Urteil des VG Gießen, Az. 10 E 255/97

VG Gießen: sinn und zweck der norm, widerruf, leiter, treu und glauben, entzug des ausweises, verwaltungsakt, unbestimmter rechtsbegriff, betroffene person, behörde, entziehen
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Gericht:
VG Gießen 10.
Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
10 E 255/97
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 1 Abs 3 S 1 UZwBwG, § 35 S
1 VwVfG, § 49 Abs 2 VwVfG, §
28 VwVfG, § 48 VwVfG
Zum Entzug der Befugnis gem UZwBwG § 1 Abs 3; zur
Zuständigkeit
Tatbestand
Der Kläger begehrt die Wiedererlangung einer Genehmigung nach
§ 1 Abs. 3 des Gesetzes über die Anwendung unmittelbaren Zwanges und die
Ausübung besonderer Befugnisse durch Soldaten der Bundeswehr und zivile
Wachpersonen
vom 12. August 1965 (UZwGBw).
Der Kläger, am 20. Juni 1945 geboren und gelernter Gießereifacharbeiter, trat im
Juni 1990 als Wachmann in die Dienste des Unternehmens "Deutscher Wach- und
Schutz-Dienst, R.v.J.". Im Rahmen seines Arbeitsverhältnisses wurde er von seinem
Arbeitgeber als Bewacher des Korpsdepots 354 in ... (spätere Bezeichnung:
Munitionsaußenlager) eingesetzt. Vor Aufnahme der Bewachungstätigkeit erhielt
der Kläger von der Standortverwaltung ..., in deren Zuständigkeitsbereich das
Korpsdepot lag, am 6. Juni 1990 die besondere Befugnis gemäß § 1 Abs. 2 (jetzt -
gleichlautend - Abs. 3) UZwGBw und einen Waffen- und Sonderausweis (Nr. 241).
Zu einem nicht bekannten Zeitpunkt löste die Beklagte den Bewachungsvertrag
mit dem Deutschen Wach- und Schutz-Dienst und beauftragte das "Wachinstitut
...., mit der Bewachung der Liegenschaft. Das Wachinstitut übernahm den Kläger
und setzte ihn ohne inhaltliche Änderung seines Arbeitsvertrags ebenfalls als
Wachmann ein.
Der Dienst des Klägers als zivile Wachperson und Hundeführer verlief zunächst
störungsfrei, doch kam es am 28. August 1994 zu einem Wachverstoß, indem der
Kläger während des Dienstes bei einem Depotfest Alkohol trank. Der Leiter des
Außenlagers traf nach Anhörung des Klägers aber die Entscheidung, es seien
keine weiteren Maßnahmen gegen den Kläger erforderlich (Bl. 43 der
Behördenakte - BA -).
Bei einer entsprechenden Überprüfungen der Dienstfähigkeit, der Einsatzfähigkeit
der Wachteams (Diensthund und Diensthundeführer) sowie der Schießleistungen
im November 1995 durch Bedienstete der Bundeswehr erreichte der Kläger jeweils
zufriedenstellende Beurteilungen (Bl. 26-30 BA).
Mit Schreiben vom 4. Juli 1996 teilte der Leiter des Außenlagers, Stabsfeldwebel F.,
der nunmehr zuständigen Standortverwaltung ... mit, er habe den Kläger mit
Wirkung vom selben Tag vom Wachdienst abgelöst und den Sonderausweis Nr.
241 eingezogen. Zur Begründung führte er gegenüber der Standortverwaltung
aus, der Kläger sei einer Überprüfung durch das Wachinstitut unterzogen worden,
wobei sich erhebliche Mängel herausgestellt hätten. Auch habe der Kläger trotz
seiner, des Stabsfeldwebels, wiederholten Aufforderungen seinen Dienstauftrag
nicht ordnungsgemäß durchgeführt und somit die dienstlichen Weisungen
ignoriert. Des Weiteren seien die Leistungen des Klägers beim Schießen teilweise
so dürftig, dass diese nicht als ausreichend bezeichnet werden müssten. Daher
sehe er die Sicherheit des Lagers bei einer weiteren Bewachung durch den Kläger
als nicht mehr gewährleistet an.
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Die Standortverwaltung ... forderte mit Schreiben vom 9. Juli 1996 die
Arbeitgeberin des Klägers auf, den Kläger sofort vom Wachdienst in ... abzulösen.
Das Wachinstitut ... kündigte das Arbeitsverhältnis des Klägers daraufhin unter
Berufung auf die Regelungen des Manteltarifvertrags für das Wach- und
Sicherheitsgewerbe in Hessen vom 29. Oktober 1992 fristlos. In der Folge erhob
der Kläger am 16. Juli 1996 eine Klage gegen die Beklagte vor dem Arbeitsgericht
Gießen auf Feststellung, dass ihm weiterhin das Zutrittsrecht zum Außenlager ...
zustehe (Az. des Arbeitsgerichts: 2 Ca 400/96). Mit Beschluss vom 24. Oktober
1996 erklärte sich das Arbeitsgericht Gießen für unzuständig und verwies die Klage
an das Verwaltungsgericht Gießen (Az. des VG: 10 E 1704/96). Dieses Verfahren
stellte das Verwaltungsgericht Gießen mit Beschluss vom 17. Juli 2000 ein,
nachdem der Kläger die Klage zurückgenommen hatte.
Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 23. September 1996 (Bl. 50 der BA) forderte der
Kläger die Beklagte auf, die Entscheidung über den Entzug schriftlich zu
begründen.
Dieses Schreiben fasste die Wehrbereichsverwaltung IV als Widerspruch gegen den
Entzug des Sonder- und Waffenausweises auf und erließ unter dem 24. Januar
1997 einen Widerspruchsbescheid, mit dem sie den Widerspruch des Klägers
zurückwies. Zur Begründung ihrer Entscheidung führte sie aus, der Kläger sei nach
den Feststellungen der Überprüfung durch seine Arbeitgeberin am 4. Juli 1996
durch diese für untauglich angesehen worden, so dass die Arbeitgerberin ihn nicht
zur (bundeswehrinternen) Prüfung vorgestellt habe. Auch seien die Leistungen des
Klägers im Schießen so schlecht, dass es nicht mehr vertretbar sei, im die
Befugnisse nach dem UZwGBw zu belassen. Den Widerspruchsbescheid versandte
die Wehrbereichsverwaltung mit Einschreiben am selben Tag.
Am 25. Februar 1997 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor, seinen Dienst
sechs Jahre ohne Beanstandungen absolviert zu haben. Zwei Überprüfungen durch
die Bundeswehr habe er mit befriedigenden Ergebnissen bestanden. Die letzte
Überprüfung im November 1995 sei nur kurze Zeit vor dem Test am 4. Juli 1996,
der durch Mitarbeiter seiner Arbeitgeberin erfolgt und für den er nicht vorbereitet
gewesen sei, erfolgt. Die Beklagte habe daher rechtsfehlerhaft ohne triftigen
Grund die Erlaubnis entzogen, zumindest aber unverhältnismäßig gehandelt.
Durch den Entzug der Sondererlaubnis habe er nämlich seinen Arbeitsplatz
verloren und auch keinen anderen mehr finden können.
Der Kläger vertritt weiter die Ansicht, der Entzug der Befugnisse nach dem
UZwGBw sei rechtsfehlerhaft, da der Leiter des Außenlagers nicht entsprechend
bevollmächtigt gewesen sei. Auch hätte die firmeninterne Prüfung nicht zum
Entzug führen dürfen, da die Bundeswehr selbst bei verschiedenen Prüfungen
durch eigene Bedienstete den durchgefallenen Kandidaten eine
Wiederholungsmöglichkeit eingeräumt habe.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
den Bescheid der Beklagten betreffend den Entzug der Einsatzgenehmigung in
Anlagen und Einrichtungen der Bundeswehr vom 4. Juli 1996 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 24. Januar 1997 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, ihr lägen die Ergebnisse der durch den Kläger behaupteten
Überprüfung im Jahr 1992 nicht mehr vor. Die Dienstüberprüfung am 15.
November 1996 habe der Kläger zwar bestanden, doch nur, weil er damals mit
einem Hund geprüft worden sei, mit dem jede Person nach kurzer Zeit die
Teamprüfung bestanden hätte. Der Kläger habe zudem oftmals die Anweisungen
seines Arbeitgebers über das Halten der Hunde ignoriert, auch sei er einmal von
dem Diensthund "P." gebissen worden. Der Leiter des Munitionsaußenlagers
Stabsfeldwebel F. habe auch beobachten können, dass der Kläger mehrfach nicht
die erforderliche Leistung erbracht und gegen Vorschriften verstoßen habe. Bei der
Überprüfung des Klägers durch Mitarbeiter des Wachinstituts sei der
Stabsfeldwebel ebenfalls anwesend gewesen. Diese Prüfung sei fair und
sachgerecht verlaufen.
Der in der mündlichen Verhandlung am 21. August 2000 geschlossene Vergleich
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Der in der mündlichen Verhandlung am 21. August 2000 geschlossene Vergleich
ist von der Beklagten widerrufen worden.
Die mit Schriftsatz vom 10. September 1998 scheinbar erhobene
Klageerweiterung war, wie sich aus den späteren Ausführungen des Klägers im
Schriftsatz vom 26. Juni 2000 und in der mündlichen Verhandlung vom 21. August
2000 ergibt, nur unter der Bedingung einer positiven Entscheidung über die
beantragte Prozesskostenhilfe gestellt worden. Da der Kläger den Antrag auf
Gewährung von Prozesskostenhilfe indes zurückgenommen hat, ist der Antrag auf
Verurteilung der Beklagten zur Leistung von Schadensersatz nicht existent
geworden.
Die Behördenakte (ein Hefter) ist Gegenstand der Beratung gewesen.
Entscheidungsgründe
Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten sich
entsprechend erklärt haben (
§ 101 Abs. 2 VwGO
).
Die auf Anfechtung eines Verwaltungsakts gerichtete Klage ist zulässig. Die
Entscheidung der Beklagten, in dem Schreiben vom 23. September 1996 einen
Widerspruch zu erkennen, ist sachgerecht, so dass ein Vorverfahren durchgeführt
wurde (§§ 42 Abs. 1, 62 Abs. 1 VwGO).
Die Klage ist auch begründet. Der mündlich erteilte Bescheid vom 4. Juli 1996 und
der Widerspruchsbescheid vom 24. Januar 1997 sind rechtswidrig und verletzen
den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die ohne schriftlichen Bescheid, aber mündlich am 4. Juli 1996 getroffene
Entscheidung, dem Kläger die Befugnis nach § 1 Abs. 3 UZwGBw zu entziehen, ist
aus mehreren Gründen rechtswidrig. Die Beklagte hat die formellen und
materiellen Voraussetzungen für den Erlass eines derart in die Rechte des
Betroffenen eingreifenden Verwaltungsakts nicht hinreichend beachtet.
Zunächst ist die Entziehung der Befugnis als Widerruf im Sinne des § 49 Abs. 2
VwVfG zu qualifizieren. Sowohl bei der Erteilung der Befugnis als auch bei deren
Widerruf oder Rücknahme handelt es sich nämlich um Verwaltungsakte gemäß §
35 S. 1 VwVfG (vgl. VG Koblenz, Urteil vom 17.07.1996 - 8 K 4321/95 -, NZWehrr
1997, 130). Die Berechtigung zum Widerruf bzw. zur Rücknahme der einer zivilen
Wachperson nach § 1 Abs. 3 UZwGBw erteilten Befugnis zur Anwendung
unmittelbaren Zwangs nach den näheren Maßgaben des Gesetzes ist mangels
spezieller Regelungen daher entsprechend den allgemeinen Grundsätzen der §§
48 und 49 VwVfG möglich. Eine Rücknahme des ursprünglichen Verwaltungsaktes,
Erteilung der Befugnis, ist hier aber nicht erfolgt, da die Beklagte ihre Maßnahmen
nicht auf eine ursprüngliche Rechtswidrigkeit der Erteilung der Befugnis, sondern
auf spätere, in der Person des Klägers liegende Umstände stützt. Damit hat die
Beklagte im vorliegenden Fall ihre Entscheidung inhaltlich, jedoch ohne nähere
entsprechende Ausführungen, auf § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG gegründet. Nach dieser
Vorschrift darf ein begünstigender Verwaltungsakt, der bestandskräftig geworden
ist, widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener
Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne
den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre. Ein solcher Widerruf kann -
da das Gesetz nicht ausdrücklich Schriftform vorschreibt - ohne weiteres auch
mündlich erfolgen (§ 37 Abs. 2 VwVfG). Das Gericht erkennt im vorliegenden Fall
daher in dem durch den Lagerkommandanten ausgesprochenen Entzug der
Befugnisse nach dem UZwGBw einen hinreichend bestimmten (§ 37 Abs. 1 VwVfG)
Verwaltungsakt.
Dieser Verwaltungsakt ist jedoch bereits formell rechtswidrig.
Zunächst hat bereits eine unzuständige Behörde gehandelt, indem der Leiter des
Außenlagers, Stabsfeldwebel F. tätig geworden ist. Unstreitig wäre die
Standortverwaltung ... bezüglich des Entzugs der Befugnis nach § 1 Abs. 3
UZwGBw zum Handeln berechtigt. Die Zuständigkeit für den Widerruf richtet sich,
da dieser Verwaltungsakt als actus contrarius der Erteilung zu gelten hat, nach der
entsprechenden gesetzlichen Vorschrift in § 1 Abs. 3 S. 1 UWwGBw zunächst an
das Bundesministerium der Verteidigung, sodann aber auch an eine von diesem
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das Bundesministerium der Verteidigung, sodann aber auch an eine von diesem
bestimmte Stelle. Nach Ziffer 4 der in der am 23. Januar 1981 erlassenen
Zentralen Dienstvorschrift 14/9 zum UZwGBw enthaltenen
Ausführungsbestimmungen (AB-UZwGBw) sind zur Übertragung von Befugnissen
nach dem UZwGBw auf zivile Wachpersonen u.a. die Leiter der
Standortverwaltungen für den Zuständigkeitsbereich ihrer Dienststelle ermächtigt,
jedoch nicht der Leiter eines Außenlagers. Nach Ziffer 13 S. 1, 2. Spiegelstrich AB-
UZwGBw hat die ermächtigte Stelle die Befugnisse durch Aushändigung eines
Sonder- und Waffenausweises auf die zivile Wachperson zu übertragen und kann
diese nach Satz 3 durch förmlichen Verwaltungsakt gemäß Anlage 5 zur AB-
UZwGBw entziehen. Demnach wäre die Standortverwaltung zum Erlass der
entsprechenden Widerrufsverfügung zuständig gewesen. Doch hat hier bereits am
4. Juli 1996 der Leiter des Außenlagers dem Kläger den Ausweis abgenommen, so
dass in Umkehrung der zitierten Vorschrift, dass die Befugnis durch Aushändigung
des Ausweises als erteilt gilt, auch in dem tatsächlichen Einbehalten des
Ausweises bereits der Entzug gesehen werden kann. Nach Ansicht der Kammer
liegt aber auch ein mündlicher Widerrufsbescheid vor. Es entspricht der
allgemeinen Lebenserfahrung, dass der Stabsfeldwebel dem Kläger mündlich
erklärt hat, er, der Kläger, müsse wegen seiner schlechten Prüfungsleistungen den
Sonderausweis abgeben. In dieser Erklärung ist ein Verwaltungsakt im Sinne des §
35 S. 1 VwVfG zu erkennen. Diese Ansicht wird auch dadurch bestätigt, dass der
Stabsfeldwebel in dem Schreiben vom 4. Juli 1996 an die Standortverwaltung
ausgeführt hat, er habe den Kläger vom Wachdienst abgelöst und den
Sonderausweis eingezogen. Dass die Standortverwaltung später die Arbeitgeberin
des Klägers aufgefordert hat, entsprechende arbeitsrechtliche Konsequenzen zu
ziehen, stellt hingegen keinen eigenständigen Verwaltungsakt, sondern eine
Forderung dar, die auf dem Bewachungsvertrag gründet. Entsprechend ging auch
die Beklagte von dem eigenständigen Rechtscharakter der Entscheidung des
Stabsfeldwebels aus, da sie den Widerspruch des Klägers hiergegen
zurückgewiesen hat.
Der angegriffene Bescheid ist des Weiteren deshalb rechtswidrig, weil er den
allgemeinen verwaltungsrechtlichen Vorschriften nicht entspricht (und auch das -
verwaltungsgerichtlich allerdings unverbindliche - Formular der Anlage 5 zur AB-
UZwGBw nicht beachtet hat).
Zunächst ist nicht ersichtlich, dass die nach § 28 VwVfG erforderliche Anhörung
des Klägers vor der Entscheidung erfolgt ist, was einen erheblichen Mangel
darstellt. Aus der Behördenakte ist jedenfalls nicht erkennbar, ob der Kläger
entsprechend § 28 VwVfG vor dem beabsichtigten Entzug der Befugnis durch den
Leiter des Außenlagers zu den beabsichtigten Maßnahmen angehört worden ist.
Eine mündliche Anhörung des Betroffenen würde gegebenenfalls zwar ausreichen,
doch hat sich die Beklagte nicht entsprechend erklärt. Diese Unterlassung könnte
aber durch die Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers im
Widerspruchsverfahren entsprechend § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG geheilt sein.
Allerdings ist die Begründung des Widerspruchsbescheids derart kursorisch, dass
ein Eingehen auf die individuellen Argumente des Klägers, was für den Eintritt einer
Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG notwendig ist (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG,
7. Aufl. 2000, § 45 Rn. 26), nur schwer oder gar nicht erkennbar ist.
Der Bescheid vom 4. Juli 1996 ist des Weiteren auch deshalb formell
rechtsfehlerhaft, weil die nach § 37 Abs. 2 Satz 2 VwVfG erforderliche schriftliche
Bestätigung nicht erfolgt ist. Der Kläger hat nämlich unmissverständlich in seinem
Schriftsatz vom 23. September 1996 um eine schriftliche Darlegung der Gründe
gebeten, um sich mit ihnen sachgerecht auseinander setzen zu können.
Dementsprechend kann auch nicht davon ausgegangen werden, der
Verwaltungsakt sei hinreichend begründet worden. Die Begründung muss nach §
35 Abs. 1 S. 2 und 3 VwVfG nicht nur die wesentlichen tatsächlichen und
rechtlichen Gründe mitteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen
haben, sondern bei einer Ermessensentscheidung - und um eine solche handelt es
sich bei dem Widerruf nach § 49 Abs. 2 VwVfG - sollen auch - abwägend - die
Gesichtspunkte genannt werden, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres
Ermessens ausgegangen ist. Da eine nachträgliche schriftliche Bestätigung nicht
erfolgt ist, kann nicht festgestellt werden, dass die angegriffene Verfügung
derartige Punkte enthalten hat.
Der Mangel einer nachvollziehbaren Begründung muss auch dem
Widerspruchsbescheid der Wehrbereichsverwaltung IV vom 24. Januar 1997
entgegengehalten werden. Dieser enthält lediglich höchst lapidare Hinweise auf
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entgegengehalten werden. Dieser enthält lediglich höchst lapidare Hinweise auf
mögliche Ungeeignetheiten des Klägers und keine Darstellung der tatsächlichen
und rechtlichen Gründe für den Widerruf der erteilten Befugnis nach § 49 Abs. 2
VwVfG oder gar den Nachweis einer Ermessensabwägung bzw. -betätigung.
Der angegriffene Verwaltungsakt in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
15. Oktober 1996 ist aber auch materiell rechtswidrig, denn die in § 49 Abs. 2 Nr. 3
VwVfG genannten Voraussetzungen für den Widerruf der übertragenen Befugnisse
nach dem UZwGBw liegen nach dem ermittelten Sachverhalt nicht vor.
Insoweit ist es erforderlich, dass die Behörde aufgrund nachträglich eingetretener
Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt (hier: die Übertragung der
Befugnisse) nicht zu erlassen. Die Beklagte ist aber zu Unrecht davon
ausgegangen, der Kläger erfülle die in § 1 Abs. 3 S. 2 und 3 UZwGBw genannten
persönlichen Voraussetzungen nicht (mehr). Hierzu ist zunächst festzustellen,
dass der Kläger das in § 1 Abs. 3 S. 3 UZwGBw genannte mögliche Alter aufweist.
Sodann ist gemäß § 1 Abs. 3 S. 2 UZwGBw erforderlich, dass die zivile Wachperson
persönlich zuverlässig, körperlich geeignet und im Wachdienst ausreichend
vorgebildet ist sowie gute Kenntnisse der Befugnisse nach dem UZwGBw besitzt.
Es ist hierbei ohne rechtliche Probleme davon auszugehen, dass diese
Anforderungen sowohl vor der Übertragung der Befugnisse als auch später, d.h.
während der gesamten Einsatzzeit, bei den zivilen Wachpersonen erfüllt sein
müssen. Hierbei verlangt der Gesetzgeber vor der Übertragung der Befugnisse
eine Überprüfung. Daher ist, wenn nichts anderes bekannt wird, regelmäßig davon
auszugehen, dass Personen, die eine entsprechende Befugnis übertragen
bekommen haben, die Voraussetzungen des § 1 Abs. 3 S. 2 UZwGBw zum
Zeitpunkt ihrer Einstellung bzw. der Übertragung erfüllten. Dies gilt auch für den
Kläger. Daher sind die Voraussetzungen für einen Widerruf der Übertragung der
Befugnisse nach dem UZwGBw dahingehend zu präzisieren, dass jedenfalls eines
der notwendigen Merkmale im Verlauf des Einsatzes im Wachdienst weggefallen
ist, d.h. die zivile Wachperson entweder persönlich unzuverlässig oder körperlich
ungeeignet geworden ist oder die Vorbildung und Kenntnis der Befugnisse des
UZwGBw entweder verloren oder infolge Änderung der Sach- oder Rechtslage nicht
ausreichend fortentwickelt hat.
Die drei letzteren Voraussetzungen stehen hier allerdings nicht in Streit und
erschließen sich der Kammer auch nicht aus sonstigen Umständen (vgl. §§ 46, 47
VwVfG). Vielmehr sieht die Beklagte offenbar, soweit dies den kursorischen
Begründungen entnommen werden kann, die persönliche Zuverlässigkeit des
Klägers als nicht mehr gegeben an. Die hierzu von der Beklagten gemachten
Ausführungen können jedoch in keinem Punkt das Gesamturteil, der Kläger sei
unzuverlässig (geworden), rechtfertigen. Inhaltlich stützt sich die Beklagte einmal
auf durch den Kläger begangene Dienstvergehen, zum anderen darauf, der Kläger
habe bei der Überprüfung durch die Arbeitgeberin des Klägers am 4. Juli 1996
keine ausreichende Leistung geboten.
Die von der Beklagten behaupteten Wachverfehlungen bestreitet der Kläger zwar.
Doch sind für die hier zu treffende Entscheidung, ob die Beklagte den Kläger zu
Recht als unzuverlässig qualifizieren durfte, die von der Beklagten nur in
allgemeiner Form und unsubstantiiert behaupteten Verfehlungen ohne Belang.
Denn die - teilweise erstmals im Schriftsatz vom 9. April 1997 erstmals genannten
- angeblichen Verstöße gegen Dienstvorschriften sind offenbar selbst für die
Beklagte bzw. den Leiter des Außenlagers nur von derart geringer Intensität
gewesen, dass sie einer weiteren Ermittlung, Korrektur oder gar Bestrafung nicht
bedurften. Teilweise benennt die Beklagte aber auch angebliche Schwächen des
Klägers, die offensichtlich noch nicht als eine unakzeptable Leistung bezeichnet
werden dürften. So ist es nicht zulässig, eine gezeigte Fähigkeit als nicht mehr
ausreichend zu bezeichnen, wenn der Kläger - wie vorgetragen - seine
Schießleistungen nicht verbesserte, denn offensichtlich haben diese Fertigkeiten
bei der erstmaligen und auch bei Wiederholungsprüfungen nicht geschadet. Hat
die Beklagte dem Kläger aber ausreichende Schießleistungen als Erfüllung der
notwendigen Anforderungen zugestanden, so kann es ihm nicht nachträglich zur
Last gelegt werden, wenn er keine besseren Ergebnisse erzielt. Auch die pauschale
Aussage, der Kläger habe bei theoretischen Wachtests schlecht abgeschnitten, ist
ohne jeden Aussagewert. Entweder zeigt der Kläger ausreichende Leistungen oder
die Ergebnisse der Wachtest sind nicht mehr ausreichend, was entsprechende
Konsequenzen erfordert hätte. Dass die Beklagte nur angibt, die Leistungen seien
schlecht gewesen, reicht nicht aus, fehlende Fähigkeiten und damit eine
Unzuverlässigkeit nachzuweisen.
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Ist es seitens der Beklagten aber weder vorgetragen oder gar nachgewiesen, dass
der Kläger sein allgemeines Verhalten im Wachdienst trotz Mahnungen nicht
geändert bzw. verbessert oder gar weitere Verstöße gegen die Pflichten der
Wachleute begangen hätte, so kann daraus nicht mehr hergeleitet werden, der
Kläger sei im Juli 1996 persönlich unzuverlässig gewesen.
Die Beklagte stellt zur Begründung des angegriffenen Bescheids des Weiteren
darauf ab, der Kläger sei deshalb für den Wachdienst nicht mehr tragbar gewesen,
weil er am 4. Juli 1996 bei der Überprüfung des Diensthundes und den Fähigkeiten
des Klägers als Diensthundeführer versagt habe. Dass eine solche in
regelmäßigen Abständen durchzuführende Prüfung der eingesetzten zivilen
Wachpersonen und ihrer Tiere notwendig und sachgerecht ist, steht außer Frage.
Die Beklagte hat hierzu auch in nicht zu beanstandender Art und Weise ein
Regelwerk geschaffen, nämlich die "Weisungen für den Einsatz von Diensthunden
im Wachdienst in Anlagen und Einrichtungen der Bundeswehr" (Anlage 6 zum
Anhang Teil A der Zentralen Dienstvorschrift 10/6 vom Juli 1971). Diese Weisungen
waren bei der Überprüfung des Klägers und des eingesetzten Hundes "P." am
14./15. November 1995 durch die Sachverständigen der Bundeswehr auch
Grundlage der Begutachtung. Bezüglich des Diensthundes und des Klägers führt
das Protokoll dieser Prüfung auf: "Ein leistungsbereiter DH, (neigt zur Auflehnung),
mäßige Bindung zum DHFhr , (noch in der Eingewöhnung). Bei der Überprüfung
gem. DPOBw zeigte der DHFhr eine insgesamt den Forderungen entsprechende
Arbeit" (Bl. 30 der BA). Zweifel an der ordnungsgemäßen Durchführung der
Prüfung sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Daher ist davon auszugehen,
dass die Prüfung durch die Hundesachverständigen zutreffend zu dem für den
Kläger positiven Ergebnis gekommen ist.
Anders jedoch die Prüfung des Klägers als Hundeführer im Juli 1996. Dieser Test
wurde aber nur durch die Angestellten der Arbeitgeberin des Klägers durchgeführt,
was arbeitsrechtlich zulässig sein dürfte. Dass sich die Beklagte, vertreten durch
den Lagerleiter, diese Prüfung aber ohne jede Rückfrage oder Kritik derart zu eigen
gemacht hat, obwohl im November 1995 die eigenen von der Beklagten
beauftragten Sachverständigen zu einem anderen Ergebnis gekommen waren,
verwundert nicht nur, sondern lässt gravierende Fehler in der gemäß § 24 VwVfG
erforderlichen Sachverhaltsermittlung durch den Stabsfeldwebel als auch die
fehlerhafte Anwendung des geltenden Rechts erkennen.
Denn bereits aus der nicht bestandenen Überprüfung des Klägers (und des
Diensthundes) durch das Wachinstitut folgt nach Ansicht des Gerichts nicht ohne
weiteres eine persönliche Unzuverlässigkeit des Klägers im Sinne des § 1 Abs. 3
UZwGBw. Der dort verwandte Begriff der persönlichen Unzuverlässigkeit ist offen,
d.h. ein unbestimmter Rechtsbegriff. Die im Einzelfall zu treffende Entscheidung ist
allein durch Unterordnung des festgestellten Sachverhalts unter die gesetzlichen
Tatbestandsmerkmale zu treffen, wobei der Behörde, die sich nur auf Tatsachen,
nicht Vermutungen stützen darf, keine Möglichkeit bleibt, ihr Ermessen walten zu
lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.03.1957, BVerwGE 4, 305, 307; Kopp/Schenke,
VwGO, 11. Aufl. 1998, § 114 Rn. 28; Hess. VGH, Urteil vom 28.05.1990, NVwZ-RR
1991, 146).
Der Begriff der Zuverlässigkeit umfasst dem Wortlaut und dem Verständnis nach -
ebenso wie etwa § 5 Waffengesetz oder § 34a Abs. 1 S. 3 Nr. 1 und S. 4 GewO -
zunächst charakterliche Mängel der Person (wie beispielsweise Neigung zur
Begehung von Straftaten), sodann aber in einer erweiterten Auslegung nach Sinn
und Zweck der Norm sowie des Gesamtzusammenhangs auch das Vorhandensein
oder Nichtvorhandensein von Fähigkeit und Fertigkeiten. Im Gewerberecht wird die
Unzuverlässigkeit allgemein dahingehend definiert, dass der Gewerbetreibende
unzuverlässig ist, der nach dem Gesamtbild seines Verhaltens nicht die Gewähr
dafür bietet, dass er das Gewerbe ordnungsgemäß ausüben wird (vgl.
Landmann/Rohmer, GewO, Stand 01.02.2000, § 34 Rn. 17). Hierbei ist bei
Arbeitnehmern - wie dem Kläger - der Sache nach ein auf die geschuldete
Arbeitsleistung hin ausgerichteter weitergehender Prognosebereich zu
berücksichtigen. Bei der Prognose, ob eine im Bereich der Bundeswehr
eingesetzte zivile Wachperson zuverlässig ist, dürfen jedoch nicht die Merkmale
der körperlichen Eignung, der Ausbildung und der Kenntnisse der Gesetzes- und
Verordnungstexte in die Auslegung eingeschlossen werden, da insoweit durch den
Gesetzeswortlaut in § 1 Abs. 3 S. 2 UZwGBw eindeutig abgegrenzt.. Bei der
Auslegung dieser gesetzlichen Vorschrift im Fall einer Überprüfung bei bereits
ausgeübter Wachtätigkeit ist in Abgrenzung zu den vor der Aufnahme einer
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ausgeübter Wachtätigkeit ist in Abgrenzung zu den vor der Aufnahme einer
entsprechenden Tätigkeit zu absolvierenden Einstellungsüberprüfungen auch der
besondere Wert der Berufsausübung für den Betroffenen im Licht des Art. 12 Abs.
1 S. 2 GG wertend zu berücksichtigen. Denn mit der Feststellung, ob jemand für
den zivilen Wachdienst bei der Bewachung von Liegenschaften der Bundeswehr
geeignet ist, ist aufgrund der restriktiven und von der arbeitsgerichtlichen
Rechtsprechung gebilligten Regelung des § 3 B. 1) d) des für allgemeinverbindlich
erklärten Manteltarifvertrags für das Wach- und Schließgewerbe in Hessen vom 29.
Oktober 1992 die unter Umständen unmittelbare Folge, dass das Arbeitsverhältnis
des Betroffenen unverzüglich, d.h. nach der Auslegung des Bundesarbeitsgerichts
zum nächstmöglichen Kündigungszeitpunkt, durch den Arbeitgeber beendet
werden kann (vgl. BAG, Urteil vom 18.03.1981 - 5 AZR 1096/78 -, AP Nr. 2 zu § 611
BGB Arbeitsleistung).
Aus den angegriffenen Verwaltungsakten ist nicht erkennbar, dass die Beklagte
(d.h. neben dem Leiter des Außenlagers auch nicht die Wehrbereichsverwaltung IV
in ihrem Widerspruchsbescheid) bei ihrer Entscheidung diese Gesichtspunkte
berücksichtigt hat. Über etwa fehlende charakterliche Fähigkeiten des Klägers ist
nichts bekannt. Die Beklagte hat diesbezüglich auch nicht substantiiert
vorgetragen oder Nachweise erbracht bzw. Anhaltspunkte aufgeführt. Die im
Schreiben der Beklagten vom 9. April 1997 und oben bereits genannten
Wachverfehlungen lassen jedenfalls weder durch geschilderte Umstände noch
durch nähere konkrete Bezeichnungen oder Begehungsart erkennen, dass der
Kläger charakterlich ungeeignet für den Wachdienst sei.
So bleibt nur festzuhalten, dass der Kläger im Zeitpunkt der Überprüfung am 4. Juli
1996 nach Ansicht der Angestellten der Arbeitgeberin nicht hinreichende
Fähigkeiten oder Fertigkeiten für den Dienst als Hundeführer besaß. Ob die
Beklagte sich dieses Ergebnis der Überprüfung des Klägers durch seine
Arbeitgeberin überhaupt zu eigen machen durfte, ist mehr als fraglich. Vielmehr
wäre für die Entscheidung, ob der Kläger öffentlich-rechtlich als zuverlässig zu
qualifizieren ist, auf die von der Beklagten selbst geschaffenen Regelungen, hier
die Dienstanweisung für die Prüfung von Diensthunden, abzustellen. Dabei war
auch zu berücksichtigen, dass die im November des Jahres 1995 stattgefundene
Prüfung zu einem für den Kläger akzeptablen Ergebnis gekommen war.
Des Weiteren hat die Beklagte die Bedeutung des Begriffs der Zuverlässigkeit
auch nicht anhand ihrer eigenen Vorschriften ausgelegt. Bereits in der genannten
Dienstanweisung für die Prüfung der Diensthunde findet sich nur bezüglich der
Tiere die Vorschrift, das Prüfungsergebnis könne nur "bestanden" oder "nicht
bestanden" lauten (Teil II, Ziff. 5). Hinsichtlich der Wachteams, d.h. der gemeinsam
geprüften Diensthundeführer mit ihrem jeweiligen Diensthund, ist hingegen
vorgeschrieben, Schwächen und abstellbare Mängel seien wie die wahrscheinlichen
Ursachen im Bericht festzuhalten. Daher wird bereits nach diesen allgemeinen
Regelungen deutlich, dass nicht jeder Fehler bzw. jeder Mangel zwangsweise dazu
führen kann oder muss, den Diensthundeführer von jedem weiteren Dienst
auszuschließen. Vielmehr wird ausdrücklich von "abstellbaren Mängeln"
gesprochen, wonach eine Nachschulung oder verstärktes Training - gegebenenfalls
mit einer erneuten Prüfungsmöglichkeit - möglich sein muss.
Zum gleichen Ergebnis wird man indes auch gelangen müssen, wenn die Vorschrift
des § 1 Abs. 3 S. 2 UZwGBw im Lichte der Grundrechte sachgerecht ausgelegt
wird. Das Gericht verkennt nicht, dass sich durch den Widerruf der Übertragung der
Befugnisse nach § 1 Abs. 3 UZwGBw durch die Bundeswehr keine unmittelbaren
Auswirkungen auf die Berufsausübung einer zivilen Wachperson ergeben müssen,
sofern diese nicht mit der Bundeswehr, sondern mit einem privaten
Bewachungsunternehmen ein Arbeitsverhältnis begründet hat und durch den
Arbeitgeber anderweitig eingesetzt werden kann. Doch umfasst Art. 12 Abs. 1 S. 2
GG auch mittelbare Beeinträchtigungen des Schutzbereichs, soweit sie sich mit
berufsregelnder Tendenz auf die berufliche Betätigung auswirken und dazu führen
(können), dass diese ganz oder teilweise unterbunden wird oder nicht mehr in der
gewünschten Weise ausgeübt werden kann (vgl. Gubelt, in: von Münch/Kunig, GGK
I, 5. Aufl. 2000, Rn. zu Art. 12, m.w.N.). Dazu zählt, da auf die Berufsbetätigung
gerichtet, auch die Befugnis nach § 1 Abs. 3 UZwGBw. Diese ist nach den
gesetzlichen Bestimmungen und den eindeutigen Vorgaben des zwischen der
Bundeswehr und dem Bewachungsunternehmen geschlossenen
Bewachungsvertrags zwingende Voraussetzung für den Einsatz der zivilen
Wachperson im Bereich der Bundeswehr. Zwar ist es nicht ausgeschlossen, dass
bei entsprechender Gegebenheit auch die Berufsbetätigung in zulässiger Weise
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bei entsprechender Gegebenheit auch die Berufsbetätigung in zulässiger Weise
beschränkt oder die weitere Betätigung verhindert werden darf, doch dürfen solche
Regelungen nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im weiteren Sinne
(Übermaßverbot) verstoßen. Daher kommt es für die Feststellung, ob ein Widerruf
der Übertragung der Befugnisse des § 1 Abs. 3 UZwGBw zulässig ist, darauf an,
dass das Merkmal der Zuverlässigkeit einschränkend ausgelegt wird. Hierbei
erachtet das Gericht es als unabdingbar an, dass im Wege einer objektivierten und
nachprüfbaren Weise die dauerhafte oder jedenfalls nicht nur vorübergehende
(etwa aufgrund einer Erkrankung) Unfähigkeit des Betroffenen, seinen Dienst
weiter sachgerecht zu versehen, festgestellt wird.
In diesem Sinne ist es nur für wenige Extremfälle überhaupt vorstellbar, einem
Betroffenen eine bereits beschrittene berufliche Laufbahn nur deshalb völlig zu
verschließen bzw. die weitere Ausübung des Berufs unmöglich zu machen, weil er -
ohne jede Möglichkeit der Wiederholung - eine Prüfung nicht bestanden hat. Dies
hat insbesondere dann zu gelten, wenn die betroffene Person sich bereits früher -
etwa vor Aufnahme der Tätigkeit - entsprechenden Prüfungen unterzogen und
diese bestanden hat. Das Merkmal der persönlichen Unzuverlässigkeit kann daher
in Fällen wie dem vorliegenden, d.h. dem Nichtbestehen einer nur auf Kenntnisse
und Fertigkeiten bezogenen Prüfung im Rahmen eines bestehenden besonderen
öffentlich-rechtlichen Vertrauensverhältnisses nur dann als erfüllt angesehen
werden, wenn dem Betroffenen zwar die Möglichkeit der Wiederholung der Prüfung
eingeräumt wurde, er diese aber entweder nicht wahrgenommen oder die
Wiederholungsprüfung ebenfalls nicht bestanden hat. Bis zum diesem Zeitpunkt
mag es im Bereich der besonders schützenswerten öffentlich-rechtlichen
Einrichtungen zwar möglich und auch gut vertretbar sein, die betroffene zivile
Wachperson zunächst vom regelmäßigen Dienst in dem konkret nicht leistbaren
Teilbereich (hier der Tätigkeit als Diensthundeführer) vorläufig auszuschließen. Eine
vorherige Qualifizierung als Unzuverlässig ist im Regelfall ohne das Hinzutreten
weiterer, gegen die Zuverlässigkeit des Betroffenen sprechender Gründe, aber
nicht möglich.
Eine kritische Prüfung der Voraussetzungen für die Annahme, eine zivile
Wachperson sei im Sinne des § 1 Abs. 3 UZwGBw unzuverlässig, hat nach Ansicht
der Kammer in besonderem Maße für eine auf einer privaten Prüfung der
Arbeitgeberin der Wachpersonen beruhenden Entscheidung der Beklagten zu
gelten. Sofern hier die Arbeitgeberin des Klägers nämlich der Ansicht gewesen
wäre, die Leistungen des Klägers entsprächen nicht mehr den arbeitsvertraglich
vereinbarten Anforderungen, so dürfte es ihr ohne weiteres möglich gewesen sein,
den Kläger in eigener Verantwortung zeitweise oder ganz von den Aufgaben der
Bewachung der Liegenschaft der Bundeswehr in A.-B. abzuziehen und stattdessen
mit anderen Aufgaben zu betrauen - etwa bei der laut Briefkopf des Wachinstituts
auch besorgten Bewachung von Industrieobjekten - oder auch weiter zu schulen.
Dass die verantwortlichen Angestellten der Arbeitgeberin des Klägers stattdessen
den Stabsfeldwebel aufforderten oder ihm empfahlen, dem Kläger die Befugnisse
nach § 1 Abs. 3 UZwGBw zu entziehen, lässt fragen, ob hier nicht ein kollusives
Verhalten zum Nachteil des Klägers vorlag, da sich die Arbeitgeberin auf diesem
Wege bequem einen Kündigungsgrund verschaffen konnte.
Da sich der angegriffene Bescheid bereits aus den dargestellten Gründen als
rechtswidrig erweist, bedarf es im vorliegenden Fall keiner Entscheidung, ob die
Umstände des Einzelfalls es nicht selbst bei einer Bejahung der fehlenden
Fähigkeit des Klägers, mit dem Diensthund sachgerecht umzugehen, nur
gerechtfertigt hätten, lediglich eine teilweise, auf die Diensthundeführereigenschaft
beschränkte Unzuverlässigkeit anzunehmen. Denn die Befugnis nach § 1 Abs. 3
UZwGBw ist durch die ausstellende Stelle nicht auf einen bestimmten
Aufgabenkreis beschränkt erteilt worden. Daher ist es bei sachgerechter
Auslegung dieser Norm ohne weiteres möglich, die zivile Wachperson, die einen
erstmaligen oder Wiederholungstest nicht bestanden hat, auch nur als teilweise
ungeeignet, d.h. unzuverlässig zu qualifizieren, etwa wie hier für den Dienst mit
dem Hund. Anderes könnte indes dann gefolgert werden, wenn bereits die
Übertragung der Befugnis auf eine spezielle und trennbare Tätigkeit erfolgt wäre
und die zivile Wachperson bei der Überprüfung der Verrichtung genau dieser
Tätigkeit versagen würde. Hierzu hat die Beklagte für den vorliegenden Fall aber
nichts vorgetragen. Das Gericht vermag anhand des vorgelegten
Bewachungsvertrags zwar zu erkennen, dass möglicherweise allein ein derart
eingeschränkter Wachdienst, nämlich als Diensthundeführer, für den Kläger
vorgesehen war. Die Bewachung militärischer Anlagen durch Zivilpersonen ist aber
vielschichtig, so dass nicht auszuschließen ist, dass der Kläger auch anderweitige
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vielschichtig, so dass nicht auszuschließen ist, dass der Kläger auch anderweitige
Dienste hätte verrichten können. Die Problematik der teilweisen Unzuverlässigkeit
des Klägers behandelt der angegriffene Bescheid aber gerade nicht.
Erweist sich aber die Annahme der Beklagten, der Kläger sei entweder allein wegen
seiner fehlenden Fähigkeit, mit dem Diensthund sachgerecht umzugehen, oder
auch in Verbindung mit früheren Wachvergehen unzuverlässig, als nicht haltbar, so
liegen die Voraussetzungen für den Widerruf der erteilten Befugnis gemäß § 49
Abs. 2 Nr. 3 VwVfG nicht vor, ohne dass es noch darauf ankäme, ob die weitere
Voraussetzung für einen Widerruf gegeben ist, nämlich dass ohne den Widerruf
das öffentliche Interesse gefährdet wäre.
Nur ergänzend weist das Gericht darauf hin, dass die Beklagte zudem das ihr im
Falle einer Bejahung der Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 VwVfG zustehende
Ermessen bezüglich des Widerrufs der Befugnisübertragung verkannt hat. Nach
der Begründung des Widerspruchsbescheids ist die Beklagte offenbar davon
ausgegangen, ihr stehe kein Ermessen offen, sondern sie müsse - bei Vorliegen
der Voraussetzungen - die Befugnis entziehen. Da die Beklagte diese
Ermessenserwägungen auch später nicht getroffen hat, ist der angegriffene
Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids daher auch wegen
Ermessensnichtgebrauch entsprechend § 114 S. 1 VwGO rechtswidrig, da wegen
der vertraglich vielfältigen Einsatzmöglichkeiten einer Wachperson von einem
sogenannten "intendierten" oder gebundenen Ermessen, ungeachtet der weiteren
Möglichkeit einer Nachschulung, keineswegs ausgegangen werden kann.
Rechtsfehlerhaft sind des Weiteren auch die Anordnung und der tatsächliche
Entzug des Ausweises durch den Leiter des Außenlagers am 4. Juli 1996. Diese als
Vollzugshandlungen zu qualifizierenden Maßnahmen, für die der Leiter des Lagers
zudem nicht zuständig war, durften vielmehr erst nach Eintritt der Vollziehbarkeit
des Entzugs der übertragenen Befugnis erfolgen, § 6 Abs. 1 VwVG. Eine
Vollziehbarkeit des Grundbescheids (Widerruf der Übertragung) ist aber bis heute
nicht eingetreten. Der mündliche Verwaltungsakt in Gestalt des
Widerspruchsbescheids ist nämlich aufgrund des Widerspruchs bzw. der Klage
weder unanfechtbar geworden noch hat die Beklagte die sofortige Vollziehung des
Widerrufs der Befugnisübertragung oder auch der daraus resultierenden Pflicht,
den Ausweis zurückzugeben, gemäß § 80 Abs. 2 (jetzt S. 1) Nr. 4 VwGO
angeordnet. Daher wäre, wenn der Kläger dies beantragt hätte, die Maßnahme der
Einziehung des Ausweises grundsätzlich rückgängig zu machen. Da aufgrund der
zwischenzeitlichen Schließung des Außenlagers A.-B. eine entsprechende
Wachtätigkeit des Klägers in dieser Liegenschaft aber beendet wäre, ist eine
Wiedererteilung des Sonderausweises heute ausgeschlossen. Denn der Kläger
wäre in einem solchen Fall verpflichtet, den Ausweis sogleich wieder an die
Bundeswehr herauszugeben, da nach Treu und Glauben eine Leistung nicht
verlangt werden kann, die aus einem anderen Rechtsgrund wieder zurückgegeben
werden müsste (dolo agit, qui petit, quod statim redditurus).
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 VwGO, die
Anordnung der vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr.11,
711 ZPO.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.