Urteil des VG Hannover vom 01.11.2013, 1 B 3064/13

Entschieden
01.11.2013
Schlagworte
Eigenleistung, Niedersachsen, Fehlbetrag, Expertise, Folgekosten, Pauschal, Ersparnis, Koch, Hauptsache, Verwaltung
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Kommunalrecht: Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens, hier: Antrag nach § 123 VwGO

Zu den Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag bei einem kommunalen Bürgerbegehren.

VG Stade 1. Kammer, Beschluss vom 01.11.2013, 1 B 3064/13

§ 32 Abs 3 S 2 KomVerfG ND

Gründe

I.

1

2In der Samtgemeinde F. gibt es derzeit vier Grundschulen in vier der sieben Mitgliedsgemeinden (G., H., I. und J.). In seiner Sitzung am 25. März 2013 beschloss der Samtgemeinderat, die Grundschulstandorte von vier auf drei zu verringern und die Grundschule in I. (K.) zum Ende des Schuljahres 2013/2014 zu schließen. Die Prüfung eines Public-Private-Partnership - PPP -Projektes zum Erhalt der K. wurde abgelehnt.

3Die Samtgemeinde L. ist erheblich überschuldet und zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts gemäß § 110 Abs. 6 NKomVG verpflichtet. Mit der beabsichtigten Schulschließung soll zum Ausgleich des Haushalts beigetragen werden. Im Haushaltssicherungskonzept für das Haushaltsjahr 2013 ist die Einsparung, die durch die Schließung des Schulstandortes I. erreicht wird, für das Jahr 2014 mit 70.000,- und für die Jahre 2015 und 2016 mit jeweils 160.000,- beziffert.

4Dem Beschluss des Samtgemeinderats vom 25. März 2013 waren zahlreiche Gespräche u.a. zwischen Unterstützern der K. und Vertretern der Samtgemeinde vorangegangen, bei denen es um die möglichen Einsparungen durch eine Schulschließung und alternative Modelle ging. In einer Email vom 20. März 2013 stellte eine der Unterstützerinnen der K. den Samtgemeinderatsmitgliedern die Eckpunkte des geplanten PPP-Modells vor. Auf Nachfrage eines Unterstützers des Bürgerbegehrens teilte die Samtgemeindebürgermeisterin in einer Email vom 11. April 2013 mit, dass „mit der Schließung der Grundschule in I. (einschließlich Turnhalle und Sportplatz) eine Reduzierung der Aufwendungen um 160.000,- Euro im Haushalt 2013 veranschlagt worden ist. In der Planung bleiben weitere rd. 40.000,- Euro als Aufwendungen bestehen.“ Der Empfänger der Email wies umgehend darauf hin, dass das Haushaltsjahr 2013 fehlerhaft gewählt sein dürfte, weil die K. in diesem Jahr nicht geschlossen werde. Daraufhin stellte die Samtgemeindebürgermeisterin ihren Irrtum umgehend richtig.

5Am 17. April 2013 zeigten die Antragsteller als Vertreter gemäß § 32 Abs. 3 Satz 3 NKomVG bei der Samtgemeindebürgermeisterin das Bürgerbegehren für den Erhalt der Grundschulstandorte in der Samtgemeinde F. an. Es sollte ein Bürgerentscheid zu der Frage

6„Sollen alle vier Grundschulstandorte der Samtgemeinde F. mit den dazugehörenden Sportanlagen erhalten bleiben?“

7 Die Beteiligten streiten sich um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens über den Erhalt aller Grundschulstandorte in der Samtgemeinde F..

durchgeführt werden. Das Bürgerbegehren enthält eine kurze Begründung, die

7durchgeführt werden. Das Bürgerbegehren enthält eine kurze Begründung, die u.a. auf ein Public-Private-Partnership-Modell verweist, mit dessen Hilfe sofort und mit sehr niedrigem Aufwand erhebliche Kosteneinsparungen umgesetzt werden könnten. Im Kostendeckungsvorschlag geht das Bürgerbegehren davon aus, dass die Aufwendungen der Samtgemeinde Am M. zum Betrieb und Unterhalt der K. in I. im Jahr 2011 ca. 160.000,- betragen hätten und dass auch bei einer Schließung weiterhin Aufwendungen in Höhe von ca. 40.000,- verblieben. Hinzu kämen noch Kosten für zusätzliche Schülerbeförderung für den Landkreis N.. Das vom Förderverein der K. I. e.V. entwickelte „Eisbärenkonzept“, das eine Verkleinerung der im Winter zu beheizenden Flächen vorsieht, und eine Optimierung der Sporthallennutzung würden Einsparungen in Höhe von 30.000,- ermöglichen. Bei der Anwendung dieser Konzepte auf alle Grundschulstandorte seien zusätzliche Einsparungen in Höhe von 50.000,- möglich. Eine weitere Kostenreduzierung solle durch Eigenleistung des Fördervereins erzielt werden, indem notwendige energetische Unterhaltungsmaßnahmen in der K., für welche die Samtgemeinde Aufwendungen in Höhe von 45.000,- plane, in Eigenleistung erbracht werden sollten. Zusätzliches Einsparpotential ergebe sich aus einer Umsetzung des PPP-Modells; ein eventuell verbleibender Fehlbetrag solle durch Einsparungen der freiwilligen Leistungen der Samtgemeinde gedeckt werden. Das Bürgerbegehren stellt folgende Rechnung auf:

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„veranschlagte Gesamtkosten 160.000 Euro

bei Schulschließung verbleibende Kosten -40.000 Euro

Einsparungen Eisbärenkonzept etc. nur K. -30.000 Euro

Einsparungen Eisbärenkonzept etc. alle Schulen -50.000 Euro

Verbleibende Aufwendungen 40.000 Euro

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10In einer Email vom 21. Juni 2013 legte eine der Unterstützerinnen des Bürgerbegehrens eine Expertise über Public-Private-Partnership Modelle bei öffentlichen Schulen (Sanierung) von Prof. Dr. O. von der P. Q. vor. Diese Expertise hatte die „Investorengemeinschaft nachhaltige Regionalwirtschaft I.“ in Auftrag gegeben. Als privater Partner sei die R. AG vorgesehen, die das Schulgebäude der K. samt Sportanlagen kaufen und an die Samtgemeinde als Schulträger zurück vermieten wolle. Die Aktiengesellschaft R. AG ist eine Gründung betroffener Bürger S..

11Am 24. Juni 2013 überreichten die Antragsteller die Unterschriftenlisten der Samtgemeindebürgermeisterin. Mit Schreiben vom 25. Juni 2013 bestätigte die Samtgemeinde F. gegenüber dem Antragsteller zu 1. die Einreichung des Bürgerbegehrens mit 196 Unterschriften-Listen.

12 Weitere Reduzierungen durch Eigenleistung und PPP möglich“

In seiner Sitzung am 15. Juli 2013 beschloss der Antragsgegner, dass das eingereichte Bürgerbegehren unzulässig sei, weil kein ausreichender Kostendeckungsvorschlag vorliege. Ein Bürgerentscheid sei somit nicht durchzuführen. Mit Schreiben vom 16. Juli 2013 wurde der Antragsteller zu 1. über diesen Beschluss in Kenntnis gesetzt. Als Begründung wurde darauf verwiesen, dass fehlerhaft von Einsparungen durch die Schulschließung in Höhe von 120.000,- ausgegangen werde. Richtigerweise müsse von einer

Netto-Ersparnis in Höhe von 160.000,- ausgegangen werden. Die trotz Schulschließung verbleibenden Kosten von 40.000,- seien hier bereits berücksichtigt worden und dürften nicht gegengerechnet werden. Es würden eine mögliche Einsparsumme von 80.000,- aufgeführt sowie auf weitere Einsparmöglichkeiten verwiesen, ohne dass jedoch konkreten Summen genannt würden. Damit liefere der Kostendeckungsvorschlag aber keine schlüssigen und nachvollziehbaren Vorschläge zur Kosteneinsparung und genüge nicht den gesetzlichen Anforderungen. Auch die genannten Zahlen seien zu pauschal und hypothetisch. Es bleibe unklar, ob die anderen drei Grundschulen zur Verwirklichung des genannten Einsparpotentials überhaupt organisatorisch in der Lage seien. Weder das „Eisbärenkonzept“ noch das PPP-Modell seien näher dargestellt. Aufwendung, die bei der Realisierung dieser Projekte notwendig entstünden, seien nicht dargelegt. Die Samtgemeinde dürfe ein PPP auch nur unter Beachtung der Vergabevorschriften der VOL durchführen.

13

14Sie begründen ihren Antrag damit, dass sie einen Kostendeckungsvorschlag im Rahmen des ihnen Möglichen vorgelegt hätten. Weder das Haushaltssanierungskonzept sei ihnen bekannt gewesen noch sei es möglich gewesen, trotz mehrfacher Nachfragen detaillierte Informationen zu den Einsparungen durch die Schulschließung zu erhalten. Folgekosten der Schulschließung, etwa bei den anderen Grundschulen, die mehr Schüler aufnehmen müssten, seien ebenfalls nicht dargelegt worden. Das Bürgerbegehren werde von einer großen Gruppe unterstützt. Verschiedene kommunale und zivilgesellschaftliche Zusammenschlüsse setzten sich für die Entwicklung des Ortes I. und den Erhalt des Schulstandortes ein. Auf der Grundlage eines wissenschaftlichen Gutachtens werde eine Public-Private- Partnership zu diesem Zwecke angestrebt. Trotz zahlreicher Emails und Bitten aus dem Kreis der Unterstützer seien Zahlen nicht offengelegt bzw. mündlich preisgegebene Zahlen nicht protokollarisch festgehalten worden. In einem Gespräch u.a. mit der Samtgemeindebürgermeisterin sei in Aussicht gestellt worden, dass die Entscheidung der Schließung des Schulstandortes I. revidiert werden könne, wenn mögliche Einsparungen in Höhe von 80.000,- nachgewiesen werden könnten. Dem Bürgerbegehren sei das von der Samtgemeindebürgermeisterin selbst genannte Zahlenwerk zu Grunde gelegt worden. Wenn dies nun als nicht ausreichend und zu pauschal angesehen werde, müsse davon ausgegangen werden, dass die Samtgemeinde ihren Auskunftspflichten nicht nachgekommen sei. Es könne zudem nicht ausgeschlossen werden, dass auch die Samtgemeinderatsmitglieder bei ihrer Beschlussfassung nicht über ausreichendes Zahlenmaterial verfügt hätten. Es sei unverständlich, dass die nächste überörtliche Ebene die Zusammenarbeit mit Initiativen auf örtlicher Ebene verweigere.

15Die Antragsteller beantragen,

16den Antragsgegner im Wege einstweiliger Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO aufzugeben, das Bürgerbegehren für den Erhalt aller Grundschulstandorte in der Samtgemeinde F. einschließlich der dazugehörenden Sportanlagen zuzulassen.

17Der Antragsgegner beantragt,

18den Antrag abzulehnen.

19 Am 23. August 2013 haben die Antragsteller vorliegenden Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung durch das Verwaltungsgericht gestellt und zugleich Klage auf Zulassung des Bürgerbegehrens erhoben.

Ein Anordnungsgrund sei nicht gegeben, weil damit zu rechnen sei, dass über die Leistungsklage in der Hauptsache rechtzeitig gerichtlich entschieden werde. Die nachgesuchte Eilentscheidung stelle eine unzulässige

Vorwegnahme der Hauptsache dar. Ein Anordnungsanspruch bestehe ebenfalls nicht. Der Kostendeckungsvorschlag gehe von fehlerhaften Ausgangszahlen aus und sei insgesamt unzureichend. Sofern die Antragsteller eine unzulängliche Information durch die Samtgemeinde rügen, habe es ihnen freigestanden, sich ergänzende Informationen ggf. im Klagewege zu beschaffen. Die Einsparungen aufgrund der näher vorgestellten Konzepte erweckten den Eindruck, dass es sich um unbelegte Schätzungen handele. Beträge würden nicht ansatzweise aufgeschlüsselt oder näher erläutert. Zudem bleibe bei der Berechnung, die dem Bürgerbegehren zu Grunde gelegt wurde, ein Fehlbetrag von 40.000 €.

20Am 27. August 2013 hat die Samtgemeinde genauere Erläuterungen zum Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens erhalten. Diesen liegt ein Gebäudeplan zur „Eisbärenschule“ bei. Ferner wurden nähere Erläuterungen zum PPP-Modell vorgelegt, u.a. als Schaubild der geplanten Aufgabenteilung zwischen Investorengemeinschaft und öffentlicher Hand.

21Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

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23Eine einstweilige Anordnung kann nur ergehen, wenn sowohl ein Anordnungsgrund, d.h. die Dringlichkeit der begehrten Regelung, als auch ein Anordnungsanspruch, d.h. der Anspruch auf die begehrte Leistung glaubhaft gemacht werden, § 123 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung i.V. mit §§ 920 Abs. 2, 294 Zivilprozessordnung.

24Hier fehlt es an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs. Der Antragsgegner hat das Bürgerbegehren nach der in diesem Verfahren erforderlichen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung zu Recht als unzulässig abgelehnt.

25Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens beurteilt sich nach § 32 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG). Formelle Bedenken bezüglich der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bestehen nicht. Auch ist der Erhalt von Schulstandorten gemäß §§ 32 Abs. 1 Satz 1, 58 Abs. 1 Nr. 19 NKomVG i.V. mit § 102 Abs. 3 NSchG ein zulässiger Gegenstand. Weiterhin bezeichnet das Bürgerbegehren die begehrte Sachentscheidung genau und formuliert sie i.S. des § 32 Abs. 3 Satz 1 NKomVG so, dass für das Begehren mit Ja und gegen das Begehren mit Nein abgestimmt werden kann. Es fehlt jedoch an einem ausreichenden Kostendeckungsvorschlag.

26 Der Antrag der Antragsteller, den Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs.1 Satz 2 VwGO zu verpflichten, ihr Bürgerbegehren zuzulassen, hat keinen Erfolg.

Gemäß § 32 Abs. 3 Satz 2 NKomVG muss das Bürgerbegehren eine Begründung sowie einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag enthalten, wie Kosten oder Einnahmeausfälle der Kommune zu decken sind, die mit der Ausführung der Sachentscheidung entstehen würden. Der Kostendeckungsvorschlag soll eine hinreichende Entscheidungsgrundlage für die Bürger bereitstellen, indem diese darüber informiert werden, welche Tragweite und Konsequenzen die begehrte Entscheidung für die finanzielle Lage der Kommune hat (Wefelmeier, in: Blum u.a., Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Loseblatt Stand Juli 2013, § 32 Rn. 60). Er dient dem Interesse an der Kostenneutralität des Bürgerbegehrens (Koch, in: Ipsen, NKomVG, 2011, § 32 Rn. 28). Der Kostendeckungsvorschlag muss zunächst sorgfältige Feststellungen zu den voraussichtlichen Kosten und Einnahmeausfällen bzw. Einsparmöglichkeiten

enthalten, weil eine fehlerhafte Darstellung der Tatsachen notwendig auf den Kostendeckungsvorschlag durchschlägt und zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führt (VG Düsseldorf, Beschluss vom 21.1.2009 - 1 L 31/09, juris; Koch, in: Ipsen, NKomVG, 2011, § 32 Rn. 30; Wefelmeier, in: Blum u.a., Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Loseblatt Stand Juli 2013, § 32 Rn. 67). Weiterhin schließt der Kostendeckungsvorschlag die Beschreibung der Mittel und der Wege ein, auf denen die Kosten aufgebracht bzw. Einsparungen verwirklicht werden sollen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 11.8.2008 - 10 ME 204/08, juris). Dabei dürfen die Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag nicht überspannt werden, weil die Antragsteller regelmäßig nicht über das Fachwissen einer Behörde verfügen. Deshalb genügen überschlägige, aber schlüssige Angaben über die geschätzte Höhe der anfallenden Kosten und die Folgen der Umsetzung der Maßnahme für den Gemeindehaushalt (Nds. OVG, Beschluss vom 11.8.2003 - 10 ME 82/03, juris). Die Initiatoren sind gehalten, sich über die Höhe der Kosten bei sachkundigen Stellen zu informieren und sich mit der Haushaltslage vertraut zu machen. So kann erwartet werden, dass die Initiatoren eines Bürgerbegehrens notwendige Informationen bei der Verwaltung erfragen, beispielsweise die Höhe der bisherigen Betriebs- und Folgekosten einer vorhandenen Einrichtung und der mit einer vorzeitigen Beendigung eines Vorhabens verbundenen Kosten. Mit Blick auf die Zielrichtung der bürgerschaftlichen Beteiligung nach § 32 NKomVG sind die Kommunen im Regelfall gehalten, auf Nachfrage der Initiatoren die für die Durchführung eines Bürgerbegehrens erforderlichen Informationen und Auskünfte zu geben, soweit die Kommunen über die betreffenden Informationen verfügen und die Auskünfte ohne weitere erhebliche Bemühungen gegeben können; eine darüber hinausgehende Unterstützungsobliegenheit trifft die Kommunen nicht (Nds. OVG, Beschluss vom 11.8.2008 - 10 ME 204/08, juris).

27Diesen Anforderungen genügt der Kostendeckungsvorschlag des in Streit stehenden Bürgerbegehrens aus mehreren, jeweils selbständig tragenden Gründen nicht.

28Es fehlt an der Kostenneutralität. Dies folgt bereits daraus, dass nach der im Bürgerbegehren zu Grunde gelegten Berechnung ein Fehlbetrag von 40.000,- gegenüber den Einsparungen durch eine Schulschließung verbleibt. Die weiteren genannten Einsparmöglichkeiten durch Eigenleistungen des Fördervereins und Verwirklichung des PPP-Modells sind nicht ansatzweise beziffert oder näher dargelegt. Der Verweis auf Einsparmöglichkeiten bei freiwilligen Leistungen der Samtgemeinde ist nicht hinreichend präzise (vgl. Wefelmeier, in: Blum u.a., Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Loseblatt Stand Juli 2013, § 32 Rn. 68). Es hätte zumindest konkretisiert werden müssen, um welche freiwilligen Leistungen es sich handeln soll, um den teilnehmenden Bürgern vor Augen zu führen, an welcher anderen Stelle Verzicht geübt werden müsste, um den Schulstandort beizubehalten.

29Der Sachverhalt, der Grundlage der zu treffenden Entscheidung ist, ist in Teilen fehlerhaft dargestellt. Dabei kommt es nicht auf das subjektive Verständnis der Initiatoren des Bürgerbegehrens vom Sachverhalt an. Anzulegen ist vielmehr ein objektiver Maßstab. Denn anderenfalls könnte das Ziel der zutreffenden und umfassenden Information der Bürger über die Kostenfolgen ihrer Entscheidung nicht erreicht werden. Gemessen daran geht der Kostendeckungsvorschlag von einer fehlerhaften Netto-Höhe der Einsparungen durch eine Schließung des Schulstandortes I. aus. Maßgeblich für die Beurteilung des Einsparpotentials ist das Haushaltssicherungskonzept der Samtgemeinde F. für das Haushaltsjahr 2013. Daraus ergibt sich eine absolute Verringerung der Ausgaben durch Schließung der K. von 160.000,- ab dem Jahr 2015. Die im Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens vorgenommene Gegenrechnung dieser Ausgabenersparnis mit 40.000,- weiteren Betriebskosten, die auch nach der Schulschließung verbleiben,

entspricht nicht dem Haushaltssicherungskonzept und ist damit objektiv fehlerhaft. Der Fehler beruht auf der Mehrdeutigkeit der Angaben, welche die Samtgemeindebürgermeisterin in ihrer Email vom 11. April 2013 an einen der Initiatoren des Bürgerbegehrens gemacht hat. Dort hat sie die Reduzierung der Aufwendungen im Haushalt 2013 mit 160.000,- veranschlagt und im nächsten Satz angegeben, dass rund 40.000,- als Aufwendungen bestehen bleiben. Ob die verbleibenden Aufwendungen in die Reduzierung bereits eingerechnet sind oder nicht, bleibt bei der gewählten Formulierung offen. Ob eine solche mehrdeutige Formulierung einen Verstoß gegen Informationsobliegenheiten der öffentlichen Hand darstellt oder ob nicht vielmehr eine Obliegenheit zur Nachfrage bei den Initiatoren des Bürgerbegehrens bestanden hätte, kann an dieser Stelle dahinstehen. Denn für die Beurteilung des Kostendeckungsvorschlags ist allein die objektive Sachlage von Bedeutung.

30Zudem enthält der Kostendeckungsvorschlag eine irreführende Darstellung der entscheidungserheblichen Tatsachengrundlage, die einer fehlerhaften Darstellung gleich kommt. Denn es ist nicht nachvollziehbar, wenn als Maßnahme zur weiteren Kostenreduzierung Eigenleistungen des Fördervereins der K. I. e.V. für notwendige energetische Unterhaltungsmaßnahmen geltend gemacht werden und gleichzeitig im Fettdruck die geplanten Aufwendungen der Samtgemeinde in 2014 mit 45.000,- angegeben werden. Anlass des Bürgerbegehrens ist die im Jahr 2014 geplante Schließung der K., durch die weitere Kosten - auch solche durch energetische Unterhaltungsmaßnahmen - gerade gespart werden sollen. Insofern ist es unverständlich, wieso das Bürgerbegehren diese Summe im Zusammenhang mit der Unterhaltung der K. erwähnt, zumal dieser Posten in der Gegenüberstellung der Einsparungen durch eine Schulschließung und derjenigen durch die Verwirklichung des Eisbärenmodells/Optimierung der Sporthallennutzung nicht genannt ist. Sollte es sich bei der Summe von 45.000,- um das Gesamtbudget der Samtgemeinde für energetische Unterhaltungsmaßnahmen im Jahr 2014 handeln, hätte dies deutlich gemacht werden müssen. In der gewählten Form bietet der Kostendeckungsvorschlag den Bürgern keine eindeutige Informationsgrundlage darüber, in welcher Größenordnung energetische Unterhaltungsmaßnahmen an der K. notwendig sind und wie hoch eine Ersparnis durch Eigenleistung des Fördervereins ausfallen könnte.

31Angesichts der genannten Unzulänglichkeiten des Kostendeckungsvorschlags, die bereits für sich betrachtet zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führen, kann dahin stehen, ob der Kostendeckungsvorschlag im Übrigen eine hinreichend präzise Beschreibung der Mittel und der Wege enthält, auf denen die erwähnten Kostenersparnisse zu erreichen wären.

32Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG.

VG Hannover: staatsprüfung, grundrecht, nbg, prüfer, ermächtigung, verordnung, niedersachsen, erwerb, berufsfreiheit, rechtsgrundlage

6 A 2781/13 vom 24.07.2013

VG Hannover: mitbestimmung, hebung, belastung, verweigerung, rechtfertigung, geschäftsführer, eingliederung, befristung, rüge, entlastung

16 A 7457/13 vom 12.08.2014

VG Hannover: eigenleistung, niedersachsen, fehlbetrag, expertise, folgekosten, pauschal, ersparnis, koch, hauptsache, verwaltung

1 B 3064/13 vom 01.11.2013

Anmerkungen zum Urteil