Urteil des VG Hannover vom 11.12.2013
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Berechnung der Arbeitszeit bei Krankheit
Zur Berechnung der Arbeitszeit im Wechselschichtdienst bei Krankheit im
Bereich der Bundespolizei.
VG Hannover 2. Kammer, Urteil vom 11.12.2013, 2 A 3620/13
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig
vollstreckbar.
Tatbestand
Die Beteiligten streiten über die Berechnung der Arbeitszeit bei Krankheit.
Der Kläger versieht seinen Dienst als A. bei der Bundespolizeiinspektion
Flughafen Hannover. Er ist als Kontroll- und Streifenbeamter im
Wechselschichtdienst am Flughafen Hannover eingesetzt.
In der Zeit vom 28.01.2013 (einem Montag) bis einschließlich 03.02.2013
(Sonntag) war der Kläger dienstunfähig erkrankt. Am Samstag, den 02.02. und
am Sonntag, den 03.02.2013, war der Kläger nach einem Rahmendienstplan
jeweils zu einem 12-Stunden-Dienst von 6.30 Uhr bis 18.30 Uhr eingeteilt.
Auf der Grundlage eines Rundschreibens des Bundespolizeipräsidiums zur
Auslegung der Arbeitszeitverordnung vom 01.09.2009 schrieb die
Bundespolizeiinspektion Flughafen Hannover dem Kläger für die versäumten
Arbeitstage im Januar die Stunden gut, die er auf der Grundlage des
Dienstplans für den Monat Januar hätte ableisten müssen. Für den Monat
Februar wurde er von der Beklagten im allgemeinen Tagesdienst geführt. Für
Samstag, den 02.02.2013, und Sonntag, den 03.02.2013, wurde dem Kläger
dementsprechend keine Arbeitszeit angerechnet, weil an Samstagen und
Sonntagen im allgemeinen Tagesdienst im Bereich der Bundespolizei
„dienstfrei“ ist. Allerdings erfolgt eine Zeitgutschrift durch eine sogenannte
„dienststelleninterne Ergänzung“ (vgl. Ziffer 3 des Vermerks der BPOLI
Flughafen Hannover vom 11.04.2013). Danach hat der Kläger im Februar
2013 insgesamt 147,7 Stunden tatsächlich Dienst verrichtet. Sein Stunden-Soll
nach der Arbeitzeitverordnung für diesen Monat betrug 164,0 Stunden. In dem
Vermerk heißt es, der Beamte solle durch seine Erkrankung keinen Nachteil
erleiden; deshalb habe die Bundespolizeiinspektion auch diese 164 Stunden
als geleistete Arbeitsstunden angeschrieben. Dies seien 16,3 Stunden mehr,
als er tatsächlich gearbeitet habe.
Hiergegen beschwerte sich der Kläger mit einem als „Widerspruch“
bezeichneten Schreiben vom 03.03.2013. Er sei nicht damit einverstanden,
dass ihm für den 02.02. und 03.02. jeweils 12 Stunden aufgrund von Krankheit
gestrichen worden seien.
Mit Bescheid vom 19.04.2013 wies die Bundespolizeidirektion den
Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus: Bei der
Stundenberechnung habe sich die Dienststelle an Ziffer 10 des
Rundschreibens des Bundespolizeipräsidiums vom 01.09.2009 gehalten. Für
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den Januar 2013 habe ein genehmigter Dienstplan vorgelegen, als der Kläger
erkrankt sei. Zur Berechnung der Dienstzeit für die Krankheitstage im Januar
sei deshalb das Ausfallprinzip angewendet worden. Zum Zeitpunkt der
Genehmigung des Dienstplanes für den Februar 2013 sei der Kläger weiterhin
erkrankt gewesen. Für den Monat Februar 2013 sei der Kläger deshalb in den
Tagesdienst gesetzt worden. Für Freitag, den 01.02.2013, seien ihm 8,2
Stunden angerechnet worden, für den 02. und 03.02.2013 keine Dienstzeit, da
es sich um ein Wochenende gehandelt habe, an dem bei
Tagesdienstleistenden planmäßig dienstfrei sei.
Am 22.05.2013 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung beruft er sich
ebenfalls auf die Ziffer 10 des Rundschreibens des Bundespolizeipräsidiums
vom 01.09.2009. Er sei auch für den Monat Februar 2013 bereits nach einem
Dienstplan eingeteilt worden. Die Berechnung der Arbeitszeit müsse hier
deshalb nach dem normalen Ausfallprinzip erfolgen. Die Auslegung der
Arbeitszeitregelungen durch die Beklagte verstoße gegen die EU-Richtlinie
93/104.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 19.04.2013 aufzuheben und
die Beklagte zu verurteilen, seinem Arbeitszeitkonto für den
02.02. und 03.02.2013 insgesamt 7,7 Stunden (24 Stunden
abzüglich der dienststelleninternen Ergänzung) gutzuschreiben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und trägt vor:
Die Genehmigung für den Dienstplan Februar 2013 sei am 30.01.2013 durch
Zeichnung des Inspektionsleiters erfolgt. Damit habe noch kein genehmigter
Dienstplan für den Februar vorgelegen, als der Kläger am 28.01.2013 erkrankt
sei. Sie weise darauf hin, dass dem Kläger im Februar 2013 nach der
„dienststelleninternen Ergänzung“ 164,0 Stunden gutgeschrieben worden
seien, obwohl er nur 147,7 Stunden tatsächlich Dienst verrichtet habe. Dies
seien 16,3 Stunden mehr, als er tatsächlich gearbeitet habe.
Streitgegenständlich seien damit lediglich 7,7 Stunden. Würden dem Kläger
nämlich für den 02. und 03.02. jeweils 12 Stunden gutgeschrieben werden,
würde die „Aufstockung“ von 16,3 Stunden entfallen und müsste insofern
gegengerechnet werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Über die Klage entscheidet der Einzelrichter, dem der Rechtsstreit gemäß § 6
Abs. 1 VwGO übertragen worden ist.
Die Klage ist Anfechtungsklage zulässig, soweit der Kläger die Aufhebung des
Bescheides der Beklagten vom 19.04.2013 begehrt, und als allgemeine
Leistungsklage, soweit es ihm um eine Zeitgutschrift von 7,7 Stunden geht.
Die allgemeine Leistungsklage ist die statthafte Klageart, weil die begehrte
Gutschrift auf dem Arbeitszeitkonto mangels einer auf unmittelbare
Rechtswirkung nach außen gerichteten Regelung keine
Verwaltungsaktqualität hat. Die Rechtsstellung des Klägers als Beamter bleibt
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durch die Gutschrift auf dem Arbeitszeitkonto als solche grundsätzlich
unberührt, im Streit ist damit eine Maßnahme im so genannten
Betriebsverhältnis.
Die Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Beklagten vom 19.04.2013 ist
nicht wegen des Fehlens eines Vorverfahrens nach den §§ 68 ff. VwGO i. V.
m. § 126 Abs. 2 BBG unzulässig. Allerdings wurde hier ein Vorverfahren nicht
durchgeführt. Zwar hat der Kläger mit Schreiben vom 03.03.2013
„Widerspruch“ erhoben und die Beklagte diesen Widerspruch mit einem
„Widerspruchsbescheid“ am 19.04.2013 zurückgewiesen. Das Schreiben des
Klägers vom 03.03.2013, mit dem er sich darüber beschwerte, dass ihm für
den 02. und 03.02.2013 keine Arbeitszeit gutgeschrieben wurde, ist aber als
Antrag, seinem Arbeitszeitkonto Stunden gutzuschreiben, zu verstehen. Ein
Verwaltungsakt, gegen den sich der Kläger mit einem Widerspruch hätte zur
Wehr setzen können, hatte die Beklagte zu diesem Zeitpunkt nicht erlassen.
Der „Widerspruchsbescheid“ vom 19.04.2013 ist deshalb als
Ausgangsbescheid zu qualifizieren. Gegen diesen damit unzutreffend als
„Widerspruchsbescheid“ bezeichneten Bescheid musste sich der Kläger aber
nicht mit einem Widerspruch wenden. Eine Klageerhebung wäre nämlich
ohnehin unausweichlich, ein zusätzliches Widerspruchsverfahren demgemäß
bloße Förmelei und vollkommen nutzlos gewesen. Die Beklagte hatte sich in
ihrem Bescheid vom 19.04.2013 darauf festgelegt, dass sie aufgrund ihrer
Interpretation des Rundschreibens des Bundespolizeipräsidiums nicht bereit
ist, dem Kläger weitere Stunden im Hinblick auf seine Erkrankung im
Januar/Februar 2013 gutzuschreiben.
Die Klage ist aber nicht begründet. Der Bescheid vom 19.04.2013 ist
rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz
1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihm für den
02.02.2013 und dem 03.02.2013 (weitere) Arbeitsstunden gutgeschrieben
werden.
Eine Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers ergibt sich nicht aus
einer spezialgesetzlichen Regelung, etwa der Verordnung über die Arbeitszeit
der Beamtinnen und Beamten des Bundes (Arbeitszeitverordnung - AZV -)
vom 23.02.2006. Dort ist nicht geregelt, in welchem Umfang Arbeitszeit im
Krankheitsfall gutzuschreiben ist.
Ein Anspruch auf Gutschrift für die beiden in Rede stehenden Krankheitstage
ergibt sich auch nicht aus dem Rundschreiben des Bundespolizeipräsidiums
über „Auslegungsfragen zur Arbeitszeitverordnung“ vom 01.09.2009, Ziffer 10,
auf das sich beide Beteiligten für ihre Position berufen, in Verbindung mit dem
Gleichbehandlungsgrundsatz. In Ziffer 10 des Rundschreibens ist folgendes
geregelt:
Berechnung der Arbeitszeit im (Wechsel-)Schichtdienst bei Krankheit
Für die Berechnung der Arbeitszeit im Krankheitsfall bitte ich, wie folgt zu
verfahren:
a) Der Dienst der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ist auf der
Grundlage bestehender (Rahmen-)Dienstpläne oder sonstiger
Vereinbarungen monatlich im Voraus konkret zu planen. Der so
erstellte Monatsdienstplan ist nach dortigen Regularien durch den
(Dienst-)Vorgesetzten zu bestätigen. Bei Krankheit ist die Berechnung
der Arbeitszeit zunächst auf der Grundlage dieses bestätigten
Monatsdienstplans vorzunehmen.
Dabei ist es unerheblich, ob Mehr- oder Minderleistungen entstehen.
Die Rechtsprechung hat sich dahingehend gefestigt, dass bei einer
bestehenden Diensteinteilung diese als Grundlage für die Berechnung
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heranzuziehen ist.
Sobald eine Mitarbeiterin oder ein Mitarbeiter über das Monatsende
hinaus erkrankt und zum Zeitpunkt der Erkrankung noch nicht für den
kommenden Monat in einem neuen Monatsdienstplan eingeteilt ist,
wird er in dem/den kommenden Monat(en) bis zur Genesung im
allgemeinen Tagesdienst geführt. Es wird die regelmäßige
wöchentliche Arbeitszeit auf der Grundlage der bei dieser
Organisationseinheit bestehenden Arbeitszeitreglung als ausgefallen
angerechnet. Damit ist sichergestellt, dass – im Falle längerer
Krankheitszeiten – bei Dienstantritt nach Genesung das
Arbeitszeitsaldo zum Zeitpunkt der Herausnahme aus dem
Schichtplan erhalten bleibt.
Mit diesen Festlegungen wird gleichfalls den Prüfungsbemerkungen
des Bundesrechnungshofes Rechnung getragen, der bemängelt
hatte, dass im Krankheitsfalle Mehrleistungen entstehen, und das
Bundesministerium des Innern um Abhilfe gebeten hat…
Nach Ziffer 10 Buchstabe a Absatz 1 des Rundschreibens hat die
Bundespolizeiinspektion Flughafen Hannover dem Kläger richtigerweise für die
Krankheitstage 28.01. bis 31.01.2013 die Arbeitszeit verbucht, die er auf der
Grundlage des Monatsdienstplans an den betreffenden Tagen hätte leisten
müssen. Denn als der Kläger am 28.01.2013 erkrankte, lag bereits ein
bestätigter, das heißt von dem Inspektionsleiter abgezeichneter Dienstplan für
Januar vor. Die Berechnung der Arbeitszeit für die Krankheitstage im Februar
2013 hat die Bundespolizeiinspektion auf der Grundlage von Ziffer 10
Buchstabe a Absatz 3 vorgenommen. Der Kläger wurde an den Februar-
Krankheitstagen bis zu seiner Genesung im allgemeinen Tagesdienst geführt,
weil er zum einen über das Monatsende hinaus erkrankt war und weil er - nach
dem Verständnis der Beklagten - noch nicht für den kommenden Monat in
einem neuen Monatsdienstplan eingeteilt war. Die Bundespolizeiinspektion
Flughafen Hannover stellt bei der Auslegung dieser Regelungen darauf ab, ob
an dem ersten Krankheitstag der Mitarbeiterin oder des Mitarbeiters – im Falle
des Klägers war dies der 28.01.2013 – bereits ein bestätigter, also durch den
Dienstvorgesetzten abgezeichneter Monatsdienstplan (also nicht der
Rahmendienstplan) für den neuen Monat existierte. Dies war nicht der Fall. Der
Inspektionsleiter hatte den Dienstplan für den Monat Februar 2013 erst am
30.01.2013 abgezeichnet, der Kläger war bereits vorher erkrankt.
Der Kläger versteht diese Vorschrift anders. Er interpretiert die Regelungen in
Ziffer 10 Buchstabe a Absatz 3 so, dass es darauf ankommt, ob an dem
jeweiligen Krankheitstag, für den eine Arbeitszeitgutschrift begehrt wird – hier
also am 02.02. und am 03.02.2013 – bereits ein bestätigter Monatsdienstplan
existierte. Hiervon ausgehend hätte der Kläger Anspruch auf eine
Arbeitszeitgutschrift, weil er an dem ersten Samstag und an dem ersten
Sonntag im Februar 2013 bereits aufgrund des von dem Inspektionsleiter am
30.01. abgezeichneten Dienstplans zu zwei 12-Stunden-Schichten eingeteilt
war.
Wenn eine Verwaltungsvorschrift nach ihrem Wortlaut unterschiedliche
Interpretationen zulässt, dann kommt es maßgeblich auf die von der Behörde
geübte Verwaltungspraxis an. Bei dem Rundschreiben des
Bundespolizeipräsidiums vom 01.09.2009 handelt es sich um keine
Rechtsnorm, sondern um eine Verwaltungsvorschrift, durch die sich der
Dienstherr selbst bindet, um entsprechend der Zielsetzung der
zugrundeliegenden Rechtsvorschriften eine gleichmäßige Verwaltungspraxis
gegenüber den Betroffenen sicherzustellen. Derartige Bestimmungen
begründen nach der gefestigten Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts, anders als Gesetze und Rechtsverordnungen,
nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte (vgl. BVerwG, Urt.
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v. 17.1.1996 - 11 C 5.95 -, juris). Eine über die ihr zunächst nur innewohnende
verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende
Außenwirkung wird vielmehr nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG)
und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes
(Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt , und zwar nur in der Ausprägung, die die
Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden
haben.
Die Auslegung der Vorschrift, wie sie die Beklagte für richtig hält, entspricht
ihrer Verwaltungspraxis. Diese Verwaltungspraxis zeigt sich auch in dem
Verfahren 13 A 2660/13, das von einer E. vor dem erkennenden Gericht
geführt wird und in dem ebenfalls um Zeitgutschriften im Krankheitsfall
gestritten wird.
Damit ist hier die Auslegung der Ziff. 10 des Rundschreibens des
Bundespolizeipräsidiums durch die Beklagte maßgeblich. Ein anderes
Ergebnis ist auch nicht aufgrund höherrangiger Rechtsvorschriften, etwa unter
dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht (§ 78 BBG), geboten. Die
Fürsorgepflicht gebietet keine weitere Zeitgutschrift, weil der Kläger durch die
von der Beklagten vorgenommene dienststelleninterne Ergänzung begünstigt
worden ist. Bei der sog. dienststelleninternen Ergänzung, die die
Bundespolizeiinspektion Flughafen Hannover in dem in den
Verwaltungsvorgängen enthaltenen Vermerk vom 11.04.2013 unter Ziffer 3
näher beschrieben hat, wird die krankheitsbedingte Minderleistung durch eine
Zeitgutschrift, die im Falle des Klägers 16,3 Stunden betrug, ausgeglichen. Die
Dienststelle ging dabei auf der Grundlage der Arbeitszeitverordnung davon
aus, dass der Kläger als Vollzeitbeamter für den Monat Februar 2013 164,0
Stunden Arbeitszeit schuldete. Entsprechend des Dienststundensolls wurden
dem Kläger für den Monat Februar 164 Stunden als geleistete Arbeitsstunden
gutgeschrieben. Dem Kläger wurden damit 16,3 Stunden mehr angerechnet,
als er tatsächlich gearbeitet hat. Die Beklagte orientiert sich insoweit an dem
Gedanken, dass dem Mitarbeiter hinsichtlich der anrechenbaren Arbeitszeit
kein Nachteil entstehen darf. Dies folgt dem Grundsatz, dass ausgefallener
Dienst vom Beamten nicht nachzuholen ist (BVerwG, Beschluss vom
26.11.2012 – 2 B 2/12 – juris). Dem wird die Verwaltungspraxis der
Bundespolizeiinspektion gerecht. Der Kläger hat keine Arbeitsstunden
nachzuholen, weil er im Februar 2012 erkrankt war. Ihm sind 164 Stunden als
geleistete Arbeitsstunden angerechnet worden, also die Arbeitszeit, die er
gesetzlich schuldet. Die Auslegung, die der Kläger favorisiert, würde dagegen
dazu führen, dass sich an bestimmten Arbeitstagen, die die Beamten im
Wechselschichtdienst zu leisten haben, eine Erkrankung überobligatorisch auf
das Arbeitszeitkonto auswirken könnte. Dies veranschaulicht der vorliegende
Fall. Wenn der Kläger an zwei Arbeitstagen, Samstag und Sonntag,
krankheitsbedingt nicht zur Arbeit erscheint, müsste er, folgt man seiner
Auslegung, 24 Stunden Gutschrift, also quasi drei reguläre Arbeitstage,
gutgeschrieben kriegen. Dies kann der Kläger aus der Fürsorgepflicht nicht
verlangen, jedenfalls nicht so lange bei Beginn der Erkrankung noch kein
verbindlicher Monatsdienstplan vorliegt, sondern lediglich - wie hier - ein
Rahmendienstplan für den betreffenden Monat.
Die Auslegung der Arbeitszeitregelungen durch die Bundespolizeiinspektion
Flughafen Hannover verstößt auch nicht gegen Europäisches Recht. Auch die
Richtlinie 93/104/EG des Rates vom 23.11.1993 über bestimmte Aspekte der
Arbeitszeitgestaltung beinhaltet keine Grundlage für weitere Zeitgutschriften.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die
Vollstreckbarkeitsentscheidung auf §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.