Urteil des VG Karlsruhe vom 20.01.2011
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VG Karlsruhe Urteil vom 20.1.2011, 2 K 11/10
Rückforderung und Herabsetzung einer landwirtschaftlichen Betriebsprämie; beihilfefähige Fläche; Nutzungszweck
Leitsätze
1. Ein Bescheid, mit dem die Bewilligung der einheitlichen Betriebsprämie aufgehoben wird, findet seine Rechtsgrundlage in § 10 Abs. 1 Satz 1
MOG (Anschluss an BayVGH, Urt. v. 16.09.2009 - 19 B 08.2522 -).
2. Die Behörde genießt bei der Beurteilung, ob eine beihilfefähige Fläche im Sinne von Art. 43 Abs. 1, Art. 44 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 vorliegt,
einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum.
3. Die Behörde verkennt anzuwendendes Recht, wenn sie Flächen nicht als beihilfefähige Flächen anerkennt, deren Nutzung zwar auch
landwirtschaftlichen Zwecken dient, deren überwiegender Nutzungszweck in der Verfolgung der Ziele der Landschaftspflege und des Naturschutzes
besteht (Anschluss an EuGH, Urt. v. 14.10.2010 - Rs. C-61/09 -).
Tenor
1. Der Teilaufhebungs- und Rückforderungsbescheid des Landratsamts ... vom 23.11.2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des
Regierungspräsidiums ... vom 09.11.2009 wird aufgehoben.
2. Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Tatbestand
1
Der Kläger begehrt die Aufhebung eines Teilaufhebungs- und Rückforderungsbescheids des Landratsamts ..., mit dem die ihm vormals bewilligte
einheitliche Betriebsprämie herabgesetzt und die überschießende Differenz zurückgefordert wird.
2
Der Kläger beantragte am 13.05.2005 beim Landratsamt ... für das Jahr 2005 mit einem Gemeinsamen Antrag 2005 die Aktivierung von
Zahlungsansprüchen im Rahmen der einheitlichen Betriebsprämie gemäß Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 . Dem Antrag war ein
Flurstücksverzeichnis Baden-Württemberg 2005 beigefügt, in dem der Kläger die Flächen angegeben hatte, für die er die Zahlungsansprüche
aktivieren wollte.
3
Mit Bescheid vom 21.06.2006 bewilligte das Landratsamt ... dem Kläger eine einheitliche Betriebsprämie für das Antragsjahr 2005 in Höhe von
insgesamt 18.472,34 EUR. Dabei ging es von einer genutzten Fläche von 84,35 Hektar und einer aktivierten Fläche von 84,29 Hektar aus.
4
Mit Teilaufhebungs- und Rückforderungsbescheid, einheitliche Betriebsprämie, Antragsjahr 2005, vom 23.11.2007 setzte das Landratsamt ... die
Prämie auf 10.934,10 EUR neu fest und forderte den Differenzbetrag von 7.538,24 EUR nebst Zinsen in Höhe von 36,01 EUR, mithin insgesamt
7.574,25 EUR zurück. In dem Bescheid geht das Landratsamt ... nach Sanktionsabzug in Höhe von 14,20 Hektar nur noch von einer aktivierten
Fläche von 31,94 Hektar aus.
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Den Hintergrund der Rückforderung bildet zum einen eine Vor-Ort-Kontrolle am 21.09.2006, bei der aus Sicht des Landratsamts Differenzen
zwischen der beantragten und der tatsächlich förderfähigen Fläche festgestellt wurden, und zum anderen Kürzungen wegen Überbeantragung
nach Maßgabe des Art. 51 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004.
6
Dem Kläger wurde mit Schreiben vom 19.03.2007 vom Landratsamt Gelegenheit zur Stellungnahme zu den zum Antrag abweichend
festgestellten Flächen gegeben, die er mit Schreiben vom 04.04.2007 wahrnahm.
7
Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger am 11.12.2007 Widerspruch.
8
Mit Bescheid vom 09.11.2009, dem jetzigen Prozessbevollmächtigen des Klägers am 13.11.2009 gegen Empfangsbekenntnis zugestellt, gab
das Regierungspräsidium ... dem Widerspruch hinsichtlich der Flächen Flurstücknummern ..., ... und ... der Gemarkung ... und Flurstücknummer ...
der Gemarkung ... statt und wies den Widerspruch im Übrigen zurück.
9
Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, dass es sich hinsichtlich der genannten Flächen um sog. Grindenflächen handle, die
irrtümlich vom Landratsamt als „(Dauer-)Grünland“ angegeben und als förderfähig angenommen worden seien, obwohl es sich tatsächlich nicht
um landwirtschaftliche Nutzfläche handle. Da der Irrtum auf Behördenseite liege, sei unter Vertrauensschutzgesichtspunkten von einer
Rückforderung abzusehen. In Bezug auf die übrigen Flächen seien die durch die Vor-Ort-Kontrolle festgestellten Flächenabweichungen nicht zu
beanstanden.
10 Mit Schriftsatz vom 11.12.2009, an diesem Tag bei Gericht eingegangen, hat der Kläger Klage erhoben.
11 Darin macht er geltend, die Subventionsgewährung sei nicht rechtswidrig. Denn die vom Landratsamt ermittelten Flächen seien nicht zutreffend.
Merkmal der von ihm überwiegend gepachteten Flächen sei, dass es sich hauptsächlich um Problemflächen handle. Diese habe er in einem
sehr schlechten Pflegezustand übernommen und sie hätten sich vor der Übernahme durch ihn äußerst ungünstig entwickelt. Sie wiesen ferner
einen äußerst ungünstigen Zuschnitt auf, seien teilweise sehr steil, ungünstig parzelliert und weit auseinanderliegend.
12 In den Jahren 2002 bis 2004 habe er umfangreiche Erstpflegemaßnahmen vorgenommen und die Flächen in den Jahren 2004 bis 2006
erfolgreich bewirtschaftet, wenngleich er die Stockausschläge – Flächen, die er einer Nutzung durch extensive Beweidung habe zuführen wollen,
die aber von Stockausschlägen wegen im Boden verbliebener Wurzeln betroffen gewesen seien – auf den Erstpflegeflächen natürlich nicht habe
sofort in Griff bekommen können. Es sei nicht nachvollziehbar, wie das Landratsamt zu dem Ergebnis gekommen sei, es liege teilweise kein
Dauergrünland im Sinne des Art. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 vor. Der Umstand, dass nur Teile der Flächen mit dem Schlepper oder dem
Balkenmäher hätten gemäht werden können, könne kein taugliches Abgrenzungskriterium sein.
13 Des weiteren sei ihm unerklärlich, wie das Landratsamt bei drei amtlichen Hangneigungskartierungen innerhalb von zwölf Jahren jeweils zu
unterschiedlichen Ergebnissen gekommen sei.
14 Auch die Feststellung der Größe der von ihm bewirtschafteten Flächen begegne Bedenken vor dem Hintergrund, dass die angewandte GPS-
Vermessung in den Tallagen des Schwarzwaldes problematisch und fehleranfällig sei. Entsprechende Messprotokolle habe das Landratsamt
auch nicht vorlegen können.
15 Zu seinen Gunsten müsse auch die besondere Lage seines Betriebs in den Jahren 2005 und 2006 berücksichtigt werden: Extrem hoher
Antragsaufwand 2005, finanzielle Probleme infolge der Flurstücknummernfehler betreffend ...-Weide der Verwaltung 2005, sehr schneereicher
Winter mit mehreren Monaten ohne Pflegemöglichkeit, extreme Schneeschäden am ... Weidezaun 2006. Dies habe zu einem zweijährigen,
mittlerweile aufgeholten Pflegerückstand geführt.
16 In Bezug auf die Adlerfarnflächen habe das Landratsamt nur diejenigen Flächen anerkannt, die zum Kartierzeitpunkt frisch gemäht gewesen
seien, obwohl hinsichtlich von Teilen der Fläche sich unter dem Farn eine Gras-Kraut-Vegetation gebildet habe, die auch vom Vieh, namentlich
von seinen Hinterwälderrindern, gefressen werde.
17 Die Flächen am ... und ... seien – soweit sie über die Flächen des ehemaligen Landschaftspflegevertrags hinausgingen – vom Landratsamt
überhaupt nicht einbezogen worden mit der Begründung, dass es sich nicht um „Gemeindeflächen“ handle. Ferner sei ein großes Latschen-
Gehölz am ... nicht einbezogen worden, weil es aufgrund seiner Lage am Waldrand nicht unter die Landschaftselementedefinition fiele.
18 Darüber hinaus seien Feuchtgebiete vom Landratsamt als Wirtschaftsfläche herausgerechnet worden, obwohl er diese Gebiete als Grünland
beantragt habe, weil seine Hinterwälderrinder zur Offenhaltung von Feuchtgebieten geeignet seien. Das Landratsamt habe vor dem Hintergrund,
dass es sich auch hierbei um Problemflächen handle, Sinn und Zweck der Förderung zu berücksichtigen.
19 Hinsichtlich der Streuobstbestände sei ein Flurstück (Nr. ... in ...) übersehen worden. Im Übrigen habe das Landratsamt zu seinen Ungunsten
bereits lockere Streuobstbestände als geschlossene Bestände angesehen.
20 Die Flächen am ... Berg seien nicht als Landschaftselemente anerkannt worden, obwohl dort der Brombeer-Stockausschlag langsam, aber sicher
zurückgedrängt werde.
21 Auch seien die Schlageinteilungen verändert worden mit der Folge, dass Flächen unter die Fördergrenze gefallen seien.
22 Nachgemeldete und Alternativflächen seien vom Beklagten nicht berücksichtigt worden.
23 Bei dem Grundstück Flurstücknummer ... der Gemarkung ... und dem Grundstück Flurstücknummer ... der Gemarkung ... sei die förderfähige
Fläche auf 0,0 gesetzt worden, obwohl diese 12,91 ha betrage. Dies, da die Spalte „Flächenabzug“ nicht berechnet, sondern hier
fälschlicherweise die Spalte „Fläche laut Betriebsprüfung“ einfach hineinkopiert worden sei.
24 Der Kläger ist der Ansicht, der Rückforderung stehe § 48 Abs. 4 VwVfG entgegen, der hier anwendbar und erfüllt sei; ein Rückgriff auf diese
Verfahrensnorm sei nicht durch vorrangiges Europarecht verschlossen. Hinsichtlich des Vertrauensschutzes sei dieser abschließend in Art. 73
VO (EG) Nr. 796/2004 geregelt; ein Rückgriff auf § 48 Abs. 2 VwVfG finde nicht statt. Da er vorrangig aus amtlichem Zahlenwerk seine
Flächenangaben abgeleitet habe, rechtfertige dies Vertrauensschutz. Ferner gelte vor dem Hintergrund der Verordnung (EG, Euratom) Nr.
2988/1995 das Verschuldensprinzip. Hinsichtlich der von ihm getätigten Angaben zum Dauergrünland treffe ihn kein Verschulden. Die im
Gemeinsamen Antrag angeführten Flächenangaben habe er nach bestem Wissen und Gewissen ausgefüllt. So habe er auf amtliche
Katasterauszüge, digitale Karten und Luftbilder zurückgegriffen. Dass das Landratsamt die Flächen anders beurteile, liege an einer subjektiven
Neuinterpretation des jeweiligen Kartierers. Die fehlerhafte Beratung der Behörde stelle einen Fall höherer Gewalt dar. Schließlich sei er nach §
49a LVwVfG i. V. m. § 818 Abs. 3 BGB nicht länger bereichert, da er mit den Zahlungen vornehmlich Futtermittel erworben habe, das sparsamer
erworben worden wäre, hätte er die Fördergelder nicht erhalten.
25 Der Kläger beantragt,
26
den Teilaufhebungs- und Rückforderungsbescheid des Landratsamts ... vom 23.11.2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des
Regierungspräsidiums ... vom 09.11.2009 aufzuheben.
27 Der Beklagte beantragt,
28
die Klage abzuweisen.
29 Der Beklagte macht geltend, dass der Einwand des Klägers, er bewirtschafte keine günstigen Flächen, bei der hier streitgegenständlichen
Betriebsprämie nicht zu berücksichtigen sei; hierfür erhalte er andere Förderleistungen. Dies gelte insbesondere auch für Erstpflegemaßnahmen.
Hinsichtlich der im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle beanstandeten Flächen sei festgestellt worden, dass sie keine landwirtschaftlichen Nutzflächen
im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und Nr. 796/2004 seien, da sie teilweise verwaldet oder mit Brombeeren und Adlerfarn bewachsen
gewesen seien.
30 Soweit der Kläger sich darauf berufe, die Angaben hinsichtlich der förderfähigen Flächen nach bestem Wissen gemacht zu haben, sei er sich
doch bewusst gewesen, dass die historischen Nutzungsangaben in älteren Katasterauszügen bei langjährig vernachlässigten Flächen nicht
mehr der aktuellen Situation vor Ort entsprechen würden. Die vom Kläger behaupteten eigenen Vermessungen seien dem Landratsamt nicht zur
Verfügung gestellt worden. Auch stelle die Vermessung als solche noch keine Einordnung der zu vermessenden Fläche in förderfähige und
andere Flächen dar. Schließlich trage der Kläger die Verantwortung für die Richtigkeit seiner Angaben; orientiere er sich an verschiedenen
Dokumenten, habe er in einem zweiten Schritt deren Richtigkeit und Aktualität vor Ort zu überprüfen.
31 Die Vor-Ort-Kontrolle sei nach objektiven und nachvollziehbaren Kriterien entsprechend den Vorgaben des Erlasses des Ministeriums Ländlicher
Raum „Vor-Ort-Kontrollen der flächenbezogenen Förder- und Ausgleichsleistungen im Rahmen des gemeinsamen Antrags 2006“ vom
12.05.2006, Az. 0450, durchgeführt worden. Insbesondere sei danach lediglich ein Messprotokoll auszufüllen. Das verwendete GPS-Gerät sei
von der EU für die InVeKoS-Kontolle zugelassen. Soweit als Abgrenzungskriterien ein einheitlicher Mähvorgang, aber auch die Beweidung mit
einer ausreichenden Viehdichte bzw. einer händischen Nachpflege, um die Stockausschläge zu unterdrücken, zur Anwendung gekommen
seien, handle es sich hierbei um taugliche, aber auch ausreichende Kriterien.
32 Soweit der Kläger die Einstufung der Grindenflächen rüge, habe sich dieser Einwand mit der Zuerkennung von Vertrauensschutz im
Widerspruchsverfahren erledigt.
33 In Bezug auf die vom Kläger angeführten Feuchtgebiete seien diese in der Regel mit Binsen, Seggen, Schilf und Mädesüß bewachsen, die von
Kühen, auch von Hinterwälderkühen, nur sehr bedingt gefressen würden. Diese Pflanzen hätten daher kaum einen landwirtschaftlichen Nutzwert
mit der Folge, dass diese Flächen zu Recht als nicht förderfähig eingestuft worden seien.
34 Die vom Kläger aufgeworfenen Fragen hinsichtlich der Streuobstförderung seien lediglich für die Verfahren mit Bezug auf die sog. MEKA-II-
Richtlinie (Az. 2 K 22-28/10) von Belang.
35 Bei den vom Kläger angeführten Steinriegeln handle es sich um Landschaftselemente, die nicht im Zusammenhang mit einer landwirtschaftliche
Nutzfläche stünden und daher nicht förderfähig seien.
36 Die Schläge seien entsprechend dem Willen des Richtliniengebers – keine Förderung von Kleinstflächen unter 10 ar – eingeteilt worden. Der
Kläger habe derartige Kleinstflächen größeren Schlägen zugeordnet, um so eine Förderung zu erhalten. Dies habe das Landratsamt im Rahmen
der Vor-Ort-Kontrolle korrigiert.
37 Diejenigen Flächen, die der Kläger nachgemeldet habe, hätten wegen Ablauf der Abgabefrist keine Berücksichtigung mehr finden dürfen.
38 Soweit auf einen Übertragungsfehler in Bezug auf die Flächen Flurstücknummern ... (Gemarkung ...) und ... (Gemarkung ...) Bezug genommen
werde, betreffe dies lediglich die „Ausgleichszulage Landwirtschaft“ für das Jahr 2006 (Az. 2 K 12/10).
39 Der Beklagte ist der Ansicht, der Kläger können sich nicht mit Erfolg auf eine Verfristung, sei es nach Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 oder nach § 48
Abs. 4 LVwVfG, berufen. Denn die Förderung sei am 14.02.2006 wertgestellt worden, während am 23.11.2007 der Rückforderungsbescheid
ergangen sei. Die endgültige Auswertung der Vor-Ort-Kontrolle am 21.09.2006 habe sich bis in das Frühjahr 2007, zumindest bis zum Eingang
der Stellungnahme des Klägers vom 04.04.2007, hingezogen.
40 Der Kläger könne sich nicht auf Vertrauensschutz nach Art. 68 VO (EG) Nr. 796/2004 berufen, da er veraltetes Kartenmaterial verwendet und ihm
die tatsächlichen Verhältnisse angesichts des von ihm selbst angeführten Pflegerückstands in den Jahren 2004 - 2006 bewusst gewesen sein
mussten.
41 Ermessenserwägungen hätten nicht angestellt werden müssen, da bei der Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Subventionen von einem
intendierten Ermessen auszugehen sei. Den Kläger treffe im Übrigen lediglich eine Gesamtrückforderung von 25.000,00 EUR; eine drohende
Insolvenz sei kein atypischer Fall, der zum Ausüben des Ermessens zwinge.
42 Schließlich liege eine Entreicherung des Klägers nicht vor, da er mit dem – bestrittenen – Erwerb von Futtermittel Ausgaben getätigt habe, die
zum Erhalt und zur Fortführung seines Betriebs verwendet worden seien.
43 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze, Anlagen und Protokolle sowie auf die beigezogenen Behördenakten
verwiesen, soweit sich aus ihnen der Sach- und Streitstand ergibt.
Entscheidungsgründe
I.)
44 Die – zulässige – Klage führt unter Anwendung des § 113 Abs. 3 S. 1 VwGO zur Aufhebung des Ausgangs- und des Widerspruchsbescheids. Die
angefochtenen Bescheide sind insoweit rechtswidrig, als sie dem Kläger eine Förderung nach Maßgabe der Regelungen über die einheitliche
Betriebsprämie in Bezug auf die Feuchtgebiete und von Teilen der mit Adlerfarn bewachsenen Flächen absprechen. Hierzu ist aber eine weitere
nach Art und Umfang erhebliche Sachaufklärung erforderlich. Im Übrigen ist die Sechsmonatsfrist des § 113 Abs. 3 S. 4 VwGO noch nicht
abgelaufen.
II.)
45 Der Teilaufhebungsbescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger deshalb in seinen Rechten, soweit durch diesen die Bewilligung von
Fördergeldern für Feuchtgebiets- und mit Adlerfarn bewachsenen Flächen aufgehoben wird (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Im Übrigen ist der
Bescheid rechtmäßig.
46 1.) Rechtsgrundlage des Teilaufhebungsbescheid ist § 10 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisation und
der Direktzahlungen (- MOG -) in der Fassung der Neufassung vom 24.06.2005 (BGBl. I 2005, S. 1847) und der – hier maßgeblichen – Änderung
durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (BGBl. I
2009, S. 2314).
47 a.) Das Gemeinschaftsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über
landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen.
Auch soweit Zuwendungen auf der Grundlage von Gemeinschaftsrecht gewährt und aus Gemeinschaftsmitteln kofinanziert werden, richtet sich
die Aufhebung der Zuwendungsbescheide wegen Fehlens einer umfassenden gemeinschaftsrechtlichen Rücknahmeregelung grundsätzlich
nach nationalem Recht, wobei jedoch die durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind (EuGH, Urt. v. 21.09.1983 Slg.
1983 S. 02633 - Deutsches Milchkontor -, EuGH, Urt. v. 13.03.2008 - C 383/06 - juris; EuGH, Urt. v. 1909.2002 - C-336/00 - Republik Österreich -
Slg. 2002, I-7699, Rn. 54 ff., BVerwG, Urt. v. 23.04.1998 - 3 C 15/97 - m. w. N., juris; BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 - juris; BayVGH, Urt. v.
16.02.2009 - 19 B 08.2522 - juris; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.06.1997 - 7 S 849/95 - juris). Insbesondere Art. 73 Abs. 1 VO (EG)
796/2004 enthält lediglich die Vorgabe, Forderungen nach nationalem Recht geltend zu machen (BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 -).
48 b.) Nach § 10 Abs. 1 S. 1 MOG sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG, auch nachdem sie unanfechtbar
geworden sind, zurückzunehmen.
49 § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG erfasst Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG bei Direktzahlungen. Direktzahlungen werden ihrerseits in § 1a MOG als
Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 MOG im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik als Direktzahlungen bezeichnete
Vergünstigungen im Rahmen von Einkommensstützungsregelungen definiert, ausgenommen Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des
ländlichen Raums.
50 Nach dem Erwägungsgrund Nr. 1 der VO (EG) Nr. 1782/2003 sollen „für die Direktzahlungen im Rahmen der verschiedenen
Einkommensstützungsregelungen der gemeinsamen Agrarpolitik gemeinsame Bestimmungen festgelegt werden“. Bei den Regelungen der
einheitlichen Betriebsprämie (Titel III und Anhang I der VO (EG) Nr. 1782/2003) handelt es sich demnach um Einkommensstützungsregelungen
im Sinne des § 1a MOG. Bei der nach Maßgabe der Art. 43 und 44 VO (EG) Nr. 1782/2003 zugebilligten Förderung handelt es sich auch um eine
Regelung im Sinne des MOG (§ 1 Abs. 1a und Abs. 2), da es sich bei der Verordnung um einen Rechtsakt des Rates handelt (so auch VGH
München, Urt. v. 16.02.2009 - 19 B 08.2522 - sowie BT-Drs., 15/2553, S. 29).
51 2.) Hinsichtlich der formellen Rechtmäßigkeit des Teilaufhebungsbescheids und des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids bestehen keine
Bedenken.
52 3.) In materiell-rechtlicher Hinsicht gilt Folgendes: Mit dem Bewilligungsbescheid vom 21.06.2006 liegt ein unanfechtbarer begünstigender
Bescheid vor. Die Rechtswidrigkeit dieses Bescheids im Sinne des § 10 Abs. 1 S. 1 MOG ergibt sich zum einen aus der Differenz der beantragten
zu den tatsächlich im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle festgestellten beihilfefähigen Flächen und der hieraus erfolgten Überzahlung (dazu unter a.).
Zum anderen ergibt sie sich durch die Anwendung der Sanktionskürzungen (dazu unter b.).
53 a.) Gemäß Art. 43 Abs. 1, 44 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 ist Voraussetzung der Bewilligung der einheitlichen Betriebsprämie und eines
Zahlungsanspruchs hierauf, dass eine beihilfefähige Fläche vorliegt. Diese definiert Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 als jede
landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt wird, ausgenommen die für Dauerkulturen, Wälder oder
nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten Flächen. Art. 2 Ziff. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 definiert Ackerland als für den Anbau
landwirtschaftlicher Kulturpflanzen genutzte Flächen und stillgelegte Flächen oder in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand
erhaltene Flächen nach Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 sowie Flächen unter Gewächshäusern oder anderen festen oder
beweglichen Abdeckungen. Dauergrünland wird in Art. 2 Ziff. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 definiert als Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche
Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil
der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind.
54 aa.) In Bezug auf die Feststellungen, ob es sich bei den im Gemeinsamen Antrag benannten Flächen um eine beihilfefähige Fläche im Sinne der
vorgenannten Vorschriften handelt oder nicht, kommt der Behörde ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. In
der Rechtsprechung ist zwar anerkannt, dass für Tatsachenbegriffe eine Beurteilungsermächtigung grundsätzlich abzulehnen ist (zu den bislang
höchstrichterlich anerkannten Fallgruppen eines Beurteilungsspielraums vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 40, Rn. 177
ff.). Allerdings können sich gerade im Bereich von Naturwissenschaft und Technik Erkenntnisprobleme ergeben (Sachs a. a. O. unter
Bezugnahme auf BVerfGE 49, 89, 136 und BVerfGE 55, 250, 253 f. sowie BVerfGE 61, 82, 111 ff.). Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass
angesichts des unvermeidlichen Zeitablaufs zwischen der Vor-Ort-Kontrolle vom 21.09.2006 und der mündlichen Verhandlung vor Gericht durch
die ständige natürliche und agrartechnisch herbeigeführte Weiterentwicklung der Vegetation der konkrete Zustand im Zeitpunkt der Vor-Ort-
Kontrolle nicht – auch nicht bspw. durch sachverständige Hilfe oder durch Einnahme eines Augenscheins – rekonstruiert werden kann. Für die
Annahme eines Beurteilungsspielraums macht es keinen Unterschied, dass das Landratsamt hier unmittelbar europäisches Recht vollzieht. Den
Mitgliedstaaten wird ein fachwissenschaftlicher Beurteilungsspielraum in Bezug auf die zu kategorisierenden Flächen eingeräumt, solange der
durch das Gemeinschaftsrecht vorgegebene Kriterienkatalog beachtet wird. Erscheint danach eine Entscheidung fachlich vertretbar, so nimmt
das Gemeinschaftsrecht diese Entscheidung hin (BVerwG, B. v. 12.06.2003, - 4 B 37/03 -, NVwZ 2004, 98, 99 f.).
55 bb.) Wegen der Annahme eines Beurteilungsspielraums ist die gerichtliche Überprüfung der behördlichen (Tatsachen-)Entscheidung, ob es sich
bei den konkret bezeichneten Flächen um beihilfefähige handelt oder nicht, nur noch eingeschränkt möglich. Ein Rechtsverstoß liegt nur vor,
wenn die Behörde Verfahrensfehler begangen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, anzuwendendes Recht verkannt hat, bei
seiner Anwendung allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzt hat oder sich von sachfremden Erwägungen leiten ließ (BVerfG, B. v.
17.04.1991 - 1 BvR 419/81 - u. - 1 BvR 213/83 -, BVerfGE 84, 34, 53 f.; BVerwG, Urt. v. 26.06.1980 - 2 C 8/78 - BVerwGE 60, 245 u. Urt. v.
12.07.1995 - 6 C 12/93 -, BVerwGE 99, 74, 77; B. v. 13.05.2004 - 6 B 25/04 -, NVwZ 2004, 1375, 1376).
56 (1) In Bezug auf die Feuchtgebietsflächen hat der Beklagte anzuwendendes Recht verkannt. Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 ist dahin
auszulegen, dass er der Beihilfefähigkeit einer Fläche, deren Nutzung zwar auch landwirtschaftlichen Zwecken dient, deren überwiegender
Zweck aber in der Verfolgung der Ziele der Landschaftspflege und des Naturschutzes besteht, nicht entgegensteht (EuGH, Urt. v. 14.10.2010 -
Rs. C-61/09 -, ABl. C. 346 v. 18.12.2010, S. 10). Nach den unbestrittenen Angaben des Klägers fressen seine Hinterwälderkühe – auch – den
diese Gebiete prägenden pflanzlichen Bewuchs mit Binsen, Seggen, Schilf und Mädesüß und halten die Feuchtgebietsflächen so offen. Die
Beweidung der Feuchtgebiete mit diesen Kühen führt durch das Offenhalten der Flächen damit zwar vorrangig zum Erreichen der Ziele der
Landschaftspflege und des Naturschutzes, wohingegen die landwirtschaftliche Nutzung der Hinterwälderrinder bspw. als Milch- oder
Schlachtvieh zurücktritt. Nach der genannten Rechtsprechung des EuGH steht dies der Annahme beihilfefähiger Flächen aber nicht entgegen.
57 (2) Daneben hat der Beklagte das Recht in Bezug auf die dicht mit Adlerfarn bewachsenen Flächen, die unterhalb der Farnpflanzen eine grüne
Grasnarbe aufweisen, nicht richtig angewendet. Denn nach dem – unbestrittenen – Vortrag des Klägers fressen seine Hinterwälderrinder auch
dieses Gras, wenngleich sie die Farnpflanzen selbst nicht fressen. Hinzu kommt, dass nach den Angaben des Klägers der Farn erst im
Frühsommer wächst, in der Zeit davor also eine Beweidung und Offenhaltung der Flächen ohne Weiteres möglich erscheint. Angesichts dessen
ist auch in diesen Gebieten landwirtschaftliche Nutzung möglich und damit von einer beihilfefähigen Fläche im Sinne des Art. 44 Abs. 2 VO (EG)
Nr. 1782/2003 auszugehen.
58 Soweit eine Feststellung dieser Flächen anhand der Unterlagen der durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle und der weiteren Unterlagen heute nicht
mehr möglich sein sollte, wird dem Kläger für sämtliche als mit Adlerfarn bewachsenen und damit nicht als förderfähig anerkannten Flächen die
einheitliche Betriebsprämie zuzubilligen sein. Dem steht die nach § 11 MOG dem Kläger zugewiesene Beweislast für das Vorliegen der
Fördervoraussetzungen nicht entgegen (vgl. hierzu OVG Lüneburg, B. v. 18.07.2007 - 10 LA 233/05 - m. w. N.). Denn im vorliegenden Fall beruht
die Pflicht, den Kläger wegen der dicht bewachsenen Adlerfarnflächen neu zu bescheiden, nicht auf unzutreffenden und damit einem Beweis
zugänglichen Feststellungen, sondern einer – angesichts des nunmehr ergangenen Urteils des EuGH – unzutreffenden und einem Beweis nicht
zugänglichen Rechtsanwendung. Jedenfalls aber genießt der Kläger insoweit Vertrauensschutz aufgrund eines Behördenirrtums nach Art. 73
Abs. 4 Unterabsatz 1 VO (EG) Nr. 796/2004.
59 (3) Im Übrigen hat das Landratsamt im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle die Flächendifferenzen rechtsfehlerfrei festgestellt. Insbesondere hat es die
Grenzen des ihm zugewiesenen Beurteilungsspielraums nicht verletzt. Nach dem Vortrag des Landratsamts und ausweislich der Akten wurden
die Flächen per GPS (mit einem von der EU anerkannten GPS-Gerät) vermessen und das Ergebnis per Postproceeding aufbereitet. Der –
pauschale – Einwand des Klägers, in den Tallagen des Schwarzwaldes sei nur schwacher GPS-Empfang vorhanden, ist damit zurückzuweisen.
Hinzu kommt, dass dieser Datensatz mit Bildmaterial ergänzend abgeglichen und das Ergebnis vor Ort verglichen und mit Fotografien
dokumentiert wurde. Damit ist eine hinreichend genaue Vermessung gesichert. Keine Vorschrift gibt ferner vor, die genauen GPS-Daten zu
speichern und vorzuhalten; dass das Landratsamt lediglich die Messprotokolle vorweisen kann, ist daher unschädlich.
60 Nicht zu beanstanden ist auch, dass das Landratsamt bei der Abgrenzung der Sukzessions- von den landwirtschaftlich genutzten Flächen als
Abgrenzungskriterien auf einen einheitlichen Mähvorgang, die Beweidung oder aber die Möglichkeit zur händischen Nachbearbeitung abgestellt
hat. Es handelt sich bei all diesen Kriterien um sachbezogene und geeignete Abgrenzungskriterien (VG Freiburg, Urt. v. 21.07.2004 - 1 K
1485/02 -).
61 Auch die Schlageinteilung verlässt die Grenzen des Beurteilungsspielraums nicht, da der Beklagte diese anhand der Ziele der Verordnung
genommen hat. Denn der Erwägungsgrund Nr. 30 S. 2 zu VO (EG) Nr. 1782/2003 stellt klar, dass keine Förderung von Kleinstflächen zu erfolgen
hat. Anhaltspunkte, dass das Landratsamt nur im Fall des Klägers von der sonst üblichen Kontroll- und Vermessungspraxis abgewichen wurde,
liegen nicht vor.
62 b.) Die vom Beklagten vorgenommenen Sanktionskürzungen auf Grundlage des Art. 51 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 sind – vorbehaltlich der von
der Neuberechnung betroffenen Flächen – rechtsfehlerfrei erfolgt.
63 aa.) Die Anwendung der Sanktionskürzung ist nicht nach Art. 68 Abs. 1 oder Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 ausgeschlossen. Die Voraussetzungen
des Art. 68 Abs. 2 liegen offensichtlich nicht vor, da der Kläger das Landratsamt nicht über die Fehlerhaftigkeit des Beihilfeantrags informiert hat.
Der Kläger hat darüber hinaus sachlich unrichtige Angaben gemacht und er hat dies nicht unverschuldet getan. Aus dem Anhang K zum
Aktenvermerk vom 16.04.2007 lässt sich ersehen, dass die Flächendifferenzen sich sämtlich aus solchen Flächen ergeben, die als
landwirtschaftliche Fläche im Sinne der Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 von vornherein ausscheiden. Beispielhaft seien hierzu Flächen
genannt, die vom Landratsamt als „Unland, Gehölz“, „Wald“, „Hoffläche“, „Ginsterfläche“, „Brombeeren“ oder „Weg“ eingeordnet worden sind.
Angesichts dessen, dass diese Flächen eindeutig keine landwirtschaftliche Nutzflächen sind, kann sich der Kläger insoweit auch nicht
exkulpieren.
64 bb.) Der Anwendung der Sanktionskürzung steht auch ein aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 abzuleitendes
Verschuldenserfordernis nicht entgegen. Dabei kann dahinstehen und es muss insbesondere hierzu keine Vorlage an den EuGH zwecks
Vorabentscheidung erfolgen, ob das Verschuldensprinzip aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 Anwendung auf das
Sanktionskürzungsregime der Art. 51 ff. VO (EG) Nr. 796/2004 findet. Eine Anwendung zu Gunsten des Klägers unterstellt, fällt dem Kläger
jedenfalls zumindest Fahrlässigkeit zur Last. Denn Antragstellern ist eine erhebliche Mitverantwortung für die ordnungsgemäße Abwicklung des
Beihilfeverfahrens auferlegt worden. Im Hinblick auf die Vielzahl der Anträge und einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der
Gemeinschaft wird von ihnen insbesondere verlangt, dass sie aktiv an der konkreten Durchführung der Verfahren mitwirken und die
Verantwortung für die Richtigkeit der ihnen im Rahmen des integrierten Systems ausgezahlten Beträge übernehmen (EuGH, Urt. v. 28.11.2002, -
Rs. C 417/00 -; v. 16.05.2002, - Rs. C 63/00 -; OVG NRW, B. v. 09.06.2004, - 20 A 3398/02 -). Nach diesen Grundsätzen ist vom Kläger zu
verlangen, für jedes Antragsjahr sorgfältig das Vorliegen der Voraussetzungen zu prüfen. Hier trifft den Kläger ein Versäumnis insoweit, als die
Bezugnahme auf das von ihm herangezogene Kartenmaterial nicht genügt. Es wäre gehalten gewesen, die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort
auf ihre Übereinstimmung mit dem herangezogenen Kartenmaterial genau zu prüfen.
65 4.) Vertrauensschutzgesichtspunkte stehen der Teilaufhebung nicht entgegen. Dabei kann dahinstehen, ob sich in Bezug auf die Teilaufhebung
die Regeln über den Vertrauensschutz aus dem die Rückforderung regelnden Art. 73 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 ergeben (VGH Bad.-Württ.,
Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -; VGH München, Urt. v. 16.02.2009 - 19 B 08.2522 -) oder ob wegen des Verweises in § 10 Abs. 1 S. 1 Hs. 2
MOG § 48 Abs. 2 VwVfG zur Anwendung kommt. Denn jedenfalls ist nach beiden Vorschriften kein Vertrauensschutz zu gewähren.
66 a.) Der Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 2 S. 1 und S. 2 VwVfG ist kraft Gesetzes gemäß § 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 VwVfG ausgeschlossen. Denn der
Kläger hat den der Förderung zugrundeliegenden Bewilligungsbescheid durch Angaben erwirkt, die in wesentlichen Beziehungen unrichtig
waren. So hat der Kläger Flächen angegeben, bei denen sich im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle herausgestellt hat, dass sie keine
landwirtschaftlichen Flächen sind (vgl. dazu bereits oben). Er kann sich deshalb auf kein schützenswertes Vertrauen berufen.
67 b.) Auch Art. 73 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 schützt ebenfalls nicht das Vertrauen des Klägers im Hinblick auf die ihm ausgezahlte Förderung.
Denn die Auskehr der Betriebsprämie beruht nicht – wie es Art. 73 Abs. 4 verlangt und vorbehaltlich der der Neuberechnung unterliegenden
Flächen – auf einem Behördenirrtum. Im vorliegenden Fall beruht die Rückforderung darauf, dass der Kläger die Abgrenzung der Flächen nach
landwirtschaftlicher Nutzfläche und sonstigen Flächen lediglich anhand des von ihm genannten Kartenmaterials vorgenommen hat, ohne dass er
die konkreten Verhältnisse vor Ort überprüft hat. Die Überzahlung ist daher nicht auf einen Fehler der Behörde zurückzuführen. Vielmehr hätte
der Kläger den Irrtum selbst erkennen können, indem er durch eine sorgfältige Kontrolle der einzelnen Flächen dafür Sorge getragen hätte, dass
seine Angaben mit den wirklichen Verhältnissen vor Ort übereinstimmen.
68 5.) Der Teilaufhebung steht ferner eine Verfristung weder nach § 10 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 MOG i. V. m. § 48 Abs. 4 VwVfG noch nach Art. 73 Abs. 5 VO
(EG) Nr. 796/2004 entgegen.
69 a.) Für den indirekten Vollzug, der nach den nationalen Rechtsregeln unter Beachtung des Effektivitätsgebots und des Diskriminierungsverbots
erfolgt, hat der EuGH es ausdrücklich für mit Gemeinschaftsrecht vereinbar erklärt, dass auf den Ablauf einer Frist abgestellt wird.Damit steht der
Anwendung des § 48 Abs. 4 VwVfG, die in § 10 MOG auch ausdrücklich vorgesehen ist, grundsätzlich nichts entgegen (vgl. Sachs, in:
Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 48, Rn. 236 m. w. N.). Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung (BVerwG, B. v. 19.1.1984 - GrSen
1/84 - u. - GrSen 2/84 -, BVerwGE 70, 356) ist erforderlich, dass die Behörde nicht nur die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat,
sondern dass ihr die für die Rücknahme außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Hinsichtlich der Voraussetzungen der
Rechtswidrigkeit lässt die Vorschrift also jeden Grund genügen und differenziert nicht danach, ob der Verwaltungsakt wegen eines
„Tatsachenirrtums“ oder eines „Rechtsirrtums“ rechtswidrig ist (VGH Mannheim, Urt. v. 29. 7. 2005 - 5 S 2372/03 -). Jedenfalls eine notwendige
Anhörung mit angemessener Frist zur Stellungnahme muss erfolgt sein (BVerwG, Urt. v. 20.09.2001 - 7 C 6/01 -, NVwZ 2002, 485; Urt. v.
08.05.2003 - 1 C 15/02 -, BVerwGE 118, 174, 179; VG Freiburg, Urt. v. 18.10.2005 - 1 K 1928/04 -, NVwZ-RR 2006, 464, 465).
70 Am 14.02.2006 wurde die Prämie wertgestellt. In Bezug auf die beabsichtigte Teilaufhebung und Rückforderung wurde der Kläger mit Schreiben
vom 19.03.2007 angehört. Seine Antwort erfolgte mit Schreiben vom 04.04.2007. Der Rückforderungsbescheid erging am 23.11.2007 und damit
noch innerhalb der Jahresfrist.
71 b.) Auch die in Art. 73 Abs. 5 VO (EG) Nr. 796/2004 normierten Fristen waren noch nicht abgelaufen. Die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß
Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 gilt nicht, wenn zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe und dem Tag, an dem der Begünstigte von der
zuständigen Behörde erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde, mehr als zehn Jahre vergangen sind. Nach Art. 73 Abs. 5
Unterabsatz 2 wird der in Unterabsatz 1 genannte Zeitraum jedoch auf vier Jahre verkürzt, wenn der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt
hat.
72 Zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe (14.02.2006) und dem Tag, an dem der Kläger als Begünstigter vom Landratsamt als zuständige
Behörde erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde (Anhörungsschreiben vom 19.03.2007) liegt ein geringerer Zeitraum als vier
bzw. zehn Jahre.
73 6.) Schließlich stehen die übrigen, vom Kläger geltend gemachten Einwendungen der Teilaufhebung nicht entgegen. Der Kläger kann sich
insbesondere nicht auf höhere Gewalt wegen angeblich fehlerhafter Beratung durch das Landratsamt berufen. Im Bereich der
Agrarverordnungen sind unter „höherer Gewalt“ ungewöhnliche und unvorhersehbare Ereignisse zu verstehen, auf die der betroffene
Wirtschaftsteilnehmer keinen Einfluss hatte und deren Folgen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können
(EuGH, Urt. v. 11.07.2002 - Rs. C-210/00 -, Tz. 79). Der Kläger legt bereits nicht substantiiert dar, worin er die fehlerhafte Beratung des
Landratsamts sieht. Soweit er hierzu seinen Vortrag zum fehlenden Verschulden überträgt, trägt dieser jedenfalls kein ungewöhnliches und
unvorhersehbares Ereignis, da er durch eine entsprechende Kontrolle seines Daten- und Kartenmaterials vor Ort Einfluss auf die
Behördenentscheidung hätte nehmen können.
74 Der Kläger kann sich auch nicht nach § 10 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 MOG i. V. m. § 49a Abs. 2 S. 1 VwVfG i. V. m. § 818 Abs. 3 BGB auf den Einwand der
Entreicherung berufen. Denn nur der ersatzlose Wegfall des Erlangten begründet den Wegfall der Bereicherung (Schwab, in: Münchener
Kommentar zum BGB, 5. Aufl. 2009, § 818, Rn. 160). Der Kläger hat dagegen lediglich geltend gemacht, er hätte die erlangten Fördergelder
sparsamer eingesetzt, wenn die Förderung entsprechend niedriger ausgefallen wäre. Der bloß ökonomischere Einsatz der Fördergelder
begründet aber nicht den Wegfall der Bereicherung, da mit dem erworbenen Futtermittel ein Surrogat für die Fördergelder in das Vermögen des
Klägers überging (Schwab, a. a. O., Rn. 161).
75 7.) § 10 Abs. 1 S. 1 MOG ordnet als Rechtsfolge eine Rücknahmepflicht an. Die klägerischen Ausführungen zum Erfordernis einer
Ermessensausübung gehen daher in diesem Fall fehl.
III.)
76 Der Rückforderungsbescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger deshalb in seinen Rechten, soweit durch diesen Fördergelder für
Feuchtgebiets- und mit Adlerfarn bewachsenen Flächen zurückgefordert werden (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Im Übrigen ist der Bescheid
rechtmäßig.
77 Der Rückforderungsbescheid findet seine Rechtsgrundlage in Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -
). Eine Rückforderung kommt dabei insoweit nicht in Betracht, als bereits der Teilaufhebungsbescheid rechtswidrig ist. Im Übrigen bestehen
weder in formeller noch in materieller Hinsicht Bedenken an der Rechtmäßigkeit des Rückforderungsbescheids. Insbesondere ist die
Rückforderung weder wegen entgegenstehendem Vertrauensschutz (Art. 73 Abs. 3 VO (EG) Nr. 796/2004) noch wegen Verfristung (Art. 73 Abs.
5 VO (EG) Nr. 796/2004) ausgeschlossen. Auf die obigen Ausführungen wird insoweit verwiesen. Schließlich entspricht die Zinsberechnung den
Vorgaben des Art. 73 Abs. 3 VO (EG) Nr. 796/2004 i. V. m. § 14 Abs. 1 S. 1 MOG.
IV.)
78 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 S. 1,
Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 S. 2 ZPO.
79
Beschluss
80 Der Streitwert wird gemäß §§ 39 Abs. 1, 43 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG auf 7.538,24 EUR festgesetzt.
81 Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.