.12.2008, a.a.O.).
32 Der Errichtungsanordnung fehlt es auch an der hinreichenden Normqualität zur Regelung der Art der zu speichernden Daten. Anders als bei der
Verordnung nach § 7 Abs. 6 BKAG handelt es sich bei der Errichtungsanordnung nach § 34 BKAG nicht um ein Gesetz im materiellen Sinne,
sondern um eine Einzelfallregelung einer Bundesbehörde, die auch nicht dadurch Rechtsnormqualität erlangt, dass ihr gemäß § 34 Abs. 2 BKAG
neben dem Bundesministerium des Innern die jeweiligen Innenminister/Innensenatoren der Länder zustimmen müssen. Die Mitwirkung der
Innenverwaltungen der Länder entspricht nicht den formalen Anforderungen an eine Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates
und damit eines Verfassungsorgans des Bundes bedarf. Rechtsverordnungen als Gesetze im materiellen Sinn haben ein gravierenderes
Gewicht als bloße Verwaltungsvorschriften wie Errichtungsanordnungen, da sie im Bundesgesetzblatt veröffentlicht werden und damit von allen
potenziell Betroffenen einsehbar sind. Auch der Gesetzgeber ist nicht davon ausgegangen, dass die Errichtungsanordnung die
Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 6 BKAG zu ersetzen vermag. Gegen einen solchen Willen des Gesetzgebers spricht schon der Umstand, dass
er in Kenntnis und trotz der Regelung der Errichtungsanordnungen das Erfordernis einer Rechtsverordnung ausdrücklich ins Gesetz
aufgenommen hat.
33 Die Speicherung der personenbezogenen Daten des Klägers in der Datei Gewalttäter Sport ist nach alledem mangels einer durch
Rechtsverordnung konkretisierten Ermächtigungsgrundlage unzulässig. Der Kläger hat einen Anspruch auf Löschung dieser Daten. Die dies
ablehnenden Bescheide des Landeskriminalamtes sind aufzuheben.
34 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer sieht keinen Anlass, die Entscheidung wegen der Kosten für vorläufig
vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO).
35 Gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren und damit die
Erstattungsfähigkeit seiner Gebühren und Auslagen zu bejahen. Dem Kläger war es aufgrund seiner persönlichen Kenntnisse und Erfahrungen
und im Hinblick auf die rechtlichen und tatsächlichen Probleme des Falles nicht zuzumuten, seine Rechte gegenüber der Verwaltung ohne einen
Bevollmächtigten wahrzunehmen (BVerwG, Urt. v. 26.01.1996 - 8 C 15.95 -, Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 36).
36 Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache die grundsätzlich bedeutsame Frage aufwirft, ob die
Speicherung von personenbezogenen Daten in der Datei Gewalttäter Sport den Erlass einer Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 6 BKAG
voraussetzt.
37
Beschluss
38 Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf EUR 5.000,-- festgesetzt.
39 Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.