Urteil des VG Hannover, Az. 1 B 18/13

VG Hannover: verfügung, realschule, aufschiebende wirkung, genehmigung, ngo, übertragung, gemeinsames konto, politische gemeinde, interessenkollision, schüler
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Bestellung eines Beauftragten als
kommunalaufsichtliche Maßnahme; Zuständigkeit der
Kommunalaufsichtsbehörden
1. § 171 Abs. 4 Satz 1, 1 HS NKomVG begründet einen
Zuständigkeitswechsel auch bei materieller Beteiligung.
2. Die Entscheidung der obersten Kommunalaufsichtsbehörde über ihre
Zuständigkeit ist im gerichtlichen Verfahren voll überprüfbar
3. Eine kommunalaufsichtliche Bestellung eines Beauftragten setzt für den
Zuständigkeitsübergang nicht voraus, dass die Maßnahme unmittelbare Vor
und Nachteile für die (untere) Kommunalaufsichtsbehörde begründet.
VG Osnabrück 1. Kammer, Beschluss vom 29.10.2013, 1 B 18/13
§ 175 KomVerfG ND, § 171 Abs 4 S 1 KomVerfG ND
Gründe
I.
Die Beteiligten streiten um eine kommunalaufsichtliche Verfügung, mit der ein
Beschäftigter des Antragsgegners als Beauftragter für die Antragstellerin zu 1.)
bestellt worden ist.
Anlass der kommunalaufsichtlichen Verfügung sind diverse direkte und
indirekte Unterstützungen der Antragstellerin zu 1) an die D. GmbH, die auf
dem Gebiet der Antragstellerin zu 1), die ihrerseits Mitgliedsgemeinde der
Samtgemeinde E. ist, eine Realschule in privater Trägerschaft errichten sollte,
wollte und zwischenzeitlich auch hat sowie damit in Zusammenhang stehende
Dispositionen. Zu der Gründung der F. GmbH, zu deren Gesellschaftern auch
der damalige Bürgermeister der Antragstellerin zu 1.) gehörte, kam es,
nachdem die Samtgemeinde als Trägerin der allgemeinbildenden Schulen in
ihrem Samtgemeindegebiet beschlossen hatte, die Grund- und Hauptschule in
E. zu trennen und gleichzeitig die Haupt- und die Realschule zu einer Haupt-
und Realschule E. zusammenzufassen. Das Begehren ihrer
Mitgliedsgemeinde G., der Antragstellerin zu 1), einen Realschulzweig bei der
bestehenden Grund- und Hauptschule G. einzurichten, lehnte sie unter
Berücksichtigung der Schülerzahlen ab. Bevor die F. GmbH im Jahre 2009
gegründet worden war, beschloss der Rat der Antragstellerin zu 1) am
16.01.2009 einstimmig, einem noch zu gründenden Träger in der Gemeinde G.
eine Unterstützung nach der erarbeiteten und der Beschlussvorlage als
Anlage beigefügten Kostenschätzung verbindlich zu gewähren. Am
14.07.2009 beschloss der Rat der Antragstellerin zu 1) ebenfalls einstimmig
unter Tagesordnungspunkt 5 betreffend „die Vereinbarung über die Errichtung
und Nutzung von Schulgebäuden durch die F.“ als Anfangszuschuss einen
Betrag von 150.000,- € aus Haushaltsausgaberesten aus 2008 sofort an die F.
GmbH zu überweisen. Diese Beschlüsse beanstandete der Antragsgegner mit
seiner kommunalaufsichtlichen Verfügung vom 30.07.2009. Diese Verfügung
war Gegenstand des Verfahrens auf vorläufigen Rechtsschutz vor der
Kammer, - 1 B 25/09 -, die die aufschiebende Wirkung der im Verfahren 1 A
258/09 anhängigen Klage durch Beschluss vom 12.03.2010 unter dem
Vorbehalt schulaufsichtlicher Genehmigung wiederherstellte, nachdem bereits
am 09.03.2010 im Hauptsacheverfahren die Verfügung des Landkreises
aufgehoben worden war. Mit Beschluss vom 08.02.2011 - 10 ME 43/10 -
änderte das OVG Lüneburg den stattgebenden erstinstanzlichen Beschluss
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und lehnte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage der
Antragstellerin zu 1.) gegen die kommunalrechtliche Verfügung vom
30.07.2009 ab. Die Auffassung, die Beschlüsse des Rates der Antragstellerin
zu 1.) vom 16.01.2009 und 14.07.2009 seien rechtswidrig und die
Beanstandung mithin rechtens, begründete das Nds. Oberverwaltungsgericht
in dem Beschluss vom 08.02.2011 im Wesentlichen mit der Zuständigkeit der
Samtgemeinde aufgrund der erfolgten Übertragung der Schulträgerschaft für
die öffentlichen Realschulen in ihrem Gebiet. Als Schulträger habe sie solche
nach Maßgabe des Bedürfnisses zu errichten, zu teilen oder aufzuheben.
Interessenkonflikte zwischen der Samtgemeinde und den Mitgliedsgemeinden
bei den Schulorganisationsakten seien im Rahmen der
Schulentwicklungsplanung auszutragen und zu lösen. Der Landkreis müsse
als Kommunalaufsicht einschreiten, wenn eine Mitgliedsgemeinde die
Errichtung und den Betrieb einer Realschule in freier Trägerschaft initiiere und
finanziell mit öffentlichen Mitteln unterstütze. Die beanstandeten Beschlüsse
stünden im Widerspruch zu dem auch auf das Verhältnis zwischen
Samtgemeinde und Mitgliedsgemeinden übertragbaren Grundsatz der
Organtreue. Ob eine „verdeckte“ Schulträgerschaft für die Realschule in G.
übernommen sei, wenn der Rat der Antragstellerin zu 1.) einen
Finanzierungsanteil von insgesamt 1,25 Mio. übernehme, ließ das Nds.
Oberverwaltungsgericht offen, weil nach seiner Auffassung staatliche
Finanzhilfe nach § 149 NSchG erst nach einer dreijährigen Wartefrist gewährt
werden dürfe.
Gegen das Urteil vom 09.03.2010 im Hauptsacheverfahren ließ das Nds.
Oberverwaltungsgericht durch Beschluss vom 10.02.2011 (10 LA 44/10) die
Berufung zu und stellte es nach Eingang übereinstimmender
Erledigungserklärung im Verfahren 10 LB 187/11 mit Beschluss vom
01.11.2012 ein. Im Zulassungsbeschluss vom 10.02.2011 führte das Nds.
Oberverwaltungsgericht zur Begründung im Wesentlichen die Gesichtspunkte
an, die auch den Beschluss vom 08.02.2011 im Verfahren 10 ME 43/10
trugen. In dem Einstellungsbeschluss begründete der Senat neben der
obligatorischen Einstellung und Unwirksamkeitserklärung nach §§ 173 VwGO
i.V.m. 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO die Auferlegung der Kostenlast auf die Klägerin,
die Antragstellerin zu 1.) des vorliegenden Verfahrens, damit, diese habe zum
einen die Erledigung des Verfahrens dadurch herbeigeführt, dass sie
schriftsätzlich erklärt habe, die beanstandeten Beschlüsse könnten ohne
weitere Entscheidung ihres Rates keinesfalls als Grundlage für
Auszahlungsanordnungen dienen und zudem wäre sie bei streitiger
Entscheidung ausweislich der Begründung des Zulassungsbeschlusses
voraussichtlich unterlegen.
In der Zwischenzeit hatte die Landesschulbehörde unter dem 09.12.2010 der
F. GmbH die schulrechtliche Genehmigung zum Betrieb der Schule nach
§ 149 Abs. 1 NSchG erteilt.
Die Entscheidung der Kammer vom 31.07.2009 im Verfahren 1 B 21/09, mit
der der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gerichtet auf
Verpflichtung der Samtgemeinde, den ersten Zuschuss vorläufig an die F.
auszuzahlen abgelehnt wurde, wurde rechtskräftig.
In der Folgezeit kam es trotz der Ausführungen des Nds.
Oberverwaltungsgerichts in den vorgenannten Beschlüssen zu direkten und
indirekten Förderungen der F. GmbH durch die Antragstellerin zu 1). Dazu
gehörten zumindest in wesentlichen Punkten folgende Vorkommnisse: Im
Oktober 2007 stellte die Antragstellerin bei der Behörde für Geoinformation,
Landentwicklung und Liegenschaften – GLL- in der Dienststelle Meppen einen
Antrag auf Beförderung eines land- und forstwirtschaftlich genutzten
Wirtschaftsweges, der H.. Hier wurde im März 2009 eine Zuwendung in Höhe
von 228.190,- € bewilligt, nach Ausführung der Ausbauarbeiten ergaben sich
gegenüber der Ausgangsschätzung geringere Baukosten in Höhe von
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323.264,44 €. Der Zuschuss der GLL reduzierte sich dadurch auf 137.020,- €.
In der Folgezeit zog die Antragstellerin zu 1.) die Anlieger der H. nicht durch
Bescheid zu Ausbaubeiträgen heran, sondern warb Zahlungen der Anlieger
ein, die diese teilweise als Spende, teilweise nach Art einer Ablösung aber
auch als freiwillige Zahlung für den Straßenausbau, teilweise als
Straßenausbaubeiträge auffassten. Die Zahlungen von insgesamt 144.514,- €
wurden nicht auf ein Konto der Gemeinde G. (auf das die Samtgemeinde im
Rahmen der Kassenführung Zugriff gehabt hätte), sondern auf ein
„Gemeinsames Konto Anlieger H. G.“ eingezahlt. Auf spätere, teilweise direkte
Ansprache der Anlieger durch den damaligen Bürgermeister stimmten diese
zumindest überwiegend zu, das Geld für die F. GmbH zu verwenden.
Tatsächlich wurde der Betrag von 144.500,- € von dem Treuhandkonto im
August und November 2010 an die F. GmbH ausgezahlt. Wegen der
Rückforderung des Zuschusses von der GLL ist zwischenzeitlich das
Verfahren 1 A 220/13 bei der Kammer anhängig.
Aus Haushaltsmitteln der Gemeinde G. flossen verschiedenen Vereinen und
Einrichtungen in der Gemeinde G. Beträge zu, die diese in gleicher Höhe an
die F. GmbH weiterreichten. Dazu gehörte eine Zahlung zunächst an die und
später von der katholischen Kirchengemeinde I. im November bzw. Dezember
2009. An den Schützenverein G. flossen aus Haushaltsmitteln der
Antragstellerin im Jahr 2009 30.000,- €, die – wie die anderen ohne
schriftlichen Bescheid – für die Nutzung des im Eigentum des Schützenvereins
stehenden Schützenplatzes mit der auf diesem vorhandenen guten
Infrastruktur vorgesehen waren. Der Schützenverein leitete diese 30.000,- € im
Dezember 2009 an die F. weiter. Ebenfalls im Dezember 2009 leitete der
Förderverein für Kinder- und Jugendarbeit e.V., der zu den Gesellschaftern der
F. gehört, einen Betrag von 12.500,- € an die F. weiter; dies sollte für die
Unterstützung der freien Jugendarbeit durch die F. geschehen. In den Jahren
2010 und 2011 leitete die Jagdgenossenschaft insgesamt 3.050,- € an die F.
weiter. Diese Beträge standen offenbar mit der Aktualisierung des
Jagdkatasters durch die Antragstellerin zu 1) im Zusammenhang. An sie wurde
eine Aufwandsentschädigung in dieser Zeit aber nicht entrichtet. Eine direkte
Unterstützung der F. durch die Antragstellerin zu 1) erfolgte durch Zahlung
eines Baukostenzuschusses in Höhe von 350.000,- € im Dezember 2010. Der
Verein J. Musikanten G. e.V. erhielt von der Antragstellerin zu 1) einen Betrag
in Höhe von 35.000,- €, der überwiegend dafür verwendet wurde, in den
Räumlichkeiten der F. durchgeführte Baumaßnahmen zu bezahlen. Die F.
hatte sich bereiterklärt, den J. Musikanten die Nutzung des Foyers und einen
Musik- oder Klassenraum für die Dauer von zehn Jahren für ihre Proben und
als Abstellfläche zur Verfügung zu stellen. Auch ein Zuschuss in Höhe von
20.000,- € an die Theatergruppe G. im Juni 2011 wurde für Baumaßnahmen in
dem Gebäude der F. investiert. Die Theatergruppe bekam von der F. im
Rahmen einer Kooperationsvereinbarung dafür das Nutzungsrecht an einem
Lagerraum im Dachboden sowie am Foyer für Aufführungen und
Übungsstunden eingeräumt. Daneben flossen der F. aus Hausmitteln der
Antragstellerin zu 1) verschiedene Sachausstattungen zu, zu denen u.a. zwei
Whiteboards, zwei Notebookwagen sowie 32 Notebooks mit einem
Gesamtauftragswert von 33.432,16 € gehörten. Im Jahr 2012 beschaffte die
Antragstellerin zu 1) drei Photovoltaikanlagen mit einem Aufwand von rd.
120.000,- €. Zuletzt plante die Antragstellerin zu 1) diese Photovoltaikanlagen
in eine Stiftung einzubringen und die Erträge dem Förderverein Kinder- und
Jugendarbeit G. zukommen zu lassen. Eine Übertragung an eine in Gründung
befindliche Stiftung wurde im Jahr 2013 in Aussicht genommen.
Neben der aufgezeigten direkten und indirekten Förderung der F. wurden dem
Antragsgegner auch aufgrund von durch sein Rechnungsprüfungsamt
durchgeführten Überprüfungen Ungereimtheiten bekannt, die aus seiner Sicht
zumindest ein unwirtschaftliches Verhalten offen legten. Dazu gehörte der
Verkauf des gemeindeeigenen Bauhofs im November 2012 für 30.000,- €,
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während der Samtgemeindebürgermeister Grundstück und Gebäude mit über
70.000,- € bewertet. Für nicht ordnungsgemäß hält der Antragsgegner auch
die Bewilligung eines Baukostenzuschusses für die Erstellung eines Anbaus
an ein Seniorenzentrum bei der K. GmbH. Hierfür waren im Haushaltsplan
2012 200.000,- € vorgesehen, die nach Auffassung des
Rechnungsprüfungsamtes nicht in einer Summe vor Beginn der Bauarbeiten
hätten ausgezahlt werden dürfen. Beanstandet wurde auch die Vermietung
des gemeindeeigenen Jugendgästehauses ab dem 01.10.2012 für eine aus
Sicht des Antragsgegners und der Samtgemeinde unzureichende Mietzahlung
von 1.500,- €, die auch nicht verlässlich eingegangen war. Offenbar später
wurde das Gebäude an eine bulgarische Firma „L.“, die darin überwiegend
bulgarische Leiharbeiter unterbrachte, zu einem Warmmietzins von 3.000,-
€/Monat vermietet. Bis Mai 2013 hatten sich die offenen Mietforderungen auf
knapp 20.000,- € summiert. Unklar blieb auch, wohin Entgelte aus
Gestattungsverträgen für die Durchleitung von Strom aus Biogasanlagen
flossen.
In der Zeit, in der vorstehend aufgeführte Beschlüsse bzw. Zahlungen
erfolgten, stellte sich die Haushaltlage der Gemeinde wie folgt dar: Ausweislich
der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2008 vom 10.03.2008 wurde der
Verwaltungshaushalt auf der Einnahme- wie Ausgabeseite auf 1.522.800,- €
festgestellt, der Vermögenshaushalt wurde festgesetzt auf 648.200,- €.
Verpflichtungsermächtigungen waren nicht veranlagt. Kredite für Investitionen
und Investitionsfördermaßnahmen ebenfalls nicht. Die Haushaltssatzung für
2009 vom 09.03.2009 sah einen Verwaltungshaushalt in der Einnahme- und
Ausgabeseite von 1.585.900,- € und einen Vermögenshaushalt in Höhe von
371.300,- € vor. Kredite für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen
wurden ebenso wenig veranschlagt wie Verpflichtungsermächtigungen. Für
das Haushaltsjahr 2010 wurden in der Haushaltssatzung vom 17.02.2010 der
Verwaltungshaushalt auf Einnahme- und Ausgabenseite jeweils auf
1.550.300,- €, der Vermögenshaushalt jeweils auf 203.400,- € festgesetzt.
Kredite für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen wurden ebenso
wenig veranschlagt wie Verpflichtungsermächtigungen. Für das Haushaltsjahr
2011 sah die Haushaltssatzung vom 02.03.2011 einen Verwaltungshaushalt
auf Einnahmen- und Ausgabenseite in Höhe von 2.004.800,- € vor, der
Vermögenshaushalt belief sich auf 731.500,- €. Kredite für Investitionen und
Investitionsfördermaßnahmen sowie Verpflichtungsermächtigungen wurden
nicht veranschlagt. Für das Haushaltsjahr 2012 stellte die Samtgemeinde und
ihr folgend die Antragstellerin zu 1. ihr Haushaltssystem von kameralistischer
auf eine doppische Haushaltsführung um. Der in der Sitzung vom 20.05.2012
beschlossene Haushaltsplan sah einen Ergebnishaushalt auf der Ertrags- und
Aufwendungsseite mit 2.674.500,- € vor, daneben traten außerordentliche
Erträge von 16.500,- € und außerordentliche Aufwendungen von 5.000,- €. Im
Finanzhaushalt wurden Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit in
Höhe von 2.656.000,- € angesetzt. Dem standen Auszahlungen aus laufender
Verwaltungstätigkeit in Höhe von 2.422.700,- € gegenüber. Einzahlungen für
Investitionstätigkeit beliefen sich auf 547.800,- €, Auszahlungen für
Investitionstätigkeit auf 1.479.026,21 €. Davon abgesetzt wurden
Haushaltsausgabereste aus 2011 mit 293.326,21 €, so dass für 2012 eine
Summe von 1.185.700,- € verblieb. Kredite für Investitionen und
Investitionsfördermaßnahmen wurden auch danach ebenso wenig
veranschlagt wie Verpflichtungsermächtigungen. Im ersten Nachtragshaushalt
für 2012, den der Rat der Antragstellerin am 18.12.2012 beschloss, war das
Gesamtergebnis der ordentlichen Erträge um 325.300,- € herabgesetzt. Ein
Überschuss wurde danach im Gesamtergebnishaushalt nicht mehr
ausgewiesen. Die angesetzte Auflösung kameraler Gewinnrücklagen von
630.000,- € wurde handschriftlich mit dem Vermerk „rechtlich nicht zulässig“
gekennzeichnet (Bl. 13 BA L). Diese Veränderung der Haushaltssituation
nahm der Antragsgegner zum Anlass, sich die Haushaltsansätze erläutern zu
lassen und unter dem 15.04.2013 zugleich zu einer beabsichtigten
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Beanstandung nach § 173 NKomVG anzuhören. Nach einer an einem
Aktenvermerk der Samtgemeinde orientierten Beschlussvorlage vom
14.05.2013 stellte der Antragsgegner zur ersten Nachtragshaushaltssatzung
mit Verfügung vom 03.06.2013 fest, dass diese keine
genehmigungspflichtigen Teile enthielte und daher nicht der Genehmigung der
Aufsichtsbehörde bedürfe. Wegen der Einzelheiten wird auf Bl. 245 ff. der
Beiakte L Bezug genommen. Die am 12.06.2013 beschlossene
Haushaltssatzung für das Jahr 2013 wies im Ergebnis haushaltsordentliche
Erträge in Höhe von 2.301.800,- € und ordentliche Aufwendungen in Höhe von
2.455.100,- € aus. Daneben traten außerordentliche Aufwendungen in Höhe
von 44.900,- € und im Finanzhaushalt an Einzahlungen aus laufender
Verwaltungstätigkeit 2.285.300,- € und Auszahlungen aus laufender
Verwaltungstätigkeit in Höhe von 2.813.800,- €. Einzahlungen für
Investitionstätigkeit beliefen sich auf 265.100,- €, Auszahlungen für
Investitionstätigkeit auf 263.500,- €. Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit
wurden mit 20.000,- € angesetzt. Kredite für Investitionen und
Investitionsförderungsmaßnahmen wurden ebenso wenig veranschlagt wie
Verpflichtungsermächtigungen.
Mit Anklageschrift vom 03.07.2013 erhob die Staatsanwaltschaft Osnabrück
zum Amtsgericht – Schöffengericht –M. Anklage gegen den ehemaligen
Bürgermeister sowie 12 Ratsmitglieder wegen Subventionsbetrugs, Untreue
und Vorteilsnahme bzw. Gewährung, hinsichtlich des ehemaligen
Bürgermeisters in 22 Fällen, hinsichtlich der übrigen Ratsmitglieder in jeweils
vier Fällen. Kern der Anschuldigungen war die Angabe im Förderantrag an die
GLL vom 24.10.2007, die Antragstellerin zu 1) verfüge nicht über eine
Straßenausbaubeitragssatzung, Zahlungen von Anliegern der H. /N. seien der
LGLN Meppen zu keiner Zeit angezeigt worden. Durch die Zahlung auf ein
nicht der Gemeinde G. zugeordnetes Sammel- und Treuhandkonto seien die
Leistungen der Anlieger auf eine schwarze Kasse umgeleitet worden, um sie
letztlich als Finanzierung der F. GmbH zukommen zu lassen. Der
Amtsvorgänger des Antragstellers zu 2.) habe von den Anliegern der H. einen
Vorteil, nämlich eine Vermögensverfügung in Form einer Verzichtserklärung
(praktisch eine Spende) zugunsten eines Dritten, hier einer privaten Firma (der
F. GmbH) an der außerdem auch selbst einen Geschäftsanteil hielt, gefordert,
angenommen und gleichzeitig einen Bezug zur Dienstausübung hergestellt,
indem er die Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung in Aussicht
gestellt habe. Der Beschluss des Rates vom 29.07.2010, mit dem die
Straßenausbaubeitragssatzung aufgehoben werden sollte, sei formal
rechtsunwirksam. Verdeckte kommunale Förderungen der F. bestünden in
folgenden Handlungen: 10.000,- € seien nach den Darstellungen des
Antragstellers zu 2) in der Ratssitzung vom 21.06.2011 für die „G. Oldtimer
Freunde e.V.“ und die „Ü-60-Gruppe“ für den Kauf von Holzwerkzeugen zur
Verfügung gestellt worden, die Ü-60-Gruppe habe allerdings keinen Antrag auf
Werkzeugkauf gestellt, die Oldtimer Freunde hätten die Stellung eines solchen
Antrages abgelehnt. Tatsächlich seien 3.153,50 € für eine
Abrichtdickhobelmaschine Holzkraft und eine Kantenschleifmaschine OES-80-
ES-Jet bezahlt worden, die in das Gebäude der F. GmbH gebracht worden
seien, wo sie beim Bau u.a. von dem ehemaligen Bürgermeister selbst
eingesetzt worden seien. In Kenntnis der OVG-Entscheidung vom 08.02.2011
habe der Rat der Antragstellerin zu 1) beschlossen, in der Realschule
Rauchschutztüren einzubauen, sowie Estrich und Fliesen zu verlegen. Die
Kosten dafür betrügen ca. 30.000,- €. Die ausgewiesenen Baumaterialien in
Höhe eines nachvollziehbaren Gesamtbetrages von 27.696,92 € seien dann
im Schulgebäude der F. GmbH verbaut worden. Aus dem Betrag von 35.000,-
€, der den J. Musikanten zur Verfügung gestellt worden sei, seien Bauarbeiten
für die F. im Gesamtvolumen von 33.226,63 € ausgezahlt worden. Auch mit
20.000,- €, die der Theatergruppe überwiesen worden seien, seien
Rechnungen der Fa. O., die am Bauvorhaben der F. eingesetzt gewesen sei,
ausgeglichen worden. Darüber hinaus seien Mitarbeiter des Bauhofes in der
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Zeit von Februar 2010 bis August 2011 zu Arbeiten auf der Baustelle der F.
eingeteilt worden. Dabei sei dem ehemaligen Bürgermeister bewusst
gewesen, dass der Einsatz gemeindlicher Mitarbeiter zugunsten einer privaten
Firma, an der er zudem noch mit einem Anteil von 10/25 persönlich beteiligt
gewesen sei, grundsätzlich rechtswidrig sei. Das Ermittlungsverfahren wurde
zeitweilig ausgesetzt, um unter Beteiligung des Antragsgegners sowie der
Samtgemeinde zu einer einvernehmlichen Lösung zu gelangen und die
Antragstellerin zu 1) „wieder auf rechtlich gesicherten Boden zurückzuführen“.
Die Anklageschrift sieht in der Gesamtwürdigung das Bemühen der
Antragstellerin zu 1) manifestiert, bis zum 09.12.2013 durchzukommen, da die
Erteilung der schulrechtlichen Genehmigung (allerdings nicht die Aufnahme
des Schulbetriebes) dann drei Jahre her sei und man erwarte, Anspruch auf
Landeszuschüsse zu haben. In einer Gesamtbewertung stelle das Verhalten
der Verantwortlichen der Antragstellerin zu 1) auch einen nicht akzeptablen
Angriff auf die Nds. Kommunalverfassung dar.
Verfahrensbegleitend lies die Staatsanwaltschaft zur Sicherung etwaig
rechtswidrig erlangter Vorteile Sicherungshypotheken auf das Grundstück der
F., auf dem das Schulgebäude errichtet worden ist und auf einem Grundstück
des ehemaligen Bürgermeisters eintragen.
In der Folgezeit führte der Antragsgegner mit dem ehemaligen Bürgermeister
der Antragstellerin zu 1) und dem Antragsteller zu 2) diverse Gespräche. Zur
Vorbereitung der nunmehr streitgegenständlichen Bestellung eines
Beauftragten für die Gemeinde G. bestand Kontakt zum Nds. Ministerium des
Innern und für Sport (MI), zuletzt unmittelbar vor der Anhörung der
Antragstellerin zu 1). Ausweislich des Gesprächsvermerks vom 14.02.2013
wurde von dort darauf hingewiesen, dass die Bestellung des Beauftragten nur
so weit gehen dürfe, wie es unbedingt erforderlich sei, um die Fortsetzung der
ungesetzlichen Unterstützung der F. zu unterbinden bzw. diese
rückabzuwickeln. Zwischen dem Antragsgegner und dem MI wurde vereinbart,
dass der Antragsgegner mit dem MI als oberster Kommunalaufsichtsbehörde
sich über die endgültige Fassung der Verfügung noch werde austauschen
können. Am Folgetag übersandte der Antragsgegner per Mail dem MI den
Entwurf der Anhörung (Beiakte J, S. 1439). Eine am 19.02.2013 gemachte
Anmerkung berücksichtigte der Antragsgegner und hörte mit an den „Herrn
Bürgermeister P. Q., R., S. G.“ gerichtetem Schreiben vom 20.02.2013 gem. §
28 VwVfG zur in Aussicht genommenen Bestellung eines Beauftragten gem.
§ 175 NKomVG an. Ausweislich eines Vermerks vom 07.03.2013 kamen dem
Leiter des Rechtsamts des Antragsgegners Bedenken hinsichtlich der
Zuständigkeit des Landkreises, weil sich möglicherweise aus § 171 Abs. 4
NKomVG eine Zuständigkeit der obersten Kommunalaufsichtsbehörde für die
Bestellungsverfügung ergeben könnte. Das folge daraus, dass der Landkreis
über den Schullastenausgleich bzw. über die Schülerbeförderung „in anderer
Weise“, wie es in der Gesetzesvorschrift heiße, „beteiligt“ sein könne.
Ausweislich des Vermerks (Beiakte J, S. 1553) ist dieser Umstand wiederum
mit dem Innenministerium besprochen worden, das dies erst einmal genauso
sehe und davon abrate, die Verfügung zu erlassen. Man sei mit dem MI so
verblieben, dass der Sachverhalt schriftlich dargelegt werde und das MI
zunächst die Zuständigkeitsfrage kläre. Bei dem Vermerk befindet sich ein
Ausdruck des Organisationsplans des Nds. Innenministeriums vom
01.01.2013, das den dortigen Gesprächspartner als Referatsleiter 31,
kommunale Verfassung, Organisation, Dienstrecht, ausweist.
Kommunalaufsicht ist nach diesem Organisationsplan im Referat 32
angesiedelt. Entsprechend der im Vermerk vom 07.03.2013 verabredeten
Vorgehensweise fragte der Antragsgegner mit Schreiben vom 07.03.2013,
gerichtet an das MI mit der persönlichen Zuordnung „Herrn Referatsleiter T. U.,
Referat 32“ zur Klärung der Frage an, ob eine Beteiligung des Landkreises in
anderer Weise im Sinne von § 171 Abs. 4, 1. Halbsatz NKomVG vorliege und
diese den Landkreis rechtlich daran hindere, nach Durchführung des
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Anhörungsverfahrens jetzt auch den Beauftragten für die Gemeinde zu
bestellen. Als Gründe für diese Bedenken gab der Antragsgegner an, er
beteilige sich seit seinem Bestehen (seit 1978) an den Sachkosten aller
Schulen in freier Trägerschaft, die innerhalb des Landkreises eingerichtet
worden seien. Auch wenn es sich dabei um freiwillige Leistungen des
Landkreises handele, könne sich aus dem allgemeinen Gleichstellungsgebot
demnächst nach Ablauf der dreijährigen sog. „Durststrecke“ auch ein
Förderanspruch der V. in G. ergeben, zumal diese von der
Landesschulbehörde genehmigt worden sei. Auch wenn es sich auf der Basis
der gegenwärtigen Schülerzahlen dabei nur um eine Förderung von zurzeit
jährlich 9.000,- € handelte, was in Anbetracht des Betrages von 2,2 Mio. €, die
zurzeit jährlich als Sachkostenzuschüsse für die Schulen in freier Trägerschaft
bereitgestellt würden, als Marginalie zu bewerten sei, könne nicht völlig
ausgeschlossen werden, dass daraus auch eine Beteiligung in anderer Weise
abgeleitet werde. Nach der Neuordnung des Schulwesens im
Sekundarbereich I gebe es zudem im nördlichen Emsland keine Realschulen
mehr, weil diese in den neu gebildeten Oberschulen aufgegangen seien. Bei
Fortbestand der V. in G. wäre dies die einzig verbliebene Realschule im
nördlichen Emsland. Mit diesem Alleinstellungsmerkmal würden zurzeit an
Schulen von der V. um die Anmeldung von Schülerinnen und Schülern
geworben. Falls sich Eltern dazu entschieden, ihre Kinder für die Realschule in
G. anzumelden, wäre der Landkreis Emsland verpflichtet, die daraus
entstehenden Beförderungskosten, und sei es im Einzelfall mit dem Taxi, zu
übernehmen, weil ein gesetzlicher Erstattungsanspruch zur Beförderung an
die einzige und wohnortnächste Schulform nach dem Nds. Schulgesetz
gegeben sei. Deshalb sei nicht auszuschließen, dass in dem zu erwartenden
Verwaltungsgerichtsverfahren seitens der Antragstellerin zu 1) vorgetragen
werde, dass es dem Landkreis mit seiner kommunalaufsichtsbehördlichen
Anordnung in Wirklichkeit nur darum gehe, finanzielle Verpflichtungen, die sich
aus dem Fortbestand der V. zukünftig ergeben könnten, zu verhindern. Es sei
weiter nicht auszuschließen, dass das Verwaltungsgericht sich dieser
Rechtsauffassung anschließen und die kommunalaufsichtliche Verfügung
schon wegen formaler Fehler aufheben könnte, ohne sich mit der materiellen
Rechtmäßigkeit befassen zu müssen. Diesem Anschreiben war ein Vermerk
des Fachbereichs Bildung vom gleichen Tage, dem 07.03.2013, beigefügt, der
die Überschrift „W. (F.) in G. – aktuelle Berührungspunkte der Schulverwaltung
des LK EL mit der F.“ trug. Darin waren die Schülerzahlen der F. und der vor
Ort daneben bestehenden X. aufgezeigt. Danach seien die bisherigen
Schülerzahlen der öffentlichen Hauptschule G. (11 bis 15 Schüler und
Schülerinnen) seit Bestehen der F. jetzt dort „wiederzufinden“.
Das Nds. Ministerium für Inneres und Sport trat in seinem Erlass vom
18.03.2013 den vom Antragsgegner aufgezeigten Bedenken hinsichtlich
seiner Zuständigkeit nicht näher. Im vorgenannten Erlass führte das MI aus,
die Vorschrift des § 171 Abs. 4 Satz 1 NKomVG diene dazu, zu vermeiden,
dass die Objektivität des Landkreises in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde
in Zweifel gezogen werden könnte. Bei der Auslegung des Begriffs „beteiligt“
sei unter Berücksichtigung des Zwecks der Vorschrift zu prüfen, ob
Interessenkollisionen beim Landkreis – einerseits als
Kommunalaufsichtsbehörde, andererseits als Gebietskörperschaft mit
Selbstverwaltungsaufgaben – aufträten. Diese Interessenkollision – und damit
die Beteiligung des Landkreises – sei immer dann anzunehmen, wenn der
Landkreis von der zu treffenden kommunalaufsichtlichen Entscheidung selbst
im Sinne eines unmittelbaren Vor- oder Nachteils betroffen sei und deshalb
seine Objektivität in Zweifel stehe. Es würden somit die Grundsätze des
Mitwirkungsverbots zur Auslegung herangezogen. Bei der zu entscheidenden
Angelegenheit der Bestellung eines Beauftragten müsste der Landkreis also
einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil erhalten. Als unmittelbar gelte nach
§ 41 Abs. 1 Satz 2 NKomVG nur derjenige Vor- oder Nachteil, der sich aus der
Entscheidung selbst ergebe, ohne dass, abgesehen von der Ausführungen
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von Beschlüssen nach § 85 Abs. 1 Nr. 2 NKomVG, weitere Ereignisse
einträten oder Maßnahmen getroffen werden müssten. Genauso verhielte es
sich hier aber. Die vorgetragenen Gründe, aus denen sich eine Beteiligung
des Landkreises ergeben könnte, setzten weitere, über die Bestellung des
Beauftragten hinausgehende Maßnahmen voraus, so dass aufgrund der
Bestellung allein keine Unmittelbarkeit vorliege.
Nach weiteren Gesprächen zwischen den Beteiligten, in größerer Besetzung
und unter Beteiligung der Verfahrensbevollmächtigten am 21.03.2013 zu den
einzelnen Punkten, zu denen der Antragsgegner Erläuterungsbedarf sah, bot
der Antragsgegner unter dem 17.04.2013 über die Verfahrensbevollmächtigten
der Antragstellerin zu 1) eine vertragliche Vereinbarung an, um eine hoheitliche
Bestellung eines Beauftragten nach § 175 NKomVG zu vermeiden. In dem
Entwurf war vorgesehen, zur Wiederherstellung der ordnungsgemäßen
Verwaltung der gemeindlichen Angelegenheiten in der Antragstellerin zu 1)
Herrn Kreisoberamtsrat Y. Z., einen Beamten des Landkreises, die Stellung
eines Gemeindeorgans einzuräumen und ihn an Sitzungen des Rates, des
Verwaltungsausschusses und der sonstigen Ausschüsse der Antragstellerin
zu 1) teilnehmen zu lassen. Ihm sollten Einladungen und Sitzungsprotokolle
zur Verfügung gestellt werden. Kassenanordnungen an die Gemeindekasse
G. dürften erst zur Auszahlung angeordnet werden, wenn Herr Z. dazu seine
schriftliche Zustimmung erteilt habe. Ihm sollte die Zuständigkeit für die
Verwaltung der von der Gemeinde installierten Photovoltaikanlagen und der
ehemaligen Jugendherberge übertragen werden, ebenso wie das dem
Bürgermeister zustehende Einspruchsrecht. Herr Z. sollte nach dem
Vertragsentwurf die Zuständigkeit für die Vorbereitung und Ausführung von
Ratsbeschlüssen gem. § 85 Abs. 1 Nr. 1 und 2 NKomVG, soweit diese
Angelegenheiten betreffen, die nach § 58 Abs. 1 Nr. 11 bis 14 und 18
NKomVG der Zuständigkeit des Rates vorbehalten seien. Rechtswidrige
Verwaltungsakte in allen Angelegenheiten, die Gegenstand der
Ermittlungsverfahren AA. und AB. der Staatsanwaltschaft Osnabrück seien,
sollte er prüfen und ggf. aufheben können. Daneben war seine Zuständigkeit
für die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen gegen die
Ratsmitglieder einschließlich des Bürgermeisters hinsichtlich der
Vermögensschäden vorgesehen, die daraus entstanden seien, dass
Geldbeträge oder sonstige Vermögenswerte rechtswidrig der F. GmbH offen
oder verdeckt zugeleitet worden seien. Erforderliche Beschlüsse des
Verwaltungsausschusses dafür sollte er ersetzen dürfen. Die Gemeinde sollte
sich bereit erklären, sowohl Herrn Z. umfassend zu unterstützen als auch den
ihr entstandenen Schaden wiedergutzumachen. Die Tätigkeit sollte am
29.04.2013 beginnen und am 30.04.2014 enden. Eine Verlängerung oder
Verkürzung sollte davon abhängig gemacht werden, dass die
ordnungsgemäße Verwaltung bei der Antragstellerin zu 1) wiederhergestellt
worden wäre.
Der Rat der Antragstellerin zu 1) befasste sich in seiner Sitzung vom
14.05.2013 mit dem Abschluss des Vertrages und beschloss mit 9 : 1
Stimmen, dem Antragsgegner einen eigenen Vertragsentwurf vorzulegen.
Dieser wurde unter dem 08.05.2013 erstellt und dem Antragsgegner mit
Schreiben vom 15.05.2013 vorgelegt. Über die Vorlage des eigenen
Vertragsentwurfs unterrichtete der Antragsgegner die Staatsanwaltschaft, wie
es im vom zuständigen Oberstaatsanwalt geführten Gespräch zwischen den
Beteiligten am 12.03.2013 vereinbart worden war. Mit Schreiben vom
24.05.2013 legte der Antragsgegner über die Bevollmächtigten der
Antragstellerin zu 1) erneut den Vertragsentwurf mit gleich lautenden
Vereinbarungen vor. Die Antragstellerin zu 1) trat dieser vertraglichen
Regelung nicht näher.
Unter dem 13.06.2013 erließ der Antragsgegner sodann die im vorliegenden
Verfahren streitgegenständliche kommunalaufsichtliche Verfügung, deren
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sofortige Vollziehung er zugleich anordnete.
Entsprechend der Anordnung bestellte der Antragsgegner unter dem
13.06.2013 einen Beauftragten gem. § 175 NKomVG für die Antragstellerin zu
1). Als Beauftragter wurde Herr Kreisoberamtsrat AC., dienstansässig in M.,
Kreishaus, AD. AE., ausgewählt. Ihm wurden folgende Aufgaben übertragen:
1. „Erteilung aller Kassenanordnungen für die Gemeindekasse Börger
gemäß § 85 Abs. 1 Ziffer 7 NKomVG i. V. m. § 40 Gemeindehaushalts- und
Kassenverordnung (GemHK-VO).
2. Aus dem Bereich der Geschäfte der laufenden Verwaltung gem. § 85
Abs. 1 Nr. 7 NKomVG die Zuständigkeit für die Erteilung von Aufträgen und
Beschaffungsmaßnahmen jeglicher Art; ferner die Zuständigkeit für die
Verwaltung der von der Gemeinde angeschafften und installierten
Photovoltaikanlagen und des ehemaligen Jugendgästehauses, AF. AG..
3. Das Einspruchsrecht gemäß § 88 NKomVG.
4. Die Zuständigkeit für die Vorbereitung und Ausführung von
Ratsbeschlüssen gemäß § 85 Abs. 1 Nr. 1 und 2 NKomVG, soweit diese
Angelegenheiten betreffen, die nach § 58 Abs. 1 Nr. 11, 12, 13, 14 und 18
NKomVG der Zuständigkeit des Rates vorbehalten sind.
5. Die Zuständigkeit für die Prüfung und ggf. Aufhebung rechtswidriger
Verwaltungsakte der Gemeinde, insbesondere in allen Angelegenheiten,
die Gegenstand der Ermittlungsverfahren AA. und AB. der
Staatsanwaltschaft Osnabrück sind.
6. Die Zuständigkeit für die Prüfung und ggf. Geltendmachung von
Schadensersatzansprüchen gegen die Ratsmitglieder einschließlich des
Bürgermeisters der Gemeinde G. gemäß § 54 Abs. 4 i. V. m. § 14 Abs. 1
Satz 2 NKomVG hinsichtlich aller Vermögensschäden, die der Gemeinde z.
B. daraus entstanden sind, das Geldbeträge und sonstige Vermögenswerte
rechtswidrig der F. GmbH offen oder verdeckt zugeleitet worden sind. Diese
Zuständigkeit schließt die Befugnis ein, den für die Geltendmachung dieser
Schadensersatzansprüche gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 NKomVG
erforderlichen Beschluss des Verwaltungsausschusses zu ersetzen.“
Zugleich wurde dem allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters die
Zuständigkeit für diese Aufgaben entzogen. Die zugleich angeordnete
sofortige Vollziehung der Verfügung wurde im Wesentlichen mit der möglichen
Dauer einer eventuellen Anfechtungsklage begründet. Im öffentlichen
Interesse sei nicht hinnehmbar, dass die ordnungsgemäße Verwaltung der
Antragstellerin zu 1) für diese Zeit blockiert werden würde. Um weiteren
finanziellen Schaden von der Antragstellerin zu 1) abzuwenden, dulde die
Umsetzung der Verfügung keinen zeitlichen Aufschub. Insbesondere könne
nur durch Anordnung der sofortigen Vollziehung umgehend sichergestellt
werden, dass keine weiteren rechtswidrigen Zahlungen innerhalb der noch
laufenden „Durststrecke“ an die F. GmbH erfolgten und dass es keine
Schenkungen an die F. GmbH oder einen ihrer Gesellschafter mit dem Ziel der
rechtswidrigen finanziellen Unterstützung der Realschule gebe. Zudem müsste
sichergestellt werden, dass die rechtswidrigen Beschlüsse und
Verwaltungsakte fristgerecht rückgängig und gegenüber den Verantwortlichen
Schadensersatzansprüche geltend gemacht werden könnten. Weitere
haushaltsrechtliche Verstöße gelte es zu vermeiden auch im Hinblick auf die
sich stetig verschlechternde Haushaltslage. Das Interesse der Antragstellerin
zu 1) für die Dauer der „Durststrecke“ von einer Maßnahme verschont zu
bleiben, sei nicht schutzwürdig, weil die zu besorgende Förderung der AH. in
Trägerschaft der F. GmbH nach der Rechtsprechung des Nds.
Oberverwaltungsgerichts rechtswidrig wäre und zudem dazu führte, dass die
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F. GmbH nach dem Ende dieses Zeitraums in den Genuss öffentlicher
Förderung kommen könnte. Zudem bestehe Wiederholungsgefahr, weil nicht
erkennbar sei, dass die Antragstellerin zu 1) das Unrecht des bisherigen
Vorgehens eingesehen hätte und sich künftig rechtskonform verhielte. Schritte
zur teilweisen Wiedergutmachung des Schadens seien in Angriff genommen
worden.
Die Verfügung, die wegen der Hauptsacheentscheidung im Wesentlichen mit
den auch der Anhörung zugrunde liegenden Umständen begründet wurde, ist
vom Landrat unterschrieben.
Gegen diese Verfügung hat die Gemeinde, die Antragstellerin zu 1) des
vorliegenden Verfahrens, und der amtierende Bürgermeister P. Q., der
Antragsteller zu 2) des vorliegenden Verfahrens, der in der Verfügung vom
13.06.2013 als Vertreter der Gemeinde G. bezeichnet worden ist und in der
Anrede namentlich angesprochen wurde, im Verfahren 1 A 143/13 vor der
Kammer Klage erhoben. Über diese ist noch nicht entschieden.
Mit Antrag vom 21., eingegangen am 24.06.2013, haben die Antragsteller um
vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie meinen, ihr Verhalten bei der
Förderung der F. verstoße nicht gegen die Entscheidungen des Nds.
Oberverwaltungsgerichts. Der Antragsgegner habe sich damit einverstanden
erklärt, dass gegen Zahlung entsprechender Entgelte in dem neu zu
erstellenden Schulgebäude der F. Raumkapazitäten für die örtlichen Vereine
geschaffen würden. Dies sei keine unzulässige Umwegfinanzierung, weil die
Bereitstellung der kommunalen Mittel den Zweck hätten, den örtlichen
Vereinen auf Dauer eine Nutzungsmöglichkeit von Räumen vor Ort zu
verschaffen und so das dörfliche Gemeinschaftsleben förderte. Schriftliche
Förderanträge und schriftliche Bewilligungsbescheide seien nicht
Voraussetzung für eine Förderung, die direkte Zahlung von
Ausführungsmaßnahmen im Zusammenhang mit dem Bau des
Schulgebäudes sei ausdrücklich zugelassen worden und zudem sinnvoll, weil
dann die Mitgliedsgemeinde selbst prüfen könnte, ob die für Bau- und
Beschaffungsmaßnahmen örtlicher Vereine bereit gestellten Mittel
zweckentsprechend verwandt worden seien. Es müsse möglich gemacht
werden, dass sich die Gemeinde an Baumaßnahmen der Schule beteilige,
wenn der Zweck dieser Beteiligung darin liege, eine außerschulische Nutzung
bzw. eine Nutzung zu generieren, die jedenfalls nicht unmittelbar den
schulischen Zielen der F. diene. Der Antragsgegner habe nur in einem Fall
Gebrauch von der Möglichkeit kommunalaufsichtlicher Verfügungen gemacht,
als er die rückwirkende Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung
beanstandet habe. Ob die Investitionen in die Schule einen Schaden habe
entstehen lassen, sei schwer zu beantworten, weil sich der Betrieb der
Realschule für G. im Ergebnis durchaus als Gewinn darstelle. Sie sei eine
Investition für die Zukunft der aufstrebenden Gemeinde und generiere
Synergieeffekte für das Vereinsleben vor Ort. Deshalb habe Herr
Oberstaatsanwalt AI. in dem von ihm moderierten Gespräch am 12.03.2013
auch die Schadensregulierung in der Form vorgeschlagen, dass die
Antragstellerin zu 1) unter Anrechnung der geleisteten Förderungen auf den
Kaufpreis die Schulgebäude von der F. übernehme.
In rechtlicher Hinsicht bezweifeln die Antragsteller die Zuständigkeit des
Landkreises zur Bestellung eines Beauftragten, weil er als originärer
Schulträger im Bereich der Realschulen in anderer Weise betroffen sei. Zudem
sei er Träger der Schülerbeförderung und müsse sich nach dem Nds.
Schulgesetz mit Mindestbeträgen an den notwendigen Schulbaukosten für
Neubau und Erweiterungsbauten beteiligen. Der Umfang der Förderung durch
Mitarbeiter des Bauhofs sei unzutreffend erfasst worden, weil die Stundenzahl
und auch die Mitarbeiter, für die die Mitarbeit am Gebäude der Realschule
notiert worden sei, dieser nur zu einem kleinen Teil zugerechnet werden
könnten. Auch die Beschlüsse des Nds. Oberverwaltungsgerichts schlössen
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nicht jegliche Förderung aus, der Grundsatz der Organtreue, den das Nds.
Oberverwaltungsgericht in seinen Entscheidungen bemühe, müsse auch von
der Samtgemeinde berücksichtigt werden. Diese tue indes alles, um ihre
finanzstärkste Mitgliedsgemeinde zu schwächen. Die Möglichkeit der
Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung, aus der dann auch resultiere,
dass für die H. keine Beiträge erhoben werden könnten, sei nicht rechtskräftig
abgeschlossen. Die Zahlungspflichtigen hätten mit ihren Unterschriften ihr
Einverständnis für die Verwendung der möglicherweise zu erhebenden Gelder
erteilt, dies rechtfertige also nicht die Bestellung eines Beauftragten. Zur Frage
der kommunalen Finanzierung der F. gebe es keine abschließende materielle
(Hauptsache-)Entscheidung. Die wiederhergestellte Anordnung der sofortigen
Vollziehung durch das Nds. Oberverwaltungsgericht betreffe nur das den
Vorübergang regelnde Eilverfahren, eine Sachentscheidung sei im
Hauptsacheverfahren nicht getroffen worden. Es gebe also lediglich Hinweise
aus aufgehobenen bzw. bedeutungslos gewordenen Beschlüssen zum
Sofortvollzug der Beanstandung. Im Jugendgästehaus seien zwar
möglicherweise 70 Personen gemeldet, tatsächlich seien dort aber höchstens
25 untergebracht gewesen. Es habe sich um bulgarische Leiharbeiter
gehandelt, die zunächst auf der AJ. in AK. eingesetzt gewesen seien. Die
vollständige Zahlung der Warmmiete von 3.000,- € sei dem Bürgermeister
ausdrücklich versichert worden. Der Verkauf des Werkhofgeländes an die
Firma AL. sei ordnungsgemäß abgewickelt worden und liege auch im
Interesse der Antragstellerin zu 1). Die erwerbende Firma habe keine
Erweiterungsmöglichkeiten außerhalb des Bauhofes gehabt und beschäftige
zurzeit etwa 120 Mitarbeiter. Sie sei der größte Steuerzahler vor Ort und durch
die Veräußerung habe verhindert werden sollen, dass Überlegungen der
Firma, den Betriebssitz nach AM. zu verlegen, realisiert würden. Das einen
höheren Wert ansetzende Gutachten sei von einem Samtgemeindemitarbeiter
erstellt und lasse das Interesse erkennen, die Vertretung der Antragstellerin zu
1) zu desavouieren. Die Haushaltslage der Gemeinde werde sich nach einer
kurzfristigen Anspannung durch die Erhöhung der Umlagen wieder
verbessern; es stehe zu erwarten, dass auch dieses Haushaltsjahr ohne
Kreditaufnahme abgewickelt werden könne. Im Hinblick auf die zu den
verschiedenen Punkten der Verfügungsbegründung vorgebrachten
Gegenargumente sei die Einsetzung eines Bevollmächtigten völlig
unverhältnismäßig. Die Antragstellerin zu 1) habe sich zwischenzeitlich auch
ausdrücklich verpflichtet, der F. keine Finanzmittel auf indirektem Wege
zukommen zu lassen, selbst dann nicht, wenn andere Ziele als die Sicherung
des Betriebes der AN. Realschule eindeutig im Vordergrund stünden. Dies
umfasse auch den Verzicht auf die Förderung von Vereinen zur Ausstattung
des Gebäudes für ihre Zwecke bzw. zum Einkauf von Nutzungsrechten. Es
müsste also ausreichen, zu prüfen, ob diese Zusage eingehalten würde. Statt
einen „sog. Kommissar“ einzusetzen, hätte es ausgereicht, den vom Nds.
Oberverwaltungsgericht aufgezeigten Weg der Beanstandung zu wählen.
Tatsächlich sehe die Antragstellerin zu 1) keine Schadensersatzansprüche
wegen angeblich rechtswidriger Finanzierung der F.. Gleichwohl habe sie sich
bereit erklärt, mit dieser Verhandlungen aufzunehmen, um das Schulgebäude
unter Anrechnung möglicherweise nicht gerechtfertigter Förderungen zu
kommunalisieren. Hierzu hätte dem Antragsgegner im Übrigen das mildere
Mittel der Anordnung und Ersatzvornahme zur Verfügung gestanden.
Die Antragsteller beantragen,
die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers vom 20.06.2013
gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 13.06.2013 (wieder)
herzustellen.
Der Antragsgegner tritt dem Klagebegehren entgegen und beantragt im
vorliegenden Verfahren,
den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abzulehnen.
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Er hält Klage und Antrag des Antragstellers zu 2) für unzulässig, weil er als
Bürgermeister Organ der Antragstellerin zu 1) ist. Nur die Kommune sei als
solche Adressatin kommunalaufsichtlicher Verfügungen und könne auch
deshalb nur selbst die Bestellung anfechten. Im Übrigen hält er die Verfügung
vom 13.06.2013 für offensichtlich rechtmäßig und setzt sich mit den
Einwendungen gegen die tatsächlichen Grundlagen auseinander. Die
Rekommunalisierung des Gebäudes sei weiterhin im Interesse einer
Schadensregulierung zu realisieren. Eine vertragliche Lösung sei daran
gescheitert, dass die Antragstellerin die Rechte des Beauftragten so
beschränken wollten, dass es ihm nicht möglich gemacht würde, Verstöße aus
der Vergangenheit aufzuarbeiten und die Verantwortlichen zur Rechenschaft
zu ziehen. Wegen der eigenen Zuständigkeit verweist der Antragsgegner auf
das Antwortschreiben des Nds. Ministeriums für Inneres und Sport vom
18.03.2013. Neben dem Verkauf des Bauhofs zu relativ günstigen
Bedingungen, wie die Antragstellerin zu 1) konzediert habe, entstünde ein
weiterer Aufwand in Form eines Bilanzverlustes, Kosten für die Einrichtung
einer neuen Pumpstation, die Demontage der alten Pumpstation und der
Erwerb eines neuen Bauhofs in Höhe eines Gesamtbetrages von 253.600,- €.
Dies läge außerhalb einer vernünftigen Wirtschaftsförderpolitik. Die Miete für
das Jugendgästehaus sei trotz anderslautender Zusicherungen nicht
eingegangen. Die Haushaltssituation der Gemeinde sei anders als von dieser
selbst zu beurteilen, was sich auch darin zeige, dass der Höchstbetrag für
Liquiditätskredite nicht wie in der Haushaltssatzung mit 530.000,- € festgelegt
werden dürfe, sondern nach den Regelungen ohne Genehmigung der
Kommunalaufsichtsbehörde nur bis zur Höhe von 1/6 des veranschlagten
Betrages für Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, im vorliegenden
Fall 380.883,33 €. Zudem bestünden weitere Belastungen des Haushalts, die
noch nicht erfasst seien, wie die Verlegung der vorhandenen Pumpstation auf
dem Bauhof und der Einbruch bei der Gewerbesteuer auf der Einnahmenseite.
Zudem habe sie nach Erlass der angegriffenen Verfügung Kenntnis von
Gestattungsverträgen mit Betreibern von Biogas- und Photovoltaikanlagen
erhalten; unklar sei bisher, wohin die in den Verträgen zu zahlenden Entgelte
geflossen wären bzw. flössen. Die Samtgemeinde habe ihrerseits kein
rechtswidriges Verhalten provozieren wollen, vielmehr sei es ihr Anliegen
gewesen, möglichst zügig die ordnungsgemäße Verwaltung der Antragstellerin
zu 1) wiederherzustellen und auch künftig zu sichern. Deshalb sei es Pflicht
der Samtgemeinde gewesen, die Kommunalaufsicht über Vorgänge in ihrer
Mitgliedsgemeinde zu unterrichten. Die Unfähigkeit der Gemeinde, die
Verwaltung ordnungsgemäß zu führen, zeige sich auch in den
überplanmäßigen Ausgaben beim Ausbau der Wirtschaftswege und
Gemeindestraßen. Eine Kostenexplosion sei nach Auffassung des
Rechnungsprüfungsamtes bei vernünftiger ingenieurmäßiger und
fachgerechter Berechnung und Planung vermeidbar gewesen. Ergänzend
verweist der Antragsteller auf Ausführungen in der Anklageschrift der
Staatsanwaltschaft Osnabrück, die sich mit Zuwendungen an die örtlichen
Vereine auseinandersetzt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die
Gerichtsakte in diesem Verfahren (2 Bände), im Hauptsacheverfahren 1 A
143/13 (1 Band) sowie die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (8
Leitzordner und 6 Heftungen sowie 1 Konvolut) Bezug genommen. Sie in ihren
wesentlichen Bestandteilen Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.
II.
Der zulässige Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, § 80
Abs. 5 Satz 1 2. Alternative VwGO, der Antragstellerin zu 1) ist begründet, der
des Antragstellers zu 2) bleibt ohne Erfolg. Die wörtliche Fassung des
Antrages im vorläufigen Rechtsschutzverfahren betrachtet die Kammer nicht
als auf den Antragsteller zu 2) beschränkt. Zwar ist er der
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Rechtsbehelfsführende, der im Maskulinum zu bezeichnen ist; aus der
Begründung und dem Gesamtzusammenhang ergibt sich aber im Wege der
nach § 88 VwGO gebotenen Auslegung, dass zugleich die Interessen der
Inhaltsadressatin, der Antragstellerin zu1), verfolgt werden sollten. Die Kammer
geht daher davon aus, dass bei verständiger Würdigung des
Rechtsschutzbegehrens die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
der ja auch von beiden Beteiligten erhobenen Klage begehrt wird.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der kommunalaufsichtlichen
Verfügung des Antragsgegners vom 13.06.2013 gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4,
Abs. 3 Satz 1 VwGO ist aus formellen Gründen nicht zu beanstanden. Die für
die Anordnung der sofortigen Vollziehung gegebene Begründung ist
hinreichend auf den Einzelfall bezogen und nicht lediglich formelhaft, weil sie
auf die konkrete Situation bei der Antragstellerin zu 1) abstellt und die
Verhinderung weiteren materiellen rechtswidrigen Verhaltens für die
Übergangszeit in den Vordergrund stellt. Im Rahmen der im vorläufigen
Rechtsschutzverfahren gebotenen Interessenabwägung überwiegt indes das
öffentliche Vollziehungsinteresse das Aussetzungsinteresse der
Antragstellerin zu 1) nicht, weil sich die angefochtene Entscheidung in der
Hauptsache voraussichtlich als rechtswidrig erweisen wird.
Die im Hauptsacheverfahren angefochtenen Verfügung des ist formell
rechtswidrig, denn der Antragsgegner ist im vorliegenden Fall für die
Bestellung eines Beauftragten nach § 175 Niedersächsisches
Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) vom 17. Dezember 2010 (Nds GVBl
S. 576) nicht zuständig. Dies folgt aus § 171 Abs. 4 S. 1, 1. HS NKomVG.
Danach tritt an die Stelle des Landkreises als Kommunalaufsichtsbehörde die
Oberste Kommunalaufsichtsbehörde, wenn dieser in einer von ihm als
Kommunalaufsichtsbehörde zu entscheidenden Angelegenheit auch noch in
anderer Weise beteiligt ist. Bei dieser Regelung handelt es sich um eine
Zuständigkeitsnorm, die keiner gesondert angreifbaren Entscheidung bedarf,
bei Vorliegen der Voraussetzungen folgt der Wechsel unmittelbar aus der
gesetzlichen Zuständigkeitsbestimmung. Dies ergibt sich einerseits aus der
Genese der Regelung, andererseits aus ihrer Funktion: Die
Vorgängerregelung, die Nds. Gemeindeordnung –NGO-, sah in § 128 erstmals
die Zuständigkeit der Landkreise als Kommunalaufsichtsbehörde über die
kreisangehörigen Gemeinden mit Ausnahme der großen selbständigen Städte,
sodann die Bezirksregierung als Obere Aufsichtsbehörde und den Minister des
Inneren als Oberste Aufsichtsbehörde vor. Diese Änderung des § 128 NGO
geht zurück auf einen Gesetzentwurf der niedersächsischen Landesregierung
vom 22.10.1980 (LT-Drs. 9/1961), mit der die Landesregierung den
Argumenten einer eingesetzten Sachverständigenkommission folgen wollte,
die vorgeschlagen hatte, den die kommunale Funktionalreform
beherrschenden Grundsatz der größtmöglichen Aufgabenverlagerung nach
unten zu entsprechen, die Bezirksregierungen weitestmöglich von
erstinstanzlichen Zuständigkeiten zu befreien und das Informationsdefizit
durch die unmittelbare Beziehung zwischen Bezirksregierung und
selbständigen Gemeinden zu beheben (LT-Drs. 9/1961, S. 17 f.). Diesem
generellen Anliegen trug sie durch die Übertragung der Aufsicht über die
selbständigen Gemeinden auf die Landkreise Rechnung (LT-Drs. 9/1961, S.
28 zu Art. 1 Nr. 22 Buchstabe a). Diese Fassung des § 128 NGO wurde durch
Art. 6 des Gesetzes zur Modernisierung der Verwaltung in Niedersachsen, mit
dem u.a. die Bezirksregierungen aufgelöst wurden, verändert. Nach der darin
vorgesehenen Fassung sah § 128 Abs. 1 Satz 2 NGO die Kommunalaufsicht
über die kreisangehörigen Gemeinden mit Ausnahme der großen
selbständigen Städte bei den Landkreisen als Kommunalaufsichtsbehörde
und das für Inneres zuständige Ministerium als Oberste
Kommunalaufsichtsbehörde vor. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs
(LT-Drs. 15/1121) sollte es sich dabei um eine Folgeänderung durch Wegfall
der Bezirksregierungen handeln. Die Verlagerung der Zuständigkeit der nächst
38
höheren Kommunalaufsicht beruhte darauf, dass Aufgaben, die nicht anderen
Behörde und Stellen übertragen sind, den Ministerien zuständigkeitshalber
auferlegt werden sollten (LT-Drs. 15/1121, S. 34). Bereits § 128 NGO i.d.F. der
Änderung des Art. IV § 1 des 8. Gesetzes zur Verwaltungs- und Gebietsreform
vom 28.06.1977 (GVBl. S. 233) kannte in Abs. 2 eine Regelung, die die
Zuständigkeit der Landkreise als Kommunalaufsichtsbehörde überwand, wenn
sie an der kommunalaufsichtlich zu entscheidenden Angelegenheit noch
weiter beteiligt war. Nach dieser Ausgangsregelung trat an die Stelle des
Landkreises die Obere Kommunalaufsichtsbehörde, zum damaligen Zeitpunkt
also die Bezirksregierung. Die Übertragung der Zuständigkeit der staatlichen
Aufsicht über die selbständigen Gemeinden in Niedersachsen von den
Bezirksregierungen auf die Landkreise durch die Nds. Gemeindeordnung i.d.F.
vom 22.06.1982 war Gegenstand des Beschlusses des
Bundesverfassungsgerichts vom 21.06.1988 (– 2 BVR 602/83, 2 BVR 974/83 -
). In dieser Entscheidung (juris Rdnr. 27 ff.) betont das
Bundesverfassungsgericht das Verhältnis zwischen Kommunalaufsicht und
verfassungsrechtlich gebotener Selbstverwaltung. Nach Auffassung des
Bundesverfassungsgerichts stellt eine Änderung der Zuständigkeit für die
staatliche Aufsicht für sich gesehen noch keinen Eingriff in die
Selbstverwaltungsgarantie dar. Auch wenn sich durch die ortsnähere
Ausübung der Aufsicht möglicherweise gegenüber der Aufsicht des
Regierungspräsidenten eine anders geartete Aufsichtspraxis ergibt. Der
Rechtskreis der betroffenen Körperschaft ist erst dann berührt, wenn die
Änderung der Aufsichtszuständigkeit mit einer gewissen Zwangsläufigkeit
bewirkt, dass die geführte Aufsicht selbst ihren Charakter ändert, insbesondere
wenn zu besorgen ist, dass die grundsätzlich nur zulässige Rechtsaufsicht
sich zu einer „Einmischungsaufsicht“ entwickelt oder zur Fachaufsicht
verdichtet. Die Übertragung der Aufsicht auf die Landkreise lasse dies nicht
besorgen, zwar seien in einzelnen Sachbereichen durchaus
Konkurrenzverhältnisse und Interessengegensätze denkbar. Die normative
Ausgestaltung der Kommunalaufsicht stelle jedoch eine hinreichende
Vorkehrung dar, dass solche Gegebenheiten nicht zu einer Überschreitung der
Grenzen einer bloßen Rechtsaufsicht führten. Dies folge schon daraus, dass
für unmittelbare Kollisionsfälle das Gesetz selbst die Kommunalaufsicht auf die
nächst höhere Behördenebene verlagere (BVerwG, aaO., juris Rdnr. 31).
Sowohl aus der Genese, als auch aus der Funktion des § 171 Abs. 4 Satz 1
NKomVG folgt daher, dass es sich um eine Zuständigkeitsregelung handelt,
denn nur durch eine Verschiebung der Zuständigkeit im Falle einer
Interessenkollision behält die gesetzliche Regelung die Funktion, die
Janusköpfigkeit des Landkreises mit den potentiell widerstreitenden Interessen
aufzulösen (zur Kritik: Goldmann in NSt-N 1988, 328, ebenso Northoff, NVwZ
1990, 141 <143>; Smollich in KVR Nds. NKomVG, § 171 Rdnr. 5, Loseblatt
Stand 11 2011).
Die Zuständigkeit des Antragsgegners ist auch nicht durch die Verfügung des
Nds. Innenministeriums vom 18.03.2013 (Beiakte J, S. 1561) eröffnet. Zwar
bestimmt § 171 Abs. 4 Satz 1, 2. Halbsatz NKomVG, dass die Oberste
Kommunalaufsichtsbehörde auch darüber entscheidet, ob die Voraussetzung
für ihre Zuständigkeit gegeben ist. Dabei handelt es sich aber um eine
Entscheidung innerhalb der hierarchischen Struktur der Kommunalaufsicht, die
der Landkreis auch als Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises
wahrnimmt, diesen also bindet. Die Regelung stellt also nur klar, was sich
aufgrund der in diesem Bereich bestehenden Weisungsgebundenheit ohnehin
aus der Weisungsbefugnis der höheren Behörde ergibt. Nach dem Wortlaut
entscheidet das für Inneres zuständige Ministerium zwar darüber, ob die
Voraussetzung für die Zuständigkeit gegeben ist, also die Voraussetzung für
den Zuständigkeitswechsel vorliegt, mithin der Landkreis auch noch in anderer
Weise an der zu entscheidenden Angelegenheit beteiligt ist (so im Ergebnis
auch Smollich, aaO. – der Hinweis auf Abs. 2 dürfte ein Redaktionsversehen
sein). Die Entscheidungskompetenz des Innenministeriums, das auf diese
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Weise über die einzige Tatbestandsvoraussetzung für die
Zuständigkeitsregelung geschaffen wird, erfolgt wegen ihres Charakters als
reines Verwaltungsinternum innerhalb der Behördenhierarchie nicht durch
Verwaltungsakt; es gebricht ihm an der erforderlichen Außenwirkung (so auch
Smollich, aaO.; Northoff aaO., S. 143, anders: OVG Münster, B. v. 01.03.2011
– 15 B 127/11 -, juris Rdnr. 10 und Leitsatz 2). Die Bindungswirkung
beschränkt sich daher auf das Verhältnis zwischen Ministerium und Landkreis,
eine Prüfung der Zuständigkeitsvoraussetzungen inzidenter im gerichtlichen
Verfahren bleibt nach allgemeinen Regelungen möglich. Andernfalls entfiele
der Rechtsschutz gegen die Zuständigkeitsbestimmung als behördliche
Verfahrenshandlung, § 44 a VwGO. Zugleich verlöre die
Zuständigkeitsregelung ihre Funktion, nämlich eine „Einmischverwaltung“ zu
verhindern. Sie genügte dann nicht mehr den Anforderungen, die an
aufsichtsrechtliche Regelungen im Hinblick auf die Selbstverwaltungsgarantie
zu stellen wären. Bei § 171 Abs. 4 Satz 1, 1. Halbsatz NKomVG handelt es
sich somit um eine Zuständigkeitsregelung, die der Überprüfung im Verfahren
gegen eine kommunalaufsichtliche Verfügung unterworfen ist.
Für die Bestimmung der Zuständigkeit des Antragsgegners bzw. des
Innenministeriums ist daher die Frage, ob der Antragsgegner außer als
Kommunalaufsichtsbehörde an der zu entscheidenden Angelegenheit noch in
anderer Weise „beteiligt“ ist i.S. von § 171 Abs. 4 Satz 1, 1. Halbsatz NKomVG.
Der Begriff der Beteiligung ist dem Verwaltungsverfahrensrecht aus § 13
VwVfG geläufig. Man wird ihm bei der gebotenen Auslegung nicht gerecht,
wenn man ihn formal auf die Position des Landkreises in einem anderen
Verfahren beschränkt, gleichsam nur § 13 Abs. 1 VwVfG in den Blick nimmt. Er
muss vielmehr neben diesem formellen Aspekt auch die materielle Beteiligung,
der § 13 Abs. 2 VwVfG Rechnung trägt, in den Blick nehmen (so ausdrücklich
Northoff, aaO. <142> rechte Spalte; ohne erkennbare Differenzierung Smollich,
NKomVG, § 171 Rdnr. 5 und § 128 NGO, Rdnr. 3); um der Funktion der
Zuständigkeitsverlagerung gerecht zu werden, nämlich eine
„Einmischungsverwaltung“ zu verhindern, müssen die Grundsätze eines
Mitwirkungsverbots, wie sie in § 13 Abs. 2 VwVfG Ausdruck finden, materiell
Berücksichtigung finden (Thiele, NGO, 8. Aufl., Anm. 2 zu § 128). Nur die
Ausdehnung auf materielle Interessen des Landkreises bei der Auslegung des
Beteiligungsbegriffes, einerseits als Kommunalaufsichtsbehörde, andererseits
als Gebietskörperschaft mit eigenem Wirkungskreis, wird der Funktion gerecht,
bei Interessenkollisionen zu einer Zuständigkeitsverlagerung zu gelangen (so
auch OVG Münster, B. v. 01.03.2011 – 15 B 127/11 -, juris Rdnr. 13). Nur so
verstanden führt die gesetzliche Regelung in ihrer Gesamtheit nicht dazu, dass
die von den Landkreisen geführte Kommunalaufsicht ihren Charakter ändert
und Züge einer „Einmischungsaufsicht“ annimmt oder sich gar zur
Fachaufsicht verdichtet. Denkbaren Konkurrenzverhältnissen und
Interessengegensätzen setzt die normative Ausgestaltung der
Kommunalaufsicht eine hinreichende Vorkehrung entgegen, dies aber nur
dann, wenn für unmittelbare Kollisionsfälle schon das Gesetz selbst die
Kommunalaufsicht auf die nächsthöhere Behördenebene verlagert (BVerfG, B.
v. 21.06.1988, aaO., juris Rdnr. 30 f.).
Das Gericht teilt nicht die Auffassung, dass der Begriff der Beteiligung
notwendig voraussetzt, dass aus der kommunalaufsichtlichen Maßnahme
selbst ohne weitere Zwischenschritte gleichsam als Kehrseite der
Aufsichtsmaßnahme einen Vor- oder Nachteil für den Landkreis auf dem
Gebiet der ihm zugeordneten eigenen Aufgaben entstehen müsse, er also
nicht nur als Fachaufsichtsbehörde beteiligt sein darf (für diesen Fall vgl. OVG
Lüneburg, U. v. 09.11.1983 – 2 OVG A 28/80 -).
Der Annahme, nur unmittelbare Wirkungen könnten zu einer
Zuständigkeitsverlagerung führen, steht in systematischer Hinsicht entgegen,
dass es sich bei der Bestellung eines Beauftragten nach § 175 NKomVG um
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das „schwerste Geschütz“ des kommunalaufsichtlichen Instrumentariums
handelt.
Abstrakt, aber auch konkret im vorliegenden Fall werden mit der Bestellung der
Beauftragten und der Bestimmung seines Aufgabenbereiches Elemente der
Unterrichtung nach § 112 NKomVG einbezogen, wenn ihm beispielsweise die
Befugnis übertragen wird, an den Sitzungen des Rates, des
Verwaltungsausschusses und der sonstigen Ausschüsse der Gemeinde
teilzunehmen und ihm Einladungen und Sitzungsprotokolle zugänglich zu
machen.
§ 173 NKomVG kennt als kommunalaufsichtliches Eingriffsmittel die
Beanstandung. Dies erlaubt der Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse und
andere Maßnahmen einer Kommune sowie Bürgerentscheide zu
beanstanden, wenn sie das Gesetz verletzen. Das der
Hauptverwaltungsbeamtin oder dem Hauptverwaltungsbeamten nach § 88
Abs. 1 NKomVG zustehende Einspruchsrecht setzt voraus, dass ein
Beschluss der Vertretung im eigenen Wirkungskreis oder ein Bürgerbescheid
für rechtswidrig erachtet wird. Die Beanstandung nach § 173 NKomVG hat
damit die gleiche Tatbestandsvoraussetzung wie das Einspruchsrecht von
Hauptverwaltungsbeamten. Überträgt man dem Beauftragten generell das
Einspruchsrecht gem. § 88 NKomVG, wie es der Antragsgegner in Ziff. 3
seiner Verfügung vom 13.06.2013 tut, versetzt er ihn in die Lage, das
Einspruchsrecht gegen als rechtswidrig erachtete Maßnahmen auszuüben,
ohne dass eine kommunalaufsichtliche Beanstandung im Falle einer
Interessenkollision zur Zuständigkeitsverlagerung auf das Innenministerium
führen könnte.
Nicht anders verhält es sich mit der Ermächtigung zur Anordnung und
Ersatzvornahme aus § 174 NKomVG. Danach kann die
Kommunalaufsichtsbehörde anordnen, dass die Kommune innerhalb einer
bestimmten Frist das Erforderliche veranlasst, wenn sie die ihr gesetzlich
obliegenden Pflichten und Aufgaben nicht erfüllt. Kommt die Kommune der
Anordnung nicht nach, kann die Kommunalaufsichtsbehörde diese selbst
durchführen oder durchführen lassen (§ 174 Abs. 2 NKomVG). Dieser
Anordnungs- und Ersatzvornahme steht es in der Wirkung gleich, wenn ein
nach § 175 NKomVG Bestellter ermächtigt wird, mutmaßliche Ansprüche der
Kommune geltend zu machen und dafür notwendige Beschlüsse zu ersetzen.
Diese Ermächtigung sieht Ziff. 6 der Verfügung des Antragsgegners vom
13.06.2013 vor.
Hinge eine Zuständigkeitsverlagerung nach § 171 Abs. 4 Satz 1 1. Halbsatz
NKomVG davon ab, dass die kommunalaufsichtliche Maßnahme eo ipso zu
einem Vor- oder Nachteil führt, könnte jede der einzelnen Maßnahmen, zu
denen ein Beauftragter ermächtigt wird, in einem Interessenkonflikt stehen.
Weil er Organ der Kommune geworden wäre, handelte es sich dann nicht um
eine der in §§ 172 – 174 NKomVG genannten Maßnahmen und würde
deshalb nicht die Zuständigkeit des Innenministeriums begründen. Dies zeigt,
dass die Ergänzung des Wortlauts des § 171 Abs. 4 Satz 1 NKomVG um das
Merkmal der Unmittelbarkeit dazu führte, dass die Funktion, der die
Zuständigkeit verlagerten Norm ausgehöhlt werden würde, wenn ein
Beauftragter bestellt wird, der materiell ermächtigt wird, die niederschwelligeren
kommunalaufsichtlichen Maßnahmen zu ergreifen und umzusetzen.
Zu diesem Ergebnis kommt man auch im Wege des Erstrechtschlusses: Wenn
schon die geringeren Eingriffsmittel im Falle einer Interessenkollision geeignet
sind, die Zuständigkeit auf das Innenministerium zu verlagern, muss dies erst
recht für den schwerstmöglichen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung
gelten. Dabei behält die Kammer auch die Auswahl des Beauftragten im Blick.
Dessen fachliche Qualifikation ist vom Antragsgegner im laufenden
Verwaltungsverfahren nachvollziehbar dargelegt und zweifelsfrei gegeben. Er
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ist und bleibt auch als Beauftragter Bediensteter des Antragsgegners. Zu
diesem steht er weiter entsprechend seinem Statusamt in einem Aufsichts-
und Weisungsverhältnis. Er erhält zwar nach § 175 Satz 2 NKomVG im
Rahmen seines Auftrags die Stellung eines Organs der Kommune, bleibt aber
Teil der aufsichtsführenden Stelle. Auch diesem Umstand würde nicht
hinreichend Rechnung getragen, ergänzte man § 171 Abs. 4 Satz 1 1.
Halbsatz um ein quasi ungeschriebenes Merkmal der Unmittelbarkeit wie das
Nds. Ministerium für Inneres und Sport in seinem Erlass vom 18.03.2013
gegenüber dem Antragsgegner annimmt (so auch Thiele, NGO, 8. Aufl., § 128
Anm. 2 am Ende). Dem folgt die Kammer aus den vorgenannten Gründen
nicht.
Eine Beteiligung im Sinne einer Interessenkollision sieht die Kammer im
vorliegenden Verfahren aus folgenden Umständen begründet: Die nicht nur
abstrakte Möglichkeit einer Interessenkollision ergibt sich aus folgenden
rechtlichen Erwägungen: Schulträger für die Schulen, die nicht als
Grundschulen in die Trägerschaft der Gemeinden und Gemeindeverbänden
fallen, sind nach § 102 Abs. 2 NSchG die Landkreise und die kreisfreien
Städte. Zwar erlaubt § 102 Abs. 3 NSchG die Übertragung der
Schulträgerschaft für allgemeinbildende Schulen auf kreisangehörige
Gemeinden und Samtgemeinden auf Antrag und eine solche ist auch erfolgt,
als im Jahre 1975 – gestützt auf eine ältere Fassung des Nds. Schulgesetzes
– durch die Verfügung des früheren Regierungspräsidenten in Osnabrück die
Samtgemeinde E. mit der Schulträgerschaft betraut worden ist. Gleichwohl
berührt die Existenz einer in privater Trägerschaft stehenden Realschule im
Gebiet des Landkreises dessen Interessen: Die einzige Voraussetzung für
eine ggf. künftig auf andere Gemeinden erfolgende Übertragung der
Trägerschaft für eine allgemeinbildende Schule setzt nach der geltenden
Rechtslage nur noch voraus, dass die Übertragung mit der Entwicklung eines
regional ausgeglichenen Bildungsangebots zu vereinbaren ist. Dieses
Kriterium steuert auch die Entscheidungen des Schulträgers bei
schulorganisatorischen Maßnahmen nach § 106 Abs. 5 Nr. 4 i.V.m. Abs. 1
NSchG. Es ist erforderlich geworden, nachdem mit dem
Modellkommunengesetz vom 28.10.2009 (Nds. GVBl. S. 366, 410) die
Verpflichtung auch der Landkreise zu einer Schulentwicklungsplanung
abgeschafft worden ist, während nach § 82 NSchG a.F. i.d.F. vom 08.05.1974
die Schulträgerschaft für Schulformen des Sekundarbereichs nur unter drei
Voraussetzungen übertragen werden konnte: Die Gemeinde oder
Samtgemeinde musste die Schulträgerschaft für alle Schulformen des
Sekundarbereich übernehmen, das Gebiet der Gemeinde musste im
Wesentlichen deckungsgleich sein mit dem durch die
Schulentwicklungsplanung langfristig vorgesehenen Einzugsbereich für die
von der Gemeinde zu übernehmenden Schulformen und die Gemeinde
musste schließlich finanziell hinreichend leistungsfähig sein, um den auf sie
zukommenden Aufgaben als Schulträger im Sekundarbereich I auf Dauer
ausreichend gerecht werden zu können (vgl. Schippmann in NSchG, § 102
Anm. 3.1). Wenn das regionale Bildungsangebot künftig unter dem Einfluss
auch des Angebots der F. zu beurteilen sein wird, muss dies zwangsläufig
Auswirkung auf die Entwicklung eines regional ausgeglichenen
Bildungsangebotes haben und damit die Übertragung bislang in Trägerschaft
des Landkreises stehender allgemeinbildender Schulen auf andere
Samtgemeinden hindern.
Eine demgegenüber wesentlich bedeutsamere Betroffenheit des Landkreises
in seinen eigenen Interessen ergibt sich aus § 117 Abs. 1 i.V.m. § 117 Abs. 5
NSchG . Nach § 117 Abs. 1 NSchG gewähren die Landkreise den
kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden und deren
Zusammenschlüsse im Primarbereich Zuwendungen in Höhe von mindestens
1/3 der notwendigen Schulbaukosten für Neu-, Um- und Erweiterungsbauten,
zum Erwerb von Gebäuden für schulische Zwecke und für Erstattungen. In
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den Sekundarbereichen betragen die Zuwendungen mindestens die Hälfte
dieser Kosten. § 117 Abs. 5 NSchG sieht die Verpflichtung der Landkreise, zur
Finanzierung des Schulbaus eine Kreisschulbaukasse einzurichten, vor. Aus
ihr werden die Mittel für die Neu-, Um- und Erweiterungsbauten und für den
von Gebäuden für schulische Zwecke ebenso wie für größere
Instandsetzungen, die Ausstattung von Schulen mit besonderen Einrichtungen
und die Anschaffung von Fahrzeugen für die Schülerbeförderung finanziert.
Damit erfüllen die Landkreise ihre Verpflichtungen zur Beteiligung an den
Schulbaukosten. Die nicht aus Rückflüssen aus Darlehen gedeckten Mittel
werden nach § 117 Abs. 6 Satz 1 NSchG vom Landkreis zu 2/3 und zu einem
Drittel von kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden aufgebracht.
Ein nicht nur abstraktes Interesse eines Landkreises resultiert also aus seiner
Verpflichtung, die mit seinem in die Kreisschulbaukasse eingebrachten
öffentlichen Mitteln die Maßnahmen und Anschaffungen, die § 117 Abs. 1 bis
Abs. 3 NschG vorsieht, zu schützen und Fehlallokationen zu vermeiden.
Über die Verpflichtung aus § 117 NSchG zur Beteiligung an den
Schulbaukosten hinaus tragen die Landkreise von den nicht unter § 117
NSchG fallenden Kosten der Schulen der Sekundarbereiche mindestens 50,
höchstens 80 v.H. Zu der früheren Fassung des § 99 Satz 2 ergangene
Verordnung über die Kosten der Schulen der Sekundarbereiche, zu denen die
Landkreise, den kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden
Zuweisungen zu gewähren haben, vom 18.06.1975 (Nds. GVBl. S. 218)
definiert die zuweisungsfähigen Kosten, § 1, und konkretisiert den Umfang der
zuschusspflichtigen größeren Instandsetzungen. Auch hieraus kann für die
Landkreise ein Eigeninteresse erwachsen, Zuschüsse zu laufenden Kosten,
die nicht § 117 NSchG fallen, vor einer Zweckverfehlung zu schützen.
Zutreffend weist der Antragsgegner selbst in seinem Anschreiben an das Nds.
Ministerium für Inneres und Sport vom 07.03.2013 auf seine Verpflichtung zur
Übernahme der Kosten der Schülerbeförderung hin. § 114 Abs. 1 Satz 1
NSchG sind die Landkreise und kreisfreien Städte Träger der
Schülerbeförderung. Dies umfasst die Verpflichtung, Schülerinnen und
Schüler, die in ihrem Gebiet wohnen und die den 1. bis 10. Schuljahrgang der
allgemeinbildenden Schulen besuchen unter zumutbaren Bedingungen zur
Schule zu befördern oder ihnen oder ihren Erziehungsberechtigten die
notwendigen Aufwendungen für den Schulweg zu erstatten, § 114 Abs. 1 Satz
2 Nr. 1 NSchG. Diese Verpflichtung ist nach § 114 Abs. 3 NSchG beschränkt
auf den Weg zur nächsten Schule der von der Schülerin oder dem Schüler
gewählten Schulform, jedoch innerhalb der gewählten Schulform zur nächsten
Schule, die den von der Schülerin oder dem Schüler verfolgten Bildungsgang
anbietet. Nach den Darlegungen des Antragsgegners bestehen im nördlichen
Kreisgebiet nicht mehr getrennte Haupt- und Realschulen, sondern nur noch
deren Zusammenführung, die durch die Neufassung des Nds. Schulgesetzes
geschaffenen sog. Oberschulen. Es ist daher aus Sicht des Antragsgegners
zu besorgen, dass das Angebot der F. als davon verschiedener Bildungsgang
anzusehen sein wird und daran seine Verpflichtung anknüpfen könnte,
Schülerinnen und Schüler, die sich zu einem Besuch der F. entschieden
haben, zur Schule befördern zu müssen.
Eine denkbare weitere Betroffenheit in eigenen Interessen resultiert aus der
bislang vom Antragsgegner anderen Schulen in privater Trägerschaft
gewährten freiwilligen Unterstützung. Ausweislich des Vermerks vom
23.04.2010 (Beiakte H, Bl. 519 ff.) fördert der Landkreis bestehende
Privatschulen durch freiwillige Zuschüsse. Ausweislich dieses Vermerks
befasst er sich mit der Besorgnis, aus Gleichbehandlungsgründen künftig auch
die F. GmbH beim Betrieb der Realschule in G. fördern zu müssen. Im
Ergebnis lehnt er dies ab, weil die von der zu errichtenden Realschule
ausgehende Gefährdung der öffentlichen Schulen einen sachlichen Grund
darstelle, einen künftigen Förderantrag der F. GmbH abzulehnen. Dieses
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Argument sollte dazu genutzt werden, ein Realschulangebot im öffentlichen
System zu realisieren. Das anzustrebende Ziel verdeutliche, dass der
Landkreis bei seiner (künftigen) Ablehnung nicht willkürlich oder
rechtsmissbräuchlich handele. Um das Risiko in einem etwaigen Prozess vor
dem Verwaltungsgericht zu minimieren, sollte ein entsprechender
Kreisausschuss und Kreistagsbeschluss herbeigeführt werden. Auch der
Aspekt der freiwilligen Förderung von Schulen in privater Trägerschaft lässt ein
Eigeninteresse des Antragsgegners erkennen, das einen Interessenkonflikt
zwischen den eigenen Angelegenheiten und seinen Aufgaben als
Kommunalaufsichtsbehörde begründen könnte.
Diese vorstehend aufgezeigten Möglichkeiten sind nicht lediglich abstrakter
Natur, sondern maßgebliches Motiv für das in der Auseinandersetzung um die
Förderung der Schule von Anfang an erwogene Eingreifen des
Antragsgegners als Kommunalaufsichtsbehörde. Das besondere Interesse
des Antragsgegners, die Errichtung und den Betrieb der Realschule in G. in
freier Trägerschaft zu unterbinden, ergibt sich aus einer Vielzahl von
Aktivitäten, die in den Verwaltungsvorgängen dokumentiert sind; besonders
augenfällig waren darunter folgende:
Bereits die erste Unterlage in der Beiakte G (Blatt 1 ff.) vom 31.10.2008 lässt
die Motivation zumindest der Samtgemeinde E. erkennen. In ihrem
Anschreiben an den Landrat betont sie nicht nur, das politische Bemühen der
Gemeinde bei dem Bestreben, eine Realschule in freier Trägerschaft
einzurichten sei ernst zu nehmen, sondern stellt unmittelbar den
Zusammenhang mit einer bevorstehenden baulichen Erweiterung der
Außenstelle der Realschule E. her. In dem Vermerk der Samtgemeinde vom
21.04.2008, der mutmaßlich mit dem Schreiben an den Antragsgegner gelangt
ist, werden insbesondere die bisherigen Gesamtkosten für Ausstattung, den
Umzug der Grundschule in die bisherige Hauptschule sowie der Bau einer
neuen Turnhalle hervorgehoben als auch die Mitfinanzierung der Maßnahme
durch die Kreisschulbaukasse betont. Bei einer Errichtung eines
Realschulzweiges mit dem Einzugsbereich G., AO. und AP. müssten sechs
allgemeine Unterrichtsräume und verschiedene Fachräume geschaffen
werden, mit denen ein Leerstand in E. im Umfang von sechs allgemeinen
Unterrichtsräumen korrespondierte (Beiakte G, Blatt 6/7). Zudem wird die
Entwicklung der Schülerzahlen bei einer Realschule in G. mit dem
Einzugsbereich G., AO. und AP. und die daraus resultierende Zügigkeit
problematisiert. Auch das Antwortschreiben des Niedersächsischen
Ministeriums für Inneres, Sport und Integration vom 30.07.2009 (Beiakte H,
Blatt 323 ff.) betont die mögliche Schwächung der öffentlichen Schulen im
Samtgemeindegebiet, die gleichwohl aufrechterhalten werden müssten, wenn
durch die Bemühungen der Gemeinde G., mit erheblichen öffentlichen Mitteln
eine Ersatzschule im Gemeindegebiet anzusiedeln, Erfolg hätten. Auch der
Vermerk vom 02.07.2009 (Beiakte H, Blatt 327) verneint zwar, dass der
Landkreis einen Sachkostenzuschuss in Höhe von 350,00 € je Schüler und
Jahr, wohl aber ein Zuschuss in Höhe von 218,12 € gewährt. Fraglich sei, ob
die Gemeinde G. Eigenfinanzmittel in dieser Höhe für den genannten Zweck
einsetzen dürfe. Es sei unzweifelhaft, dass eine Gemeinde z.B. eine Schule -
auch in freier Trägerschaft - durch Gewährung eines Zuschusses unterstützen
dürfe, weil der Zuschusszahler ein Interesse an der Durchführung einer
bestimmten Aufgabe des Empfängers habe. Beginnend mit dem Jahr 2014
sieht der Vermerk dann eine Verpflichtung des Antragsgegners - FB 40 - zur
Zahlung von 121.100,00 €.
Auch die Anfrage ohne konkretes Datum (Beiakte H, Blatt 323) des
Antragsgegners an das Niedersächsische Ministerium für Inneres, Sport und
Integration stellt den Zusammenhang zwischen Errichtung, Unterhaltung und
Betrieb einer Realschule in G. mit Mitteln aus dem beschlossenen und
genehmigungsfreien Haushalt und der Modernisierung der Realschule E. mit
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erheblichem Aufwand her. Aus der Sicht des Schulträgers schwäche die
Errichtung einer Realschule in G. erheblich die bestehende Realschule in E..
Zur Haushaltslage verhält sich der Vermerk des Antragsgegners vom
18.03.2010 (Beiakte H, Blatt 478). Danach enthält die Haushaltssatzung für
2010 der Gemeinde keine genehmigungspflichtigen Teile. Hervorgehoben
wird, dass durch die Hebung der Samtgemeindeumlage im Jahr 2010 statt der
auf der Grundlage eines Hebesatzes von 6,314 % eingeplanten 100.000,00 €
ein Betrag von 183.700,00 € erforderlich werden würde, weil der Hebesatz ab
2010 auf 13 % mehr als verdoppelt wird. Wegen der hohen
Gewerbesteuereinnahmen würde sich diese Mehrausgabe aber auch in einem
nicht genehmigungspflichtigen Nachtrag darstellen lassen.
Besonders deutlich wird die Verknüpfung zwischen der Entwicklung der
Schülerzahl in den öffentlichen Schulen und dem Bemühen der Antragstellerin
zu 1) um die Einrichtung einer Realschule in freier Trägerschaft in der
Sitzungsvorlage für den Kreisausschuss 123/2010 aus April 2010 Blatt 489 der
Beiakte H: Dort werden in die Entwicklung der Schülerzahlen der Haupt- und
Realschule E. unter der Spalte „Realschule“ in einer Spalte „davon aus G.“ die
auf die Klassen 5 bis 10 verteilten Schülerinnen und Schüler der öffentlichen
Schule ausgewiesen. Dies gewinnt besondere Bedeutung wegen der zuvor
erfolgten Darlegung der Einschulungszahlen in der Samtgemeinde vom
Schuljahr 2001/2002 bis 2015/2016 und der Darstellung der entsprechenden
Einschulungszahlen in der Gemeinde G. in diesem Zeitraum.
Ausweislich eines Vermerks vom 03.05.2010 (Beiakte H, Blatt 512) hat der
damalige Landrat mit dem nunmehrigen und dem damaligen Ersten Kreisrat
ein Gespräch über die Errichtung der AQ. mit dem damals amtierenden
Kultusminister Dr. Althuesmann, dem damals amtierenden Justizminister
Busemann sowie einem Ministerialrat aus dem Kultusministerium geführt.
Nach dem Gesprächsvermerk wird das Land aufgrund der nicht vorhandenen
Voraussetzungen in finanzwirtschaftlicher und schulpädagogischer Hinsicht
kurzfristig den Antrag der AR. auf Genehmigung des Schulbetriebes ablehnen.
Das Land werde „rechtlich alle Schritte unternehmen, dass es nicht zur
tatsächlichen Gründung der Freien Schule kommt“. Auf das vermeintliche
Risiko, eine Ablehnung werde mit Eilverfahren genauso gerichtlich überprüft
werden, wie die kommunalaufsichtliche Angelegenheit, und ein Richter werde
kaum in der Lage sein, über seine eigene frühere Entscheidung
hinwegzugehen, wurde in diesem Vermerk hingewiesen.
Auch im Anschreiben des Antragsgegners an die Landesschulbehörde vom
17.06.2010 (Beiakte H, Blatt 523) werden die freiwillig vom Landkreis an
Konkordatsschulen und den übrigen von privaten Schulen in freier
Trägerschaft gewährten Zuschüsse zu den sächlichen Kosten hervorgehoben.
Diese bisher existierenden freien Schulen erfüllten ausnahmslos eine
Ersatzfunktion. Die Ergänzung des Bedarfs durch zusätzliche Realschulen
zeige unter Beachtung der demografischen Entwicklung immer mehr, dass
öffentliche und freie vorhandene Schulangebot derzeit dem konkreten Bedarf
entsprächen und grundsätzlich keine Ausweitung erforderlich sei. Die
Schülerzahlen im Bereich der allgemeinbildenden Schulen gingen zurück.
Noch in den letzten Jahren habe der Landkreis und die Kommunen erheblich
in den Schulbau investiert. Dabei sei es neben einer energetischen
Optimierung auch um bauliche Maßnahmen für den inzwischen
flächendeckenden Ausbau des Ganztagsschulangebotes gegangen. Ein
Bedarf für zusätzliche allgemeinbildende Schulen durch freie Träger bestünde
nicht mehr, solche Träger könnten deshalb nicht mehr damit rechnen, für
zusätzliche allgemeinbildende Schulangebote Leistungen auf freiwilliger Basis
zu erhalten.
Die Bestellung eines Beauftragten wird im Zusammenhang mit einem Vermerk
vom 30.07.2010 ebenso in den Blick genommen, wie der Vorschlag, die
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Staatsanwaltschaft einzuschalten wegen des Anfangsverdachts der Untreue.
Hierzu enthält Blatt 686 der Beiakte H einen Vermerk vom 30.07.2010, in dem
die für den Ausbau der H. gezahlten Ablösebeträge thematisiert wurden.
Nachdem ausweislich eines Gesprächs mit dem Niedersächsischen Städte-
und Gemeindebund bekannt geworden war, dass die rückwirkende Aufhebung
der Straßenausbaubeitragssatzung durchaus möglich sei (Mail des
Samtgemeindebürgermeisters an den späteren Beauftragten bei der
Antragstellerin zu 1. vom 30.07.2010, 2:08 Uhr, Blatt 684, Beiakte H), befindet
sich ein handschriftlicher Vermerk des damaligen Landrates
„ordnungsgemäße Abrechnung ist sicherzustellen! ggf. § 131.2 NGO“ mit dem
Verweis auf eine telefonische Klärung, dass hier § 132 NGO, Bestellung eines
Beauftragten gemeint sei. Das dem Handzeichen beigefügte Jahresdatum
2.8.11 wird ausweislich der Chronologie der Beiakte ein Versehen gewesen
sein.
Deutliche Hinweise für eine Interessenkollision ergeben sich auch aus dem
Vermerk vom 02.11.2010 (Beiakte I, Blatt 816). Dieser, dem damaligen Landrat
und dem damaligen Ersten Kreisrat, dem jetzigen Landrat, zur Kenntnis
gebrachte Vermerk berichtet von einer Information aus dem
Niedersächsischen Innenministerium, dass diesem durch einen Referatsleiter
des Kultusministeriums signalisiert worden sei, dass durch die Vorlage eines
neuen Finanzierungskonzepts für die Realschule in G. in freier Trägerschaft
grundsätzlich die Genehmigungsvoraussetzungen nach dem
Niedersächsischen Schulgesetz gegeben seien. Eine entsprechende
Stellungnahme der Landesschulbehörde liege dort vor. Wenn die
Voraussetzungen für eine Genehmigung vorlägen, bestehe ein
Rechtsanspruch auf die Genehmigung der Schule. Die Gesprächsteilnehmerin
aus dem MI erklärte, dass sie aus ihrem Hause gebeten worden sie, diese
Information an den Landkreis Emsland heranzutragen, damit ggf. von dort
noch eventuell bei der Landesschulbehörde interveniert werden könne, um die
Genehmigung zu verhindern oder hinauszuzögern. Der Vermerk enthielt einen
Hinweis auf die Ausführungen von Thiele in Rathaus und Recht, Heft 24/2010,
in dem das Urteil der Kammer vom 09.03.2010 kommentiert wird.
Besorgnis hinsichtlich der Wirkung einer freien Schule auf die Schulstruktur,
weniger auf die Herstellung einer ordnungsgemäßen Verwaltung, lässt auch
ein auf Blatt 935 der Beiakte I aufgeklebter mit Namenszeichen versehenes
Post-It erkennen. Auf dem anonymisierten Vermerk offensichtlich der
Rechtsanwälte Klausing, Hannover, vom 17.02.2011 zur
Beitragsveranlagungspflicht der Antragstellerin zu 1) betreffend den Ausbau
der H., wird auf dort ausgeführt, der Antragsgegner habe der Antragstellerin zu
1) seit 2003 in verschiedenen Schreiben mitgeteilt, dass die Satzung dringend
überarbeitet werden müsse, so sie Bestand haben solle. Danach ist also
mindestens acht Jahre lang bekannt gewesen, dass die Satzung, über deren
rückwirkende Aufhebung im Verfahren 1 A 11/12 vor der Kammer gestritten
wurde, keine rechtswirksame Grundlage zur Erhebung von
Straßenausbaubeiträgen sein kann.
Die Verquickung der Interessen, an der Verhinderung der Errichtung und
Inbetriebnahme der F. und den Aufgaben des Antragsgegners als
Kommunalaufsicht ergibt sich auch aus dem Anschreiben des Antragsgegners
an die Samtgemeinde E. vom 08.03.2011. In Ziffer 2 dieser Verfügung wird
mitgeteilt, der damalige Landrat habe im Telefonat vom 08.03.2011 - 10:00 Uhr
- angeordnet, dass der Samtgemeinde E. durch die Kommunalaufsicht
mitgeteilt werden solle, es sei sicherzustellen, dass die Samtgemeinde E., die
die Kassengeschäfte für die Mitgliedsgemeinde G. führe, keine Zahlungen
leisten würden, die direkt oder indirekt für die F. bestimmt seien.
Die Verquickungen von Schulförderung und Kommunalaufsicht ergibt sich
auch aus dem Gesprächsvermerk vom 26.07.2011 (Beiakte I, Blatt 1023). Dort
ist dokumentiert, dass im Gespräch zwischen Antragsgegner und einem
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Beschäftigten der Landesschulbehörde Vereinsförderungen durch die
Antragstellerin zu 1.) erfolgten. Den Vereinen würden im Gebäude der F.
Räumlichkeiten zur Verfügung gestellt. Diese würden sie herrichten und als
Gegenleistung für die Kostenübernahme für den Ausbau der Räume in der
Regel die Räumlichkeiten zehn Jahre kostenfrei nutzen. Entsprechende
Vereinbarungen seien vorgelegt worden. Da Vereinsförderungen - zumindest
im Bereich der freien Spitze - rechtlich nicht zu beanstanden seien, wären der
Kommunalaufsicht „die Hände gebunden“ gewesen.
Auch aus dem Gesprächsvermerk vom 27.02.2012 (Beiakte I, Blatt 1078) folgt,
dass es bei der Aufklärung der Frage, warum Finanzmittel in Höhe von
350.000,00 € durch die kassenführende Samtgemeinde ausgezahlt worden
seien, Gegenstand des Gespräches gewesen sei, dass „die Sache nicht mehr
aufgehalten werden könne“.
Die Verquickung von Aufsicht und Folgen einer finanzielle Unterstützung der
privaten Realschule in G. ist auch Gegenstand des Vermerks vom 12.04.2012
(Beiakte J, Seite 1103 f.). Dieser hebt hervor, dass die Bestrebungen des
Landkreises immer darauf hinausgelaufen seien, die Unterstützung der
politischen Gemeinde G. zu Gunsten der F. GmbH zu unterbinden. Einzig und
allein dies sei Ziel aller Maßnahmen im Rahmen der Kommunalaufsicht
gewesen. Von Anfang an sei dem Landkreis bewusst gewesen, dass er über
keinerlei rechtliche Handhabe verfüge, ggf. eine private Realschule in G. zu
verhindern. Als Kommunalaufsichtsbehörde über die Antragstellerin zu 1) sei
es stets nur um die finanzielle und sonstige Unterstützung durch die politische
Gemeinde G., nicht um die Verhinderung einer Schule gegangen.
Die Verquickung der schulrechtlichen Genehmigung mit dem
kommunalaufsichtlich zu würdigenden Verhalten der Antragstellerin zu 1) wird
auch aus der Mail der Samtgemeinde vom 03.12.2012 (Beiakte J, Blatt 1280 f.)
deutlich. Darin wird erneut die Anregung auf Einsetzung eines Beauftragten
nach § 175 NKomVG untermauert und neue Verhaltensmuster der
Antragstellerin zu 1. aufgeführt, dies aber verbunden mit dem Hinweis, die
Landesschulbehörde werde hiermit „zum x-ten Male“ aufgefordert, diese und
frühere Hinweise zum Anlass zu nehmen, die Rechtmäßigkeit der erteilten
Schulgenehmigung einer Prüfung zu unterziehen. Den angesonnenen
Widerruf lehnte das Niedersächsische Kultusministerium mit Schreiben vom
07.12.2012 ab.
Die gesamte Entwicklung mündet in einen Vermerk vom 31.01.2013 (Beiakte I,
Blatt 1374) des Fachbereichs 20 mit dem Betreff „Förderung der Freien
Realschule in Trägerschaft der F. GmbH durch die Gemeinde G.; Einschreiten
der Kommunalaufsicht“. In diesem werden die Genese der Streitigkeiten, die
rechtlichen Handlungsrahmen und in einer Anlage die bisherigen
vermeintlichen Fördermaßnahmen der Gemeinde aufgelistet und dem Landrat
zur Entscheidung vorgelegt. Gemeinsam ist den in der Anlage aufgezeigten
Vorkommnissen, dass sie entweder mit gefassten Beschlüssen oder damit
korrespondierenden Zahlungen an die F. oder um übernommene Rechnungen
für Lieferungen oder Leistungen zusammenhingen, die unmittelbar oder
mittelbar der F. zu Gute kamen oder möglicherweise zu Gute kommen
konnten. Der Vermerk dokumentiert im Übrigen seinerseits (vgl. Blatt 1376),
dass es sich nach Auffassung des Antragsgegners bei der Maßgabe, der
Bürgermeister der Antragstellerin zu 1) müsse bei Rechnungen, die aus
bestimmten Haushaltspositionen beglichen werden sollten, bestätigen, dass
die jeweilige Zahlung weder direkt noch indirekt für die F. GmbH oder die
Privatschule G. verwendet werde, um einen Fall der kommunalaufsichtlichen
Unterrichtung nach § 172 NKomVG handeln sollte. Neben dem
Haushaltsvermerk, mit dem die sachliche Richtigkeit der angewiesenen
Zahlung bestätigt wird, dokumentiert dieser Umstand weniger die
Rechtmäßigkeitsgewähr als die Absicht, die Unterstützung der Realschule in
G. zu erschweren.
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Die Bedenken, die sich hinsichtlich der Zuständigkeit für eine
kommunalaufsichtliche Maßnahme aus vorstehend geschilderten Umständen
ergeben, finden sich dann auch im Vermerk vom 07.03.2013 (Beiakte I, Seite
1553). Die Beteiligung könne danach daraus folgen, dass der Landkreis über
den Schullastenausgleich bzw. über die Schülerbeförderung „in anderer
Weise“ beteiligt sein könne. Dies sei heute mit einem Bediensteten des MI
besprochen worden. Dieser sehe das erst einmal genauso und rate davon ab,
die Verfügung zu erlassen. Man sei mit ihm so verblieben, dass der
Sachverhalt schriftlich dargelegt werde und das MI zunächst die
Zuständigkeitsfrage kläre. Dies führte zur oben geschilderten Vorlage des
Antragsgegners vom 07.03.2013 beim MI und dem dortigen Erlass vom
18.03.2013, wonach die Zuständigkeit des MI wegen der vermeintlich
fehlenden Unmittelbarkeit der Vor- und Nachteile fehle.
Die Summe der vorstehend aufgezeigten Verquickungen zwischen
kommunalaufsichtlichem Instrumentarium und Maßnahmen gegen die
Antragstellerin zu 1.) zeigen, dass nicht nur die abstrakte Möglichkeit aufgrund
der Regelungen des Niedersächsischen Schulgesetzes oder freiwillig
erbrachter Leistungen des Antragsgegners besteht, sondern Ablauf und
Einbindung in weiterführende Absprachen eine Interessenkollision nahelegen.
Das zentrale Bemühen des Antragsgegners lag darin, in Kenntnis der
Entscheidungen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zur
Beanstandung zweier Ratsbeschlüsse zu verhindern, dass Mittel, die direkt
oder indirekt aus dem Haushalt der Gemeinde G. stammten oder aufgrund
eines Einnahmeverzichts verfügbar waren, der F. zu Gute kamen, um damit
bereits anderweitig getätigte Investitionen in öffentliche Schulen zu schützen
und nicht als Fehlallokationen erscheinen zu lassen sowie weitere
Belastungen, die den Landkreis unmittelbar treffen würden, zu verhindern. Sie
betreffen den Landkreis also im Sinne des § 171 Abs. 4 Satz 1 1. Halbsatz
NKomVG. Die Zuständigkeit für den Erlass einer kommunalaufsichtlichen
Verfügung, hier in der Form der Bestellung eines Beauftragten, ist damit Kraft
der gesetzlichen Regelung des § 171 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz NKomVG auf
das Niedersächsische Innenministerium übergegangen. Dieses kann seine
Zuständigkeit nur innerhalb der behördlichen Hierarchie, nicht aber mit
Bindungswirkung gegenüber einer gerichtlichen Überprüfung im Sinne einer
Tatbestandswirkung verneinen.
Der Antrag des Antragstellers zu 2) ist unzulässig. An ihn ist ausweislich der
Adressierung der angefochtenen Verfügung als Amtswalter adressiert, aber
nicht gerichtet, deshalb ist er als Person nicht in eigenen subjektiv-öffentlichen
Rechten berührt.