Urteil des VG Hannover vom 27.02.2013
VG Hannover: verordnung, betriebsinhaber, auszahlung, beihilfe, verwaltung, rechtsgrundlage, empfehlung, verfügung, mindestbetrag, landwirtschaft
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Bewilligung einer Betriebsprämie
Ab dem Antragsjahr 2010 hat der Betriebsinhaber nur einen Anspruch auf
Auszahlung der Betriebsprämie, wenn er neben der beihilfefähigen Fläche
von mindestens einem Hektar auch über mindestens einen vollen
Zahlungsanspruch verfügt.
VG Hannover 11. Kammer, Urteil vom 27.02.2013, 11 A 838/11
Art 7 EGV 1122/2009, Art 11 EGV 1122/2009, Art 28 Abs 1 EGV 73/2009, Art 34 Abs
1 EGV 73/2009, § 2a InVeKoSV
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 %
des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor
Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Tatbestand
Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes und begehrt die
Auszahlung der Betriebsprämie für das Antragsjahr 2010.
Der Kläger beantragte bei der Beklagten mit dem Sammelantrag Agrarförderung
und Agrar-Umweltmaßnahmen 2010 die Auszahlung der Betriebsprämie unter
Aktivierung der ihm am 17.05.2010 zur Verfügung stehenden
Zahlungsansprüche (ZA). Im anliegenden Gesamtflächen- und
Nutzungsnachweis für 2010 gab er eine beihilfefähige Fläche von 1,11 ha an.
Der Kläger verfügte zum 17.05.2010 über 0,76 ZA mit einem Durchschnittswert
von 1.604,28 €.
Mit Bescheid vom 12.01.2011 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers auf
Bewilligung der Betriebsprämie mit der Begründung ab, trotz der beihilfefähigen
Fläche von mehr als einem Hektar könne der Kläger keinen vollen
Zahlungsanspruch aktivieren.
Der Kläger hat am 18.02.2011 Klage erhoben.
Er trägt vor, die Ablehnung der Auszahlung der beantragten Betriebsprämie sei
rechtswidrig. Aus dem Wortlaut und der Ratio der Artikel 28 Abs. 1 und 34 Abs. 1
der neuen Verordnung (EG) Nr. 73/2009 lasse sich nicht ableiten, dass er über
die Mindestanforderungen für den Bezug von Direktzahlungen von einem
Gesamtbetrag von 100 Euro und von einem Hektar beihilfefähiger Fläche des
Betriebes hinaus über einen ganzen Zahlungsanspruch verfügen müsse. Auch
in den Ausfüllhinweisen zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-
Umweltmaßnahmen 2010 werde nur auf die Mindestfläche von einem Hektar
verwiesen. Auf das zusätzliche Erfordernis von mindestens einem
Zahlungsanspruch sei erstmals in den Ausfüllhinweisen zum Sammelantrag
2012 sowie in der Fachpresse und in den Beraterschulungen im Jahr 2011
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hingewiesen worden.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 12.01.2011 zu
verpflichten, ihm eine Betriebsprämie nach Maßgabe des
Sammelantrages für das Jahr 2010 zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und führt ergänzend aus, die Regelung des Art. 34 Abs. 1 der VO (EG) Nr.
73/2009 setze mindestens einen ganzen Zahlungsanspruch voraus, weil
anderenfalls für eine Fläche von weniger als einem Hektar eine Betriebsprämie
gewährt werden müsse. Sie teile insoweit die Rechtsauffassung des
Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft,
Verbraucherschutz und Landesentwicklung, die sich dem beigefügten Protokoll
der Bund-Länder-Arbeitsgruppe vom 26./29.01.2010 entnehmen lasse. Die
Erläuterungen und Ausfüllhinweise zum Sammelantrag Agrarförderung und
Agrar-Umweltmaßnahmen 2010 enthielten zudem die Empfehlung, sich intensiv
über die Beihilfebestimmungen zu informieren.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge
Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung der beantragten Betriebsprämie
für das Antragsjahr 2010.
Der Bescheid vom 12.01.2011 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in
seinen Rechten.
Gemeinschaftsrechtliche Rechtsgrundlage für die Gewährung der vom Kläger
begehrten Betriebsprämie sind die Regelungen über die einheitliche
Betriebsprämie in Titel III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19.
Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der
gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber
landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr.
1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der
Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. Nr. L 30/16).
Nach Art. 33 und Art. 34 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 kann der
Betriebsinhaber die Betriebsprämienregelung nur in Anspruch nehmen, wenn er
über entsprechende Zahlungsansprüche und beihilfefähige Flächen verfügt.
Gemäß Art. 34 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 wird dem
Betriebsinhaber grundsätzlich eine Stützung im Rahmen der
Betriebsprämienregelung bei Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je
beihilfefähige Hektarfläche gewährt. Er hat dann für jeden aktivierten
Zahlungsanspruch Anspruch auf die Zahlung der darin festgesetzten Beträge.
Nach Art. 28 Abs. 1 Buchstabe b) der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 i.V.m. der
gleichlautenden Vorschrift des § 2a der Verordnung über die Durchführung von
Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems
(InVeKoSV) in der bis zum 31.12.2011 gültigen Fassung vom 07.05.2010 sind
jedoch ab 2010 keine Direktzahlungen an Betriebsinhaber zu gewähren, wenn
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die beihilfefähigen Flächen des Betriebs, für die Direktzahlungen beantragt
werden oder zu gewähren sind, vor Anwendung der in Artikel 21 vorgesehenen
Kürzungen und Ausschlüsse kleiner als ein Hektar sind.
Die Mindestanforderungen für den Bezug von Direktzahlungen erfüllt der Kläger
nicht.
Der Kläger hatte zwar eine Fläche von insgesamt 1,11 ha angemeldet; er
verfügte aber zu dem nach Artikeln 11, 12 und 7 der Verordnung (EG) Nr.
1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit
Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 maßgeblichen
Stichtag am 17.05.2010 lediglich über 0,76 Zahlungsansprüche. Da die
Aktivierung eines Zahlungsanspruchs nach Art. 34 Abs. 1 der Verordnung (EG)
Nr. 73/2009 an die beihilfefähige Hektarfläche dergestalt gebunden ist, dass
jeder Zahlungsanspruch nur zusammen mit je einem Hektar beihilfefähiger
Fläche einen Anspruch auf Zahlung des mit dem Zahlungsanspruch
festgesetzten Betrages gibt, steht beim Fehlen eines vollen Zahlungsanspruchs
auch keine ganze Hektarfläche zur Verfügung. Damit ist die Mindestfläche für
den Bezug von Direktzahlungen nicht erreicht. Der aufgezeigte Mechanismus ist
systemimmanent, so dass es bei der Formulierung der Mindestanforderungen
für den Bezug von Direktzahlungen in Art. 28 Abs. 1 Buchstabe b) der
Verordnung (EG) Nr. 73/2009 und in § 2a InVeKoSV neben der Aufführung des
einen Hektars keiner zusätzlichen Erwähnung des vollen Zahlungsanspruchs
bedurfte. Die Regelung setzt mindestens einen ganzen Zahlungsanspruch
voraus; anderenfalls müsste wegen der Bindung der Hektarzahl an den
Zahlungsanspruch für eine Fläche von weniger als einem Hektar eine
Betriebsprämie gewährt werden. Das soll aber bereits durch die Formulierung
der Mindestanforderungen für den Bezug von Direktzahlungen in Art. 28 Abs. 1
Buchstabe b) der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 und in § 2a InVeKoSV
ausgeschlossen werden und entspricht im Übrigen nicht dem Sinn und Zweck
dieser Vorschriften. Durch die Festlegung der Mindestanforderungen soll gerade
übermäßiger Verwaltungsaufwand durch Kleinbeträge in den Mitgliedsstaaten
vermieden werden.
Dazu heißt es im Erwägungsgrund 22 zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009:
„Die Verwaltung von Kleinbeträgen ist für die zuständigen Behörden der
Mitgliedstaaten mit unverhältnismäßig hohem Aufwand verbunden. Um
einen übermäßigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden, sollten die
Mitgliedstaaten generell keine Direktzahlungen gewähren, wenn die
Zahlung niedriger wäre als 100 EUR oder wenn die beihilfefähige Fläche
des Betriebs, für den die Beihilfe beantragt wird, weniger als 1 Hektar
betragen würde. Da die Strukturen der Agrarwirtschaften der
Mitgliedstaaten jedoch beträchtliche Unterschiede aufweisen und erheblich
vom Gemeinschaftsdurchschnitt abweichen können, sollten besondere
Vorkehrungen getroffen werden, um den Mitgliedstaaten zu erlauben,
Mindestschwellenbeträge anzuwenden, die ihrer besonderen Situation
Rechnung tragen. Aufgrund der sehr spezifischen Struktur der
Agrarwirtschaft in den Gebieten in äußerster Randlage und auf den
Ägäischen Inseln sollten bei diesen Regionen keine
Mindestschwellenbeträge angewandt werden. Ferner sollte es den
Mitgliedstaaten freigestellt sein, sich unter Berücksichtigung der jeweiligen
Besonderheiten der Strukturen ihrer Landwirtschaftssektoren für die
Anwendung einer der beiden Arten von Mindestschwellenbeträgen zu
entscheiden. Da Betriebsinhabern mit so genannten "flächenlosen"
Betrieben besondere Zahlungsansprüche gewährt wurden, wäre die
Anwendung der hektargestützten Schwellenbeträge wirkungslos. Für
solche Betriebsinhaber sollte daher der durchschnittliche
stützungsbezogene Mindestbetrag gelten. Zur Gewährleistung der
Gleichbehandlung von Betriebsinhabern, deren Direktzahlungen
schrittweise eingeführt werden, sollte der Mindestschwellenbetrag auf den
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am Ende der schrittweisen Einführung zu gewährenden endgültigen
Beträgen beruhen.“
Der Vermeidung der Verwaltung von Kleinbeträgen steht auch nicht entgegen,
dass die Betriebsprämie bei weniger als einem Hektar beihilfefähiger Fläche
lediglich bei Zahlungsansprüchen mit Basiswert den alternativ aufgeführten
Betrag von 100 Euro nur unwesentlich überschreiten würde, bei
Zahlungsansprüchen mit einem hohen Wert aber deutlich darüber liegen könnte.
Der Verordnungsgeber ist auch insofern bei der Festlegung der Größen im
Interesse der Verwaltungsvereinfachung vom Regelfall ausgegangen, wie sich
aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt. Er hat durchaus erkannt, dass es
wegen struktureller Besonderheiten der Agrarwirtschaften in bestimmten
Regionen geboten sein kann, dort zumindest auf eine Art der
Mindestschwellenbeträge zu verzichten, beschränkt sich dabei aber auf
Extrembeispiele wie Gebiete in äußerster Randlage und auf den Ägäischen
Inseln. Einen Verzicht auf die Anwendung der hektargestützten
Schwellenbeträge erachtet der Verordnungsgeber vor diesem Hintergrund nur
als sinnvoll, wenn Betriebsinhabern mit so genannten "flächenlosen" Betrieben
besondere Zahlungsansprüche gewährt wurden. Er sieht allerdings keinen
Anlass für eine abweichende Regelung für den hier vorliegenden umgekehrten
Fall, dass der Betriebsinhaber über mehr Flächen als Zahlungsansprüche
verfügt.
Dementsprechend hat der Bundesgesetzgeber bei der Durchführung der
Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems in
§ 2 a InVeKoSV in der auf das vorliegende Verfahren anwendbaren Fassung
vom 07.05.2010 nicht auf die Anwendung des hektargestützten
Schwellenbetrages verzichtet, die im Anhang VII zu Art. 28 Abs. 1 der
Verordnung (EG) Nr. 73/2009 aufgeführte Schwelle von 4 Hektar aber auch
nicht ausgeschöpft.
Da eine Abweichung nur bei erheblichen strukturellen Besonderheiten der
Agrarwirtschaft eines Mitgliedstaaten für sinnvoll erachtet wird, ist unter dem
Aspekt der Verwaltungsvereinfachung der selten auftretende Fall zu
vernachlässigen, bei dem wegen eines hohen Wertes des nicht erreichten
vollen Zahlungsanspruchs der Wert der Beihilfe deutlich über dem aufgeführten
Mindestbetrag liegen würde.
Der Kläger kann sich auch nicht darauf berufen, dass in den Ausfüllhinweisen
zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umweltmaßnahmen 2010 kein
Hinweis enthalten sei, nach dem der Betriebsinhaber neben der beihilfefähigen
Fläche von mindestens einem Hektar auch über einen vollen Zahlungsanspruch
verfügen müsse.
In den Erläuterungen und Ausfüllhinweisen heißt es auf Seite 2 in der linken
Spalte:
„Wenn Sie zum Ausfüllen des Antrages Beratung z.B. durch die
Dienststellen der Landwirtschaftskammern, die Beratungsringe oder die
Geschäftsstellen der Landvolkverbände in Anspruch nehmen wollen,
vereinbaren Sie möglichst frühzeitig einen Termin.
Antragsberechtigt sind unabhängig von der Rechtsform des
Unternehmens alle Inhaber von landwirtschaftlichen Betrieben, die
mindestens über 1,0 ha beihilfefähige Fläche oder über besondere
Zahlungsansprüche verfügen. …“
In den Erläuterungen und Ausfüllhinweisen wird insofern die Regelung des Art.
28 Abs. 1 Buchstabe b) der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 und des § 2a
InVeKoSV wiedergegeben und darüber hinaus auf einen Zusammenhang mit
Zahlungsansprüchen verwiesen. Eines zusätzlichen Hinweises auf das
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Erfordernis mindestens eines vollen Zahlungsanspruchs bedurfte es schon nicht
wegen des systemimmanenten Mechanismus, dass jeder Zahlungsanspruch
nur zusammen mit je einem Hektar beihilfefähiger Fläche einen Anspruch auf
Zahlung der Beihilfe ergeben kann. Dieser Mechanismus ist den Antragstellern
auch seit der Umstellung des Systems der produktionsbezogenen Beihilfen im
Bereich der Landwirtschaft auf die Betriebsprämienregelung im Jahr 2005
bekannt. Vor diesem Hintergrund hätte sich der Kläger nach der Lektüre der
Erläuterungen und Ausfüllhinweise zum Sammelantrag Agrarförderung und
Agrar-Umweltmaßnahmen 2010 auf die Änderung der Mindestanforderungen für
die Gewährung der Betriebsprämie im Antragsjahr 2010 einstellen und
versuchen können, vor Ablauf der Antragsfrist am 17.05.2010 seine
Zahlungsansprüche nach Art. 33 Abs. 1 Buchstabe b) der Verordnung (EG) Nr.
73/2009 entsprechend aufzustocken.
Wenn der Kläger die Folgen der Abhängigkeit der beihilfefähigen Fläche von
den Zahlungsansprüchen im Fall des Vorliegens von mehr als einem Hektar
beihilfefähiger Fläche bei weniger als einem vollen Zahlungsanspruch für die
Gewährung der Betriebsprämie - auch mithilfe der Erläuterungen und
Ausfüllhinweise zu diesem Punkt - nicht hätte nachvollziehen können, hätte er
sich - der Empfehlung im vorangehenden Absatz der Erläuterungen und
Ausfüllhinweise folgend - bei einer der genannten Stellen erkundigen können.
In den Beraterschulungen ab dem Jahr 2011 und in den offiziellen
Ausfüllhinweisen zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-
Umweltmaßnahmen 2012 wurde ausdrücklich auf die neuen Anforderungen
hingewiesen, nachdem die Erfahrungen aus dem Jahr der Einführung des
neuen hektargestützten Schwellenwertes gezeigt hatten, dass der
systemimmanente Mechanismus tatsächlich nicht hat von allen Antragstellern
nachvollzogen werden können.
Unabhängig davon ist die Landwirtschaftsverwaltung nicht verpflichtet gewesen,
den Kläger ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass er neben der beihilfefähigen
Fläche von einem Hektar auch über einen Zahlungsanspruch in dieser Höhe
verfügen müsse (vgl.: Bay.VGH, Beschl. v. 14.06.2012 - 21 B 12.569 - juris).
Rechtsgrundlage für die Gewährung der Betriebsprämie sind nicht die
Erläuterungen und Ausfüllhinweise zum Sammelantrag Agrarförderung und
Agrar-Umweltmaßnahmen 2010, sondern Art. 28 Abs. 1 Buchstabe b), 33, 34
Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 und § 2a InVeKoSV.
Die Klage ist mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2 ZPO.