Urteil des VG Göttingen vom 08.11.2013
VG Göttingen: satzung, vertretung, kommission, meinungsumfrage, stimmzettel, befragung, gemeinde, überprüfung, vervielfältigung, gesetzesmaterialien
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Zu der Frage, wann eine Bürgerbefragung im Sinne
des § 35 Niedersächsisches
Kommunalverfassungsgesetz vorliegt
1. Ein Bürger hat einen Anspruch auf ordnungsgemäße Durchführung einer
Bürgerbefragung i.S.d. § 35 Niedersächsisches
Kommunalverfassungsgesetz.
2. Eine Bürgerbefragung i.S.v. § 35 Niedersächsisches
Kommunalverfassungsgesetz liegt vor, wenn der Teilnehmerkreis einer
Umfrage der Kommune entsprechend den Wahlrechtsregelungen bestimmt
wird.
VG Göttingen 1. Kammer, Beschluss vom 08.11.2013, 1 B 227/13
§ 35 KomVerfG ND, § 123 VwGO, § 42 Abs 2 VwGO
Gründe
I.
Die Antragsteller sind Einwohner von O. im Gemeindegebiet der
Antragsgegnerin. Die Antragsgegnerin ist Mitglied im Wasserverband P.. Der
Wasserverband nimmt für seine Mitglieder u.a. die Aufgabe der
Trinkwasserversorgung wahr. In sieben Ortschaften der Antragsgegnerin –
u.a. O. – ist der Härtegrad des Trinkwassers wesentlich höher als in den
übrigen Ortschaften. Die Antragsteller haben eine Interessengemeinschaft
gegründet, die sich dafür einsetzt, dass in diesen sieben Ortschaften der
Wasserhärtegrad des Trinkwassers gesenkt wird und der Wasserverband P.
eine zentrale Enthärtungsanlage errichtet. Die Entscheidung über die
Errichtung einer Enthärtungsanlage trifft der Verbandsausschuss des
Wasserverbandes, der sich aus Vertretern der Mitgliedsgemeinden
zusammensetzt. Das Abstimmungsverhalten der
Verbandsausschussmitglieder der Antragsgegnerin wird durch eine
Beschlussfassung der Vertretung der Antragsgegnerin vorbereitet. Die
Vertretung der Antragsgegnerin hat in ihrer Sitzung vom 04.07.2013
beschlossen, dass vor einer Entscheidung der Vertretung eine
Meinungsumfrage durchgeführt werden soll. Hierzu wurde ein Fragebogen
erstellt, der am 27.09.2013 mit Rückumschlag an alle wahlberechtigten Bürger
ab 16 im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin versandt wurde und bis zum
31.10.2013 an die Antragsgegnerin zurückgesandt werden konnte. Ab
11.11.2013 will die Antragsgegnerin die eingegangenen Fragebögen
auswerten.
Die Antragsteller haben am 27.09.2013 einen Antrag auf Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes gestellt.
Sie sind der Ansicht, dass es sich bei der Umfrage der Antragsgegnerin um
eine Bürgerbefragung im Sinne des § 35 Niedersächsisches
Kommunalverfassungsgesetz handele, die nur auf Grundlage einer von der
Antragsgegnerin zu erlassenden Satzung durchgeführt werden dürfe. Über
eine solche Satzung verfüge die Antragsgegnerin nicht. Die Bürgerbefragung
sei aber auch deshalb rechtswidrig, weil sie die allgemeinen Wahlgrundsätze
nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz nicht ausreichend berücksichtige. Der
Fragebogen sei nicht neutral formuliert, die Befragung sei nicht geheim, weil
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anhand der auf jedem Stimmzettel vorhandenen Kennziffern eine
Identifizierung der Stimmabgebenden möglich sei, ferner sei die
Unmittelbarkeit der Stimmabgabe verletzt, denn es seien keine Vorkehrungen
dagegen getroffen worden, dass Stimmberechtigte sich die Stimmzettel von
anderen Haushaltsangehörigen oder Nachbarn verschafften und mehrfach
abstimmten.
Die Antragsteller beantragen,
der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu
untersagen, die an sie zurückgesandten Fragebögen zum Thema
„Kalkarmes Wasser in der Gemeinde D. – Umfrage: Zentrale
Entkalkungsanlage für 2/3 der Haushalte?“ auszuwerten.
Die Antragsgegnerin hat keinen Antrag gestellt.
Sie ist der Ansicht, dass es sich bei der streitbefangenen Umfrage um eine
formlose Meinungsumfrage und nicht um eine Bürgerbefragung im Sinne des §
35 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz handele. Hierfür sei
keine Satzung notwendig.
II.
Der Antrag hat Erfolg.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Verwaltungsgericht eine
einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf
ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung zur Abwehr
wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus
anderen Gründen nötig erscheint. Voraussetzung ist, dass der Antragsteller
das Bestehen eines subjektiv-öffentlichen Rechts auf das begehrte
Verwaltungshandeln (Anordnungsanspruch) und die Unzumutbarkeit, eine
Entscheidung in der Hauptsache abzuwarten (Anordnungsgrund), glaubhaft
gemacht hat (§§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2, 294 ZPO).
Die Antragsteller verfügen über die notwendige Antragsbefugnis analog § 42
Abs. 2 VwGO. Einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach §
123 VwGO kann nur stellen, wer antragsbefugt ist. Die Antragsbefugnis
entspricht der Klagebefugnis im Hauptsacheverfahren gemäß § 42 Abs. 2
VwGO. Die Antragsteller müssen daher geltend machen können, durch ein
behördliches Handeln oder Unterlassen in eigenen Rechten verletzt oder
gefährdet zu sein. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Die Antragsteller
machen eine Verletzung von § 35 Niedersächsisches
Kommunalverfassungsgesetz – NKomVG – geltend, weil die Antragsgegnerin
eine Bürgerbefragung im Sinne dieser Vorschrift ohne die hierfür notwendige
Satzung durchführe. Nach § 35 NKomVG kann die Vertretung in
Angelegenheiten der Kommune eine Befragung der Bürgerinnen und Bürger
beschließen (Satz 1). Einzelheiten sind durch Satzung zu regeln (Satz 3).
Diese Vorschrift bzw. ihre Vorgängervorschrift, § 22 d NGO, wurde durch das
Gesetz zur Reform des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts vom
01.04.1996 (Nds. GVBl. S. 82 ff.) aufgrund einer entsprechenden Empfehlung
der Enquete-Kommission zur Überprüfung des Niedersächsischen
Verfassungsrechts eingeführt (s. LT-Drs. 13/1450 S. 104). Nach dem Bericht
der Enquete-Kommission zur Überprüfung des Niedersächsischen
Verfassungsrechts vom 06.05.1994 (LT-Drs. 12/6260, S. 56 ff.) sollen
Bürgerbefragungen den Gemeinden und Landkreisen die Möglichkeit geben,
alle Bürger einer Kommune zur Meinungsäußerung zu einem bestimmten
Gegenstand aus dem Bereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten
aufzufordern. Sie sollen der Vertretungskörperschaft und der Verwaltung zur
Informationsgewinnung und der Meinungs- und Willensbildung der
kommunalen Mandats- und Amtsinhaber dienen. Zugleich sollen sie zu einer
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stärkeren Einbeziehung der Bürger in die kommunalen
Entscheidungsprozesse führen und damit das Interesse an der kommunalen
Selbstverwaltung erhöhen und zu weitergehendem Engagement in
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft motivieren (Bericht der Enquete-
Kommission, a.a.O., S. 56). Demnach dient § 35 NKomVG auch den
Interessen der Bürger und hat drittschützenden Charakter, sodass die
Antragsteller einen Verstoß gegen diese Vorschrift als Verletzung eigener
Rechte geltend machen können.
Die Antragsteller haben auch einen Anordnungsanspruch, denn sie sind als
Bürger der Antragsgegnerin in ihrem Recht aus § 35 NKomVG verletzt. Bei der
streitbefangenen Umfrage handelt es sich um eine Bürgerbefragung im Sinne
dieser Vorschrift, die nur auf Grundlage einer Satzung durchgeführt werden
darf. Über eine solche Satzung verfügt die Antragsgegnerin nicht.
§ 35 NKomVG definiert nicht, wann eine Bürgerbefragung im Sinne dieser
Vorschrift vorliegt. Die Vorschrift ist deshalb anhand der Gesetzesmaterialien
auszulegen. Die Enquete-Kommission, deren Empfehlungen Grundlage der
Einführung einer Bürgerbefragung in das kommunale Verfassungsrecht sind,
hat in ihrem bereits zitierten Bericht ausgeführt:
„Bereits nach geltendem Recht sind Bürgerbefragungen zulässig, die
als Mittel einer bloßen Meinungsforschung in Form einer
demoskopischen Umfrage durchgeführt werden. Wenn hingegen eine
Befragung aller Bürger einer Kommune durchgeführt und der
Teilnehmerkreis entsprechend den Wahlrechtsregelungen bestimmt
werden soll, bedarf dies einer gesetzlichen Regelung, da eine solche
Bürgerbefragung ein Instrument zur Kundgabe des Bürgerwillens im
Sinne einer Teilnahme an der Ausübung von Staatsgewalt darstellt
(vgl. a. BVerfGE 8, 104 ff.).
Die Enquete-Kommission empfiehlt mehrheitlich, die
Rahmenbedingungen für die Durchführung kommunaler
Bürgerbefragungen gesetzlich zu regeln.“
Demnach handelt es sich um eine Bürgerbefragung, wenn eine Umfrage der
Kommune alle Wahlberechtigten einbezieht. Dies ist hier der Fall. Die
Antragsgegnerin hat an alle Wahlberechtigten ab 16 in ihrem Gemeindegebiet
Fragebögen mit Rückumschlag zu dem Thema „Kalkarmes Wasser in der
Gemeinde D. - Umfrage: Zentrale Entkalkungsanlage für 2/3 der Haushalte?“
versandt, mit der Möglichkeit einen abzutrennenden Stimmzettel ausgefüllt bis
zum 31.10.2013 an sie zurückzusenden. Folglich handelt es sich bei ihrer
Umfrage um eine Bürgerbefragung. Daran ändert nichts, dass die Vertretung
der Antragsgegnerin in ihrer Sitzung vom 04.07.2013 beschlossen hatte, eine
„Meinungsumfrage“ unter den Bürgern durchzuführen. Mangels weiterer
Anhaltspunkte in dem Sitzungsprotokoll über die Sitzung vom 04.07.2013 geht
hieraus allein nicht eindeutig hervor, dass die Vertretung damit bewusst eine
formlose Meinungsumfrage in Abgrenzung zu einer formalisierten
Bürgerbefragung im Sinne des § 35 NKomVG durchführen wollte. Doch selbst
wenn dies so wäre, würde die Umfrage hierdurch nicht zu einer formlosen
Meinungsumfrage. Entscheidend ist, ob die Umfrage die Kriterien einer
Bürgerbefragung erfüllt, und nicht, wie sie bezeichnet ist.
Ob die Bürgerbefragung der Antragsgegnerin auch deshalb rechtswidrig ist,
weil sie gegen Wahlrechtsgrundsätze nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verstößt,
kann dahingestellt bleiben, denn hierauf kommt es nicht mehr an. Die
Bürgerbefragung ist bereits deshalb rechtswidrig, weil sie nicht gemäß § 35
Satz 3 NKomVG auf Grundlage einer Satzung durchgeführt wurde.
Da die Antragsgegnerin bereits einen Rücklauf aus der rechtswidrigen
Bürgerbefragung hat, kann die weitere Durchführung nur durch eine
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Untersagung der Auswertung der zurückgesandten Fragebögen verhindert
werden. Die Untersagung der Auswertung beinhaltet auch, dass die
Briefumschläge der zurückgesandten Fragebögen erst gar nicht geöffnet
werden. Andernfalls besteht die Gefahr, dass das Ergebnis der Umfrage an die
Öffentlichkeit und auch den Vertretungsmitgliedern der Antragsgegnerin zur
Kenntnis gelangt, sodass diese bei ihrer Entscheidung über die Errichtung
einer Entkalkungsanlage hiervon beeinflusst wären.
Die Antragsteller verfügen auch über einen Anordnungsgrund. Die gerichtliche
Entscheidung ist besonders eilbedürftig, da die Antragsgegnerin die
zurückgesandten Fragebögen am 11.11.2013 auswerten möchte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. 52 Abs. 1
GKG. Der im Hauptsacheverfahren anzusetzende Auffangstreitwert von
5.000,00 Euro (§ 52 Abs. 2 GKG) ist im Hinblick auf den vorläufigen Charakter
der gerichtlichen Eilentscheidung zu halbieren (Nr. 1.5 Satz 1 Streitwertkatalog
für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, S.1327 ff.).