Urteil des VG Hannover vom 29.01.2013
VG Hannover: veröffentlichung, öffentlichkeit, lebensmittel, verordnung, hauptsache, niedersachsen, gesellschaft, landwirtschaft, verbraucherschutz, futtermittel
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Information der Öffentlichkeit (Lebensmittelsicherheit)
- Antrag nach § 123 VwGO -
Eine Information der Öffentlichkeit nach § 40 Abs. 1 a LFGB setzt zwei
Untersuchungen jeweils voneinander unabhängiger Laboratorien voraus.
VG Hannover 9. Kammer, Beschluss vom 29.01.2013, 9 B 264/13
§ 1004 Abs 1 BGB, § 40 Abs 1a LFGB, EGV 882/2004
Tenor
Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig
untersagt, die Öffentlichkeit über die Überschreitung der zulässigen
Höchstgehalte im Fleisch eines Kalbes der Antragstellerin zu informieren.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.
Gründe
I.
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine von der Antragsgegnerin
beabsichtigte Information der Öffentlichkeit.
Die Antragstellerin ist eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts. Sie betreibt seit 10
Jahren ökologische Landwirtschaft. Von einem ihrer geschlachteten Kälber der
Rasse Charolais aus extensiver Ammenkuhhaltung nahm die Antragsgegnerin
am D. jeweils 1 kg des Muskelfleisches im Bereich des Rückens und der Leber
im Rahmen des Dioxin- und PCB-Monitoring als Stichprobe. Das E. (F.)
analysierte die am 24.10.2012 eingegangenen Stichproben und stellte fest, dass
die zulässigen Höchstgehalte der Summe aus PCDD/F und dl-PCB in Fleisch
und Leber des Kalbes überschritten seien. Das F. bestätigte das Ergebnis
jeweils durch eine Zweitanalyse und berichtete der Antragsgegnerin über die
Untersuchungen unter dem 29.11.2012. Das Kalb war zu diesem Zeitpunkt
bereits veräußert und verzehrt.
Mit Schreiben vom 11.12.2012 hörte die Antragsgegnerin die Antragstellerin zu
der Absicht an, die Öffentlichkeit über die Höchstgehalteüberschreitung zu
informieren und Namen und Anschrift der Antragstellerin als Betrieb zu nennen.
Hiergegen wandte sich die Antragstellerin mit einem „Widerspruch“ vom
02.01.2013. Daraufhin teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin unter dem
07.01.2013 mit, sie werde nach einer Wartefrist von sieben Tagen die
beabsichtigte Veröffentlichung auf der Internet-Seite
www.verstoesse.lebensmittel-futtermittel-sicherheit.niedersachsen.de
vornehmen. Diese solle lauten:
Behörde
Region Hannover
Produktbezeichnung Kalbfleisch/-leber
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Charge
G.
Haltbarkeitsdatum
Schlachtdatum D.
Betrieb
H.
Die Antragstellerin hat am 10.01.2013 deswegen um einstweiligen Rechtsschutz
nachgesucht. Sie habe sich nichts vorzuwerfen. Sie werde Tiere aus ihrem
Bestand nicht vermarkten, bevor die Ursache für die Belastung geklärt sei. Die
Veröffentlichung würde ihr wirtschaftlich schaden. Die Antragsgegnerin dürfe
sich nicht auf die Analysen nur eines Labors berufen.
Die Antragstellerin beantragt,
der Beklagten zu untersagen, auf der Internetseite:
www.verstoesse.lebensmittel-futtermittel-sicherheit.niedersachsen.de
folgenden Inhalt zu veröffentlichen
Behörde
Region Hannover
Produktbezeichnung Kalbfleisch/-leber
Charge
G.
Haltbarkeitsdatum
Schlachtdatum D.
Betrieb
H.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen,
und verweist darauf, sie sei gesetzlich verpflichtet, in der angekündigten Form
über die Höchstgehalteüberschreitung zu informieren. Insoweit bestehe ein
hinreichend begründeter Verdacht, der sich aus zwei unabhängigen
Untersuchungen des Fleisches und der Leber ergebe. Nach einem Erlass des
Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft,
Verbraucherschutz und Landesentwicklung sei dies auch dann gegeben, wenn
zwei analysentechnisch unabhängige Untersuchungen an zwei Teilen der
Probe mit getrennten Aufarbeitungsschritten und Messungen durchgeführt
worden seien. Dies sei bei dem F. der Fall gewesen.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
II.
Der Antrag ist zulässig und begründet.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine
einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die
Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die
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Verwirklichung eines Rechts der Antragstellerin vereitelt oder wesentlich
erschwert werden könnte (sog. Sicherungsanordnung). Dies ist dann der Fall,
wenn aufgrund einer im Verfahren des Eilrechtsschutzes lediglich
vorzunehmenden summarischen Prüfung ein Anordnungsgrund, also ein Grund
für die erhöhte Eilbedürftigkeit der Entscheidung, besteht und eine
überwiegende Wahrscheinlichkeit für das Bestehen eines
Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht wird (vgl. § 920 Abs. 2 ZPO i.V.m. §
123 Abs. 3 VwGO).
Die Antragstellerin begehrt mit der einstweiligen Anordnung vorläufig die
Unterlassung der von der Antragsgegnerin angekündigten Veröffentlichung im
Internet über die Überschreitung der zulässigen Höchstgehalte bei einem in
ihrem Betrieb gehaltenen und geschlachteten Kalb. Damit begehrt sie eine
(zeitweilige) Vorwegnahme der Hauptsache, was grundsätzlich dem Wesen und
dem Zweck der einstweiligen Anordnung widerspricht. Im Wege des Erlasses
einer einstweiligen Anordnung kann das Gericht grundsätzlich nur vorläufige
Regelungen treffen und einem Antragsteller nicht schon im vollen Umfang das
gewähren, was er nur in einem Hauptsacheprozess erreichen könnte. Im
Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG, der einen effektiven Rechtsschutz gewährleistet,
ist eine Vorwegnahme der Hauptsache im Eilverfahren ausnahmsweise aber
dann zulässig, wenn diese im Interesse des Rechtsschutzes erforderlich ist und
ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit auch für den Erfolg im
Hauptsacheverfahren spricht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 18. Aufl.
2012, § 123 RdNrn. 13 und 14). So liegt es hier.
Die Antragstellerin ist als Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR) auch nach §
61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig, denn die (Außen-)Gesellschaft bürgerlichen
Rechts besitzt Rechtsfähigkeit, soweit sie durch Teilnahme am Rechtsverkehr
eigene Rechte und Pflichten begründet (vgl. BGH, Urteil vom 29.01.2001 - II ZR
331/00 -, NJW 2001, 1056). Die Beteiligten streiten um die Anwendung von § 40
Abs. 1a Nr. 1 LFGB. Danach informiert die zuständige Behörde die Öffentlichkeit
unter Nennung des Lebensmittelunternehmens, unter dessen Namen oder
Firma das Lebensmittel oder Futtermittel hergestellt oder behandelt oder in den
Verkehr gelangt ist. Die Antragstellerin ist als GbR Lebensmittelunternehmerin.
Nach § 3 Nr. 7 LFGB sind im Sinne des Gesetzes Lebensmittelunternehmerin
oder Lebensmittelunternehmer die Lebensmittelunternehmer im Sinne des
Artikels 3 Nummer 3 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 - Basis-VO. Nach Art. 3
Nr. 3 Basis-VO sind Lebensmittelunternehmer die natürlichen oder juristischen
Personen, die dafür verantwortlich sind, dass die Anforderungen des
Lebensmittelrechts in dem ihrer Kontrolle unterstehenden
Lebensmittelunternehmen erfüllt werden, wobei nach Nr. 2
Lebensmittelunternehmen alle Unternehmen sind, gleichgültig, ob sie auf
Gewinnerzielung ausgerichtet sind oder nicht und ob sie öffentlich oder privat
sind, die eine mit der Produktion, der Verarbeitung und dem Vertrieb von
Lebensmitteln zusammenhängende Tätigkeit ausführen. Diese Verantwortung
trifft auch eine GbR.
Der Antrag hat in der Sache Erfolg.
Die Antragstellerin hat einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Sie tut dar,
dass die geplante Veröffentlichung im Internet für sie ganz erhebliche
wirtschaftliche Schäden verursachen würde, die auch bei einem späteren
Obsiegen in der Hauptsache nicht mehr rückgängig gemacht werden könnten.
Die Antragsgegnerin hat die unmittelbar bevorstehende Veröffentlichung
ausdrücklich angekündigt.
Die Antragstellerin hat auch nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen
Prüfung der Sach- und Rechtslage einen Anordnungsanspruch glaubhaft
gemacht.
Dieser folgt aus dem öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch. Der auf
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Bewahrung des „Status quo“ gerichtete öffentlich-rechtliche
Unterlassungsanspruch ist entweder aus einer analogen Anwendung des §
1004 Abs. 1 BGB oder aber aus der Abwehrfunktion der Grundrechte
abzuleiten. Danach kann jeder Bürger von einem Hoheitsträger die
Unterlassung eines unmittelbar bevorstehenden oder noch andauernden
rechtswidrigen Eingriffs in seine subjektiven öffentlichen Rechte verlangen. Ein
solcher im Hauptsacheverfahren mit der vorbeugenden Unterlassungsklage
geltend zu machender Anspruch kommt in Betracht, wenn wie hier die
Unterlassung eines Realakts - die Nichtveröffentlichung - begehrt wird (vgl.
BVerwG, Urteil vom 29.04.1988 - 7 C 33.87 -, BVerwGE 79, 254). Dies gilt auch
gegenüber Veröffentlichungen nach der hier von der Antragsgegnerin in
Anspruch genommenen Regelung des § 40 Abs. 1 a LFGB (VG Würzburg,
Beschl. vom 12.12.2012 - W 6 E 12.994 -, juris; VG Karlsruhe, Beschl. vom
07.11.2012 - 2 K 2430/12 -, beck-online; VG Oldenburg, Beschl. vom
22.11.2012 - 7 B 4916/12 -, V. n. b.; VG Regensburg: Beschl. vom 21.12.2012 -
RO 5 E 12.1897 -, beck-online). Der durch die beabsichtigte Veröffentlichung der
Antragsgegnerin möglicherweise hervorgerufene Eingriff in die durch Art. 12
Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit ist nach derzeitiger Lage der
Dinge rechtswidrig.
Gemäß - dem zum 01.09.2012 in Kraft getretenen - § 40 Abs. 1 a Nr. 1 LFGB
informiert die zuständige Behörde die Öffentlichkeit unter Nennung der
Bezeichnung des Lebensmittels sowie unter Nennung des
Lebensmittelunternehmens, unter dessen Namen oder Firma das Lebensmittel
hergestellt oder behandelt oder in den Verkehr gelangt ist, wenn der durch
Tatsachen, im Falle von Proben nach § 39 Absatz 1 Satz 2 auf der Grundlage
mindestens zweier unabhängiger Untersuchungen von Stellen nach Artikel 12
Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004, hinreichend begründete Verdacht
besteht, dass in Vorschriften im Anwendungsbereich dieses Gesetzes
festgelegte zulässige Grenzwerte, Höchstgehalte oder Höchstmengen
überschritten wurden.
Der Antragsgegnerin liegen nicht Tatsachen auf der Grundlage zweier
unabhängiger Untersuchungen von Stellen nach Artikel 12 Absatz 2 der
Verordnung (EG) Nr. 882/2004 vor, wenn nur seitens einer „Stelle“ zwei - auch
durch Zweitanalyse bestätigte - Untersuchungen erbracht wurden. Erforderlich
sind nach dem Gesetzeswortlaut Untersuchungen von zwei (voneinander)
unabhängigen „Stellen“. § 40 Abs. 1 a LFGB lässt nur diese Deutung zu, selbst
wenn auf den ersten Blick die Wortbeziehung von „unabhängig“ nicht eindeutig
sein mag.
Soweit die Antragsgegnerin zwei „unabhängige(n) Untersuchungen“ nur rein
analysentechnisch danach bestimmt, dass überhaupt nur zwei voneinander
getrennte Untersuchungen stattfanden, stützt sie sich auf die das Gericht nicht
bindenden Vollzugshinweise zu § 40 Abs. 1 a LFGB (auf S. 4), die sich
wiederum mit der Auffassung der „Länderarbeitsgemeinschaft
Verbraucherschutz“ (LAV), der ständigen Konferenz der Abteilungsleiter in den
zuständigen Ministerien von Bund und Ländern, decken. Die Vollzugshinweise
führen aus, dass eine „zweite unabhängige Untersuchung“ auch bereits die
bisher übliche Wiederholungsuntersuchung im selben amtlichen Labor sein
könne:
„Das F. stellt sicher, dass die übliche Bestätigungspraxis bei
Beanstandungen in seinen Untersuchungseinrichtungen eingehalten wird.
Dies wird - soweit das möglich ist - durch zwei analysentechnisch
vollständig unabhängige Untersuchungen an zwei Teilen der Probe mit
getrennten Aufarbeitungsschritten und Messungen gewährleistet. Die
zweite Untersuchung soll, soweit dies realisierbar ist, durch anderes
technisches Personal als bei der ersten Untersuchung durchgeführt
werden.“
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Das Erfordernis von „zwei unabhängige(n) Untersuchungen“ beschränkt sich
aber ersichtlich nicht auf zwei voneinander getrennte Analysen, sondern
erfordert Untersuchungen von zwei „Stellen“. Dies zeigt schon der Wortlaut mit
dem hier formulierten Plural, weil § 40 Abs. 1 a LFGB zwei Untersuchungen „von
Stellen“, also verschiedenen Untersuchungseinrichtungen, und nicht nur „einer
Stelle“, verlangt, wie dies nach dem Verständnis der Antragsgegnerin genügen
soll.
Außerdem bestätigen die Gesetzgebungsmaterialien, dass die Untersuchungen
von (wenigstens) zwei Laboren gemeint sind. Die Voraussetzungen „Proben
nach § 39 Absatz 1 Satz 2 auf der Grundlage mindestens zweier unabhängiger
Untersuchungen von Stellen nach Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr.
882/2004“ ist erst aufgrund von Ausschussberatungen nachträglich in den
Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 17/7374) vom 19.10.2011
eingefügt worden. Grund war eine Beschlussempfehlung des Ausschusses für
Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BT-Drs. 17/7993) vom
30.11.2011. Wenn auch die Beschlussbegründung den Gesetzwortlaut (auf S.
18) insoweit erläutert, „dass die Tatsachenbasis aus mindestens zwei
unabhängigen Analyseergebnissen akkreditierter Laboratorien bestehen muss“,
deutet auch die hier verwandte Pluralform auf die geforderte Untersuchungen
durch zwei Labore hin. Klar stellt dies die Debatte über den Gesetzentwurf im
Bundestag. Dort äußerte sich die an der Beschlussfassung des Ausschusses
beteiligte Abgeordnete I. (SPD) kritisch mit den einleitenden Worten „Proben -
hören Sie bitte zu - müssen von mindestens zwei unabhängigen Laboren
untersucht werden. Das wird doch ganz gewiss nicht dazu führen ….geht in die
falsche Richtung ….“ (BT-Plenarprot. 17/147, S. 17618). Die Abgeordnete erfuhr
hinsichtlich der genannten Art und Weise der Untersuchungen im Bundestag
keinen Widerspruch. Bei der Novellierung des § 40 LFGB mussten die
Abgeordneten des Bundestags also davon ausgehen, dass die Anwendung des
§ 40 Abs. 1 a LFGB die Untersuchungen von zwei verschiedenen Laboren
voraussetzt. Diese Auslegung, die dem Verständnis der Regelung in § 5 Abs. 1
Transplantationsgesetz ähnelt, teilen auch Stimmen in der Literatur
(Kühne/Preuß, § 40 Abs.1a LFGB - Augen zu und durch? ZLR 2012, 284, 295;
Zipfel, Lebensmittelrecht, Stand Juli 2012, C 102 § 40, Rn. 63).
Danach liegen die Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 a LFGB hier schon
deshalb nicht vor, weil die zweite unabhängige Untersuchung fehlt. Folglich
kann es die Kammer offen lassen, ob die von der Antragsgegnerin beabsichtigte
Veröffentlichung nicht auch gegen das Übermaßverbot verstößt, weil sie weder
einen Hinweis darauf enthält, dass von dem genannten Lebensmittel keine
Gefahr mehr ausgehen kann (vgl. VG Regensburg, Beschl. vom 23.10.2012 -
RO 5 E 12.1580 -, juris), noch erkennbar ist, dass eine zeitlich befristete
Veröffentlichung beabsichtigt ist bzw. auf welche Zeit die Veröffentlichung
einsehbar bleiben soll (vgl. zu den Anforderungen: VGH München, Beschl. vom
09.01.2012 - 12 CE 11.2685 -, juris zur Dauer von Internetveröffentlichungen der
Heimaufsicht; VG Regenburg, Beschl. vom 23.10.2012, a. a. O.; VG Oldenburg,
Beschl. vom 22.11.2012, a.a.O.).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 63 Abs. 2 Satz 1 und 53 Abs. 2, 52 Abs. 2
GKG. Sie ist am Auffangstreitwert auszurichten, weil die wirtschaftlichen
Auswirkungen der Anordnung nicht im Einzelnen beziffert werden können (vgl.
Nr. 25.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004,
1327, 1330). Der Auffangstreitwert von 5.000,00 EUR war im Verfahren des
vorläufigen Rechtsschutzes nicht gemäß Abschnitt I Nr. 1.5 des
Streitwertkatalogs zu halbieren (so aber ohne Gründe: VGH München, Beschl.
vom 09.01.2012, a.a.O. und ihm folgend VG Regensburg, Beschl. vom
21.12.2012, a.a.O.; VG München, Beschl. vom 13.09.2012 - M 22 E 12.4275 -,
beck-online), da mit der gerichtlichen Entscheidung die Hauptsache gleichsam
vorweggenommen wird (vgl.; VG Oldenburg, Beschl. vom 22.11.2012, a.a.O.;
VG Karlsruhe, Beschl. vom 07.11.2012, a.a.O.).