Urteil des VG Göttingen vom 04.07.2013
VG Göttingen: grundstück, familie, genehmigung, bebauungsplan, form, unterbringung, verwaltungsverfahren, alter, begriff, wohngebäude
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Eine Untätigkeitsklage ist unzulässig, wenn im Verwaltungsverfahren die
Beteiligung im Baugenehmigungsverfahren beantragt worden war, mit der
Klage aber ein bauaufsichtliches Einschreiten begehrt wird.
VG Göttingen 2. Kammer, Urteil vom 04.07.2013, 2 A 572/12
§ 75 VwGO
Tatbestand
Die Kläger sind Eigentümer des Einfamilienhausgrundstückes M. Weg xx,
Flurstück N. der Flur x in der Gemarkung O.. Der Beigeladene ist Eigentümer
des Nachbargrundstückes M. Weg xx; auf diesem Grundstück befindet sich ein
Zweifamilienhaus. Beide Grundstücke liegen im Geltungsbereich des
Bebauungsplanes Nr. 01 P. /OT O. vom 10. April 1975, in der Fassung der 1.
Änderung vom 2. November 2000. Dieser Bebauungsplan weist als Art der
Bebauung ein reines Wohngebiet aus.
Der Beigeladene ist eine Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe mit
differenzierten sozialpädagogischen, psychotherapeutischen und
heilpädagogischen Konzepten an verschiedenen Standorten in der Gemeinde
P. und der Stadt E.. Zum 15. September 2012 errichtete er auf dem Grundstück
M. Weg xx eine psychotherapeutische Mädchenwohngruppe mit Schwerpunkt
Traumapädagogik. Wegen der Einzelheiten des pädagogischen Konzepts wird
auf den Akteninhalt, insbesondere die Betriebsgenehmigung des
Niedersächsischen Landesamtes für Soziales, Jugend und Familie vom 12.
April 2013 sowie die dieser zugrunde liegende Beschreibung des
Leistungsangebots, Stand 12. Dezember 2012, Bezug genommen. Einen
Bauantrag für die neue Nutzung stellte der Beigeladene in Abstimmung mit dem
Beklagten nicht, nachdem man im Frühsommer 2012 zu der gemeinsamen
Auffassung gelangt war, eine Nutzungsänderung läge nicht vor.
Anfang Juli 2012 wandten sich die Kläger über ihre Prozessbevollmächtigte an
den Beklagten mit der Bitte um Mitteilung, ob ein Antrag auf Genehmigung der
Nutzungsänderung vorliege und, falls dies der Fall sein sollte, um Beteiligung in
dem laufenden Baugenehmigungsverfahren. Sie waren der Auffassung, bei der
Unterbringung einer Wohngruppe handele es sich gegenüber der vorherigen
Wohnnutzung um eine Nutzungsänderung. Daraufhin teilte der Beklagte den
Klägern Mitte Juli 2012 mit, eines Baugenehmigungsverfahrens bedürfe es
nicht, da die Nutzungsänderung durch den Beigeladenen nicht
genehmigungspflichtig sei; es liege eine wesentlich andere Nutzung nicht vor;
andere oder weitergehende Anforderungen an die neue Nutzung seien
gegenüber der alten nicht zu stellen. Ende Juli 2012 erwiderten die Kläger
darauf, dass sie die Nutzungsänderung sehr wohl für genehmigungspflichtig
hielten, weil die Nutzung durch eine Wohngruppe deutlich intensiver sei als eine
Wohnnutzung durch eine Familie; die Nutzung als Mädchenwohnhaus dürfe nur
dann aufgenommen werden, wenn hierfür zuvor eine entsprechende
Genehmigung vom Beklagten erteilt worden sei; ihre Beteiligung an diesem
Verfahren mahnten die Kläger erneut an. Dem trat der Beklagte schließlich
Anfang August 2012 erneut in der Sache entgegen.
Am 22. Oktober 2012 haben die Kläger (Untätigkeits-)Klage erhoben.
Mit ihrer Klage begehren sie ein bauaufsichtliches Einschreiten gegen die vom
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Beigeladenen unternommene Nutzung des Grundstücks M. Weg xx in O..
Zur Begründung tragen sie vor, ihre Klage sei zulässig, weil es der Beklagte
unmissverständlich abgelehnt habe, in Bezug auf das Grundstück M. Weg xx
tätig zu werden. Sie bekräftigen in der Sache ihre Auffassung, es handele sich
nicht um eine Wohnnutzung, sondern um eine Nutzung für soziale Zwecke; eine
solche sei in einem reinen Wohngebiet unzulässig. Im Übrigen belaste der
Betrieb des Beigeladenen sie unzumutbar. Das gelte für die Parksituation im M.
Weg ebenso wie für die einerseits mit dem An- und Abfahrverkehr, andererseits
mit den kindertypischen Geräuschen einhergehende Lärmbelastung. Zudem
befürchteten sie einen Wasserschaden auf ihrem Grundstück für den Fall, dass
das unmittelbar an der Grundstücksgrenze befindliche Wasserbecken auf dem
Grundstück M. Weg xx ausliefe.
Die Kläger beantragen,
den Beklagten zu verpflichten, dem Beigeladenen die Nutzung des
Grundstücks M. Weg 13 in 37130 P. -O. für die Zwecke einer
psychotherapeutischen Wohngruppe von Kindern und Jugendlichen zu
untersagen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, die Klage sei unzulässig, da die Kläger bei ihm einen
Antrag auf bauaufsichtliches Einschreiten nicht gestellt hätten.
Unabhängig davon sei die Klage auch unbegründet, da eine Nutzungsänderung
nicht vorliege. Selbst wenn von einer Nutzungsänderung auszugehen sei, sei
diese baurechtlich nicht zu beanstanden, da die jetzige Nutzung
ausnahmsweise in einem reinen Wohngebiet zulässig sei; § 3 Abs. 4 BauNVO
1990 habe insoweit lediglich klarstellende Funktion. Schließlich liege auch ein
Verstoß gegen das baurechtliche Rücksichtnahmegebot nicht vor.
Der Beigeladene hat in der mündlichen Verhandlung das Betreuungskonzept für
seine Einrichtung in der M. Straße xx erläutert und stellt keinen Antrag.
Das Gericht hat sich in der mündlichen Verhandlung einen Eindruck von den
Liegenschaften vor Ort verschafft.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen sind
Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Entscheidungsgründe
Die (Untätigkeits-) Klage ist unzulässig.
Die in § 75 Satz 1 VwGO für eine Untätigkeitsklage festgelegte
Tatbestandsvoraussetzung, dass über einen Antrag auf Vornahme eines
Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich
nicht entschieden wurde, liegt nicht vor; es fehlt an einem dem Klagebegehren
entsprechenden Antrag auf bauaufsichtliches Einschreiten gegenüber dem
Beklagten. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1
VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der
Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit
Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden (vgl. BVerwG vom
28.11.2007 -6 C 42/06-, BVerwGE 130, 39). Ein solcher Antrag ist im
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gerichtlichen Verfahren auch nicht nachholbar, so dass das Gericht nicht
gehalten war, auf die Stellung desselben hinzuwirken (vgl. Kopp/Schenke,
VwGO, 15. Aufl., § 75 Rn. 7).
Die Schreiben der Kläger vom 6. Juli und 26. Juli 2012 genügen nicht den
Anforderungen an einen Antrag an die Behörde auf bauaufsichtliches
Einschreiten. Die Kläger machen mit diesen Schreiben geltend, dass für die vom
Beigeladenen seit September 2012 unternommene Nutzung ein
Baugenehmigungsverfahren durchzuführen sei, und mahnen ihre Beteiligung in
diesem Verfahren an. Dies stellt lediglich die Äußerung einer Rechtsauffassung
und eine Bitte dahingehend dar, dass die Bauaufsichtsbehörde im Rahmen des
so durchzuführenden Baugenehmigungsverfahrens die Verfahrensrechte der
Kläger beachtet, wie sie sich aus §§ 72, 73 NBauO a.F. (jetzt §§ 68, 69 NBauO)
ergeben. Die anwaltlich vertretenen Kläger müssen sich am Wortlaut ihres
konkreten Begehrens festhalten lassen. Eine Auslegung dieses Begehrens
dahin, dass der Beklagte gegen den Beigeladenen bauaufsichtlich vorzugehen
habe, wenn ein Baugenehmigungsverfahren nicht durchgeführt wird, ist von
diesem Wortlaut nicht gedeckt. Die Durchführung eines
Baugenehmigungsverfahrens ist gegenüber einem bauaufsichtlichen
Einschreiten ein völlig anderes Verfahren. Die Möglichkeit, gegen eine
Baugenehmigung als Nachbar rechtlich vorzugehen, die sich die Kläger mit
ihren beiden Schreiben von Juli 2012 offensichtlich eröffnen wollten, ist sowohl
von ihren Voraussetzungen wie von den Rechtsfolgen her grundsätzlich von
einem - diesem Verfahren allenfalls nachgelagerten - bauaufsichtlichen
Einschreiten zu unterscheiden. Keinem der Schreiben aus dem Juli 2012 lässt
sich auch nur ansatzweise entnehmen, in welcher Form der Beklagte nach
Auffassung der Kläger bauaufsichtlich hätte tätig werden sollen. Die
Niedersächsische Bauordnung sieht in § 89 Abs. 1 NBauO a.F. (§ 79 NBauO)
verschiedene Formen des bauaufsichtlichen Einschreitens vor. Alle
Maßnahmen haben unterschiedliche Voraussetzungen und eröffnen der
Bauaufsichtsbehörde eine Ermessensentscheidung. Seitens der Kläger wurde
nicht dargelegt, welche Form des bauaufsichtlichen Einschreitens in ihrem Fall
einschlägig sein soll oder von ihnen begehrt wird. Ferner haben die Kläger
weder das Vorliegen der Voraussetzungen eines dieser Tatbestände des
bauaufsichtlichen Einschreitens noch einen Anspruch aufgrund einer
Ermessensreduzierung auf Null zu ihren Gunsten dargelegt. Es ist nicht
zwingend, dass einer fehlenden Verfahrensbeteiligung der Wunsch immanent
ist, sodann gegen den Bauherrn im Wege der Bauaufsicht einzuschreiten.
Vielmehr hätte durchaus auch die Möglichkeit bestanden, dass die Kläger
schließlich die Entscheidung des Beklagten, ein Baugenehmigungsverfahren
nicht durchzuführen, akzeptiert hätten. Schließlich würde ein Automatismus im
Sinne der klägerischen Rechtsauffassung der Bauaufsichtsbehörde
automatisch ein zusätzliches Verwaltungsverfahren aufzwingen und damit dem
vom Gesetzgeber mit der Genehmigungsfreistellung gewollten
Vereinfachungseffekt zuwider laufen (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom
17.04. 2012 -2 ZB 10.2990-, zitiert nach juris)
Für den Fall, dass sich die Kläger mit dem Gedanken tragen, den bisher nicht
gestellten Antrag auf bauaufsichtliches Einschreiten gegen die vom
Beigeladenen unternommene Nutzung beim Beklagten nachzuholen, merkt die
Kammer, ohne dass dies in diesem Verfahren entscheidungserheblich wäre,
Folgendes an:
Voraussetzung für ein bauaufsichtliches Einschreiten wäre ein
baurechtswidriger Zustand auf dem Grundstück des Beigeladenen, der Rechte
der Kläger als Nachbarn verletzt und diese unzumutbar beeinträchtigt.
Rechtlich umstritten zwischen den Beteiligten ist im Wesentlichen die
bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens des Beigeladenen.
Diese Zulässigkeit richtet sich nach § 30 Abs. 1 BauGB, denn bei dem
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Bebauungsplan Nr. 01 P., OT O. handelt es sich um einen qualifizierten
Bebauungsplan; er enthält Festsetzungen über die Art und das Maß der
baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen
Verkehrsflächen. Als Art der baulichen Nutzung ist für das streitbefangene
Grundstück reines Wohngebiet festgesetzt; diese Festsetzung ist
nachbarschützend. Welche Art der baulichen Nutzung konkret danach zulässig
ist bestimmt sich nach § 3 BauNVO i.d.F. von 1968. Die Änderung des
Bebauungsplanes im Jahr 2000 betraf nicht die Festsetzung der Gebietsart und
führt daher nicht zur Anwendung der BauNVO 1990. Die bundesrechtlich
nachfolgende Vorschrift des § 3 Abs. 4 BauNVO 1990, nach der zu den
zulässigen Wohngebäuden auch solche gehören, die ganz oder teilweise der
Betreuung und Pflege ihrer Bewohner dienen, kann daher nur als
Auslegungshilfe für den Begriff des Wohngebäudes im Sinne von § 3 BauNVO
1968 Bedeutung erlangen.
Nach § 3 Abs. 1 BauNVO 1968 dienen reine Wohngebiete ausschließlich dem
Wohnen; gemäß Abs. 2 der Vorschrift sind Wohngebäude zulässig. Das
Vorhaben des Beigeladenen wäre daher keine Nutzungsänderung im Sinne von
§ 29 BauGB, wenn es sich bei der Nutzung durch die therapeutische
Wohngruppe - wie bisher auch - um eine Wohnnutzung handelte.
Die Kriterien, nach denen zu beurteilen ist, ob es sich um eine Wohnnutzung im
Sinne des § 3 BauNVO 1968 handelt, sind nach einhelliger Rechtsprechung
eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, Eigengestaltung der Haushaltsführung
und des häuslichen Wirkungskreises sowie Freiwilligkeit des Aufenthalts. Diese
Kriterien dienen insbesondere auch der Abgrenzung von anderen
Nutzungsformen, etwa der Unterbringung, des Verwahrens unter gleichzeitiger
Betreuung, der bloßen Schlafstätte oder anderer Einrichtungen, die dann nicht
als Wohngebäude, sondern als soziale Einrichtungen einzustufen sind
(BVerwG, a.a.O.; Beschluss vom 17.12.2007 -4 B 54/07-; OVG Lüneburg,
Beschluss vom 18.7.2008 -1 LA 203/07-; OVG Hamburg, Beschluss vom
28.11.2012 - 2 Bs 210/12 -; VG Aachen, Urteil vom 15.03.2011 - 3 K 1085/10 -,
jeweils zitiert nach Juris). Gemeint ist damit die Nutzungsform selbstbestimmt
geführten privaten Lebens “in den eigenen vier Wänden“, die auf eine gewisse
Dauer angelegt ist (OVG Lüneburg, a.a.O.)
Ob es sich hier um ein Wohnen in diesem Sinne handelt, beantwortet sich
maßgeblich nach dem Betreuungskonzept des Beigeladenen. Danach soll in
der Mädchenwohngruppe M. Weg xx in O. bis zu 7 jungen Mädchen im Alter von
6 bis 13 Jahren auf freiwilliger Basis ein sicherer Lebensort zum Wohnen
geboten werden, der in der Regel auf einen langjährigen Verbleib ausgerichtet
ist und der das Aufwachsen in möglichst familienähnlichen Verhältnissen bieten
soll; ein Platz ist für Kriseninterventionen nach § 8 a SGB VIII gedacht;
insgesamt handelt es sich um Opfer von psychischem, körperlichem und/oder
sexuellem Missbrauch oder extremer Vernachlässigung; es solle ein “sicherer
Ort“ im Sinne einer “Schutzraum WG“ geschaffen werden; die elf
Mitarbeiterinnen des Beigeladenen, (und nur weibliche Kräfte werden
eingesetzt), so heißt es weiter in der Beschreibung des Leistungsangebots,
stellen sich mit ihrer gesamten Persönlichkeit und beruflichen Erfahrung als
Beziehungs- und Bindungspartner zur Verfügung; es erfolgt, soweit nötig,
Psychotherapie vor Ort; zu den Grundleistungen gehört eine 24 Stunden
Betreuung mit Doppeldiensten in der Zeit von 12:00 bis 22:00 Uhr; danach findet
täglich, sieben Tage die Woche eine Nachtbetreuung durch eine
Betreuungskraft statt. Aufgrund der individuellen Biografien der Kinder ist nach
Aussage der Leiterin der Einrichtung in der mündlichen Verhandlung in der
Regel eine Rückkehr in die Familie ausgeschlossen.
Danach handelt es sich bei der hier zu beurteilenden therapeutischen
Einrichtung um eine sonstige betreute Wohnform im Sinne von §§ 34 S. 2 Nr. 3,
48 a SGB VIII. Eine derartige Form der Erziehung wird in der Rechtsprechung
ihrer Ausgestaltung nach als bewusst häuslich geprägt und auf Dauer angelegt
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angesehen (OVG Hamburg, a.a.O.).
Problematisch könnte das Kriterium der eigengestalteten Haushaltsführung und
des häuslichen Wirkungskreises durch die Gruppenangehörigen sein. Zwar ist
nach dem Nutzungskonzept - als Regelfall - davon auszugehen, dass die
Gruppenangehörigen als Mädchen im Alter von 6 bis 12 Jahren aufgenommen
werden und sie aufgrund ihres Vorlebens bedeutsame Probleme in der
Persönlichkeitsentwicklung aufweisen, die eine Betreuung in Pflegefamilien oder
eine Rückkehr in die eigene Familie voraussichtlich ausschließen. Allerdings
spricht einiges dafür, dass die Kinder in der Mädchenwohngruppe eine
familienanaloge Betreuung durch verschieden ausgebildete Fachkräfte erhalten,
von denen in unterschiedlicher Besetzung eine stets auf dem Grundstück mit
den Kindern lebt. Der Tagesablauf der Kinder entspricht mit Schulbesuch am
Morgen, Freizeit am Nachmittag und Übernachtung dem beim Wohnen
Üblichen. Es mag ferner zu bedenken sein, dass auch entsprechend alte Kinder
in Familien der Betreuung bedürfen und zur eigengestalteten Haushaltsführung
ohne Unterstützung von erwachsenen Elternteilen nicht in der Lage sind. Hier
wie dort ist das Handeln darauf gerichtet, die lebenspraktischen Fähigkeiten der
Kinder (Haushaltsführung, Übernahme von Verantwortung für die Gemeinschaft)
zu fördern.
Unter Berücksichtigung des dargestellten Konzepts und des § 3 Abs. 4 BauNVO
1990 als Auslegungshilfe für den Begriff des Wohnens, neigt die Kammer zu der
Auffassung, dass es sich bei der Nutzung des M. Weges xx durch den
Beigeladenen um Wohnen im Sinne von § 3 Abs. 1 BauNVO 1968 handelt. Dies
steht der den Beteiligten übersandten Entscheidung der Kammer vom
23.06.2010 - 2 A 147/09 - nicht entgegen. Die dort behandelte
Jugendhilfeeinrichtung sah eine Übernachtung, die für ein Wohnen unabdingbar
ist, nicht vor.
Das bauplanungsrechtliche Rücksichtnahmegebot könnte zu folgenden
Überlegungen Anlass geben:
Nach § 15 Abs. 1 BauNVO sind die in den §§ 2 - 14 aufgeführten baulichen und
sonstigen Anlagen im Einzelfall unzulässig, wenn sie nach Anzahl, Lage,
Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets widersprechen.
Sie sind insbesondere unzulässig, wenn von ihnen Belästigungen oder
Störungen ausgehen können, die für die Umgebung nach der Eigenart des
Gebiets unzumutbar sind. Das Maß der nach § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO den
Nachbarn geschuldeten Rücksichtnahme hängt von den besonderen
Umständen des Einzelfalles ab. Es sind die Schutzwürdigkeit des Betroffenen,
die Intensität der Beeinträchtigung, die Interessen des Bauherrn und das, was
beiden Seiten billigerweise zumutbar oder unzumutbar ist, gegeneinander
abzuwägen. In die Betrachtung einzubeziehen ist dabei, dass über das Gebot
der Rücksichtnahme nicht die von einer nach dem Willen des Gesetzgebers
gebietsverträglichen Nutzung ausgehenden typischen Auswirkungen verhindert
werden können. So sind solche Beeinträchtigungen und Belästigungen, die
üblicherweise mit Wohngebäuden i.S.v. § 3 Abs. 2 BauNVO verbunden sind,
vom Nachbarn hinzunehmen; vorausgesetzt, es handelt sich um Wohnen,
betrifft das hier vor allem die übliche Parksituation. Die Tätigkeit des
Beigeladenen auf dem Grundstück M. Weg xx verursacht einen zeitlich eng
begrenzten Zu- und Abfahrtsverkehr in der Mittags- und der späten
Nachmittagszeit. Da die Kinder in einem Kleinbus morgens von der Einrichtung
zur Schule und wieder zurück gefahren werden und die Betreuungskräfte
überwiegend mittags anfahren, sind in der Regel kaum mehr
Fahrzeugbewegungen feststellbar, als sie bei einem Zweifamilienhaus
vorkommen können. Es mag sich anders verhalten mit der Parksituation jeweils
mittwochs, wenn in dem Haus des Beigeladenen Teambesprechungen für die
Wohngruppe abgehalten werden. Der hiermit verbundene erhöhte
Fahrzeugverkehr steht möglicherweise nicht mehr im Zusammenhang mit der
Wohnnutzung.
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Voraussichtlich dürfte sich auch die vom Grundstück des Beigeladenen
ausgehende Lärmbeeinträchtigung auf ein Maß beschränken, das sonst bei
einer intensiven Wohnnutzung, etwa durch zwei Familien, üblich und
hinzunehmen ist. Soweit sich die Kläger über von den Bewohnern des M.
Weges xx ausgehenden Sachbeschädigungen beklagen oder
Wassereinwirkungen auf ihr Grundstück befürchten, dürfte dies im Rahmen von
§ 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO wohl rechtlich unerheblich sein. Die Auswirkungen
im Rahmen dieser Vorschrift müssen einen Bezug zur Bodenordnung im Sinne
der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung haben (BVerwG, Urteil vom
25.1.2007 -4 C 1/06-, zitiert nach juris). Ein individuelles Fehlverhalten vermag
generell keine bodenrechtlich relevante Gefahrerhöhung zu bewirken.
Eventuellen Gefährdungen der Nachbarn kann nicht mit den Mitteln des
Baurechts begegnet werden; denn ein so genannter “Milieuschutz“ ist dem
Baurecht fremd. Es dient nicht der Bewahrung der sozialen Zusammensetzung
des Wohnumfeldes (vgl. das den Beteiligten bekannte Urteil der Kammer vom
23.06.2010 - 2 A 147/09-).
In Anbetracht der Parkraumsituation am Mittwoch und der Tatsache, dass es
sich bei dem Gebäude des Beigeladenen wohl um einen Sonderbau im Sinne
von § 2 Abs. 5 Nr. 9 i.V.m. § 51 NBauO n.F. handelt, dürfte es erforderlich sein,
ein Baugenehmigungsverfahren auch für den Fall durchzuführen, dass das
Vorhaben des Beigeladenen bauplanungsrechtlich unbedenklich sein sollte.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf §§ 167
VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711 ZPO.