Urteil des VG Hannover, Az. 16 A 7457/13

VG Hannover: mitbestimmung, hebung, belastung, verweigerung, rechtfertigung, geschäftsführer, eingliederung, befristung, rüge, entlastung
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Mitbestimmung des Personalrats eines Jobcenters
bei der Zuweisung von Beschäftigten; Beachtlichkeit
einer Zustimmungsverweigerung
1. Ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren die
Beachtlichkeit einer Zustimmungsverweigerung im Streit, kann seitens des
Personalrats lediglich eine Erläuterung der von ihm bereits fristgemäß
vorgebrachten Gründe erfolgen; die Heilung einer zunächst unbeachtlichen
Zustimmungsverweigerung ist nicht möglich.
2. Der Zweck des Zustimmungsvorbehalts des Geschäftsführers eines
Jobcenters bei der Zuweisung von Beschäftigten bezieht sich auf die
Mitprüfung der von Trägern zu verantwortenden Personalauswahl, erstreckt
sich aber nicht auf die rechtliche Ausgestaltung der
Beschäftigungsverhältnisse bei den Trägern. Die
Zustimmungsverweigerungsrechte des Personalrats eines Jobcenters
können nicht über den Zweck des Zustimmungsvorbehalts des
Geschäftsführers hinausgehen. Der Personalrat kann daher nicht in
beachtlicher Weise rügen, ein Träger begründe zu Unrecht befristete
Beschäftigungsverhältnisse.
VG Hannover 16. Kammer, Beschluss vom 12.08.2014, 16 A 7457/13
§ 69 Abs 2 BPersVG, § 75 Abs 1 Nr 4a BPersVG, § 77 Abs 2 Nr 2 BPersVG, § 44h
SGB 2
Tenor
Der Antrag wird abgelehnt.
Gründe
I.
Der Antragsteller und der Beteiligte streiten um die Frage der Beachtlichkeit der
Verweigerung einer Zustimmung bei mitbestimmungspflichtigen Zuweisungen
von befristetet beschäftigten Arbeitnehmern der Bundesagentur für Arbeit an
das Jobcenter I..
Das Jobcenter I. wird seitens des kommunalen Trägers einerseits und der
Agentur für Arbeit andererseits mit zugewiesenem Personal ausgestattet. Die
Arbeitsverhältnisse mit Arbeitnehmern werden ausschließlich mit den
genannten Trägern begründet. Dem Jobcenter werden die Beschäftigten von
den Trägern mit Zustimmung des Beteiligten zugewiesen; diese vom
Beteiligten zu erteilende Zustimmung unterliegt der Mitbestimmung des
Antragstellers. In der Vergangenheit handelte es sich bei den von der Agentur
für Arbeit zugewiesenen Beschäftigten vielfach um Beschäftigte mit befristeten
Arbeitsverträgen. Der Antragsteller erblickt in dem mit der Zuweisung von
befristet beschäftigten Arbeitnehmern einhergehenden Einarbeitungsbedarf
eine erhebliche Belastung des "Stammpersonals" des Jobcenters.
Unter dem 30. Juli 2013 bat der Beteiligte den Antragsteller, der für zwei Jahre
beabsichtigten Zuweisung der Arbeitnehmer J. und K. zuzustimmen. Die
beiden Beschäftigten sollten im Jobcenter jeweils in die Tätigkeit eines
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persönlichen Ansprechpartners übernehmen. Anlass war eine
Elternzeitvertretung und der geplante Einsatz eines Mitarbeiters im Rahmen
des befristeten Projekts "Joboffensive". Das Personalauswahlverfahren hatte
das Jobcenter selbst durchgeführt. Das befristete Arbeitsverhältnis mit den
genannten Mitarbeitern wurde seitens der Agentur für Arbeit L. neu begründet;
der dortige Personalrat stimmte der Einstellung und der beabsichtigten
Zuweisung an das Jobcenter zu. Der Antragsteller hingegen verweigerte mit
gleichlautenden Schreiben vom 14. August 2013 jeweils seine Zustimmung
hinsichtlich der beabsichtigten Zuweisungen aus folgenden Gründen: Die
Befristung nach dem Teilzeitbefristungsgesetz könne rechtsmissbräuchlich
sein, wenn die befristete Eingliederung auf einer unbesetzten Dauerstelle
erfolgen solle. Nach den letzten bekannten Zahlen seien bei der Agentur für
Arbeit etwa 49 Dauerstellen unbesetzt. In der Vergangenheit habe den
befristet Beschäftigten eine Brücke in die dauerhafte Beschäftigung gebaut
werden können. Nunmehr müssten aber gut eingearbeitete und
überdurchschnittlich arbeitende Kollegen nach Ablauf ihres befristeten
Vertrages den Betrieb verlassen. Die befristete Eingliederung verstoße
vermutlich auch gegen eine festgelegte Obergrenze der Ermächtigungen für
befristete Verträge. Die Eingliederung von nur befristet statt dauerhaft
beschäftigten Arbeitnehmern wirke sich für die bereits Beschäftigten zudem als
Hebung der Arbeitsleistung aus. Erst nach ca. einem Jahr Einarbeitung sei ein
Beschäftigter in der Lage, die vorgesehenen Tätigkeiten eigenständig
auszuführen. Die dadurch bedingte Mehrarbeit falle turnusmäßig alle zwei
Jahre an. Der Beteiligte habe nicht dargelegt, wie er diese zusätzlichen
Belastungen auszugleichen gedenke. Daher sei der Umstand der Befristung
auch als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung nach § 76 Abs. 2 Nr. 5
BPersVG abzulehnen.
Der Beteiligte wies die Zustimmungsverweigerungen mit Schreiben vom
21. August 2013 als unbeachtlich zurück und kündigte die Umsetzung der
Maßnahmen an. Die Zustimmungsverweigerungen seien offensichtlich
unbeachtlich und nicht vom Versagungskatalog des § 77 Abs. 2 BPersVG
erfasst. Für die Prüfung sei auf die beabsichtigte Maßnahme abzustellen,
wobei es sich im konkreten Fall um die Zuweisung als solche handele, die auf
der Grundlage des Tarifvertrages für die Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen
der Bundesagentur für Arbeit und nicht gegen den Willen des betroffenen
Mitarbeiters erfolge. Das befristete Arbeitsverhältnis werde mit der Agentur für
Arbeit begründet; die Gestaltung des Arbeitsvertrages hinsichtlich der
Einstellungen und Eingruppierung sei dort verortet. Die anschließende
Zuweisung müsse davon losgelöst betrachtet werden. Die Einhaltung
hauswirtschaftlicher Vorgaben in Gestalt der Obergrenze für befristete
Beschäftigungsverhältnisse sei ausschließlich Angelegenheit der Träger in
Zusammenarbeit mit der gemeinsamen Einrichtung; zudem stelle die
Obergrenze keine Verwaltungsanordnung im personalvertretungsrechtlichen
Sinne dar. Die Teilzeitbeschäftigung für eine Elternzeitvertretung sei
ausdrücklich durch das Teilzeitbefristungsgesetz abgedeckt. Gleiches gelte für
die beabsichtigte Zuweisung im Rahmen des Projekts "Joboffensive", für das
keine Stellen, sondern lediglich Ermächtigungen zugeteilt worden seien.
Der Antragsteller hat auf der Grundlage eines Beschlusses vom 18.
September 2013 am 6. November 2013 das personalvertretungsrechtliche
Beschlussverfahren eingeleitet, nachdem der vorherige Versuch einer
außergerichtlichen Klärung nicht zu einer Einigung geführt hatte. Der
Antragsteller will im Beschlussverfahren nicht mehr die konkreten Maßnahmen
in Frage stellen, sondern sich dagegen wehren, dass seine
Zustimmungsverweigerungen in zukünftig zu erwartenden gleichgelagerten
Fällen als unbeachtlich gewertet werden. Zur Begründung macht er geltend:
Die erste und zweite Begründung (Verstoß gegen den Gesetzeszweck des
Teilzeitbefristungsgesetzes, Überschreitung von Obergrenzen) sei im
vorliegenden Verfahren nicht Thema. Auch wenn diese Gründe als
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unbeachtlich zu bewerten wären, würde das die dritte Begründung nicht in
Frage stellen. Die seitens der Personalvertretung für eine
Zustimmungsverweigerung vorgebrachten Gründe seien grundsätzlich
beachtlich. Die Dienststelle sei nicht dazu berechtigt, sich zum Richter in
eigener Sache aufzuschwingen. Nur dann, wenn von vornherein und eindeutig
die vom Personalrat aufgeführten Gründe offensichtlich auf keinen zulässigen
Verweigerungsgrund gestützt werden könnten, dürfe von einer
Unbeachtlichkeit ausgegangen werden. Nach § 77 Abs. 2 BPersVG sei die
Zustimmungsverweigerung bei Einstellungen an die dort vorgegebenen
Gründe gebunden. Durch die Notwendigkeit der Einarbeitung befristet
zugewiesener Beschäftigter sei zu befürchten, dass andere Beschäftigte über
das zumutbare Maß hinaus belastet werden. Ein Nachteil könne schon in bloß
tatsächlichen, für die Arbeitnehmer ungünstigen Auswirkungen liegen.
Lediglich bei Auswahlentscheidungen im Zusammenhang mit Einstellungen
sei ein strengerer Maßstab anzulegen. Dieser gelte jedoch nicht bei
Versetzungen, Abordnungen und Umsetzungen und damit auch nicht bei den
vorliegend in Rede stehenden Zuweisungen. Die neueingestellten
Beschäftigten seien nicht darin geübt, mit den teilweise sehr schwierigen
Kunden umzugehen. Eine Klärung der unterschiedlichen Auffassungen habe
im Nichteinigungsverfahren zu erfolgen.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass eine Zustimmungsverweigerung des Antragstellers
bei Zuweisung von Beschäftigten der Bundesagentur für Arbeit an das
Jobcenter I. unter solchen Umständen, die mit denjenigen der
Zuweisung der Beschäftigten M. und K. vergleichbar sind, seitens des
Beteiligten nicht als unbeachtlich verworfen werden darf.
Der Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er macht geltend, dass die Zustimmungsverweigerungen des Antragstellers zu
Recht als unbeachtlich zurückgewiesen worden seien. Es bestünden bereits
Bedenken an der Zulässigkeit der Anträge, da die anlassgebenden Streitfälle
erledigt seien. Es sei nicht richtig, dass befristet beschäftigte Mitarbeiter nach
jeweils zwei Jahren Befristung aus dem Arbeitsverhältnis ausschieden; es
könne vielmehr nahezu jedem Mitarbeiter, der die fachlichen Voraussetzungen
erfülle, zumindest ein Anschlussarbeitsvertrag angeboten werden. Außerdem
sei die Behauptung unzutreffend, es seien 49 Stellen bei der Bundesagentur
für Arbeit vakant; es stehe vielmehr nicht eine einzige Stelle zur Übernahme
einer befristeten Arbeitskraft in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis zur
Verfügung. Die nichtbesetzten 13 Stellen seien für die Studierenden der
Bundesagentur und für diejenigen freizuhalten, die aus Beurlaubung oder
Elternzeit zurückkehrten. Außerdem befinde sich die Bundesagentur für Arbeit
im Personalabbau. Es sei außerdem nicht richtig, dass die Einarbeitungsphase
ein Jahr dauere und damit Kollegen betraut seien. Sämtliche neu eingestellten
Mitarbeiter erhielten eine sechswöchige theoretische Schulung und durchliefen
sodann eine acht- bis zehnwöchige Praxisschulung im sogenannten
Übungsbüro. Bereits nach einem halben Jahr übernähmen die
neueingestellten Mitarbeiter die volle Fallrate. Der Antragsteller habe eine
unangemessene und unzumutbare Belastung und Benachteiligung der
Stammmitarbeiter gar nicht gerügt; er habe vielmehr die Einstellungspolitik der
Bundesagentur kritisiert. Ausdrücklich sei lediglich der Versagungsgrund des §
77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG angeführt worden. Dem Antragsteller sei es
verwehrt, sich nachträglich auf neue Gründe zu berufen. Er hätte seine
Zustimmungsverweigerung auf mehrere gesetzliche Versagungsgründe
stützen können; durch die Berufung auf einen ausdrücklich bestimmten
Versagungsgrund gebe er zu erkennen, dass er seine Zustimmung nur unter
diesen Blickwinkel verweigern wolle. Hinsichtlich des nunmehr geltend
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gemachten Verweigerungsgrundes nach § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG sei zu
berücksichtigen, dass durch die Zuweisung letztlich nur eine vom Beteiligten
getroffene Auswahlentscheidung nachvollzogen werde, so dass ein weiter
Gestaltungsspielraum zu beachten sei. Die Rüge der Einstellungspolitik der
Bundesagentur sei bereits deshalb unbeachtlich, weil sich diese gar nicht auf
die beabsichtigte Maßnahme der Zuweisung beziehe. Der Einwand, dass mit
der Einstellung von Mitarbeitern Einarbeitungsaufwand für die übrigen
Mitarbeiter verbunden sei, begründe nicht die Befürchtung, dass andere
Beschäftigte hierdurch über das zumutbare Maß hinaus belastet würden.
Einarbeitungsaufwand sei zwangsläufig mit jeder Einstellung oder Zuweisung
verbunden. Die vorliegend erfolgten Einstellungen hätten den Sinn und Zweck
gehabt, für eine Vertretung bei Ausfall in den Stammmitarbeitern zu sorgen und
die übrigen Mitarbeiter zu entlasten. Ohne die Zuweisung hätte hier die
Belastung durch das übrige Stammpersonal aufgefangen werden müssen. Die
Zuweisungen stellten sich mithin als Entlastung und nicht als Belastung dar.
Es gehe auch nicht um die Einarbeitung einer Vielzahl von Arbeitskräften mit
kurzer Beschäftigungsdauer. Die Rüge eines Verstoßes gegen das
Teilzeitbefristungsgesetz beziehe sich nicht auf die Maßnahme der
Zuweisung. Ungeachtet dessen sei das zu begründende
Beschäftigungsverhältnis ohnehin nicht Gegenstand der Mitbestimmung und
zwar weder hinsichtlich der Art noch in Bezug auf den durch einzelvertragliche
Abreden näher festzulegenden Inhalt. Auf eine Hebung der Arbeitsleistung
hätten die Zuweisungen nicht abgezielt. Es sei nicht darum gegangen, die
Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ zu
fördern. Der Einwand, die Obergrenze für befristete
Beschäftigungsverhältnisse sei überschritten worden, sei ebenfalls
unbeachtlich. Dies sei ausschließlich Angelegenheit der Träger im
Zusammenarbeit mit der gemeinsamen Einrichtung. Auch stelle die
Obergrenze keine Verwaltungsanordnung im personalvertretungsrechtlichen
Sinne dar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens des
Antragstellers und des Beteiligten wird auf den beigezogenen
Verwaltungsvorgang und die zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze nebst
Anlagen verwiesen.
II.
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Der Antrag, der hinreichend mit den eigentlichen Anlassfällen verknüpft und
daher bestimmt genug ist (vgl. zu dieser Form der Antragstellung auch:
BVerwG, Beschl. v. 07.07.2008 - 6 P 13/07 -, juris Rn. 11), ist unbegründet. Der
Beteiligte hat die Zustimmungsverweigerungen in den Anlass gebenden Fällen
zu Recht als unbeachtlich zurückgewiesen, so dass er auch in künftigen
gleichgelagerten Fällen (Zuweisung befristet Beschäftigter der Agentur für
Arbeit bei Elternzeitvertretung oder zeitlich beschränkter Projektarbeit)
entsprechend verfahren dürfte, wenn die Zustimmungsverweigerungen so
ausgestaltet sind, wie in den Anlass gebenden Fällen.
1. Bei den vom Beteiligten erteilten Zustimmungen zur Zuweisung der befristet
Beschäftigten K. und N. handelte es sich um mitbestimmungspflichtige
Maßnahmen nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG. Diese Regelung ist für die in
den Jobcentern bzw. gemeinsamen Einrichtungen (vgl. §§ 6d, 44b SGB II) zu
bildenden Personalvertretungen (vgl. 44h Abs. 1 SGB II) anwendbar, weil
diesen nach § 44h Abs. 3 SGB II alle Rechte entsprechend den Regelungen
des Bundespersonalvertretungsgesetzes zustehen, soweit der
Trägerversammlung oder dem Geschäftsführer Entscheidungsbefugnisse in
personalrechtlichen, personalwirtschaftlichen, sozialen oder die Ordnung der
Dienststelle betreffenden Angelegenheiten zustehen. In der höchstrichterlichen
Rechtsprechung ist mittlerweile geklärt, dass die Entscheidung des
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Geschäftsführers eines Jobcenters, der Zuweisung einer Tätigkeit beim
Jobcenter an einen Arbeitnehmer der Bundesagentur für Arbeit zuzustimmen,
der Mitbestimmung des Personalrats des Jobcenters unterliegt (BVerwG,
Beschl. v. 24.09.2013 - 6 P 4/13 -, juris). Um solche Zuweisungen seitens der
Agentur für Arbeit und die entsprechenden Zustimmungen des Beteiligten ging
es auch in den Anlass gebenden Fällen. Dass das vorangegangene
Personalauswahlverfahren vom Jobcenter durchgeführt worden war und das
ausgewählte Personal von vornherein für einen Einsatz im Jobcenter bestimmt
war, ändert bei der maßgeblichen rechtlichen Betrachtung nichts daran, dass
die Arbeitsverträge jeweils mit der Agentur für Arbeit geschlossen wurden und
von dort als "abgebender" Dienststelle Zuweisungen i. S. d. § 75 Abs. 1 Nr. 4a
BPersVG - unter Beteiligung des Personalrats der Agentur für Arbeit -
vorgenommen wurden, welchen der Beteiligte als Leiter der "aufnehmenden"
Dienststelle wiederum zugestimmt hat.
2. Die Zustimmungsverweigerungen des Antragstellers zu der vorgenannten
Entscheidung des Beteiligten stellen sich als unbeachtlich dar. Zwar hat der
Antragsteller innerhalb der Frist des § 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG jeweils seine
Zustimmung schriftlich verweigert und dabei die aus seiner Sicht
maßgeblichen Gründe mitgeteilt, so dass die Maßnahmen nicht schon deshalb
nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG als gebilligt galten, weil innerhalb der
gesetzlichen Frist überhaupt keine mit Gründen versehene
Zustimmungsverweigerung beim Beteiligten eingegangen wäre. Allerdings
vermochten die Zustimmungsverweigerungen das weitere Verfahren nach §
69 Abs. 3, 4 BPersVG gleichwohl nicht auszulösen, weil mit ihnen inhaltlich in
Bezug auf die in Rede stehenden Maßnahmen des Beteiligten -
Zustimmungen zu den Zuweisungen - offensichtlich kein tauglicher
Zustimmungsverweigerungsgrund geltend gemacht wurde. Im Einzelnen:
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist in
Situationen, in denen der Personalrat - wie hier - bei einer Verweigerung der
Zustimmung an den Versagungskatalog des § 77 Abs. 2 BPersVG gebunden
ist, das gänzliche Fehlen einer Begründung mit einer solchen gleichzusetzen,
aus der sich ersichtlich keiner der Verweigerungsgründe des
Versagungskatalogs ergibt. Das Vorbringen des Personalrats muss es aus der
Sicht eines sachkundigen Dritten zumindest als möglich erscheinen lassen,
dass einer der dafür zugelassenen und in § 77 Abs. 2 BPersVG abschließend
geregelten Verweigerungsgründe gegeben ist. Eine Begründung, die
offensichtlich auf keinen dieser Versagungsgründe gestützt ist, vermag
hingegen nicht die Verpflichtung der Dienststelle auszulösen, das
Beteiligungsverfahren durch Einleitung des Stufenverfahrens bzw. des
Einigungsverfahrens fortzusetzen. Vielmehr gilt die beabsichtigte Maßnahme
nach Ablauf der gesetzlichen Äußerungsfrist als gebilligt. Die Darlegung einer
Rechtsauffassung oder der Vortrag von Tatsachen seitens des Personalrats
kann dann, wenn sich daraus ersichtlich, d. h. von vorneherein und eindeutig,
keiner der gesetzlich zugelassenen Verweigerungsgründe ergeben kann,
deren Vorliegen also nach keiner vertretbaren Betrachtungsweise als möglich
erscheint, nicht anders behandelt werden als das gänzliche Fehlen einer
Begründung. Mangels möglicher Zuordnung zu einem gesetzlichen
Verweigerungsgrund ist nämlich auch in diesem Fall offensichtlich, dass sich
der Personalrat auf die ihm gesetzlich zugebilligten Gründe nicht stützen kann.
Dabei kann der Personalrat seine Zustimmungsverweigerung nicht nur mit
dem Vortrag von Tatsachen, sondern auch mit der Darlegung einer
Rechtsauffassung begründen. Es ist in beiden Fällen zu unterscheiden
zwischen einer Zustimmungsverweigerung, die unbegründet ist, und einer
solchen, die unbeachtlich ist, weil sie entweder (objektiv) das Vorliegen eines
gesetzlichen Zustimmungsverweigerungsgrundes als nicht möglich
erscheinen lässt ("Möglichkeitstheorie") oder aber aus sonstigen (subjektiven)
Gründen rechtsmissbräuchlich ist, etwa weil der Personalrat sich von
vorneherein besserer Erkenntnis verschließt oder aber seinen Standpunkt nur
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zum Schein einnimmt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.12.1994 - 6 P 35/92 -,
juris Rn. 27 ff.; Beschl. v. 07.04.2010 - 6 P 6/09 -, juris Rn. 19; Lorenzen,
BPersVG, Stand: Mai 2014, § 69 Rn. 58). Es ist daher nicht möglich, bei der
Frage des Eintritts der Zustimmungsfiktion schon eine inhaltliche Prüfung
vorzunehmen, ob Einwände des Personalrats gegen eine beabsichtigte
Maßnahme letztlich inhaltlich überzeugen, oder nicht. Diese Entscheidung ist
nämlich nach der Konzeption des Gesetzgebers dem Stufen- bzw.
Einigungsverfahren vorbehalten.
Der Grund der Zustimmungsverweigerung muss sich indessen stets auf die
Maßnahme beziehen, die Gegenstand des Mitbestimmungsverfahrens ist. Das
ergibt sich, soweit es die Versagungsgründe des § 77 Abs. 2 Nrn. 1 und 2
BPersVG betrifft, bereits unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut, da dort daran
angeknüpft wird, dass "die Maßnahme" gegen ein Gesetz verstößt (Nr. 1) bzw.
dass durch "die Maßnahme" Beschäftigte ungerechtfertigt benachteiligt
werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.12.1992 - 6 P 32/90 -, juris Rn. 19). Wenn
eine Maßnahme mehrere Mitbestimmungstatbestände erfüllen kann, ist
weiterhin maßgeblich, zu welchem Mitbestimmungstatbestand um Zustimmung
gebeten wurde und auf welchen Mitbestimmungstatbestand sich der
Personalrat beruft. Hat sich der Personalrat ausdrücklich nur auf einen
bestimmten Mitbestimmungstatbestand berufen, folgt aus dem
partnerschaftlichen Miteinander in Mitbestimmungsangelegenheiten das
Erfordernis eines inneren Zusammenhangs gerade zwischen dem in Anspruch
genommenen Mitbestimmungstatbestand und den geltend gemachten
Ablehnungsgründen (vgl. zur insoweit trotz unterschiedlicher gesetzlicher
Ausgangslage vergleichbaren Rechtslage nach dem Nds.
Personalvertretungsgesetz: Nds. OVG, Beschl. v. 17.04.2012 - 18 LP 1/11 -,
juris Rn. 32). Ein Personalrat kann dabei die Zustimmung nur aus Gründen
verweigern, die auf den konkreten Zweck des jeweiligen
Mitbestimmungstatbestandes bezogen sind (Nds. OVG, Beschl. v. 09.04.2014
- 17 LP 5/13 -, juris Rn. 10).
Da eine unbeachtliche Zustimmungsverweigerung wie beim gänzlichen Fehlen
einer mit Gründen versehenen Zustimmungsverweigerung dazu führt, dass die
Maßnahme als gebilligt gilt (§ 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG), kann auch im
gerichtlichen Verfahren Prüfungsgegenstand im Hinblick auf die vorstehend
skizzierten Maßstäbe nur die schriftliche Zustimmungsverweigerung als solche
sein. Es ist demgegenüber ausgeschlossen, im Rahmen eines gerichtlichen
Beschlussverfahrens eine ursprünglich unbeachtliche
Zustimmungsverweigerung dadurch im Nachhinein beachtlich zu machen,
dass gänzlich neue oder im Kern veränderte Argumente angeführt werden.
Ließe man eine "Heilung" noch im Rahmen des Beschlussverfahrens zu,
würde letztlich die gesetzlich angeordnete Billigungsfiktion konterkariert; eine
"Heilung" liefe auf die Rücknahme einer rechtlich existent gewordenen
Zustimmung seitens des Personalrats hinaus, die rechtlich nicht vorgesehen
ist. Demgemäß kann bei einem im Beschlussverfahren ausgetragenen Streit
um die Beachtlichkeit einer Zustimmungsverweigerung seitens des
Personalrats in rechtserheblicher Weise lediglich eine Erläuterung der von ihm
fristgemäß vorgebrachten Gründe erfolgen. Es ist aber nicht möglich, diese
Gründe mit einem veränderten Gepräge zu versehen, welches erstmals zur
Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung führen würde.
b) Neben diesen allgemein geltenden Maßstäben ist hinsichtlich der
gemeinsamen Einrichtungen i. S. v. §§ 6d, 44b SGB II zu berücksichtigen,
dass deren Geschäftsführer nach § 44d Abs. 4 SGB II zwar grundsätzlich
weitreichende personelle Kompetenzen haben, den Trägern (Agentur für
Arbeit, kommunaler Träger) aber die Befugnisse zur "Begründung und
Beendigung" der mit den Beschäftigten bestehenden Rechtsverhältnisse
verblieben sind, wobei eine Differenzierung der Kompetenzen des
Geschäftsführers nach kommunalen Arbeitnehmern einerseits und solchen der
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Bundesagentur für Arbeit andererseits nicht vorgenommen worden ist (vgl. zu
dieser Problematik: VG Hannover, Beschl. v. 19.02.2014 - 16 A 5157/12 -,
juris). Dies ist bei der Prüfung, ob die Verweigerung einer Zustimmung
beachtlich erfolgt ist, in Rechnung zu stellen: Bei personalrechtlichen
Entscheidungen, die in der Zuständigkeit der Träger verbleiben, hat der
Geschäftsführer nach § 44d Abs. 6 SGB II ein Anhörungs- und
Vorschlagsrecht. Dem wiederum korrespondiert § 44h Abs. 5 SGB II, wonach
die Rechte der Personalvertretungen der abgebenden Dienstherren und
Arbeitgeber unberührt bleiben, soweit die Entscheidungsbefugnisse bei den
Trägern verbleiben. Im Übrigen stehen die personalvertretungsrechtlichen
Befugnisse dem beim Jobcenter zu bildenden Personalrat zu. In diesen
Regelungen kommt zum Ausdruck, dass - dem allgemeinen
personalvertretungsrechtlichen Grundsatz entsprechend - die
Beteiligungsrechte der Personalvertretungen der Entscheidungskompetenz
des jeweiligen Dienststellenleiters folgen. Diese Verteilung von Kompetenzen
wirkt sich auch auf die Frage aus, welche Beteiligungsrechte den
Personalräten der Träger einerseits und des Jobcenters andererseits zustehen
und welche damit im Zusammenhang stehenden
Zustimmungsverweigerungsgründe überhaupt in Betracht kommen können.
Der Zweck des Zustimmungsvorbehalts des Geschäftsführers eines
Jobcenters bezieht sich indes auf die Mitprüfung der von Trägern zu
verantwortenden Personalauswahl für das Jobcenter, nicht auf die rechtliche
Ausgestaltung der Beschäftigungsverhältnisse bei den Trägern. Der
Zustimmungsvorbehalt des Geschäftsführers soll nämlich sicherstellen, dass
qualifiziertes und für die Erfüllung der Aufgaben des Jobcenters geeignetes
Personal für die ordnungsgemäße und reibungslose Umsetzung der Aufgaben
der Grundsicherung sorgt (BVerwG, Beschl. v. 24.09.2013 - 6 P 4/13 -, juris
Rn. 18, 22; BT-Drs. 17/1555, S. 28). Die Zustimmungsverweigerungsrechte
des Personalrats eines Jobcenters im Rahmen ihrer Mitbestimmung bei der
Zuweisung können nicht darüber hinausgehen. Es wäre demgegenüber zu
weitgehend, dem Personalrat eines Jobcenters bei einem an § 75 Abs. 1 Nr.
4a BPersVG anknüpfenden Mitbestimmungsverfahren generell alle
Möglichkeiten der Interessenwahrnehmung zuzugestehen, die ein Personalrat
bei (erstmaliger) "Einstellung" i.S. v. § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG hat (in diese
Richtung argumentierend wohl: VG Berlin, Beschl. v. 13.08.2013 - 72 K 11.13
PVB -, juris Rn. 22).
c) Gemessen an den vorstehend skizzierten Maßstäben stellen sich die
(gleichlautenden) Zustimmungsverweigerungsschreiben des Antragstellers
vom 14. August 2013 als unbeachtlich dar, weil in ihnen in Bezug auf die
zustimmungsbedürftigen Maßnahmen des Beteiligten - Zustimmung zu den
Zuweisungen der befristet eingestellten Beschäftigten K. und N. - keine
tauglichen Zustimmungsverweigerungsgründe geltend gemacht wurden.
aa) Zutreffend hebt der Antragsteller im Beschlussverfahren nicht mehr -
jedenfalls nicht mehr in erster Linie - auf die in den Verweigerungsschreiben
genannten ersten beiden Verweigerungsgründe ab. Dass i. S. d. § 77 Abs. 2
Nr. 1 BPersVG Verstöße zum einen gegen das Teilzeit- und Befristungsgesetz
und zum anderen gegen eine Regelung der Agentur für Arbeit über
Obergrenzen für befristete Arbeitsverträge verstoßen worden sein soll, betrifft
nicht die hier in Rede stehende zustimmungspflichtige Maßnahme als solche,
sondern die von der Agentur für Arbeit verfolgte Einstellungspolitik, die
jedenfalls nicht der Mitbestimmung des Antragstellers, sondern allenfalls
derjenigen des Personalrats bei der Agentur für Arbeit unterliegt. Dem
Antragsteller steht es nicht zu, sich nach Art einer "Durchgriffsmitbestimmung"
bei der Zustimmung hinsichtlich der Zuweisung auf diejenigen
Zustimmungsverweigerungsgründe zu beziehen, die (allenfalls) der
Personalrat der Agentur für Arbeit geltend machen könnte. Aus der
gesetzlichen Kompetenzverteilung zwischen den Trägern einerseits und den
Leitern der gemeinsamen Einrichtungen andererseits ergibt sich, dass auch
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die Beteiligungsrechte der jeweiligen Personalvertretungen auf die
dienststellenseitigen Kompetenzen begrenzt sind. Dem würde es offensichtlich
zuwiderlaufen, wenn dem Personalrat eines Jobcenters im Rahmen einer
"Inzidentprüfung" zugebilligt würde, die von den Trägern und den dortigen
Personalräten zu verantwortenden Maßnahmen einer erneuten Überprüfung
zu unterziehen. Dies liegt nach der Einschätzung der Kammer auch auf der
Hand, so dass die genannten Einwendungen des Antragstellers sich nicht
lediglich als unbegründet, sondern bereits als unbeachtlich darstellen. Der
Antragsteller kann sich in tauglicher Weise nur mit einer Zuweisung als solcher
bzw. der Zustimmung des Beteiligten beschäftigen, nicht aber mit
Maßnahmen, die von den Trägern (ggf. mit Zustimmung der dortigen
Personalräte) bereits vorher getroffen worden sind. Vielmehr hat der
Antragsteller letztlich Umfang und Ausgestaltung des Personalkörpers der
Träger mitbestimmungsfrei hinzunehmen.
Hinzu kommt, dass auch eine Zustimmungsverweigerung durch den bei einer
Einstellung zu beteiligenden Personalrat (§ 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG) der
Agentur für Arbeit nicht ohne weiteres beachtlich mit der Ablehnung von
befristeten Arbeitsverhältnissen oder Teilzeitbeschäftigungen begründet
werden kann, weil es sich um außerhalb des personalvertretungsrechtlichen
Begriffs der "Einstellung" liegende Beschäftigungsbedingungen handelt (vgl.
Lorenzen, a. a. O., § 75 Rn. 16a m. w. N.; Bieler/Müller-Fritzsche:
Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz, 15. Aufl. Rn. 8). Kern der
Mitbestimmung bei der Einstellung ist die Kontrolle der Auswahlentscheidung
und damit die gerechte Personalauslese. Der Personalrat kann die
Zustimmung wegen Gesetzes- oder Tarifwidrigkeit verweigern, wenn der
Zweck der Verbotsnorm nur dadurch erreicht werden kann, dass die
Einstellung insgesamt unterbleibt. Ein Instrument zur umfassenden
Vertragsinhaltskontrolle hat er damit jedoch nicht (Nds. OVG, Beschl. v.
09.04.2014 - 17 LP 5/13 -, juris Rn. 11; BVerwG, Beschl. v. 14.06.2006 - 6 P
13/05 -, juris Rn. 15). Auch kann ein Personalrat generell nicht die aus seiner
Sicht richtige und nötige Personalausstattung im Wege der Mitbestimmung
durchsetzen; der öffentliche Arbeitgeber kann vielmehr grundsätzlich
mitbestimmungsfrei das Arbeitsvolumen, die Anzahl der Arbeitskräfte und
damit auch das Verhältnis beider Größen zueinander festlegen; dem
Personalrat steht nämlich hinsichtlich einer Personalplanung nach § 78 Abs. 3
Satz 3 BPersVG nur ein Anhörungsrecht zu. Wenn schon der Personalrat bei
der Agentur für Arbeit mit einer entsprechenden Argumentation (Forderung von
mehr und/oder unbefristet beschäftigtem Personal) nicht seine Zustimmung bei
der dortigen Einstellung verweigern könnte, kann dies dem Antragsteller im
Hinblick auf die Folgemaßnahme der Zuweisung erst recht nicht möglich sein.
bb) Vom Ansatzpunkt her jedenfalls denkbar wäre indessen eine beachtliche
Verweigerung der Zustimmung zu den mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen
- nämlich der Zustimmung zu den Zuweisungen befristet eingestellter
Beschäftigten seitens des Beteiligten - unter Bezugnahme auf § 77 Abs. 2 Nr.
2 BPersVG. Nach dieser Bestimmung kann der Personalrat in den Fällen des
§ 75 Abs. 1 BPersVG seine Zustimmung verweigern, wenn die durch
Tatsachen begründete Besorgnis besteht, dass durch die Maßnahme der
betroffene Beschäftigte oder andere Beschäftigte benachteiligt werden, ohne
dass dies aus dienstlichen oder persönlichen Gründen gerechtfertigt ist.
Blickwinkel ist hier nicht die Rechtmäßigkeit der Einstellung, sondern etwaige
aus den Zuweisungen bestimmter Beschäftigter erwachsende
Mehrbelastungen beim vorhandenen Personal. Hier kommt die vom
Antragsteller gezogene Parallele zur Situation der Arbeitnehmerüberlassung in
Betracht, hinsichtlich derer das Bundesverwaltungsgericht entschieden hat,
dass für eine Benachteiligung i. S. v. § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG rein
tatsächliche Belastungen ausreichen können. Ein Nachteil kann demnach
schon in bloß tatsächlichen, für die Arbeitnehmer ungünstigen Auswirkungen
liegen, wozu vorhersehbare tatsächliche Erschwerungen der Arbeit von nicht
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unerheblichem Gewicht zählen, die von der Belegschaft abgewendet werden
sollen (BVerwG, Beschl. v. 07.04.2010 - 6 P 6/09 -, juris Rn. 36; Lorenzen, a. a.
O., § 77 Rn. 122). Für die Mitbestimmung bei Einstellungen hat das
Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass auch unzumutbare Belastungen
der in der Dienststelle bereits tätigen Beschäftigten geltend gemacht werden
können, die durch die häufige Wiederholung und/oder die gleichzeitige
Vielzahl von befristeten Arbeitsverhältnissen und den dadurch erforderlich
werdenden besonderen Einarbeitungsaufwand entstehen, z. B. bei im Übrigen
starkem Arbeitsanfall oder engen Zeitvorgaben. Der Personalrat ist in einer
derartigen Situation befugt, aus Anlass einer einzelnen Einstellung geltend zu
machen, die Schwelle der der Belegschaft noch zumutbaren Belastung sei
überschritten, weil sich diese befristete Einstellung als Teil einer Kette von
befristeten Einstellungen erweise, die erst in ihrer Kumulation die
Zumutbarkeitsfrage aufwerfe (BVerwG, Beschl. v. 06.09.1995 - 6 P 41/93 -,
juris Rn. 22 ff.). Die vom Beteiligten demgegenüber herangezogene
Rechtsprechung, nach der der Personalrat seine Zustimmung zur Einstellung
von Beschäftigten wegen drohender Benachteiligung anderer Beschäftigter
nur dann verweigern kann, wenn er den Verlust eines Rechtes, einer
Anwartschaft oder anderer rechtlich erheblicher Positionen der vorhandenen
Beschäftigten geltend macht (BVerwG, Beschl. v. 23.09.1992 - 6 P 24/91 -,
juris Rn. 26), ist hier nicht einschlägig, weil es nicht um eine
Konkurrenzsituation von (externen und internen) Bewerbern geht. Das
Bundesverwaltungsgericht hat ausdrücklich klargestellt, dass eine
Beeinträchtigung keineswegs stets darin bestehen muss, dass
individualrechtlich verfestigte Positionen übergangen werden, sondern dies nur
im Hinblick auf Konkurrenzsituationen gilt (BVerwG, Beschl. v. 06.09.1995 - 6
P 41/93 -, juris Rn. 26). Diese Differenzierung ist sowohl bei Einstellungen i. S.
v. § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG als auch bei Zuweisungen nach § 75 Abs. 1 Nr.
4a BPersVG zu beachten (insoweit auch aus Sicht der Kammer zutreffend: VG
Berlin, Beschl. v. 13.08.2013 - 72 K 11.13 PVB -, juris Rn. 22-26).
Allerdings hat der Antragsteller bei seinen Zustimmungsverweigerungen nicht
in entsprechender Weise argumentiert. Dies ist vielmehr erstmalig im
Beschlussverfahren geschehen. Die Zustimmungsverweigerungen selbst
bezogen sich weder auf die Maßnahmen nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG
noch ausdrücklich auf einen Zustimmungsverweigerungsgrund nach § 77 Abs.
2 Nr. 2 BPersVG. Zwar wird man noch darüber hinwegsehen können, dass der
Antragsteller seine hier in Rede stehende dritte Argumentationslinie nicht
ausdrücklich auf § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG bezogen hat, wohingegen er § 77
Abs. 2 Nr. 1 BPersVG für seine ersten beiden Argumente explizit genannt hat.
Entscheidend ist aber, dass er seine Ausführungen nicht in den Kontext der
Zustimmungen des Beteiligten zu den Zuweisungen nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a
BPersVG gestellt hat, sondern unter Nennung der einschlägigen Bestimmung
des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG auf den Mitbestimmungstatbestand
"Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung" abgestellt hat. Damit hat der
Antragsteller zugleich deutlich gemacht, unter welchem
personalvertretungsrechtlichen Blickwinkel er eine Prüfung seiner
Zustimmungsverweigerungen erwartet. Zwar kann eine einzelne Maßnahme
durchaus mehrere Mitbestimmungstatbestände erfüllen; wenn ein Personalrat
aber einen bestimmten Mitbestimmungstatbestand in Anspruch nimmt, kann
sich die Dienststelle bei der Prüfung der Frage der Beachtlichkeit der
Zustimmungsverweigerung auf diesen Gesichtspunkt beschränken. Das
Vorliegen einer Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung durch den Einsatz
zweier befristet beschäftigter Arbeitnehmer für die Elternzeitvertretung
einerseits und eine zeitlich begrenzte Projektarbeit scheidet jedoch
offenkundig aus. Darin kann weder eine zielgerichtete noch eine
zwangsläufige und unausweichliche Hebung der Arbeitsleistung erblickt
werden (vgl. zu diesem Mitbestimmungstatbestand etwa: BVerwG, Beschl. v.
14.06.2011 - 6 P 10/10 -, juris Rn. 27 f.). Unter dem allein maßgeblichen
Blickwinkel des vom Antragsteller geltend gemachten
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Mitbestimmungstatbestandes ist von Bedeutung, dass mit den Maßnahmen
unmittelbar keine höhere Belastung, sondern eine Entlastung einherging, weil
ohne sie die ja eingetretenen Vakanzen von dem vorhandenen Personal
hätten aufgefangen werden müssen. Dass demgegenüber im
Beschlussverfahren die sachliche Argumentation auf § 77 Abs. 2 Nr. 2
BPersVG und § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG und in diesem Zusammenhang auf
einarbeitungsbedingte Mehrbelastungen umgestellt worden ist, kann die
zunächst unbeachtliche Zustimmungsverweigerung schon im Ansatz nicht
nachträglich doch noch beachtlich machen.
Davon abgesehen ist im Hinblick auf die spezifische Situation der Jobcenter zu
berücksichtigen, dass dem Antragsteller bei Zuweisungen nach § 75 Abs. 1
Nr. 4a BPersVG keine beachtlichen Rügen mit einer Argumentation zustehen
können, die sich letztlich wieder auf die allein von den Trägern zu
verantwortende Begründung der Arbeitsverhältnisse als solche beziehen.
Dass in den vorliegenden Fällen gleichwohl eine beachtliche Argumentation
denkbar gewesen wäre, nach der die Zumutbarkeitsschwelle i. S. v. § 77 Abs.
2 Nr. 2 BPersVG überschritten wäre, erscheint schon aus grundsätzlichen
Erwägungen eher fernliegend: Ziel der Nichtzustimmung seitens des
Antragstellers kann letztlich nur sein, dass anstelle der befristet eingestellten
Arbeitnehmer unbefristet oder zumindest längerfristig eingestellte Arbeitnehmer
neu zugewiesen werden oder aber bereits im Jobcenter befristet tätige
Arbeitnehmer auf der Basis eines unbefristeten oder eines weiteren befristeten
Vertrags eine "Anschlusszuweisung" erhalten. Jegliche denkbare
Argumentation des Antragstellers liefe damit wiederum letztlich wieder auf die
"Einstellungspolitik" der Träger der gemeinsamen Einrichtung hinaus, die aber
der Mitbestimmung des Antragstellers nicht zugänglich ist. Die Begründung
von Beschäftigungsverhältnissen unterliegt nach § 44d Abs. 4 SGB II der
alleinigen Personalhoheit der Träger. Die Personalhoheit erstreckt sich zudem
darauf, aus dem dort in Beschäftigungsverhältnissen stehenden Personal
dasjenige für die Tätigkeit im Jobcenter auszuwählen; der
Zustimmungsvorbehalt des Geschäftsführers soll dabei sicherstellen, dass
qualifiziertes und für die Erfüllung der Aufgaben des Jobcenters geeignetes
Personal für die ordnungsgemäße und reibungslose Umsetzung der Aufgaben
der Grundsicherung sorgt (BVerwG, Beschl. v. 24.09.2013 - 6 P 4/13 -, juris
Rn. 18, 22). Ein "Durchgriff" auf die Ausgestaltung der
Beschäftigungsverhältnisse bei den Trägern ist demgegenüber weder für den
Beteiligten, noch für den Antragsteller vorgesehen. Wenn auch ein Nachteil i.
S. v. § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG dem Grunde nach in rein tatsächlichen
Belastungen bzw. für die Arbeitnehmer ungünstigen Auswirkungen liegen
können soll, so impliziert das die Vorstellung, dass es Alternativen zu
kurzfristig überlassenem Personal bzw. befristet eingesetzten Beschäftigten
gibt, die von der Dienststelle selbst gewählt werden können. Solche
Alternativen hat der Beteiligte indessen nicht; das Jobcenter ist nach der
gesetzlichen Konstruktion weder dienstherrenfähig noch kommt ihm eine
Arbeitgebereigenschaft zu. Es besteht mithin nicht die Alternative des
Dienststellenleiters, anstelle des von den Trägern zur Verfügung gestellten
Personals eigenständig Beschäftigungsverhältnisse zu begründen. Dies ist
nach Auffassung der Kammer der entscheidende Unterschied des
vorliegenden Falles im Vergleich zu den Fällen, die der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgericht zu tatsächlichen Benachteiligungen bei einer
Vielzahl kurz befristeter Arbeitsverhältnisse zugrunde liegen (BVerwG, Beschl.
v. 06.09.1995 - 6 P 41/93 -, juris Rn. 25 ff.). Wegen dieser "Alternativlosigkeit"
dürften etwaige Benachteiligungen i. S. v. § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG, die aus
der Art der bei den Trägern begründeten Beschäftigungsverhältnisse als
Folgewirkung für die Beschäftigten des Jobcenters resultieren können,
regelmäßig i. S. d. § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG als aus dienstlichen Gründen
gerechtfertigt anzusehen sein.
Jedenfalls muss der Antragsteller bei der Zustimmungsverweigerung diesen
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Umstand in Rechnung stellen und zum Ausdruck bringen, dass und warum es
trotzdem an einer Rechtfertigung der geltend gemachten Benachteiligungen
fehlen soll. Es kann auch nicht etwa argumentiert werden, dass im Rahmen
des § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG bei einer plausibel geltend gemachten
Benachteiligung die Zustimmungsverweigerung stets beachtlich ist und die
Frage der Rechtfertigung nur deren - im Einigungsverfahren zu prüfende -
Begründetheit betrifft. Es obliegt vielmehr der Personalvertretung, bei einer
Zustimmungsverweigerung vorzutragen, dass trotz der Berücksichtigung
dienstlicher Interessen bei einer konkreten Maßnahme eine Benachteiligung
vorliegt, die nicht zu rechtfertigen ist; sie muss sowohl den Aspekt der
Benachteiligung als auch denjenigen der möglichen Rechtfertigung beachten.
Auf beide Aspekte bezieht sich auch die seitens der Dienstelle - bzw. im
Beschlussverfahren seitens des Gerichts vorzunehmende - Prüfung der Frage,
ob die Zustimmungsverweigerung beachtlich erfolgt ist.
Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht. Das Beschlussverfahren ist frei von
Gebühren und Auslagen des Gerichts. Eine Erstattung von Aufwendungen ist
nicht vorgesehen.