Urteil des VG Hannover, Az. 10 A 5342/11

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VG Hannover 10. Kammer, Urteil vom 28.11.2013, 10 A 5342/11
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig
vollstreckbar.
Tatbestand
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer datenschutzrechtlichen
Anordnung des Beklagten.
Die Klägerin ist eine Logistikdienstleisterin, die insbesondere im Bereich der
Automobillogistik und Autotransporte tätig ist. Auf ihrem Betriebsgelände lagern
ständig mehrere tausend Fahrzeuge. Täglich werden zahlreiche Fahrzeuge -
insbesondere von Fahrern von Speditionen - abgeholt. Um den
Speditionsvorgang zu überwachen, werden die Personalausweise der Abholer
eingescannt und auf einem Rechner gespeichert.
Nachdem der Beklagte durch mehrere Eingaben von Betroffenen Kenntnis von
dieser Praxis erhalten hatte, wandte er sich im Juli 2011 an die Klägerin, teilte
ihr mit, dass er das Einscannen von Personalausweisen für unzulässig halte
und bat um Stellungnahme. Hierauf äußerte die Klägerin gegenüber dem
Beklagten, die von ihr geübte Praxis sei mit den datenschutzrechtlichen
Bestimmungen vereinbar. Die eingescannten Personalausweise der Abholer
würden auf einem gesonderten Rechner gespeichert und gelöscht, sobald
eine positive Rückmeldung über die Fahrzeugauslieferung vorliege; in der
Regel sei dies nach spätestens fünf Tagen der Fall. Das Wachgebäude, in
dem sich der Rechner befinde, sei während der Geschäftszeiten ständig
besetzt und werde auch ansonsten überwacht; unbefugte Dritte könnten sich
daher die Daten nicht zugänglich machen. Nach § 28 Abs. 1 Nr. 2 des
Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) sei das Erheben, Speichern und Nutzen
von personenbezogenen Daten als Mittel für die Erfüllung eigener
Geschäftszwecke zulässig, soweit es zur Wahrung berechtigter Interessen
erforderlich sei und kein Grund zu der Annahme bestehe, dass ein
schutzwürdiges Interesse des Betroffenen an dem Ausschluss der
Verarbeitung oder Nutzung überwiege. Unter Berücksichtigung der hohen
Werte, die den Spediteuren oder Fahrern übergeben würden, könne ein
berechtigtes Interesse an der Datenerhebung, die gerade dazu diene, den
reibungslosen Speditionsvorgang zu überwachen und gegebenenfalls einen
Ansprechpartner zu haben, nicht ernstlich in Zweifel gezogen werden.
Vorwiegend komme es in diesem Zusammenhang zwar auf den Namen und
die Adresse der Fahrzeugabholer an, aber auch das Lichtbild und die weiteren
Informationen zum Erscheinungsbild wie Körpergröße und Augenfarbe
könnten insbesondere im Falle einer Straftat der Erleichterung der polizeilichen
Ermittlungen dienen. Überwiegende schutzwürdige Interessen der Betroffenen
seien nicht ersichtlich. Werde der Speditionsvorgang erfolgreich
abgeschlossen, würden die Daten nicht anderweitig genutzt, sondern gelöscht.
Mit Bescheid vom 07.11.2011 gab der Beklagte der Klägerin unter Androhung
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eines Zwangsgeldes für den Fall der Nichtbefolgung auf, innerhalb von einer
Woche nach Bestandskraft der Anordnung das Einscannen von
Personalausweisen zu unterlassen und die rechtswidrig gespeicherten Daten
zu löschen: Die Voraussetzungen des § 28 BDSG lägen nicht vor. Zu Unrecht
berufe sich die Klägerin darauf, die von ihr erhobenen Daten dienten
insbesondere im Falle einer Straftat der Erleichterung der polizeilichen
Ermittlungen. Da die Ermittlungsbehörden die Daten wie Lichtbild,
Körpergröße, Augenfarbe usw. bei den Meldebehörden abrufen könnten, sei
die Erhebung durch die Klägerin nicht erforderlich und damit unzulässig.
Darüber hinaus sei nach dem Personalausweisgesetz das Scannen von
Ausweisdaten untersagt. Der Ausweis dürfe lediglich als Identitätsnachweis
und Legitimationspapier verwendet, d.h. zur Einsichtnahme vorgelegt werden.
Zur Begründung ihrer am 08.12.2011 erhobenen Klage wiederholt die Klägerin
unter Vertiefung im Einzelnen ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren.
Aus Zeitgründen sei es gerechtfertigt, eine Kopie der Personalausweise
anzufertigen. Die eingescannten Unterlagen dienten der Ermittlung von
Straftätern; dem von ihr praktizierten Verfahren komme zugleich eine
präventive Wirkung zu. Sobald der jeweilige Speditionsvorgang
abgeschlossen sei - in der Regel spätestens nach 5 Tagen -, würden die
Daten wieder gelöscht.
Die Klägerin beantragt,
die Untersagungs- und Anordnungsverfügung des Beklagten vom
07.11.2011 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er beruft sich auf die Begründung des angefochtenen Bescheides und macht
ergänzend geltend, zur Wahrung der berechtigten Interessen der Klägerin sei
es ausreichend, wenn sich ihre Mitarbeiter den Personalausweis des
jeweiligen Abholers zeigen ließen und zu Identifikationszwecken den Namen,
die Adresse und das Geburtsdatum notieren würden.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und der Einzelheiten des
Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Sämtliche Akten waren Gegenstand
der mündlichen Verhandlung.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher
nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die vom Beklagten getroffenen Anordnungen ist § 38 Abs.
5 Satz 2 BDSG. Nach § 38 Abs. 5 Satz 1 BDSG kann die Aufsichtsbehörde zur
Gewährleistung der Einhaltung des Bundesdatenschutzgesetzes und anderer
Vorschriften über den Datenschutz gegenüber nicht-öffentlichen Stellen
Maßnahmen u.a. zur Beseitigung festgestellter Verstöße bei der Erhebung,
Verarbeitung oder Nutzung personenbezogener Daten anordnen. Gemäß § 38
Abs. 5 Satz 2 BDSG kann sie bei schwerwiegenden Verstößen oder Mängeln,
insbesondere solchen, die mit einer besonderen Gefährdung des
Persönlichkeitsrechts verbunden sind, die Erhebung, Verarbeitung oder
Nutzung oder den Einsatz einzelner Verfahren untersagen, wenn die Verstöße
oder Mängel entgegen der Anordnung nach Satz 1 und trotz der Verhängung
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eines Zwangsgeldes nicht in angemessener Zeit beseitigt werden. Die
Anordnung des Beklagten, das Verfahren „Einscannen von
Personalausweisen“ einzustellen und die bisher rechtswidrig erhobenen Daten
zu löschen, stellt eine Maßnahme im Sinne der letztgenannten Vorschrift dar.
Der Beklagte ist für den Erlass des streitbefangenen Bescheides zuständig.
Gemäß § 38 Abs. 6 BDSG bestimmen die Landesregierungen oder die von
ihnen ermächtigten Stellen die für die Kontrolle der Durchführung des
Datenschutzes im Anwendungsbereich des dritten Abschnitts des
Bundesdatenschutzgesetzes zuständigen Stellen. Die Vorschriften des dritten
Abschnitts finden u.a. Anwendung, soweit durch nicht-öffentliche Stellen
personenbezogene Daten unter Einsatz von Datenverarbeitungsanlagen
verarbeitet, genutzt oder dafür erhoben werden oder die Daten von solchen
Stellen in oder aus nicht automatisierten Dateien verarbeitet, genutzt oder
dafür erhoben werden (§ 27 Abs. 1 Satz 1 BDSG). Die Klägerin als juristische
Person des Privatrechts ist gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 BDSG eine nicht-
öffentliche Stelle im vorbenannten Sinne, so dass für ihre Kontrolle der von der
Niedersächsischen Landesregierung durch Beschluss vom 19.12.2006 (Nds.
MBl. 2007, 108) als zuständige Aufsichtsbehörde nach § 38 Abs. 6 BDSG
bestimmte Beklagte zuständig ist. Die örtliche Zuständigkeit des Beklagten
folgt aus § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG, § 3 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG. Auch ansonsten sind
formelle Mängel nicht erkennbar, insbesondere ist die Klägerin vor Erlass der
angefochtenen Verfügung in einer § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG, § 28 Abs. 1 VwVfG
entsprechenden Weise angehört worden.
Die von dem Beklagten angeordneten Maßnahmen sind auch inhaltlich nicht
zu beanstanden. Das von der Klägerin praktizierte Scannen und Speichern
von Personalausweisen stellt einen schwerwiegenden Verstoß gegen
datenschutzrechtliche Vorschriften dar, so dass es der Beklagte auf der
Grundlage von § 38 Abs. 5 Satz 2 BDSG verbieten und die Löschung der
bisher rechtswidrig erhobenen Daten anordnen kann.
Die Zulässigkeit des Scannens und Speicherns von Personalausweisen
beurteilt sich nach den in Abschnitt 3 des Gesetzes über Personalausweise
und den elektronischen Identitätsnachweis - Personalausweisgesetz -
(PAuswG) getroffenen Regelungen über den Umgang mit
personenbezogenen Daten; die von den Beteiligten herangezogene
Vorschrift des § 28 BDSG über die Datenerhebung und -speicherung für
eigene Geschäftszwecke durch nicht-öffentliche Stellen ist hingegen nicht
anwendbar.
Nach § 1 Abs. 2 Nr. 3 BDSG gilt das Bundesdatenschutzgesetz zwar
grundsätzlich auch für die Datenerhebung, -nutzung und -verarbeitung durch
nicht-öffentliche Stellen. Soweit aber andere Rechtsvorschriften des Bundes
auf personenbezogene Daten einschließlich deren Veröffentlichung
anzuwenden sind, gehen sie den Vorschriften des
Bundesdatenschutzgesetzes vor (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BDSG). Die Konkurrenz
von Rechtsvorschriften des Bundes innerhalb und außerhalb des
Bundesdatenschutzgesetzes, deren Gegenstand die Erhebung, Verarbeitung
und Nutzung von personenbezogenen Daten ist, wird durch diese Regelung
im Sinne des Vorrangs der spezielleren - bereichsspezifischen - Norm geklärt
(vgl. Dix in Simitis, Bundesdatenschutzgesetz, 7. Aufl., Rn. 158 zu § 1).
Inwieweit sich der Vorranggrundsatz konkret auswirkt, bestimmt sich nach dem
Inhalt der mit dem Bundesdatenschutzgesetz konkurrierenden Vorschrift.
Soweit diese eine abweichende Regelung für einen Sachverhalt trifft, der
ebenfalls im Bundesdatenschutzgesetz geregelt ist, verdrängt sie die Normen
dieses Gesetzes.
Soweit es um die Erhebung und Verwendung personenbezogener Daten aus
dem Personalausweis oder mithilfe des Personalausweises geht, enthalten die
Vorschriften des dritten Abschnitts des Personalausweisgesetzes eine
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abschließende, § 28 BDSG verdrängende Regelung. Denn § 14 PAuswG mit
der amtlichen Überschrift „Erhebung und Verwendung personenbezogener
Daten“ bestimmt, dass die Erhebung und Verwendung personenbezogener
Daten aus dem Ausweis oder mithilfe des Ausweises ausschließlich erfolgen
darf durch
1. zur Identitätsfeststellung berechtigte Personen nach Maßgabe der §§
15 bis 17,
2. öffentliche Stellen und nicht-öffentliche Stellen nach Maßgabe der §§
18 bis 20.
Damit ist diese Norm die zentrale bereichsspezifische Datenschutzvorschrift
des Personalausweisrechts (so Möller in Hornung/Möller, PassG - PAuswG,
Kommentar 2011, Rn. 1 zu § 14), die keinen Raum für eine vorrangige oder
auch nur ergänzende Heranziehung der Regelungen des dritten Abschnitts
des Bundesdatenschutzgesetzes über die Datenverarbeitung nicht-öffentlicher
Stellen lässt.
Die Klägerin ist unstreitig keine zur Identitätsfeststellung berechtigte Behörde
im Sinne von § 14 Nr. 1 PAuswG. Maßgeblich für die Zulässigkeit des
beanstandeten Verfahrens ist daher § 20 PAuswG. Absatz 1 dieser Norm
bestimmt, dass der Inhaber den Personalausweis bei öffentlichen und nicht-
öffentlichen Stellen als Identitätsnachweis und Legitimationspapier verwenden
kann und ist damit die Grundlage für die Verwendung als Ausweis und
Legitimationspapier auch im privaten Rechtsverkehr (Möller in Hornung/Möller,
PassG - PAuswG, Kommentar 2011, Rn. 3 zu § 20). Dem entsprechend
gesteht der Beklagte der Klägerin auch ohne weiteres zu, dass sie sich von
den Fahrzeuge abholenden Personen den Personalausweis zeigen lässt und
darin enthaltene Daten (Namen, Geburtsdatum, Adresse) herausschreibt.
Das mit der angefochtenen Verfügung beanstandete Verfahren hingegen ist §
20 Abs. 2 PAuswG zuzuordnen, wonach außer zum elektronischen
Identitätsnachweis der Personalausweis durch öffentliche oder nicht-öffentliche
Stellen weder zum automatisierten Abruf personenbezogener Daten noch zur
automatisierten Speicherung personenbezogener Daten verwendet werden
darf. Nach der zur Konkretisierung der datenschutzrechtlichen Bestimmungen
des Personalausweisgesetzes heranzuziehenden Begriffsbestimmung in § 3
Abs. 2 Satz 1 BDSG (vgl. BT-Drs. 16/10489 S. 40 zu § 14) ist eine
automatisierte Verarbeitung die Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung
personenbezogener Daten unter Einsatz von Datenverarbeitungsanlagen,
wobei zum Verarbeiten das Speichern von personenbezogenen Daten gehört
(§ 3 Abs. 4 Satz 1 BDSG). Ungeachtet der dabei angewendeten Verfahren ist
Speichern das Erfassen, Aufnehmen oder Aufbewahren personenbezogener
Daten auf einem Datenträger zum Zwecke ihrer weiteren Verarbeitung oder
Nutzung (§ 3 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 BDSG). Angesichts dieses
Regelungsgefüges kann es nicht ernsthaft zweifelhaft sein, dass das von der
Klägerin praktizierte Verfahren, bei dem Personalausweise gescannt und unter
Verwendung einer speziellen Software auf einem Rechner gespeichert
werden, um im Bedarfsfall verwendet zu werden, als automatisierte
Speicherung personenbezogener Daten im Sinne von § 20 Abs. 2 PAuswG zu
qualifizieren ist; auch die Klägerin hat substantiierte Einwände insoweit nicht
erhoben.
Dieses Ergebnis wird durch die Entstehungsgeschichte von §§ 14 und 20
PAuswG bestätigt. So heißt es in der Begründung des Regierungsentwurfs zu
§ 14, der unverändert Gesetz geworden ist, u.a. (BT-Drs. 16/10498 S. 40):
㤠14 stellt klar, dass die Erhebung und Verwendung
personenbezogener Daten aus oder mithilfe des Ausweises künftig nur
über die dafür vorgesehenen Wege erfolgen darf. Dies sind für
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nichtöffentliche und öffentliche Stellen der elektronische
Identitätsnachweis und für zur hoheitlichen Identitätsfeststellung
berechtigte Behörden der Abruf der elektronisch gespeicherten Daten
einschließlich der biometrischen Daten. Weitere Verfahren z.B. über die
optoelektronische Erfassung („scannen“) von Ausweisdaten oder den
maschinenlesbaren Bereich sollen ausdrücklich ausgeschlossen
werden.“
Dem entsprechend wird in der Begründung zu § 20 Absätze 2 und 3, der
ebenfalls im Gesetzgebungsverfahren nicht verändert wurde, ausgeführt (BT-
Drs. 16/10498 S. 42):
„Die Vorschrift ist erforderlich, weil der Einsatz des elektronischen
Identitätsnachweises sowohl zu einem automatischen Abruf von Daten
(z.B. bei der erneuten Anmeldung bei einem Dienstekonto) als auch zur
automatischen Speicherung personenbezogener Daten (z.B. nach
Übermittlung von Daten zur Anlage eines Dienstekontos) führen kann.
Jenseits dieser engen Ausnahmen - die der Ausweisinhaber über die
Eingabe seiner Geheimnummer steuern kann - bleiben die
Verwendungsverbote der bisherigen Fassung von § 3 Abs. 4 Satz 1
PersAuswG und § 16 Abs. 4 Satz 1 PassG, § 3a Abs. 1 Satz 1 und Abs.
2 erster Halbsatz und § 4 Abs. 2 und 3 des Personalausweisgesetzes
erhalten. Von der Vorschrift erfasst sind alle Formen des automatischen
Abrufs, insbesondere Scannen, Fotokopieren und Ablichten der
Daten. …“
Ob tatsächlich schon das bloße Kopieren von Personalausweisen - von
ausdrücklich gesetzlich zugelassenen Ausnahmen wie in § 8 Abs. 1 Satz 3
Geldwäschegesetz, § 95 Abs. 4 Satz 2 Telekommunikationsgesetz und § 64
Abs. 1 Nr. 2 Fahrerlaubnisverordnung abgesehen - nach Wortlaut sowie Sinn
und Zweck der datenschutzrechtlichen Vorschriften des
Personalausweisgesetzes verboten ist, bedarf hier keiner Entscheidung, da
das von der angefochtenen Verfügung erfasste Scannen und automatisierte
Speichern mit der Möglichkeit der Weiterverarbeitung und Nutzung eine
andere rechtliche Qualität aufweist. Lediglich vorsorglich ist deshalb darauf
hinzuweisen, dass nach dem vom Beklagten vorgelegten Schreiben des
Bundesministeriums des Innern an den Bundesbeauftragten für den
Datenschutz vom 01.02.2013 zwar kein grundsätzliches rechtliches
Kopierverbot (mehr) besteht, für das Anfertigen von Kopien des
Personalausweises (bzw. des Reisepasses) aus sicherheits- und
datenschutzrechtlichen Gründen jedoch strenge Maßstäbe gelten sollen. Bei
einer Identifizierung unter Anwesenden sei die Erstellung einer Kopie
grundsätzlich unzulässig, weil regelmäßig kein Bedarf dafür bestehe.
Ohne Einfluss auf die rechtliche Zulässigkeit des von der Klägerin praktizierten
Verfahrens ist die Frage, ob im Einzelfall eine wirksame Einwilligung des
Personalausweisinhabers vorliegt. Das Scannen und Speichern von
Personalausweisen ist nach den zuvor dargestellten Normen gesetzlich
verboten, ohne dass dem Ausweisinhaber die Möglichkeit eingeräumt worden
wäre, das Verbot durch sein Einverständnis zu suspendieren. Eine die
Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten
rechtfertigende Einwilligung des Betroffenen, wie sie in § 4 Abs. 1, § 4a BDSG
geregelt ist, sieht das Personalausweisgesetz als hier einschlägige
Spezialvorschrift nicht vor.
Das von der Klägerin praktizierte Verfahren des Scannens und Speicherns
von Personalausweisen stellt einen schwerwiegenden Verstoß gegen die
datenschutzrechtlichen Bestimmungen des Personalausweisgesetzes dar, so
dass der Beklagte hiergegen auf der Grundlage von § 38 Abs. 5 Satz 2 BDSG
einschreiten kann. Grundsätzlich setzt eine Untersagung nach dieser
Vorschrift zwar voraus, dass zuvor nach § 38 Abs. 5 Satz 1 BDSG vergeblich
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die Beseitigung des Mangels verlangt wurde und auch die Festsetzung eines
Zwangsgeldes nicht zum Erfolg geführt hat. Steht jedoch die Unmöglichkeit der
Fehlerbeseitigung von vornherein fest, kann ausnahmsweise unmittelbar das
Datenverarbeitungsverfahren untersagt werden (Petri in Simitis,
Bundesdatenschutzgesetz, 7. Aufl., Rn. 75 zu § 38). So verhält es sich hier, da
eine Legalisierung des von der Klägerin praktizierten Verfahrens durch bloße
Modifikationen nicht möglich ist.
Als Unterlegene hat die Klägerin gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des
Verfahrens zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit
beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 ZPO.