Urteil des VG Hannover vom 18.04.2013
VG Hannover: vergleich, polizei, niedersachsen, konkurrenz, anwendungsbereich, befragung, verordnung, werturteil, eigenschaft, vollstreckung
1
2
3
4
5
--- kein Dokumenttitel vorhanden ---
1. Die BRLPol sind auch auf Nicht-Polizeivollzugsbeamte anwendbar.
2. Eine laufbahnübergreifende Vergleichsgruppenbildung ist
ausgeschlossen.
VG Hannover 2. Kammer, Urteil vom 18.04.2013, 2 A 801/12
§ 44 LbV ND, § 30 PolLbV ND
Tenor
Das beklagte Amt wird unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung der
Klägerin zum Stichtag 01.09.2010 sowie des Widerspruchsbescheides vom
15.12.2011 verpflichtet, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut für den Zeitraum vom 01.08.2007 bis zum 31.08.2010 dienstlich
zu beurteilen.
Das beklagte Amt trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte
Amt darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des
vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der
Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags
leistet.
Tatbestand
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Regelbeurteilung zum Stichtag 01.09.2010.
Die am D. geborene Klägerin ist Diplom-Psychologin. Nach Abschluss ihres
Studiums im Jahr 2001 wurde sie zunächst als Angestellte für das E. tätig. Am
24.04.2006 wurde sie unter Verleihung der Eigenschaft einer Beamtin auf Probe
zur Psychologierätin z.A. ernannt. Ab dem 01.01.2007 wurde sie zum beklagten
Amt zunächst abgeordnet und später auch dorthin versetzt. Am 25.04.2007
erfolgte die Ernennung zur Psychologierätin unter Verleihung der Eigenschaft
einer Beamtin auf Lebenszeit und am 22.07.2008 wurde die Klägerin zur
Psychologieoberrätin befördert. Zum 01.08.2009 wurde ihr der Dienstposten der
Leitung des Sachgebiets Zentralstelle Gewaltdelikte im Dezernat 32 übertragen.
Während des Regelbeurteilungszeitraums vom 01.08.2007 bis zum 31.08.2010
erhielt die Klägerin am 14.07.2008 eine Anlassbeurteilung, die den Zeitraum
vom 24.04.2007 bis zum 30.06.2008 umfasste. Diese wurde nach den
allgemeinen Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beschäftigten im
unmittelbaren Landesdienst vom 12.12.2006 (Nds. MBl. 2007, 5, im Folgenden:
BRL) erstellt und schloss mit dem Gesamturteil „B - Übertrifft erheblich die
Anforderungen“.
Für den Zeitraum vom 01.07.2008 bis zum 28.02.2010 erhielt die Klägerin
aufgrund eines Erstbeurteilerwechsels am 12.11.2010 einen Beurteilungsbeitrag
vom Ltd.KD F. als Erstbeurteiler und dem Direktor des Beklagten Amtes G. als
Zweitbeurteiler.
Am 22.11.2010 wurde der Klägerin die Regelbeurteilung zum Stichtag
01.09.2010 eröffnet, mit der sie sich zunächst einverstanden erklärte.
6
7
8
Erstbeurteiler war der Leiter der Abteilung 3, KD Z., und Zweitbeurteiler Herr G..
Von den Leistungsmerkmalen wurden die Merkmale „Berufliches
Selbstverständnis/Bürgerorientierung“ und „Fachkompetenz“ mit B bewertet, die
übrigen Einzelmerkmale auch hinsichtlich des Führungsverhaltens mit C. Die
Befähigungsmerkmale wurden als normal ausgeprägt beurteilt und ein
Gesamturteil „C - entspricht voll den Anforderungen“ mit der
Binnendifferenzierung „Mittlerer Bereich“ vergeben.
Mit Schreiben vom 27.07.2011 legte die Klägerin Widerspruch ein. Sie
beanstandete, ein Vergleich ihrer Leistungen mit den anderen Beamtinnen und
Beamten ihres Statusamtes sei nicht möglich, weil sie die einzige Psychologin
im beklagten Amt sei und dort auch zahlreiche Sonderaufgaben wahrnehme.
Ihre Beurteilung hätte nicht nach den Beurteilungsrichtlinien für die Polizei des
Landes Niedersachsen vom 11.07.2008 (Nds. MBl. 2008, 782, im Folgenden:
BRLPol) erstellt werden dürfen, da diese auf der Ermächtigungsnorm des § 30
PolNLVO beruhten, die ausschließlich für die Polizeivollzugsbeamten des
Landes Niedersachsen gelte. Zudem sei ihr vor und nach der Eröffnung der
Beurteilung von Herrn F. mitgeteilt worden, es sei vorgesehen gewesen, sie mit
dem Gesamturteil „C - oberer Bereich“ zu beurteilen. Wenn Herr H. sich
maßgeblich auf den Beurteilungsbeitrag von Herrn F. gestützt hätte, sei nicht
nachvollziehbar, weshalb er zu einem anderen Ergebnis gekommen sei. Wie er
eigene Feststellungen getroffen habe, sei unklar, da die dienstlichen Kontakte
mit der Klägerin nicht intensiv genug gewesen wären, um eine belastbare
Bewertung ihrer Leistungen zu erlauben. Auch sei nicht nachvollziehbar, mit
welchen Beamten und anhand welcher Anforderungen sie verglichen worden
sei.
Nach Einholung von Stellungnahmen von Herrn F., Herrn H. und Herrn G. wies
das beklagte Amt den Widerspruch mit am 19.12.2011 zugestelltem
Widerspruchsbescheid vom 15.12.2011 zurück. Es führte aus, Herr F. habe der
Klägerin keine Zusage für ihre Beurteilung gegeben, sondern lediglich mitgeteilt,
dass sein Beurteilungsbeitrag aus seiner Sicht der Wertungsstufe „C - oberer
Bereich“ entspreche. Herr H. habe den Beurteilungsbeitrag angemessen
gewürdigt im Vergleich zum Leistungsbild der übrigen Beamtinnen und Beamten
der Vergleichsgruppe und des sich auf Landesebene ergebenden Maßstabs.
Da die Klägerin als Abwesenheitsvertreterin der Dezernatsleitung fungiere, habe
er gelegentlich eigene Wahrnehmungen ihres Leistungsverhaltens gehabt. Die
BRLPol seien auch auf die Klägerin anwendbar, da sie in Überschrift und
Einleitungssatz nicht nur auf § 30 PolNLVO Bezug nähmen, sondern auch auf
Ziff. 2.4 der BRL, wonach die obersten Dienstbehörden für ihre
Geschäftsbereiche besondere Beurteilungsrichtlinien erlassen könnten. Die
BRLPol seien eine solche besondere Beurteilungsrichtlinie, die im
Einvernehmen mit dem Innenministerium ergangen sei. Als Beschäftigte einer
Landespolizeibehörde unterfalle die Klägerin gemäß Ziff. 2 BRLPol ihrem
Anwendungsbereich. Da der Beurteilungsmaßstab aus den Anforderungen des
statusrechtlichen Amtes zu entwickeln sei, sei die Bildung der Vergleichsgruppe
der Klägerin gemäß Ziff. 5.1.1, 5.1.3 BRLPol landesweit für alle Personen im
Statusamt A 14 auf der Ebene des Landespräsidiums für Polizei, Brand- und
Katastrophenschutz (LPPBK) erfolgt. Auf Behördenebene seien 17 Personen
dieser Gruppe miteinander zu vergleichen gewesen. Der Maßstab sei in
mehreren Konferenzen auf Behörden- und Landesebene gebildet worden. Im
Quervergleich sei die Klägerin nicht in einer Weise hervorgetreten, die eine
Einstufung einzelner Merkmale oder der Gesamtbewertung in eine höhere
Wertungsstufe rechtfertigen würde.
Am 19.01.2012 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hält daran fest, dass die
BRLPol nicht auf sie hätten angewendet werden dürfen. Auch die BRL seien
Verwaltungsvorschriften, die den Anwendungsbereich der BRLPol nicht über
deren Grundlage in den materiellen Gesetzen hinaus ausdehnen dürften.
Zudem sei fraglich, ob die in Ziff. 2.4 BRL formulierten Voraussetzungen
9
10
11
12
13
vorgelegen hätten. Der Vergleich von Beurteilungen, die auf unterschiedlichen
Richtlinien beruhen, sei in der Praxis kein Ausnahmefall. Durch die
Anwendbarkeit der BRLPol auf Nicht-Polizeivollzugsbeamte werde für
Situationen, wo Bewerber unterschiedlicher Geschäftsbereiche miteinander
konkurrieren, gerade keine Vergleichbarkeit geschaffen. Die
Beurteilungsgerechtigkeit und der Aussagewert der Beurteilungen würden nicht
gesteigert, wie sich aus der Bildung der sie betreffenden Vergleichsgruppe
ersehen lasse. Der Vergleich von Psychologinnen und Psychologen oder
anderer Beamter mit Polizeivollzugsbeamten im Statusamt A 14 sei nicht
möglich. Den Beurteilern, die selbst regelmäßig Polizeivollzugsbeamten wären,
würde die Fachkenntnis zur Bewertung der spezifischen Aufgaben der Nicht-
Polizeivollzugsbeamten fehlen und sie könnten sich häufig nicht eines
Automatismus erwehren, Beamten der eigenen Laufbahn als leistungsstärker
anzusehen als „fachfremde“ Beamten der Vergleichsgruppe. Eine Konkurrenz
zwischen Polizeivollzugsbeamten und Beamten anderer Laufbahnen werde
regelmäßig dadurch ausgeschlossen, dass entsprechende Dienstposten für
Polizeivollzugsbeamten ausgeschrieben würden. Des Weiteren würden die
BRLPol mit Ziff. 6.2 gegen die Vorgaben aus § 44 Abs. 3 S. 4 NLVO verstoßen,
da sie über die dort vorgegebenen Rangstufen für das Gesamturteil hinaus bei
der Vergabe der Wertungsstufe C die Zwischenstufen oberer, mittlerer und
unterer Bereich vorsehen. Abgesehen von der Anwendbarkeit der Richtlinien sei
der Beurteilungsmaßstab fehlerhaft gewesen, weil die Vergleichsgruppe nicht
nur im Hinblick auf die Besoldungsgruppe, sondern auch im Hinblick auf die
Funktion gebildet werden müsse. Die Einzelmerkmale korrespondierten jeweils
mit der konkreten Aufgabe und Funktion des Beurteilten und seien nur bedingt
vergleichbar. In ihrem Fall bestehe kein Bedarf für eine Regelbeurteilung auf der
Grundlage der BRLPol, da sie bei einem eventuellen zukünftigen
Bewerbungsverfahren für einen Dienstposten ihrer Laufbahn nicht mit
Polizeivollzugsbeamten konkurrieren würde und eine Anlassbeurteilung erstellt
werden könnte. Schließlich beruhe die angegriffene Regelbeurteilung auf
unzureichenden Feststellungen des Erstbeurteilers, der sie als
Abwesenheitsvertreterin der Dezernatsleiterin allenfalls sporadisch erlebt habe.
Wie er den Beurteilungsbeitrag von Herrn F. berücksichtigt habe, sei nicht
nachvollziehbar, und die Anlassbeurteilung sei offenbar überhaupt nicht in die
Beurteilung eingeflossen. Der von der Anlassbeurteilung umfasste Zeitraum sei
in der Regelbeurteilung bei der Tätigkeitsbeschreibung unter Ziff. 4 nicht
aufgeführt und die Bewertungen der Regelbeurteilungen seien mit den in der
Anlassbeurteilung vergebenen Wertungsstufen und Leistungsbeschreibungen
nicht in Einklang zu bringen.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung zum Stichtag
01.09.2010 sowie des Widerspruchsbescheides vom 15.12.2011 zu
verpflichten, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts
erneut für den Zeitraum vom 01.08.2007 bis 31.08.2010 dienstlich zu
beurteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, die BRLPol seien auf die Klägerin anwendbar. Über Ziff.
2.4 BRL fänden sie ihre Grundlage auch in § 44 NLVO. Eine zusätzliche
Binnendifferenzierung bei den Gesamturteilen sei durch die Vorgabe der
Rangstufen nicht ausgeschlossen. Die Beurteilung aller in einem Bereich
Beschäftigter nach einheitlichen Richtlinien sei aus Gründen der
Gleichbehandlung geboten. Beurteilungen seien nicht nur für
Auswahlentscheidungen erforderlich, sondern ein umfassend wirkendes
personalwirtschaftliches Instrument. Bei Bewerbungen außerhalb der Polizei
könne eine Vergleichbarkeit durch Erläuterungen und Notenspiegel geschaffen
14
15
16
17
werden. Im Falle der Klägerin sei durchaus auch eine Konkurrenz um
Dienstposten mit Polizeivollzugsbeamten denkbar im Personalbereich, in der
Polizeiakademie oder um Leitungsfunktionen im Sozialwissenschaftlichen
Dienst. Die Bildung der Vergleichsgruppe der Klägerin sei nicht zu beanstanden.
Die Bestimmung in Ziff. 5.1.1 BRLPol sei eine Soll-Vorschrift, die im Einzelfall
Ausnahmen zulasse. In der Besoldungsgruppe der Klägerin seien nur
verhältnismäßig wenige Beamten tätig, so dass bei einer Differenzierung nach
Laufbahnen keine ausreichend großen Gruppen hätten gebildet werden
können. Außerdem seien alle Beamten in diesem Statusamt mit
Führungsaufgaben betraut, so dass insofern ähnliche Aufgaben
wahrgenommen würden. Ohnehin hätten die zu beurteilenden Beamten auch
innerhalb der Laufbahnen sehr unterschiedliche Funktionen, in der Laufbahn der
Polizei beispielsweise beim Sondereinsatzkommando einerseits und im
Verkehrsunfalldienst andererseits. Durch die Abstraktheit der zu bewertenden
Einzelmerkmale könnten die Leistungen bei den konkret sehr unterschiedlichen
Anforderungen jedoch miteinander verglichen werden. Der Erstbeurteiler habe
eine ausreichende Erkenntnisgrundlage gehabt, da er als Abteilungsleiter auch
durch die Mitzeichnung von Vorgängen, Besprechungen und Gespräche mit
den Dezernatsleitern Informationen über die Leistungen der Mitarbeiter gewinne.
Den Beurteilungsbeitrag von Herrn F. habe er angemessen berücksichtigt. Das
von ihm zu vergebende Gesamturteil ergebe sich schlüssig aus den
Einzelbewertungen, ohne dass es einer weiteren Plausibilisierung bedürfe. Die
Anlassbeurteilung sei ebenfalls in die Regelbeurteilung eingeflossen, die
Nichterwähnung unter Ziff. 4.1 sei lediglich ein formaler Fehler. Die
Regelbeurteilung weiche von dem dort vergebenen Urteil nicht negativ ab, da zu
berücksichtigen sei, dass die Anlassbeurteilung nach dem weniger strengen
Maßstab der BRL erstellt worden sei und die Klägerin sich damals noch in einem
niedrigeren Statusamt mit entsprechend geringeren Leistungsanforderungen
befunden habe.
In der mündlichen Verhandlung hat das Gericht Beweis erhoben durch
Vernehmung des Erstbeurteilers H. als Zeugen. Wegen der weiteren
Einzelheiten des Sachverhalts, des Vorbringens der Beteiligten und der
Angaben des Zeugen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie auf die Sitzungsniederschrift vom
18.04.2013 Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig und hat in der Sache Erfolg.
Die Regelbeurteilung der Klägerin zum Stichtag 01.09.2010 in Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 15.12.2011 ist rechtsfehlerhaft. Deshalb ist das
beklagte Amt zur erneuten Beurteilung der Klägerin für den Zeitraum vom
01.08.2007 bis 31.08.2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts
zu verpflichten (vgl. § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO).
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung von den
Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Ausschließlich der
Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem
erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein
persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der
Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden -
zahlreichen sachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und
seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche
Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung
den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei
bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt
ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde
18
19
20
21
22
23
24
Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen
erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind
und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der
Laufbahnverordnung über die dienstliche Beurteilung, und auch sonst mit
gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (BVerwG, Urt. v. 19.12.2002 - 2 C
31.01- NVwZ 2003, 1398 f.).
Einer Überprüfung nach diesen Maßgaben hält die angegriffene Beurteilung in
Gestalt des Widerspruchsbescheides nicht stand. Das Gericht geht zwar davon
aus, dass eine Beurteilung der Klägerin nach den BRLPol erfolgen durfte
(nachfolgend unter 1.), jedoch haben die Beurteiler einen fehlerhaft gebildeten
Maßstab angelegt (nachfolgend unter 2.) und die tatsächliche Grundlage der
Beurteilung nicht ausreichend ermittelt (nachfolgend unter 3.).
1. Das Gericht nimmt an, dass die BRLPol auch auf die Klägerin als
Psychologieoberrätin anwendbar waren.
Gemäß Ziff. 2 BRLPol finden diese Richtlinien Anwendung bei der Beurteilung
der Beschäftigten der Polizeibehörden und der Polizeiakademie Niedersachsen.
Beschäftigte im Sinne dieser Richtlinie sind Beamtinnen und Beamte sowie
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Polizei. Als Psychologieoberrätin beim
beklagten Amt unterfällt die Klägerin dem Anwendungsbereich. Eine nach Satz
4 der Bestimmung mögliche Ausnahmeentscheidung hat die oberste
Dienstbehörde nicht getroffen.
Der Anwendbarkeit steht kein höherrangiges Recht entgegen.
Die Einzelrichterin schließt sich insoweit den folgenden Ausführungen des
Verwaltungsgerichts Oldenburg im Urteil vom 02.02.2011 - 6 A 2030/09 - an:
„Die BRLPol basiert hinsichtlich der Polizeivollzugsbeamten auf § 30 der
Verordnung über die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes des Landes
Niedersachsen (PolNLVO) vom 7. August 1979. Allerdings handelt es sich
bei der BRLPol nicht nur um eine Beurteilungsrichtlinie nach § 30
PolNLVO, sondern auch um besondere Beurteilungsrichtlinien im Sinne
von Nr. 2.4 des Beschlusses der Landesregierung vom 12. Dezember
2006 (a.a.O.). Danach können die obersten Dienstbehörden in
begründeten Fällen für ihre Geschäftsbereiche gesonderte oder
ergänzende Beurteilungsrichtlinien (besondere Beurteilungsrichtlinien)
erlassen. Von dieser Ermächtigung machte das Land Niedersachsen
Gebrauch und bezog die Polizeiverwaltungsbeamten gemäß Nr. 2 BRLPol
in den Geltungsbereich dieser Beurteilungsrichtlinie ein. Das ist nicht zu
beanstanden. Nach Nr. 2.4 BRL müssen sich besondere
Beurteilungsrichtlinien an den Zielen ausrichten, dass die Beurteilungen
dort vergleichbar sind, wo Bewerberinnen und Bewerber verschiedener
Geschäftsbereiche miteinander konkurrieren, Beurteilungsgerechtigkeit
und Aussagewert der Beurteilungen, insbesondere die Ausschöpfung der
Rangstufenskala, gesteigert wird und die neuen Mitwirkungsrechte
gewahrt bleiben.
Das Ministerium für Inneres und Sport hat sich dazu entschieden, alle
Beschäftigten der Polizei in einem System beurteilen zu lassen. Insofern
wurde offenbar das Ziel verfolgt, ein aussagefähiges und vergleichbares
Bild der Leistungen und Befähigungen aller Beschäftigten (Beamtinnen
und Beamte sowie Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer) der Polizei zu
gewinnen, um den individuellen Fähigkeiten entsprechende
Personalentscheidungen über die weitere Verwendung und das
dienstliche Fortkommen zu ermöglichen. So wurde auch die Möglichkeit
geschaffen, Polizeiverwaltungs- und Polizeivollzugsbeamte bei der
Konkurrenz sowohl um einen bestimmten Dienstposten als auch um eine
25
26
27
28
29
30
31
32
33
frei werdende Beförderungsstelle direkt und unmittelbar miteinander
vergleichen zu können. Auch wenn es tatsächlich Dienstposten gibt, deren
Ausschreibung sich ausschließlich an Polizeivollzugs- bzw. an
Polizeiverwaltungsbeamte richtet, begegnet es keinen durchgreifenden
rechtlichen Bedenken, wenn die Beklagte versucht, unmittelbar
vergleichbare Beurteilungen bei einer durchaus vorkommenden
Konkurrenz zwischen Polizeivollzugs- und Polizeiverwaltungsbeamten zu
erhalten. Es ist aus Sicht der Kammer auch nicht zu beanstanden, dass
dieser Vorgehensweise der Vorzug gegenüber der Einführung bzw.
Beibehaltung von zwei verschiedenen Beurteilungssystemen innerhalb
einer Polizeibehörde gegeben wurde.“
Das Vorliegen eines „begründeten Einzelfalles“ erfordert keine zwingende
Notwendigkeit zum Erlass besonderer Beurteilungsrichtlinien. Der Umstand,
dass in der Praxis häufig nach unterschiedlichen Richtlinien erstellte
Beurteilungen miteinander verglichen werden müssen, steht der Annahme eines
begründeten Einzelfalles daher nicht entgegen. Entgegen der klägerischen
Auffassung muss durch eine besondere Beurteilungsrichtlinie auch keine
Vergleichbarkeit der Beurteilungen dort geschaffen werden, wo Bewerberinnen
und Bewerber verschiedener Geschäftsbereiche miteinander konkurrieren.
Verlangt wird in Ziff. 2.4 S. 3 a) BRL lediglich, dass die besonderen
Beurteilungsrichtlinien sich an dem Ziel ausrichten, dass die Beurteilungen dort
vergleichbar sind. Die Richtlinien müssen also so gestaltet werden, dass die auf
ihnen beruhenden Beurteilungen mit Beurteilungen nach anderen Richtlinien
verglichen werden können. Dies ist bei den BRLPol der Fall, die im Vergleich zur
BRL ähnliche Leistungsmerkmale und die gleichen Wertungsstufen vorsehen.
Ein Vergleich des Maßstabs ist anhand der jeweiligen textlichen Vorgaben und
von Beurteilungsstatistiken möglich. Die Kritik der Klägerin, entgegen den
Vorgaben seien die Beurteilungsgerechtigkeit und der Aussagewert nicht
gesteigert worden, fußt in erster Linie auf der in ihrem Fall vorgenommenen
Vergleichsgruppenbildung. Diese stand jedoch nicht im Einklang mit den
Vorgaben der BRLPol (vgl. dazu unter 2.) und ist daher nicht maßgeblich.
Grundsätzlich erscheint die BRLPol mit ihrem System der
Vergleichsgruppenbildung und Orientierung an der Gaußschen
Normalverteilung durchaus geeignet, die genannten Ziele und insbesondere
auch die Ausschöpfung der Rangstufenskala zu erreichen.
Die Regelungen der PolNLVO zur Vergabe des Gesamturteils stehen ebenfalls
im Einklang mit den Vorgaben der NLVO. § 44 Abs. 3 S. 1, 4 NLVO schreibt vor,
dass die Beurteilung mit einem Gesamturteil abzuschließen ist. Dafür sind die
Rangstufen
1. übertrifft in hervorragender Weise die Anforderungen,
2. übertrifft erheblich die Anforderungen,
3. entspricht voll den Anforderungen,
4. entspricht im Allgemeinen den Anforderungen und
5. entspricht nicht den Anforderungen
zu verwenden.
Ziff. 5.1.4 BRLPol sieht mit den Wertungsstufen A bis E, die wortgleich wie die
aufgeführten Rangstufen definiert sind, entsprechende Bewertungen vor.
Darüber hinaus bestimmt Ziff. 6.2 BRL Pol, dass bei der Vergabe der
Wertungsstufe C zur erleichterten Durchführung einer Binnendifferenzierung
zusätzlich zum Gesamturteil die Zwischenstufe oberer Bereich, mittlerer Bereich
oder unterer Bereich zu vergeben ist, da sich die meisten Beschäftigten im
Normal- bzw. Durchschnittsbereich befinden. Letzteres ergibt sich aus der
Vorgabe in Ziff. 5.1.1 S. 6 BRLPol, wonach die Beurteilenden darauf hinwirken,
34
35
36
dass sich die Gesetzmäßigkeiten der Gaußschen Normalverteilungskurve in der
Gesamtschau der Beurteilungen in den jeweiligen Vergleichsgruppen
wiederfinden lassen. Mit den Zwischenstufen für das Gesamturteil C werden
keine weiteren Rangstufen eingeführt, sondern lediglich eine abgestufte
Bewertung innerhalb dieser Wertungsstufe. Zwar bringen die
Binnendifferenzierungen einen messbaren und beachtlichen
Bewertungsunterschied zum Ausdruck (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 18.08.2011 - 5
ME 209/11 - juris Rn. 7), sie sind aber beim Vergleich von Beurteilungen in
verschiedenen Statusämtern nicht wie eigenständige Wertungsstufen zu
berücksichtigen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 18.08.2011 - 5 ME 212/11 - juris Rn.
8). Die von der Rechtsprechung formulierte Anforderung, das gewählte
Beurteilungssystem müsse gleichmäßig auf alle Beamten angewendet werden,
die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihrer Verwendung und über ihr
dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können (vgl.
BVerwG, Urt. v. 27.02.2003 - 2 C 16/02 - NVwZ 2003, 1397f., juris Rn. 13; Nds.
OVG, Beschl. v. 18.08.2011 - 5 ME 209/11 - juris Rn. 6) ist nicht dahingehend zu
verstehen, dass innerhalb des Anwendungsbereichs einer Verordnung lediglich
eine Ausgestaltung möglich ist. Vielmehr dient dieses Argument in den
angeführten Entscheidungen dazu, bestimmte Mindestvoraussetzungen für
verbale Zusätze zur abgestuften Bewertung innerhalb von Gesamtnoten zu
entwickeln, die von der in den BRLPol vorgesehenen Binnendifferenzierung
erfüllt werden (Nds. OVG ebenda). Die geforderte gleichmäßige Anwendung
bezieht sich auf das jeweilige Beurteilungssystem. Mit der Einführung der
Zwischenstufen hat der Richtliniengeber daher den ihm eingeräumten
Gestaltungsspielraum genutzt, ohne die in § 44 NLVO vorgegebenen Grenzen
zu überschreiten.
2. Die angegriffene Beurteilung ist jedoch fehlerhaft, weil der angewandte
Maßstab nicht entsprechend der Vorgaben der BRLPol entwickelt wurde.
Ziff. 5.1.1. S. 4 BRLPol schreibt vor, dass die dienstliche Beurteilung die
Leistung der Beschäftigten in Bezug auf ihre Funktion und im Vergleich zu
anderen Beschäftigten derselben Besoldungs- beziehungsweise Entgeltgruppe
(Vergleichsgruppe) ihrer Laufbahn objektiv darstellen soll. Gemäß Ziff. 5.1.3
BRLPol wird eine Vergleichsgruppe in diesem Sinne für die Beschäftigten des
höheren Dienstes auf der Ebene des LPPBK gebildet. Die Vergleichsgruppe der
Klägerin hätte demnach aus allen zu beurteilenden Angehörigen der Laufbahn
Gesundheits- und soziale Dienste im Statusamt A 14 und der entsprechenden
Entgeltgruppe auf Landesebene zusammengestellt werden müssen.
Tatsächlich wurde hingegen eine laufbahnübergreifende Vergleichsgruppe aller
Beschäftigten im Statusamt A 14 gebildet. Nach den Angaben des beklagten
Amtes in der mündlichen Verhandlung waren schon auf Behördenebene neben
der Klägerin und mehreren Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten ein Biologe
und ein Jurist in ihrer Vergleichsgruppe. Ihre Leistungen wurden also mit den
Leistungen anderer Beamten im Statusamt A 14 der Laufbahn Polizei, der
Laufbahn des allgemeinen Dienstes und der Laufbahn des wissenschaftlichen
Dienstes verglichen.
Eine atypische Konstellation, die ein Abweichen von der Soll-Regelung in Ziff.
5.1.1 S. 4 BRLPol rechtfertigen könnte, lag nicht vor. Die vom beklagten Amt
geschilderte Problematik, dass die Vergleichsgruppen zu klein wären, wenn sie
nach Laufbahnen gebildet würden, ist vom Richtliniengeber berücksichtigt
worden. In Ziff. 5.1.3 S. 2 BRLPol hat er für diesen Fall geregelt, dass bei nicht
genügend großen Vergleichsgruppen die Beurteilungen in geeigneter Weise
entsprechend zu differenzieren sind. Deshalb bestand keine Notwendigkeit
dazu, eine Vergleichsgruppe mit Angehörigen verschiedener Laufbahnen zu
bilden. Dies dürfte im Übrigen auch aus übergeordneten Gesichtspunkten
ausgeschlossen sein. Ein Leistungsvergleich setzt ein Mindestmaß an
Homogenität der Vergleichsgruppe in dem Sinne voraus, dass für alle
Gruppenmitglieder im Wesentlichen dieselben Anforderungen an Eignung,
37
38
39
Befähigung und fachliche Leistung gelten (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2005 - 2 C
34/04 - BVerwGE 124,356ff., juris Rn. 15 ff.). Auch bei einer abstrakten Fassung
der Einzelmerkmale wie in den BRLPol müssen bei einem Vergleich die konkret
in der jeweiligen Funktion erbrachten Leistungen einander gegenübergestellt
werden. Dies mag bereits innerhalb einer Laufbahn aufgrund der Vielzahl
unterschiedlicher Aufgaben häufig schwierig sein, die Grenze eines tragfähigen
Vergleichs wird aber zumindest bei Angehörigen unterschiedlicher Laufbahnen
mit ihren jeweils spezifischen Bildungsvoraussetzungen überschritten sein.
Dass alle Beschäftigten im Statusamt A 14 Führungsaufgaben wahrnehmen,
kann möglicherweise für die Merkmale des Führungsverhaltens eine
Vergleichbarkeit bedingen, nicht aber für die übrigen Leistungsmerkmale.
3. Darüber hinaus hat die Klägerin Anspruch auf erneute Beurteilung, weil der
Regelbeurteilung in der vorliegenden Fassung ein unvollständiger Sachverhalt
zugrunde gelegt wurde.
Der Erstbeurteiler H. hatte sich keinen ausreichenden Überblick über die
Leistungen der Klägerin verschafft. Eigene Eindrücke hatte er während des
Beurteilungszeitraums lediglich von Mitte März bis Ende Juni 2010 gewinnen
können (vgl. Übersicht Amtsantritt KD H. und Krankheit/Urlaub der Klägerin auf
Bl. 11 Beiakte A). Währenddessen erlebte er die Klägerin nur in ihrer Funktion
als Abwesenheitsvertreterin der Dezernatsleiterin. Von ihren übrigen
Aufgabenbereichen erlangte er allenfalls bruchstückhafte Kenntnisse durch
Schriftstücke, die er abzeichnen musste, oder zufällige Erwähnung bei
Besprechungen oder in fachlichen Berichten. Auf eine Befragung der
Dezernatsleiterin der Klägerin zu ihren Leistungen hatte er bewusst verzichtet,
weil diese sich im gleichen Statusamt und damit in der gleichen
Vergleichsgruppe wie die Klägerin befand. Eine Einbindung der direkten
Vorgesetzten wäre allerdings wohl schon aufgrund der internen Verfügung Nr.
01/2009 des Beklagten Amtes erforderlich gewesen, wo es unter Ziff. 2.1 heißt,
dass in Fällen, in denen zwischen der zu beurteilenden Beschäftigten und dem
Erstbeurteilenden weitere Vorgesetzte vorhanden sind, diese regelmäßig an der
Erstellung der Beurteilung beteiligt werden sollen. Jedenfalls wäre es aus
allgemeinen Grundsätzen geboten gewesen, ihre Erkenntnisse - angesichts
ihrer Stellung in derselben Vergleichsgruppe unter kritischer Würdigung -
einzubeziehen. Zu einer ähnlichen Konstellation hat das
Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 21.03.2007 - 2 C 2/06 - IÖD 2007,
206ff, juris Rn. 10, Folgendes ausgeführt:
„Das Urteil über Leistung, Befähigung und Eignung eines Beamten darf
nicht auf eine nur partiell oder bruchstückhaft vorhandene
Tatsachenkenntnis gestützt werden. Dies erfordert es häufig, dass sich der
Beurteiler die notwendigen Kenntnisse durch Befragung dritter Personen
beschafft (vgl. Urteil vom 5. November 1998 - BVerwG 2 A 3.97 - BVerwGE
107, 360). Es gibt keinen allgemeinen Grundsatz, wonach der zur
Entscheidung berufene Amtsträger bei der Ermittlung des maßgeblichen
Tatsachenstoffs bestimmte mögliche Auskunftspersonen von vornherein
nicht heranziehen darf, weil diese einen Grund haben, unrichtige Angaben
zu machen. Vielmehr muss auch die Ermittlung des Sachverhalts, auf den
ein höchstpersönliches Werturteil gestützt werden soll, umfassend
angelegt sein und darf zugängliche und greifbare Erkenntnisquellen nicht
von vornherein aussparen und auf das Wissen mit dem Sachverhalt
vertrauter Auskunftspersonen verzichten. Diese Auffassung liegt auch dem
Beschluss des Senats vom 24. Juni 1996 - BVerwG 2 B 97.95 - (juris;
ZfPR 1997, 122 ) - zugrunde, wonach die Frage, ob in der
Beteiligung von Konkurrenten am Beurteilungsverfahren eine Verletzung
des Grundsatzes des fairen Verfahrens liegt, zu verneinen ist. Jedoch hat
der Beurteiler den Auswirkungen, die ein Konkurrenzverhältnis zwischen
dem beurteilten Beamten und dem Informanten auf dessen Angaben
haben kann, bei der Würdigung und Verwertung dieser Informationen
40
41
Rechnung zu tragen (in diesem Sinne bereits Beschluss des 1.
Wehrdienstsenats vom 18. August 1992 - BVerwG 1 WB 106.91 - ZBR
1993, 89). Der Beurteiler muss sich bewusst sein, dass die Angaben von
einem Konkurrenten stammen, und er muss sie vor diesem Hintergrund
würdigen.“
Da die Klägerin ausweislich der Beschreibung unter Ziff. 4.2 der Beurteilung und
der Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung in unterschiedlichen
Bereichen sehr selbstständig arbeitete, wäre darüber hinaus möglicherweise
auch noch die Befragung weiterer Auskunftspersonen angezeigt gewesen.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit
§§ 708 Nr. 11, 711 S. 1, 2 ZPO.