Urteil des VG Gießen vom 23.10.2000, 10 E 255/97

Entschieden
23.10.2000
Schlagworte
Sinn und zweck der norm, Widerruf, Leiter, Treu und glauben, Entzug des ausweises, Verwaltungsakt, Unbestimmter rechtsbegriff, Betroffene person, Behörde, Entziehen
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Quelle: Gericht: VG Gießen 10. Kammer

Entscheidungsdatum: 23.10.2000

Normen: § 1 Abs 3 S 1 UZwBwG, § 35 S 1 VwVfG, § 49 Abs 2 VwVfG, § 28 VwVfG, § 48 VwVfG

Aktenzeichen: 10 E 255/97

Dokumenttyp: Urteil

Zum Entzug der Befugnis gem UZwBwG § 1 Abs 3; zur Zuständigkeit

Tatbestand Der Kläger begehrt die Wiedererlangung einer Genehmigung nach

§ 1 Abs. 3 des Gesetzes über die Anwendung unmittelbaren Zwanges und die Ausübung besonderer Befugnisse durch Soldaten der Bundeswehr und zivile Wachpersonen

vom 12. August 1965 (UZwGBw).

1Der Kläger, am 20. Juni 1945 geboren und gelernter Gießereifacharbeiter, trat im Juni 1990 als Wachmann in die Dienste des Unternehmens "Deutscher Wach- und Schutz-Dienst, R.v.J.". Im Rahmen seines Arbeitsverhältnisses wurde er von seinem Arbeitgeber als Bewacher des Korpsdepots 354 in ... (spätere Bezeichnung: Munitionsaußenlager) eingesetzt. Vor Aufnahme der Bewachungstätigkeit erhielt der Kläger von der Standortverwaltung ..., in deren Zuständigkeitsbereich das Korpsdepot lag, am 6. Juni 1990 die besondere Befugnis gemäß § 1 Abs. 2 (jetzt - gleichlautend - Abs. 3) UZwGBw und einen Waffen- und Sonderausweis (Nr. 241). Zu einem nicht bekannten Zeitpunkt löste die Beklagte den Bewachungsvertrag mit dem Deutschen Wach- und Schutz-Dienst und beauftragte das "Wachinstitut ...., mit der Bewachung der Liegenschaft. Das Wachinstitut übernahm den Kläger und setzte ihn ohne inhaltliche Änderung seines Arbeitsvertrags ebenfalls als Wachmann ein.

2Der Dienst des Klägers als zivile Wachperson und Hundeführer verlief zunächst störungsfrei, doch kam es am 28. August 1994 zu einem Wachverstoß, indem der Kläger während des Dienstes bei einem Depotfest Alkohol trank. Der Leiter des Außenlagers traf nach Anhörung des Klägers aber die Entscheidung, es seien keine weiteren Maßnahmen gegen den Kläger erforderlich (Bl. 43 der Behördenakte - BA -).

3Bei einer entsprechenden Überprüfungen der Dienstfähigkeit, der Einsatzfähigkeit der Wachteams (Diensthund und Diensthundeführer) sowie der Schießleistungen im November 1995 durch Bedienstete der Bundeswehr erreichte der Kläger jeweils zufriedenstellende Beurteilungen (Bl. 26-30 BA).

4Mit Schreiben vom 4. Juli 1996 teilte der Leiter des Außenlagers, Stabsfeldwebel F., der nunmehr zuständigen Standortverwaltung ... mit, er habe den Kläger mit Wirkung vom selben Tag vom Wachdienst abgelöst und den Sonderausweis Nr. 241 eingezogen. Zur Begründung führte er gegenüber der Standortverwaltung aus, der Kläger sei einer Überprüfung durch das Wachinstitut unterzogen worden, wobei sich erhebliche Mängel herausgestellt hätten. Auch habe der Kläger trotz seiner, des Stabsfeldwebels, wiederholten Aufforderungen seinen Dienstauftrag nicht ordnungsgemäß durchgeführt und somit die dienstlichen Weisungen ignoriert. Des Weiteren seien die Leistungen des Klägers beim Schießen teilweise so dürftig, dass diese nicht als ausreichend bezeichnet werden müssten. Daher sehe er die Sicherheit des Lagers bei einer weiteren Bewachung durch den Kläger als nicht mehr gewährleistet an.

5Die Standortverwaltung ... forderte mit Schreiben vom 9. Juli 1996 die Arbeitgeberin des Klägers auf, den Kläger sofort vom Wachdienst in ... abzulösen. Das Wachinstitut ... kündigte das Arbeitsverhältnis des Klägers daraufhin unter Berufung auf die Regelungen des Manteltarifvertrags für das Wach- und Sicherheitsgewerbe in Hessen vom 29. Oktober 1992 fristlos. In der Folge erhob der Kläger am 16. Juli 1996 eine Klage gegen die Beklagte vor dem Arbeitsgericht Gießen auf Feststellung, dass ihm weiterhin das Zutrittsrecht zum Außenlager ... zustehe (Az. des Arbeitsgerichts: 2 Ca 400/96). Mit Beschluss vom 24. Oktober 1996 erklärte sich das Arbeitsgericht Gießen für unzuständig und verwies die Klage an das Verwaltungsgericht Gießen (Az. des VG: 10 E 1704/96). Dieses Verfahren stellte das Verwaltungsgericht Gießen mit Beschluss vom 17. Juli 2000 ein, nachdem der Kläger die Klage zurückgenommen hatte.

6Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 23. September 1996 (Bl. 50 der BA) forderte der Kläger die Beklagte auf, die Entscheidung über den Entzug schriftlich zu begründen.

7Dieses Schreiben fasste die Wehrbereichsverwaltung IV als Widerspruch gegen den Entzug des Sonder- und Waffenausweises auf und erließ unter dem 24. Januar 1997 einen Widerspruchsbescheid, mit dem sie den Widerspruch des Klägers zurückwies. Zur Begründung ihrer Entscheidung führte sie aus, der Kläger sei nach den Feststellungen der Überprüfung durch seine Arbeitgeberin am 4. Juli 1996 durch diese für untauglich angesehen worden, so dass die Arbeitgerberin ihn nicht zur (bundeswehrinternen) Prüfung vorgestellt habe. Auch seien die Leistungen des Klägers im Schießen so schlecht, dass es nicht mehr vertretbar sei, im die Befugnisse nach dem UZwGBw zu belassen. Den Widerspruchsbescheid versandte die Wehrbereichsverwaltung mit Einschreiben am selben Tag.

8Am 25. Februar 1997 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor, seinen Dienst sechs Jahre ohne Beanstandungen absolviert zu haben. Zwei Überprüfungen durch die Bundeswehr habe er mit befriedigenden Ergebnissen bestanden. Die letzte Überprüfung im November 1995 sei nur kurze Zeit vor dem Test am 4. Juli 1996, der durch Mitarbeiter seiner Arbeitgeberin erfolgt und für den er nicht vorbereitet gewesen sei, erfolgt. Die Beklagte habe daher rechtsfehlerhaft ohne triftigen Grund die Erlaubnis entzogen, zumindest aber unverhältnismäßig gehandelt. Durch den Entzug der Sondererlaubnis habe er nämlich seinen Arbeitsplatz verloren und auch keinen anderen mehr finden können.

9Der Kläger vertritt weiter die Ansicht, der Entzug der Befugnisse nach dem UZwGBw sei rechtsfehlerhaft, da der Leiter des Außenlagers nicht entsprechend bevollmächtigt gewesen sei. Auch hätte die firmeninterne Prüfung nicht zum Entzug führen dürfen, da die Bundeswehr selbst bei verschiedenen Prüfungen durch eigene Bedienstete den durchgefallenen Kandidaten eine Wiederholungsmöglichkeit eingeräumt habe.

10 Der Kläger beantragt sinngemäß,

11den Bescheid der Beklagten betreffend den Entzug der Einsatzgenehmigung in Anlagen und Einrichtungen der Bundeswehr vom 4. Juli 1996 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Januar 1997 aufzuheben.

12 Die Beklagte beantragt,

13die Klage abzuweisen.

14 Sie trägt vor, ihr lägen die Ergebnisse der durch den Kläger behaupteten Überprüfung im Jahr 1992 nicht mehr vor. Die Dienstüberprüfung am 15. November 1996 habe der Kläger zwar bestanden, doch nur, weil er damals mit einem Hund geprüft worden sei, mit dem jede Person nach kurzer Zeit die Teamprüfung bestanden hätte. Der Kläger habe zudem oftmals die Anweisungen seines Arbeitgebers über das Halten der Hunde ignoriert, auch sei er einmal von dem Diensthund "P." gebissen worden. Der Leiter des Munitionsaußenlagers Stabsfeldwebel F. habe auch beobachten können, dass der Kläger mehrfach nicht die erforderliche Leistung erbracht und gegen Vorschriften verstoßen habe. Bei der Überprüfung des Klägers durch Mitarbeiter des Wachinstituts sei der Stabsfeldwebel ebenfalls anwesend gewesen. Diese Prüfung sei fair und sachgerecht verlaufen.

15 Der in der mündlichen Verhandlung am 21. August 2000 geschlossene Vergleich

15 Der in der mündlichen Verhandlung am 21. August 2000 geschlossene Vergleich ist von der Beklagten widerrufen worden.

16 Die mit Schriftsatz vom 10. September 1998 scheinbar erhobene Klageerweiterung war, wie sich aus den späteren Ausführungen des Klägers im Schriftsatz vom 26. Juni 2000 und in der mündlichen Verhandlung vom 21. August 2000 ergibt, nur unter der Bedingung einer positiven Entscheidung über die beantragte Prozesskostenhilfe gestellt worden. Da der Kläger den Antrag auf Gewährung von Prozesskostenhilfe indes zurückgenommen hat, ist der Antrag auf Verurteilung der Beklagten zur Leistung von Schadensersatz nicht existent geworden.

17 Die Behördenakte (ein Hefter) ist Gegenstand der Beratung gewesen.

Entscheidungsgründe Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten sich entsprechend erklärt haben (

§ 101 Abs. 2 VwGO

).

18 Die auf Anfechtung eines Verwaltungsakts gerichtete Klage ist zulässig. Die Entscheidung der Beklagten, in dem Schreiben vom 23. September 1996 einen Widerspruch zu erkennen, ist sachgerecht, so dass ein Vorverfahren durchgeführt wurde (§§ 42 Abs. 1, 62 Abs. 1 VwGO).

19 Die Klage ist auch begründet. Der mündlich erteilte Bescheid vom 4. Juli 1996 und der Widerspruchsbescheid vom 24. Januar 1997 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

20 Die ohne schriftlichen Bescheid, aber mündlich am 4. Juli 1996 getroffene Entscheidung, dem Kläger die Befugnis nach § 1 Abs. 3 UZwGBw zu entziehen, ist aus mehreren Gründen rechtswidrig. Die Beklagte hat die formellen und materiellen Voraussetzungen für den Erlass eines derart in die Rechte des Betroffenen eingreifenden Verwaltungsakts nicht hinreichend beachtet.

21 Zunächst ist die Entziehung der Befugnis als Widerruf im Sinne des § 49 Abs. 2 VwVfG zu qualifizieren. Sowohl bei der Erteilung der Befugnis als auch bei deren Widerruf oder Rücknahme handelt es sich nämlich um Verwaltungsakte gemäß § 35 S. 1 VwVfG (vgl. VG Koblenz, Urteil vom 17.07.1996 - 8 K 4321/95 -, NZWehrr 1997, 130). Die Berechtigung zum Widerruf bzw. zur Rücknahme der einer zivilen Wachperson nach § 1 Abs. 3 UZwGBw erteilten Befugnis zur Anwendung unmittelbaren Zwangs nach den näheren Maßgaben des Gesetzes ist mangels spezieller Regelungen daher entsprechend den allgemeinen Grundsätzen der §§ 48 und 49 VwVfG möglich. Eine Rücknahme des ursprünglichen Verwaltungsaktes, Erteilung der Befugnis, ist hier aber nicht erfolgt, da die Beklagte ihre Maßnahmen nicht auf eine ursprüngliche Rechtswidrigkeit der Erteilung der Befugnis, sondern auf spätere, in der Person des Klägers liegende Umstände stützt. Damit hat die Beklagte im vorliegenden Fall ihre Entscheidung inhaltlich, jedoch ohne nähere entsprechende Ausführungen, auf § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG gegründet. Nach dieser Vorschrift darf ein begünstigender Verwaltungsakt, der bestandskräftig geworden ist, widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre. Ein solcher Widerruf kann - da das Gesetz nicht ausdrücklich Schriftform vorschreibt - ohne weiteres auch mündlich erfolgen 37 Abs. 2 VwVfG). Das Gericht erkennt im vorliegenden Fall daher in dem durch den Lagerkommandanten ausgesprochenen Entzug der Befugnisse nach dem UZwGBw einen hinreichend bestimmten 37 Abs. 1 VwVfG) Verwaltungsakt.

22 Dieser Verwaltungsakt ist jedoch bereits formell rechtswidrig.

23 Zunächst hat bereits eine unzuständige Behörde gehandelt, indem der Leiter des Außenlagers, Stabsfeldwebel F. tätig geworden ist. Unstreitig wäre die Standortverwaltung ... bezüglich des Entzugs der Befugnis nach § 1 Abs. 3 UZwGBw zum Handeln berechtigt. Die Zuständigkeit für den Widerruf richtet sich, da dieser Verwaltungsakt als actus contrarius der Erteilung zu gelten hat, nach der entsprechenden gesetzlichen Vorschrift in § 1 Abs. 3 S. 1 UWwGBw zunächst an das Bundesministerium der Verteidigung, sodann aber auch an eine von diesem

das Bundesministerium der Verteidigung, sodann aber auch an eine von diesem bestimmte Stelle. Nach Ziffer 4 der in der am 23. Januar 1981 erlassenen Zentralen Dienstvorschrift 14/9 zum UZwGBw enthaltenen Ausführungsbestimmungen (AB-UZwGBw) sind zur Übertragung von Befugnissen nach dem UZwGBw auf zivile Wachpersonen u.a. die Leiter der Standortverwaltungen für den Zuständigkeitsbereich ihrer Dienststelle ermächtigt, jedoch nicht der Leiter eines Außenlagers. Nach Ziffer 13 S. 1, 2. Spiegelstrich AB- UZwGBw hat die ermächtigte Stelle die Befugnisse durch Aushändigung eines Sonder- und Waffenausweises auf die zivile Wachperson zu übertragen und kann diese nach Satz 3 durch förmlichen Verwaltungsakt gemäß Anlage 5 zur AB- UZwGBw entziehen. Demnach wäre die Standortverwaltung zum Erlass der entsprechenden Widerrufsverfügung zuständig gewesen. Doch hat hier bereits am 4. Juli 1996 der Leiter des Außenlagers dem Kläger den Ausweis abgenommen, so dass in Umkehrung der zitierten Vorschrift, dass die Befugnis durch Aushändigung des Ausweises als erteilt gilt, auch in dem tatsächlichen Einbehalten des Ausweises bereits der Entzug gesehen werden kann. Nach Ansicht der Kammer liegt aber auch ein mündlicher Widerrufsbescheid vor. Es entspricht der allgemeinen Lebenserfahrung, dass der Stabsfeldwebel dem Kläger mündlich erklärt hat, er, der Kläger, müsse wegen seiner schlechten Prüfungsleistungen den Sonderausweis abgeben. In dieser Erklärung ist ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG zu erkennen. Diese Ansicht wird auch dadurch bestätigt, dass der Stabsfeldwebel in dem Schreiben vom 4. Juli 1996 an die Standortverwaltung ausgeführt hat, er habe den Kläger vom Wachdienst abgelöst und den Sonderausweis eingezogen. Dass die Standortverwaltung später die Arbeitgeberin des Klägers aufgefordert hat, entsprechende arbeitsrechtliche Konsequenzen zu ziehen, stellt hingegen keinen eigenständigen Verwaltungsakt, sondern eine Forderung dar, die auf dem Bewachungsvertrag gründet. Entsprechend ging auch die Beklagte von dem eigenständigen Rechtscharakter der Entscheidung des Stabsfeldwebels aus, da sie den Widerspruch des Klägers hiergegen zurückgewiesen hat.

24 Der angegriffene Bescheid ist des Weiteren deshalb rechtswidrig, weil er den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Vorschriften nicht entspricht (und auch das - verwaltungsgerichtlich allerdings unverbindliche - Formular der Anlage 5 zur AB- UZwGBw nicht beachtet hat).

25 Zunächst ist nicht ersichtlich, dass die nach § 28 VwVfG erforderliche Anhörung des Klägers vor der Entscheidung erfolgt ist, was einen erheblichen Mangel darstellt. Aus der Behördenakte ist jedenfalls nicht erkennbar, ob der Kläger entsprechend § 28 VwVfG vor dem beabsichtigten Entzug der Befugnis durch den Leiter des Außenlagers zu den beabsichtigten Maßnahmen angehört worden ist. Eine mündliche Anhörung des Betroffenen würde gegebenenfalls zwar ausreichen, doch hat sich die Beklagte nicht entsprechend erklärt. Diese Unterlassung könnte aber durch die Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers im Widerspruchsverfahren entsprechend § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG geheilt sein. Allerdings ist die Begründung des Widerspruchsbescheids derart kursorisch, dass ein Eingehen auf die individuellen Argumente des Klägers, was für den Eintritt einer Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG notwendig ist (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 45 Rn. 26), nur schwer oder gar nicht erkennbar ist.

26 Der Bescheid vom 4. Juli 1996 ist des Weiteren auch deshalb formell rechtsfehlerhaft, weil die nach § 37 Abs. 2 Satz 2 VwVfG erforderliche schriftliche Bestätigung nicht erfolgt ist. Der Kläger hat nämlich unmissverständlich in seinem Schriftsatz vom 23. September 1996 um eine schriftliche Darlegung der Gründe gebeten, um sich mit ihnen sachgerecht auseinander setzen zu können. Dementsprechend kann auch nicht davon ausgegangen werden, der Verwaltungsakt sei hinreichend begründet worden. Die Begründung muss nach § 35 Abs. 1 S. 2 und 3 VwVfG nicht nur die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben, sondern bei einer Ermessensentscheidung - und um eine solche handelt es sich bei dem Widerruf nach § 49 Abs. 2 VwVfG - sollen auch - abwägend - die Gesichtspunkte genannt werden, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Da eine nachträgliche schriftliche Bestätigung nicht erfolgt ist, kann nicht festgestellt werden, dass die angegriffene Verfügung derartige Punkte enthalten hat.

27 Der Mangel einer nachvollziehbaren Begründung muss auch dem Widerspruchsbescheid der Wehrbereichsverwaltung IV vom 24. Januar 1997 entgegengehalten werden. Dieser enthält lediglich höchst lapidare Hinweise auf

entgegengehalten werden. Dieser enthält lediglich höchst lapidare Hinweise auf mögliche Ungeeignetheiten des Klägers und keine Darstellung der tatsächlichen und rechtlichen Gründe für den Widerruf der erteilten Befugnis nach § 49 Abs. 2 VwVfG oder gar den Nachweis einer Ermessensabwägung bzw. -betätigung.

28 Der angegriffene Verwaltungsakt in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Oktober 1996 ist aber auch materiell rechtswidrig, denn die in § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG genannten Voraussetzungen für den Widerruf der übertragenen Befugnisse nach dem UZwGBw liegen nach dem ermittelten Sachverhalt nicht vor.

29 Insoweit ist es erforderlich, dass die Behörde aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt (hier: die Übertragung der Befugnisse) nicht zu erlassen. Die Beklagte ist aber zu Unrecht davon ausgegangen, der Kläger erfülle die in § 1 Abs. 3 S. 2 und 3 UZwGBw genannten persönlichen Voraussetzungen nicht (mehr). Hierzu ist zunächst festzustellen, dass der Kläger das in § 1 Abs. 3 S. 3 UZwGBw genannte mögliche Alter aufweist. Sodann ist gemäß § 1 Abs. 3 S. 2 UZwGBw erforderlich, dass die zivile Wachperson persönlich zuverlässig, körperlich geeignet und im Wachdienst ausreichend vorgebildet ist sowie gute Kenntnisse der Befugnisse nach dem UZwGBw besitzt. Es ist hierbei ohne rechtliche Probleme davon auszugehen, dass diese Anforderungen sowohl vor der Übertragung der Befugnisse als auch später, d.h. während der gesamten Einsatzzeit, bei den zivilen Wachpersonen erfüllt sein müssen. Hierbei verlangt der Gesetzgeber vor der Übertragung der Befugnisse eine Überprüfung. Daher ist, wenn nichts anderes bekannt wird, regelmäßig davon auszugehen, dass Personen, die eine entsprechende Befugnis übertragen bekommen haben, die Voraussetzungen des § 1 Abs. 3 S. 2 UZwGBw zum Zeitpunkt ihrer Einstellung bzw. der Übertragung erfüllten. Dies gilt auch für den Kläger. Daher sind die Voraussetzungen für einen Widerruf der Übertragung der Befugnisse nach dem UZwGBw dahingehend zu präzisieren, dass jedenfalls eines der notwendigen Merkmale im Verlauf des Einsatzes im Wachdienst weggefallen ist, d.h. die zivile Wachperson entweder persönlich unzuverlässig oder körperlich ungeeignet geworden ist oder die Vorbildung und Kenntnis der Befugnisse des UZwGBw entweder verloren oder infolge Änderung der Sach- oder Rechtslage nicht ausreichend fortentwickelt hat.

30 Die drei letzteren Voraussetzungen stehen hier allerdings nicht in Streit und erschließen sich der Kammer auch nicht aus sonstigen Umständen (vgl. §§ 46, 47 VwVfG). Vielmehr sieht die Beklagte offenbar, soweit dies den kursorischen Begründungen entnommen werden kann, die persönliche Zuverlässigkeit des Klägers als nicht mehr gegeben an. Die hierzu von der Beklagten gemachten Ausführungen können jedoch in keinem Punkt das Gesamturteil, der Kläger sei unzuverlässig (geworden), rechtfertigen. Inhaltlich stützt sich die Beklagte einmal auf durch den Kläger begangene Dienstvergehen, zum anderen darauf, der Kläger habe bei der Überprüfung durch die Arbeitgeberin des Klägers am 4. Juli 1996 keine ausreichende Leistung geboten.

31 Die von der Beklagten behaupteten Wachverfehlungen bestreitet der Kläger zwar. Doch sind für die hier zu treffende Entscheidung, ob die Beklagte den Kläger zu Recht als unzuverlässig qualifizieren durfte, die von der Beklagten nur in allgemeiner Form und unsubstantiiert behaupteten Verfehlungen ohne Belang. Denn die - teilweise erstmals im Schriftsatz vom 9. April 1997 erstmals genannten - angeblichen Verstöße gegen Dienstvorschriften sind offenbar selbst für die Beklagte bzw. den Leiter des Außenlagers nur von derart geringer Intensität gewesen, dass sie einer weiteren Ermittlung, Korrektur oder gar Bestrafung nicht bedurften. Teilweise benennt die Beklagte aber auch angebliche Schwächen des Klägers, die offensichtlich noch nicht als eine unakzeptable Leistung bezeichnet werden dürften. So ist es nicht zulässig, eine gezeigte Fähigkeit als nicht mehr ausreichend zu bezeichnen, wenn der Kläger - wie vorgetragen - seine Schießleistungen nicht verbesserte, denn offensichtlich haben diese Fertigkeiten bei der erstmaligen und auch bei Wiederholungsprüfungen nicht geschadet. Hat die Beklagte dem Kläger aber ausreichende Schießleistungen als Erfüllung der notwendigen Anforderungen zugestanden, so kann es ihm nicht nachträglich zur Last gelegt werden, wenn er keine besseren Ergebnisse erzielt. Auch die pauschale Aussage, der Kläger habe bei theoretischen Wachtests schlecht abgeschnitten, ist ohne jeden Aussagewert. Entweder zeigt der Kläger ausreichende Leistungen oder die Ergebnisse der Wachtest sind nicht mehr ausreichend, was entsprechende Konsequenzen erfordert hätte. Dass die Beklagte nur angibt, die Leistungen seien schlecht gewesen, reicht nicht aus, fehlende Fähigkeiten und damit eine Unzuverlässigkeit nachzuweisen.

32 Ist es seitens der Beklagten aber weder vorgetragen oder gar nachgewiesen, dass der Kläger sein allgemeines Verhalten im Wachdienst trotz Mahnungen nicht geändert bzw. verbessert oder gar weitere Verstöße gegen die Pflichten der Wachleute begangen hätte, so kann daraus nicht mehr hergeleitet werden, der Kläger sei im Juli 1996 persönlich unzuverlässig gewesen.

33 Die Beklagte stellt zur Begründung des angegriffenen Bescheids des Weiteren darauf ab, der Kläger sei deshalb für den Wachdienst nicht mehr tragbar gewesen, weil er am 4. Juli 1996 bei der Überprüfung des Diensthundes und den Fähigkeiten des Klägers als Diensthundeführer versagt habe. Dass eine solche in regelmäßigen Abständen durchzuführende Prüfung der eingesetzten zivilen Wachpersonen und ihrer Tiere notwendig und sachgerecht ist, steht außer Frage. Die Beklagte hat hierzu auch in nicht zu beanstandender Art und Weise ein Regelwerk geschaffen, nämlich die "Weisungen für den Einsatz von Diensthunden im Wachdienst in Anlagen und Einrichtungen der Bundeswehr" (Anlage 6 zum Anhang Teil A der Zentralen Dienstvorschrift 10/6 vom Juli 1971). Diese Weisungen waren bei der Überprüfung des Klägers und des eingesetzten Hundes "P." am 14./15. November 1995 durch die Sachverständigen der Bundeswehr auch Grundlage der Begutachtung. Bezüglich des Diensthundes und des Klägers führt das Protokoll dieser Prüfung auf: "Ein leistungsbereiter DH, (neigt zur Auflehnung), mäßige Bindung zum DHFhr , (noch in der Eingewöhnung). Bei der Überprüfung gem. DPOBw zeigte der DHFhr eine insgesamt den Forderungen entsprechende Arbeit" (Bl. 30 der BA). Zweifel an der ordnungsgemäßen Durchführung der Prüfung sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Daher ist davon auszugehen, dass die Prüfung durch die Hundesachverständigen zutreffend zu dem für den Kläger positiven Ergebnis gekommen ist.

34 Anders jedoch die Prüfung des Klägers als Hundeführer im Juli 1996. Dieser Test wurde aber nur durch die Angestellten der Arbeitgeberin des Klägers durchgeführt, was arbeitsrechtlich zulässig sein dürfte. Dass sich die Beklagte, vertreten durch den Lagerleiter, diese Prüfung aber ohne jede Rückfrage oder Kritik derart zu eigen gemacht hat, obwohl im November 1995 die eigenen von der Beklagten beauftragten Sachverständigen zu einem anderen Ergebnis gekommen waren, verwundert nicht nur, sondern lässt gravierende Fehler in der gemäß § 24 VwVfG erforderlichen Sachverhaltsermittlung durch den Stabsfeldwebel als auch die fehlerhafte Anwendung des geltenden Rechts erkennen.

35 Denn bereits aus der nicht bestandenen Überprüfung des Klägers (und des Diensthundes) durch das Wachinstitut folgt nach Ansicht des Gerichts nicht ohne weiteres eine persönliche Unzuverlässigkeit des Klägers im Sinne des § 1 Abs. 3 UZwGBw. Der dort verwandte Begriff der persönlichen Unzuverlässigkeit ist offen, d.h. ein unbestimmter Rechtsbegriff. Die im Einzelfall zu treffende Entscheidung ist allein durch Unterordnung des festgestellten Sachverhalts unter die gesetzlichen Tatbestandsmerkmale zu treffen, wobei der Behörde, die sich nur auf Tatsachen, nicht Vermutungen stützen darf, keine Möglichkeit bleibt, ihr Ermessen walten zu lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.03.1957, BVerwGE 4, 305, 307; Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl. 1998, § 114 Rn. 28; Hess. VGH, Urteil vom 28.05.1990, NVwZ-RR 1991, 146).

36 Der Begriff der Zuverlässigkeit umfasst dem Wortlaut und dem Verständnis nach - ebenso wie etwa § 5 Waffengesetz oder § 34a Abs. 1 S. 3 Nr. 1 und S. 4 GewO - zunächst charakterliche Mängel der Person (wie beispielsweise Neigung zur Begehung von Straftaten), sodann aber in einer erweiterten Auslegung nach Sinn und Zweck der Norm sowie des Gesamtzusammenhangs auch das Vorhandensein oder Nichtvorhandensein von Fähigkeit und Fertigkeiten. Im Gewerberecht wird die Unzuverlässigkeit allgemein dahingehend definiert, dass der Gewerbetreibende unzuverlässig ist, der nach dem Gesamtbild seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er das Gewerbe ordnungsgemäß ausüben wird (vgl. Landmann/Rohmer, GewO, Stand 01.02.2000, § 34 Rn. 17). Hierbei ist bei Arbeitnehmern - wie dem Kläger - der Sache nach ein auf die geschuldete Arbeitsleistung hin ausgerichteter weitergehender Prognosebereich zu berücksichtigen. Bei der Prognose, ob eine im Bereich der Bundeswehr eingesetzte zivile Wachperson zuverlässig ist, dürfen jedoch nicht die Merkmale der körperlichen Eignung, der Ausbildung und der Kenntnisse der Gesetzes- und Verordnungstexte in die Auslegung eingeschlossen werden, da insoweit durch den Gesetzeswortlaut in § 1 Abs. 3 S. 2 UZwGBw eindeutig abgegrenzt.. Bei der Auslegung dieser gesetzlichen Vorschrift im Fall einer Überprüfung bei bereits ausgeübter Wachtätigkeit ist in Abgrenzung zu den vor der Aufnahme einer

ausgeübter Wachtätigkeit ist in Abgrenzung zu den vor der Aufnahme einer entsprechenden Tätigkeit zu absolvierenden Einstellungsüberprüfungen auch der besondere Wert der Berufsausübung für den Betroffenen im Licht des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG wertend zu berücksichtigen. Denn mit der Feststellung, ob jemand für den zivilen Wachdienst bei der Bewachung von Liegenschaften der Bundeswehr geeignet ist, ist aufgrund der restriktiven und von der arbeitsgerichtlichen Rechtsprechung gebilligten Regelung des § 3 B. 1) d) des für allgemeinverbindlich erklärten Manteltarifvertrags für das Wach- und Schließgewerbe in Hessen vom 29. Oktober 1992 die unter Umständen unmittelbare Folge, dass das Arbeitsverhältnis des Betroffenen unverzüglich, d.h. nach der Auslegung des Bundesarbeitsgerichts zum nächstmöglichen Kündigungszeitpunkt, durch den Arbeitgeber beendet werden kann (vgl. BAG, Urteil vom 18.03.1981 - 5 AZR 1096/78 -, AP Nr. 2 zu § 611 BGB Arbeitsleistung).

37 Aus den angegriffenen Verwaltungsakten ist nicht erkennbar, dass die Beklagte (d.h. neben dem Leiter des Außenlagers auch nicht die Wehrbereichsverwaltung IV in ihrem Widerspruchsbescheid) bei ihrer Entscheidung diese Gesichtspunkte berücksichtigt hat. Über etwa fehlende charakterliche Fähigkeiten des Klägers ist nichts bekannt. Die Beklagte hat diesbezüglich auch nicht substantiiert vorgetragen oder Nachweise erbracht bzw. Anhaltspunkte aufgeführt. Die im Schreiben der Beklagten vom 9. April 1997 und oben bereits genannten Wachverfehlungen lassen jedenfalls weder durch geschilderte Umstände noch durch nähere konkrete Bezeichnungen oder Begehungsart erkennen, dass der Kläger charakterlich ungeeignet für den Wachdienst sei.

38 So bleibt nur festzuhalten, dass der Kläger im Zeitpunkt der Überprüfung am 4. Juli 1996 nach Ansicht der Angestellten der Arbeitgeberin nicht hinreichende Fähigkeiten oder Fertigkeiten für den Dienst als Hundeführer besaß. Ob die Beklagte sich dieses Ergebnis der Überprüfung des Klägers durch seine Arbeitgeberin überhaupt zu eigen machen durfte, ist mehr als fraglich. Vielmehr wäre für die Entscheidung, ob der Kläger öffentlich-rechtlich als zuverlässig zu qualifizieren ist, auf die von der Beklagten selbst geschaffenen Regelungen, hier die Dienstanweisung für die Prüfung von Diensthunden, abzustellen. Dabei war auch zu berücksichtigen, dass die im November des Jahres 1995 stattgefundene Prüfung zu einem für den Kläger akzeptablen Ergebnis gekommen war.

39 Des Weiteren hat die Beklagte die Bedeutung des Begriffs der Zuverlässigkeit auch nicht anhand ihrer eigenen Vorschriften ausgelegt. Bereits in der genannten Dienstanweisung für die Prüfung der Diensthunde findet sich nur bezüglich der Tiere die Vorschrift, das Prüfungsergebnis könne nur "bestanden" oder "nicht bestanden" lauten (Teil II, Ziff. 5). Hinsichtlich der Wachteams, d.h. der gemeinsam geprüften Diensthundeführer mit ihrem jeweiligen Diensthund, ist hingegen vorgeschrieben, Schwächen und abstellbare Mängel seien wie die wahrscheinlichen Ursachen im Bericht festzuhalten. Daher wird bereits nach diesen allgemeinen Regelungen deutlich, dass nicht jeder Fehler bzw. jeder Mangel zwangsweise dazu führen kann oder muss, den Diensthundeführer von jedem weiteren Dienst auszuschließen. Vielmehr wird ausdrücklich von "abstellbaren Mängeln" gesprochen, wonach eine Nachschulung oder verstärktes Training - gegebenenfalls mit einer erneuten Prüfungsmöglichkeit - möglich sein muss.

40 Zum gleichen Ergebnis wird man indes auch gelangen müssen, wenn die Vorschrift des § 1 Abs. 3 S. 2 UZwGBw im Lichte der Grundrechte sachgerecht ausgelegt wird. Das Gericht verkennt nicht, dass sich durch den Widerruf der Übertragung der Befugnisse nach § 1 Abs. 3 UZwGBw durch die Bundeswehr keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Berufsausübung einer zivilen Wachperson ergeben müssen, sofern diese nicht mit der Bundeswehr, sondern mit einem privaten Bewachungsunternehmen ein Arbeitsverhältnis begründet hat und durch den Arbeitgeber anderweitig eingesetzt werden kann. Doch umfasst Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG auch mittelbare Beeinträchtigungen des Schutzbereichs, soweit sie sich mit berufsregelnder Tendenz auf die berufliche Betätigung auswirken und dazu führen (können), dass diese ganz oder teilweise unterbunden wird oder nicht mehr in der gewünschten Weise ausgeübt werden kann (vgl. Gubelt, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl. 2000, Rn. zu Art. 12, m.w.N.). Dazu zählt, da auf die Berufsbetätigung gerichtet, auch die Befugnis nach § 1 Abs. 3 UZwGBw. Diese ist nach den gesetzlichen Bestimmungen und den eindeutigen Vorgaben des zwischen der Bundeswehr und dem Bewachungsunternehmen geschlossenen Bewachungsvertrags zwingende Voraussetzung für den Einsatz der zivilen Wachperson im Bereich der Bundeswehr. Zwar ist es nicht ausgeschlossen, dass bei entsprechender Gegebenheit auch die Berufsbetätigung in zulässiger Weise

bei entsprechender Gegebenheit auch die Berufsbetätigung in zulässiger Weise beschränkt oder die weitere Betätigung verhindert werden darf, doch dürfen solche Regelungen nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im weiteren Sinne (Übermaßverbot) verstoßen. Daher kommt es für die Feststellung, ob ein Widerruf der Übertragung der Befugnisse des § 1 Abs. 3 UZwGBw zulässig ist, darauf an, dass das Merkmal der Zuverlässigkeit einschränkend ausgelegt wird. Hierbei erachtet das Gericht es als unabdingbar an, dass im Wege einer objektivierten und nachprüfbaren Weise die dauerhafte oder jedenfalls nicht nur vorübergehende (etwa aufgrund einer Erkrankung) Unfähigkeit des Betroffenen, seinen Dienst weiter sachgerecht zu versehen, festgestellt wird.

41 In diesem Sinne ist es nur für wenige Extremfälle überhaupt vorstellbar, einem Betroffenen eine bereits beschrittene berufliche Laufbahn nur deshalb völlig zu verschließen bzw. die weitere Ausübung des Berufs unmöglich zu machen, weil er - ohne jede Möglichkeit der Wiederholung - eine Prüfung nicht bestanden hat. Dies hat insbesondere dann zu gelten, wenn die betroffene Person sich bereits früher - etwa vor Aufnahme der Tätigkeit - entsprechenden Prüfungen unterzogen und diese bestanden hat. Das Merkmal der persönlichen Unzuverlässigkeit kann daher in Fällen wie dem vorliegenden, d.h. dem Nichtbestehen einer nur auf Kenntnisse und Fertigkeiten bezogenen Prüfung im Rahmen eines bestehenden besonderen öffentlich-rechtlichen Vertrauensverhältnisses nur dann als erfüllt angesehen werden, wenn dem Betroffenen zwar die Möglichkeit der Wiederholung der Prüfung eingeräumt wurde, er diese aber entweder nicht wahrgenommen oder die Wiederholungsprüfung ebenfalls nicht bestanden hat. Bis zum diesem Zeitpunkt mag es im Bereich der besonders schützenswerten öffentlich-rechtlichen Einrichtungen zwar möglich und auch gut vertretbar sein, die betroffene zivile Wachperson zunächst vom regelmäßigen Dienst in dem konkret nicht leistbaren Teilbereich (hier der Tätigkeit als Diensthundeführer) vorläufig auszuschließen. Eine vorherige Qualifizierung als Unzuverlässig ist im Regelfall ohne das Hinzutreten weiterer, gegen die Zuverlässigkeit des Betroffenen sprechender Gründe, aber nicht möglich.

42 Eine kritische Prüfung der Voraussetzungen für die Annahme, eine zivile Wachperson sei im Sinne des § 1 Abs. 3 UZwGBw unzuverlässig, hat nach Ansicht der Kammer in besonderem Maße für eine auf einer privaten Prüfung der Arbeitgeberin der Wachpersonen beruhenden Entscheidung der Beklagten zu gelten. Sofern hier die Arbeitgeberin des Klägers nämlich der Ansicht gewesen wäre, die Leistungen des Klägers entsprächen nicht mehr den arbeitsvertraglich vereinbarten Anforderungen, so dürfte es ihr ohne weiteres möglich gewesen sein, den Kläger in eigener Verantwortung zeitweise oder ganz von den Aufgaben der Bewachung der Liegenschaft der Bundeswehr in A.-B. abzuziehen und stattdessen mit anderen Aufgaben zu betrauen - etwa bei der laut Briefkopf des Wachinstituts auch besorgten Bewachung von Industrieobjekten - oder auch weiter zu schulen. Dass die verantwortlichen Angestellten der Arbeitgeberin des Klägers stattdessen den Stabsfeldwebel aufforderten oder ihm empfahlen, dem Kläger die Befugnisse nach § 1 Abs. 3 UZwGBw zu entziehen, lässt fragen, ob hier nicht ein kollusives Verhalten zum Nachteil des Klägers vorlag, da sich die Arbeitgeberin auf diesem Wege bequem einen Kündigungsgrund verschaffen konnte.

43 Da sich der angegriffene Bescheid bereits aus den dargestellten Gründen als rechtswidrig erweist, bedarf es im vorliegenden Fall keiner Entscheidung, ob die Umstände des Einzelfalls es nicht selbst bei einer Bejahung der fehlenden Fähigkeit des Klägers, mit dem Diensthund sachgerecht umzugehen, nur gerechtfertigt hätten, lediglich eine teilweise, auf die Diensthundeführereigenschaft beschränkte Unzuverlässigkeit anzunehmen. Denn die Befugnis nach § 1 Abs. 3 UZwGBw ist durch die ausstellende Stelle nicht auf einen bestimmten Aufgabenkreis beschränkt erteilt worden. Daher ist es bei sachgerechter Auslegung dieser Norm ohne weiteres möglich, die zivile Wachperson, die einen erstmaligen oder Wiederholungstest nicht bestanden hat, auch nur als teilweise ungeeignet, d.h. unzuverlässig zu qualifizieren, etwa wie hier für den Dienst mit dem Hund. Anderes könnte indes dann gefolgert werden, wenn bereits die Übertragung der Befugnis auf eine spezielle und trennbare Tätigkeit erfolgt wäre und die zivile Wachperson bei der Überprüfung der Verrichtung genau dieser Tätigkeit versagen würde. Hierzu hat die Beklagte für den vorliegenden Fall aber nichts vorgetragen. Das Gericht vermag anhand des vorgelegten Bewachungsvertrags zwar zu erkennen, dass möglicherweise allein ein derart eingeschränkter Wachdienst, nämlich als Diensthundeführer, für den Kläger vorgesehen war. Die Bewachung militärischer Anlagen durch Zivilpersonen ist aber vielschichtig, so dass nicht auszuschließen ist, dass der Kläger auch anderweitige

vielschichtig, so dass nicht auszuschließen ist, dass der Kläger auch anderweitige Dienste hätte verrichten können. Die Problematik der teilweisen Unzuverlässigkeit des Klägers behandelt der angegriffene Bescheid aber gerade nicht.

44 Erweist sich aber die Annahme der Beklagten, der Kläger sei entweder allein wegen seiner fehlenden Fähigkeit, mit dem Diensthund sachgerecht umzugehen, oder auch in Verbindung mit früheren Wachvergehen unzuverlässig, als nicht haltbar, so liegen die Voraussetzungen für den Widerruf der erteilten Befugnis gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG nicht vor, ohne dass es noch darauf ankäme, ob die weitere Voraussetzung für einen Widerruf gegeben ist, nämlich dass ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre.

45 Nur ergänzend weist das Gericht darauf hin, dass die Beklagte zudem das ihr im Falle einer Bejahung der Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 VwVfG zustehende Ermessen bezüglich des Widerrufs der Befugnisübertragung verkannt hat. Nach der Begründung des Widerspruchsbescheids ist die Beklagte offenbar davon ausgegangen, ihr stehe kein Ermessen offen, sondern sie müsse - bei Vorliegen der Voraussetzungen - die Befugnis entziehen. Da die Beklagte diese Ermessenserwägungen auch später nicht getroffen hat, ist der angegriffene Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids daher auch wegen Ermessensnichtgebrauch entsprechend § 114 S. 1 VwGO rechtswidrig, da wegen der vertraglich vielfältigen Einsatzmöglichkeiten einer Wachperson von einem sogenannten "intendierten" oder gebundenen Ermessen, ungeachtet der weiteren Möglichkeit einer Nachschulung, keineswegs ausgegangen werden kann.

46 Rechtsfehlerhaft sind des Weiteren auch die Anordnung und der tatsächliche Entzug des Ausweises durch den Leiter des Außenlagers am 4. Juli 1996. Diese als Vollzugshandlungen zu qualifizierenden Maßnahmen, für die der Leiter des Lagers zudem nicht zuständig war, durften vielmehr erst nach Eintritt der Vollziehbarkeit des Entzugs der übertragenen Befugnis erfolgen, § 6 Abs. 1 VwVG. Eine Vollziehbarkeit des Grundbescheids (Widerruf der Übertragung) ist aber bis heute nicht eingetreten. Der mündliche Verwaltungsakt in Gestalt des Widerspruchsbescheids ist nämlich aufgrund des Widerspruchs bzw. der Klage weder unanfechtbar geworden noch hat die Beklagte die sofortige Vollziehung des Widerrufs der Befugnisübertragung oder auch der daraus resultierenden Pflicht, den Ausweis zurückzugeben, gemäß § 80 Abs. 2 (jetzt S. 1) Nr. 4 VwGO angeordnet. Daher wäre, wenn der Kläger dies beantragt hätte, die Maßnahme der Einziehung des Ausweises grundsätzlich rückgängig zu machen. Da aufgrund der zwischenzeitlichen Schließung des Außenlagers A.-B. eine entsprechende Wachtätigkeit des Klägers in dieser Liegenschaft aber beendet wäre, ist eine Wiedererteilung des Sonderausweises heute ausgeschlossen. Denn der Kläger wäre in einem solchen Fall verpflichtet, den Ausweis sogleich wieder an die Bundeswehr herauszugeben, da nach Treu und Glauben eine Leistung nicht verlangt werden kann, die aus einem anderen Rechtsgrund wieder zurückgegeben werden müsste (dolo agit, qui petit, quod statim redditurus).

47 Die Entscheidung über die Kosten folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 VwGO, die Anordnung der vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr.11, 711 ZPO.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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Anmerkungen zum Urteil