Urteil des VG Gießen vom 11.06.2008, 8 E 2131/07

Entschieden
11.06.2008
Schlagworte
Bebauungsplan, Neuanlage, Umgestaltung, Kirche, Kassatorisch, Hotel, Bekanntgabe, Anpflanzung, Klageart, Abgrenzung
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Quelle: Gericht: VG Gießen 8. Kammer

Norm: § 8b HGO

Entscheidungsdatum: 11.06.2008

Aktenzeichen: 8 E 2131/07

Dokumenttyp: Urteil

Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens

Leitsatz

1. Zur Abgrenzung eines sogenannten kassatorischen von einem initiatorischen Bürgerbegehren. 2. Ein Bürgerbegehren, das sich gegen den Grundsatzbeschluss vollziehende Beschlüsse der Gemeindevertretung wendet, ist nicht als fristungebundenes initiierendes Bürgerbegehren, sondern nur innerhalb der für den Grundsatzbeschluss laufenden Ausschlussfrist zulässig.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden dem Kläger auferlegt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, falls nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens, dessen Vertrauensperson unter anderem der Kläger ist.

2Am 16.12.2004 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten den Bebauungsplan Nr. 45 „Ehemals D-Hotel“, der eine Veränderung des Parks zum Ziel hat.

3Unter dem 29.06.2007 beantragten der Kläger sowie zwei weitere Personen bei dem Magistrat der Beklagten einen Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids über folgende Frage:

4„Sind sie gegen die Umgestaltung des Parks an der E-Kirche durch die Neuanlage einer Kastanienallee und das Fällen eines Teils des jetzigen wertvollen Baumbestandes?“

5Der Antrag war mit einer Begründung, einem Kostendeckungsvorschlag und der Benennung von drei Vertrauenspersonen versehen.

6Die im Bürgerbegehren angeführte Begründung lautete:

7„Der Park in seiner jetzigen Form mit seinem Baumbestand ist ein gewachsenes Naturkapital, das es zu erhalten gilt.“

8Das gemeinsam mit dem Antrag von den Vertrauenspersonen eingereichte Anschreiben an den Magistrat der Beklagten verwies in seiner Begründung - neben

Anschreiben an den Magistrat der Beklagten verwies in seiner Begründung - neben der Begründung des Bürgerbegehrens selbst - auf den Bebauungsplan Nr. 45 der Beklagten sowie dessen Festsetzungen bezüglich der in Rede stehenden Parkanlage.

9Unter dem 05.07.2007 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten, dass im streitigen Bereich 13 Bäume gefällt und 26 neu gepflanzt werden sollten, und erklärte in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten vom 30.08.2007 das Bürgerbegehren für unzulässig.

10 Mit Schreiben vom 03.09.2007 wies die Beklagte darauf hin, die Stadtverordnetenversammlung habe in ihrer Sitzung am 30.08.2007 durch Beschluss das Bürgerbegehren aus folgenden Gründen für unzulässig erklärt: Auf den Unterschriftenlisten sei nicht auf den rechtskräftigen Bebauungsplan Nr. 45 „Ehemals D-Hotel“ hingewiesen worden. Ein Bürgerbegehren, das sich gegen einen Bebauungsplan richte, müsse innerhalb einer sechswöchigen Ausschlussfrist nach der mündlichen Bekanntgabe des Beschlusses in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung (hier: 16.12.2004) eingereicht worden sein.

11 Am 17.09.2007 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor: Bei dem Bürgerbegehren handele es sich um ein initiierendes, welches nicht unter die sechswöchige Ausschlussfrist des § 8b Abs. 3 S. 1 Hs. 2 HGO falle. Das Bürgerbegehren sei gerade deshalb nicht kassatorisch, weil es sich nicht gegen den Bebauungsplan richte, sondern auf dessen Umsetzung abziele. Vielmehr intendiere es die Einhaltung der im Bebauungsplan enthaltenen Festsetzungen bezüglich der Grünflächen und des Baumbestandes, dessen Erhaltung dort festgeschrieben sei. Danach dürfe eine Neugestaltung der Allee erst nach dem natürlichen Abgang der Altbäume umgesetzt werden. Der Bebauungsplan Nr. 45 schreibe somit den gewachsenen Parkcharakter fest. Ein Beschluss der Stadtverordnetenversammlung zum Fällen von 13 Bäumen sei zudem erst am 05.07.2007 erfolgt, mithin nach dem Antrag auf Durchführung des Bürgerentscheids. Auch unter diesem Gesichtspunkt sei das auf den Erhalt der Bäume ausgerichtete Bürgerbegehren als initiatorisch zu bewerten.

12 In der mündlichen Verhandlung vom 11.06.2008 brachte der Kläger zum Ausdruck, es gehe ihm weniger um den Erhalt der zu fällenden Bäume als vielmehr um die Verhinderung der Ausführungen der von der Stadtverordnetenversammlung beschlossenen Umgestaltungsmaßnahmen. Denn diese führten zu einer Gefährdung des vorhandenen Baumbestandes. Die Ausbaumaßnahmen bewirkten eine Schädigung des Wurzelwerks der Bäume.

13 Der Kläger beantragt,

14die Beklagte zu verpflichten, das Bürgerbegehren „Sind sie gegen die Umgestaltung des Parks an der E-Kirche durch die Neuanlage einer Kastanienallee und das Fällen eines Teils des jetzigen wertvollen Baumbestandes?“ für zulässig zu erklären.

15 Die Beklagte beantragt,

16die Klage abzuweisen.

17 Sie vertritt die Ansicht, vorliegend handele es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren, da dieses sich inhaltlich gegen die Festsetzungen des bereits am 16.12.2004 beschlossenen Bebauungsplanes Nr. 45 „Ehemals D-Hotel“ richte. Dieser Plan setze verschiedene Baumreihen, Neuanpflanzungen und zu erhaltende Bäume nach historischem Vorbild fest. Hierdurch sollten die axialen Bezüge zwischen F-Anlage und G-Straße sowie Übergang zur H-Straße nachhaltig wiederhergestellt werden. Soweit sich das Bürgerbegehren nunmehr gegen die Umgestaltung des Parks durch die Neuanlage einer Kastanienallee und das Fällen eines Teils des Baumbestandes ausspreche, ziele es damit auf die inhaltliche Änderung des Bebauungsplans Nr. 45. Ein hiergegen gerichtetes sogenanntes kassatorisches Bürgerbegehren unterliege einer Ausschlussfrist von sechs Wochen. Das mehr als zwei Jahre nach dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 16.12.2004 eingereichte Bürgerbegehren sei damit verfristet. Der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 05.07.2007 zum Fällen von 13 Bäumen sei für die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens unerheblich, weil es sich zum einen dabei um einen Vollzugsbeschluss zum Bebauungsplan Nr. 45 handele und zum anderen dieser Beschluss erst nach dem Einreichen des Bürgerbegehrens gefasst worden sei.

18 Ein Bürgerbegehren, welches sich gegen einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung richte, müsse zudem eindeutig erkennen lassen, dass es sich gegen einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung wende. Dem Bürgerbegehren sei jedoch weder aus seiner Fragestellung noch aus seiner Begründung zu entnehmen, dass die Stadtverordnetenversammlung bereits über die Parkgestaltung entschieden habe. Die Bezugnahme auf den Bebauungsplan Nr. 45 im Anschreiben vom 29.06.2007 an die Beklagte zum Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids genüge diesen Anforderungen nicht, da das Anschreiben nicht Bestandteil des Bürgerbegehrens sei.

19 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, die Behördenakte der Beklagten (1 Hefter) und den Bebauungsplan Nr. 45 der Beklagten Bezug genommen. Sämtliche Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

20 Die Klage ist zulässig.

21 Im Rahmen der Zulässigkeit kann im vorliegenden Fall das Problem der statthaften Klageart offenbleiben. Eine Feststellungsklage, die der Hessische Verwaltungsgerichtshof (vgl. Hess.VGH, U. v. 28.10.1999 - 8 UE 3683/97 -, HSGZ 2000, 143) in Streitigkeiten auf Zulassung eines Bürgerbegehrens annimmt, wäre hier nämlich zulässig; insbesondere liegt ein qualifiziertes Feststellungsinteresse hinsichtlich der Zulassung des Bürgerbegehrens vor. Die Voraussetzungen einer Verpflichtungsklage sind hier ebenfalls gegeben. Die Kammer neigt dabei der Ansicht zu, als statthafte Klageart in Verwaltungsstreitverfahren über die Zulassung eines Bürgerbegehrens eine Verpflichtungsklage anzusehen (ebenso: Ute Spies., Bürgerversammlung, Bürgerbegehren, Bürgerentscheid, 1999, S. 253; Schmidt, HSGZ 2004, 136, 138). Dafür spricht bereits, dass auch nach der Rechtsprechung insoweit kein - das Vorliegen eines Verwaltungsakts zwingend ausschließender - Kommunalverfassungsstreit gegeben ist (vgl. Hess.VGH, U. v. 28.10.1999 - 8 UE 3683/07 -, HSGZ 2000, 143; VG Darmstadt, B. v. 17.01.2002 - 3 G 100/02 -, HSGZ 2002, 127; VG Gießen, B. v. 25.08.2003 - 8 G 2988/03 -, S. 2 BA; B. v. 01.09.2003 - 8 G 3040/03 -, S. 4 BA). Vielmehr entscheidet die Gemeindevertretung nach § 8b Abs. 4 S. 2 HGO abschließend über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens, was ausschließlich im Wege eines Verwaltungsakts erfolgen dürfte (so ausdrücklich: Ute Spies., a.a.O.; Schmidt, a.a.O.; Steinwachs/Zeiss, VR 1998, 203, 208). Auch insoweit ist die vorliegende Klage zulässig. Insbesondere scheitert die Zulässigkeit der Klage nicht an der mangelnden Durchführung eines Vorverfahrens. Denn die Beklagte hat sich rügelos zur Sache eingelassen.

22 Die Klage ist jedoch unbegründet.

23 Dem Kläger steht kein Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zu, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären, bzw. auf Feststellung, dass der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten vom 30.08.2007, das Bürgerbegehren für unzulässig zu erklären, rechtswidrig gewesen ist.

24 Das Bürgerbegehren ist unzulässig, da bereits die Frist zur Einreichung gemäß § 8b Abs. 3 S. 1 Hs. 2 HGO nicht gewahrt wurde. Nach § 8b Abs. 3 S. 1 Hs. 2 HGO muss ein Bürgerbegehren, das sich gegen einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung richtet, innerhalb einer Frist von sechs Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Ein Bürgerbegehren richtet sich nicht nur dann gegen einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung, wenn es ausdrücklich dessen Aufhebung zum Ziel hat. Ein Bürgerbegehren ist vielmehr auch dann kassatorisch, wenn es sich inhaltlich auf einen Beschluss der Gemeindevertretung bezieht und dessen Korrektur - oder eine wesentlich abweichende Regelung als im Beschluss vorgezeichnet - für die Zukunft anstrebt (vgl. Hess.VGH, B. v. 13.07.2004 - 8 TG 1067/04 -, juris, Rdnr. 48; Ute Spies, a.a.O., S. 179 f.). Dabei kann die Frage, ob sich ein Bürgerbegehren inhaltlich gegen einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung richtet und damit kassatorisch oder ob es im Gegensatz hierzu initiatorisch ist, nur einzelfallbezogen beantwortet werden (vgl. VG Gießen, B. v. 26.03.2004 - 8 G 539/04 -, HSGZ 2004, 219, 220).

25 Das Bürgerbegehren „Sind sie gegen die Umgestaltung des Parks an der E-Kirche

25 Das Bürgerbegehren „Sind sie gegen die Umgestaltung des Parks an der E-Kirche durch Neuanlage einer Kastanienallee und das Fällen eines Teils des jetzigen wertvollen Baumbestandes?“ wendet sich hier kassatorisch gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten vom 16.12.2004, mit dem der Bebauungsplan Nr. 45 beschlossen wurde. Die in dem Bürgerbegehren bezeichnete Grünfläche zwischen E-Kirche und G-Straße wird von dem Bebauungsplan Nr. 45 erfasst. In diesem sind bezüglich des Parks unter Nr. 11.5 der Begründung des Bebauungsplans (S. 70 d. Bebauungsplanakte) folgende Festsetzungen enthalten:

26„Der vorhandene Baumbestand ist gemäß Parkpflegevermerk zu erhalten, zu pflegen und zu entwickeln, um die Grünanlage nachhaltig in ihrem Bestand und in ihrer Bedeutung für das Stadtbild zu sichern… In Anlehnung an die Konzeption von I. sind verschiedene Alleen bzw. Baumreihen zur Anpflanzung festgesetzt. Sie sollen die axialen Bezüge zwischen F-Anlage und G-Straße und den Übergang zur H-Straße nachhaltig wiederherstellen. Um nicht übermäßig und unverhältnismäßig in den vorhandenen Baumbestand eingreifen zu müssen, sind die Festsetzungen in enger Abstimmung mit der Denkmalpflege und den Belangen des Baumschutzes sowie den notwendigen Verpflichtungen aus der Verkehrssicherung umzusetzen. Im Zusammenhang mit der Landesgartenschau 2010 sollen zumindest Teile des umgesetzten Konzeptes präsentiert werden.“

27 Es werden drei Einzelbäume als zu erhaltende Bäume im Übergang des Parks zur Bebauung an der H-Sraße als besonders orts- und parkbildprägend festgesetzt. Nach historischem Vorbild werden verschiedene Alleen und Baumreihen zur Anpflanzung ausgewiesen. Diese sollen die axialen Bezüge zwischen F-Anlage und G-Straße und Übergang zur H-Straße nachhaltig wiederherstellen. Dabei darf nach dem Bebauungsplan allerdings nicht übermäßig in den vorhandenen Baumbestand eingegriffen werden. Zur Landesgartenschau 2010 sollen zumindest Teile des Konzepts umgesetzt sein.

28 Das Bürgerbegehren richtet sich ausweislich der Fragestellung gegen die im Bebauungsplan festgeschriebene Umgestaltung, die sich - wie auch in der mündlichen Verhandlung zur Sprache kam - an dem historischen Vorbild (Konzept von I.) orientiert. Die festgelegte Änderung sieht diesem historischen Vorbild gemäß als wesentlichen Aspekt die Neuanlage einer Kastanienallee als axiale Verbindung zwischen der F-Anlage und der E-Kirche vor. Im Bebauungsplan sind lediglich drei Einzelbäume und der Altbaumbestand als solcher geschützt. Einzelne Fällungen und Neuanpflanzungen sind allerdings notwendige Voraussetzung, um den Bebauungsplan und sein tragendes historisches Konzept mit seinen weiträumigen Alleen umzusetzen. Das Bürgerbegehren fordert dagegen eine wesentlich andere Lösung als im Bebauungsplan Nr. 45 und seiner Begründung vorgesehen, nämlich den Erhalt des Parks in seiner jetzigen Gestaltung. Denn es wendet sich gegen das Anlegen einer Allee und das hierzu notwendige Fällen einzelner Bäume.

29 Das Bürgerbegehren ist auch nicht zulässig im Hinblick auf den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten vom 05.07.2007. Durch diese Entscheidung wurde beschlossen, 13 Bäume zu fällen und 26 neu anzupflanzen, was sich aber als reiner Vollzugsbeschluss im Hinblick auf den Bebauungsplan Nr. 45 darstellt. Bürgerbegehren, die sich gegen reine Vollzugsbeschlüsse oder unmittelbar gegen die Vollziehung von Grundsatzbeschlüssen richten, sind nur innerhalb der für den Grundsatzbeschluss laufenden Ausschlussfrist zulässig (vgl. VG Darmstadt, B. v. 24.07.2007 - 3 G 1073/07 -, juris, Leitsätze 2 und 3; Foerstermann, Die Gemeindeorgane in Hessen, 6. Aufl., 2002, § 65 Rdnr. 9, S. 258). Sinn und Zweck der Ausschlussfrist des § 8b Abs. 3 S. 1 Hs. 2 HGO ist es zu verhindern, dass Beschlüsse der Gemeindevertretung über einen längeren Zeitraum nicht vollzogen werden können (vgl. Hess.VGH, B. v. 13.07.2004 - 8 TG 1067/04 -, juris, Rdnr. 47; VG Gießen, B. v. 26.03.2004 - 8 G 539/04 -, HSGZ 2004, 219, 221). Diese Regelung räumt dem Schutz von Beschlüssen der Gemeindevertretung gegenüber einem Bürgerbegehren als plebiszitärem Verfahren Vorrang ein (vgl. Hess.VGH, U. v. 02.04.2004 - 8 UE 2529/03 -, juris, Rdnr. 32; Spies, a.a.O., S. 180). Damit wird den Grundsätzen der Planungssicherheit und der Effektivität des Verwaltungshandelns Rechnung getragen (vgl. VG Köln, U. v. 31.05.1999 - 4 K 7677/96 -, juris, Orientierungssatz 1; Spies, a.a.O., S. 179 f.). Dieser Intention des Gesetzes läuft es zuwider, wenn ein Bürgerbegehren, das sich gegen den Grundsatzbeschluss vollziehende Beschlüsse

Bürgerbegehren, das sich gegen den Grundsatzbeschluss vollziehende Beschlüsse der Gemeindevertretung wendet, als ein fristungebundenes initiierendes Bürgerbegehren gewertet wird. Dies gilt erst recht für direkte, wenn auch zeitlich verzögerte Umsetzungsbeschlüsse von bereits gefassten Entscheidungen der Gemeindevertretung.

30 Davon ist hier hinsichtlich des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten vom 05.07.2007, 13 Bäume zu fällen und 26 neu anzupflanzen, auszugehen. Denn diese Entscheidung unterfällt ebenfalls der für den Beschluss vom 16.12.2004 abgelaufenen Frist von sechs Wochen gemäß § 8b Abs. 3 S. 1 Hs. 2 HGO. Der Beschluss vom 05.07.2007 stellt sich mangels neuer Sachlage nämlich als reiner Vollzugsbeschluss des Beschlusses vom 16.12.2004 über den Bebauungsplan Nr. 45 dar. Die dort festgeschriebene Umgestaltung des Parks und der Neuanlage einer axialen Allee setzt notwendigerweise voraus, dass neben dem natürlichen Abgang von Altbäumen auch Bäume gefällt werden. Andernfalls würde die Lebensdauer einzelner Bäume das Anlegen der Allee und damit den Vollzug des Bebauungsplanes in absehbarer Zeit unmöglich machen.

31 Der Kläger hat als unterliegender Beteiligter gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Ausspruch der vorläufigen Vollstreckbarkeit hat seine Grundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

32 Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen im Hinblick auf die Abgrenzung eines kassatorischen vom einem initiatorischen Bürgerbegehren (vgl. §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert.

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Anmerkungen zum Urteil