Urteil des VG Gießen vom 14.08.2000, 1 E 293/99

Entschieden
14.08.2000
Schlagworte
Gemeinde, Regionalplan, Gewerbe, Industrie, Anpassung, Verfügung, Rechtsschutzgarantie, Ausweisung, Anfang, Begriff
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Gericht: VG Gießen Quelle:

Entscheidungsdatum: 14.08.2000 Normen: § 6 Abs 1 S 4 PlanG HE 2002, § 9 Abs 1 PlanG HE 2002

Aktenzeichen: 1 E 293/99

Dokumenttyp: Urteil

Leitsatz

Eine Gemeinde, die die Verletzung ihrer kommunalen Planungshoheit geltend macht, kann nicht in einem selbstständigen Verfahren gegen die Darstellungen eines Regionalen Raumordnungsplans vorgehen, sondern nur in einem Verfahren, in dem ein sie belastender Hoheitsakt auf den Regionalplan gestützt wird, denn diesem fehlt die Außenrechtsverbindlichkeit. Verwendet eine Gemeinde im Planungsverfahren feststehende Rechtsbegriffe, so ist eine Auslegung nicht möglich, sondern auf den Wortlaut ihres Antrages samt Begründung abzustellen.

Tatbestand

1Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 26.10.1995 beim Regierungspräsidium Gießen als Obere Landesplanungsbehörde die "Zulassung einer Abweichung von den Darstellungen des RROPM 1995", nämlich u.a. anstelle von "Gebiet landwirtschaftlich wertvoller Böden" und "Regionaler Grünzug" die Darstellung einer "Zuwachsfläche für Gewerbe und Industrie" östlich des Stadtteils H. und nördlich der L 3131.

2Die Klägerin führte zur Begründung des Antrags aus, dass bei den getroffenen Festlegungen des Regionalen Raumordnungsplanes Mittelhessen 1995 (RROPM 1995) die Bauflächendarstellung ihres rechtswirksamen Flächennutzungsplanes nicht berücksichtigt worden sei. Es stünden unter Berücksichtigung der tatsächlichen Verhältnisse praktisch keine Zuwachsflächen zur Verfügung. Der weiterhin starke Zuzug an Wohnbevölkerung bedinge aber eine Flächenvorsorge für Gewerbe und Industrie zur Arbeitsplatzbeschaffung auch für die neuen Mitbürger. Außerdem stehe die Klägerin in Konkurrenz zu den Standorten in der Umgebung, deren Zuwachsflächenpotentiale besser nutzbar seien. Durch die Darstellung der begehrten Zuwachsfläche ergäben sich keine Auswirkungen auf die Planungskonzeption. Die beantragte Darstellung könne als Korrektur der Planung verstanden werden.

3Nach Durchführung eines Ortstermins, Anhörung der Klägerin und Beschlussfassung des Haupt- und Planungsausschusses der Regionalversammlung Mittelhessen lehnte das Regierungspräsidium Gießen mit Bescheid vom 16.12.1997 die Abweichung zugunsten einer Zuwachsfläche für Gewerbe und Industrie nördlich der L 3131 (L 3129) ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, die vorgetragenen Argumente der Klägerin seien nicht von ausreichendem Gewicht, um die Zielaussagen des RROPM 1995 zu verdrängen, dessen Aussagen sowohl aus wirtschaftlicher als auch aus raumordnerischer Sicht den Vorzug verdienten. Außerdem sei das mit dem Abweichungsverfahren verfolgte Ziel schon Gegenstand der klägerischen Forderungen im Anhörungsverfahren zur Anpassung des RROPM 1995 gewesen. Es sei aber nicht Aufgabe eines Abweichungsverfahrens, eine Gemeinde mit ihren Absichten durchdringen zu lassen, die im Anpassungsverfahren (Aufstellungsverfahren) nach landesplanerischer Abwägung in Letztentscheidung zurückgestellt gestellt worden seien, zumal die Feststellung des RROPM 1995 nur ein halbes Jahr vor dem Antrag gelegen habe. Darüber hinaus habe sich der Gebietsagrarausschuss negativ geäußert und aus siedlungsstruktureller Sicht sei eine Zersiedlung der Landschaft zu befürchten. In dem streitbefangenen Bereich befänden sich auch besonders

zu befürchten. In dem streitbefangenen Bereich befänden sich auch besonders geschützte Gehölzstrukturen und Einzelbäume, deren Beseitigung nicht zugelassen werden könne. Außerdem seien Beeinträchtigungen der Naherholungsfunktion zu befürchten, der Begrenzungsweg im Norden des Gebietes sei ein überdurchschnittlich intensiv genutzter Spazierweg. Hinzu komme, dass die begehrte Gewerbefläche eine Schwächung des Oberzentrums Gießen bedeuten würde und daher nicht mit den Zielen der Raumordnung vereinbar sei. Hiergegen richtete sich der Widerspruch der Klägerin vom 08.01.1998, den sie damit begründete, dass der RROPM 1995 die landwirtschaftliche Wertigkeit der in Anspruch zu nehmenden Böden nicht ausreichend berücksichtigt habe. Der gegen die Abweichung ins Feld geführte Naturschutz habe keine absolute Vorrangstellung und die landschaftsschutzrechtlichen Bedenken seien nicht nachvollziehbar. Die begehrte Abweichung sei raumordnerisch vertretbar und berühre die Grundzüge der Planung nicht.

4Mit Bescheid vom 19.01.1999 wies das Regierungspräsidium Gießen den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde unter näherer Darlegung ausgeführt, dass sich weder neue Sachgesichtspunkte noch eine veränderte rechtliche Betrachtung ergeben hätten.

5Hiergegen hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 18.02.1999 Klage erhoben. Die angefochtenen Bescheide verletzten ihre verfassungsrechtlich garantierte Planungshoheit. Der Haupt- und Planungsausschuss der Regionalversammlung sei nicht wirksam mit der Beschlussfassung beauftragt worden und habe deshalb nicht endgültig entscheiden dürfen. Die Abweichung vom RROPM 1995 sei zuzulassen, denn die angefochtenen Bescheide hätten unberücksichtigt gelassen, dass von den 25 ha vorgesehener Zuwachsfläche tatsächlich nur 4,71 ha nutzbar seien und selbst hierfür ein unverhältnismäßig hoher Aufwand nötig sei. Dies sei auch nicht Gegenstand des Anpassungsverfahrens RROPM 1995 gewesen. Andernfalls sei dieser Plan abwägungsfehlerhaft. Die streitbefangene Fläche werde auch nicht für die langfristige Wohnsiedlungsentwicklung benötigt, da diese anderweitig gesichert sei. Das Argument der fehlenden Befreiung nach § 23 HeNatG könne kein tragfähiger Grund für die Ablehnung eines Abweichungsantrages sein.

6Die Klägerin beantragt,

71. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 16.12.1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 19.01.1999 zu verpflichten, die Abweichung vom regionalen Raumordnungsplan Mittelhessen 1995 gemäß dem Antrag der Klägerin vom 26.10.1995 (anstelle von "Gebiet landwirtschaftlich wertvoller Böden" und "Regionaler Grünzug" Darstellung einer "Zuwachsfläche für Gewerbe und Industrie" östlich des Stadtteils H., nördlich der L 3131 <3129>;) auf der mit A gekennzeichneten Fläche gemäß dem dem Bescheid vom 16.12.1997 beigefügten Plan zuzulassen,

82. hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

93. hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 16.12.1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 19.01.1999 zu verpflichten, die Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan Mittelhessen 1995 gemäß dem Antrag der Klägerin vom 26.10.1995 (anstelle von "Gebiet landwirtschaftlich wertvoller Böden" und "Regionaler Grünzug" Darstellung "Gewerbe und Industrie" östlich des Stadtteils H., nördlich der L 3131 (L 3129) auf der mit A gekennzeichneten Fläche gemäß dem dem Bescheid vom 16.12.1997 beigefügten Plan zuzulassen.

10 Das beklagte Land beantragt,

11die Klage abzuweisen.

12 Es verteidigt die angefochtenen Bescheide, deren Ausführungen ergänzt und vertieft werden.

13 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze und der beigezogenen Behördenakten (1 Hefter der Klägerin und 1 Hefter des beklagten Landes).

Entscheidungsgründe

14 Die Klage ist unzulässig.

15 Der Hauptantrag ist wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, denn er ist auf eine unmögliche Rechtsfolge gerichtet. Nach dem Wortlaut des Antrages begehrt die Klägerin eine Abweichung vom Regionalplan "Regionaler Raumordnungsplan Mittelhessen (RROPM 1995)". Die Abweichung vom Regionalplan ist abschließend in § 9 Hessisches Landesplanungsgesetz - HLPG - geregelt. Nach § 9 Abs. 1 HLPG bedarf es der Zustimmung der Regionalversammlung, wenn eine Gemeinde von verbindlichen Festsetzungen des Regionalplans abweichen will. Es ergibt sich dabei aus der planungsrechtlichen Gesamtsystematik, dass eine Gemeinde nur mittels des ihr gesetzlich zur Verfügung gestellten bauleitplanerischen Instrumentariums abweichen kann. Dieses ist abschließend im Baugesetzbuch - BauGB - und in den aufgrund dieses Gesetzes ergangenen Verordnungen geregelt. Es besteht aus den Bauleitplänen. Dies sind der Flächennutzungsplan und der Bebauungsplan (§§ 1 ff. BauGB) und die in diesen Bauleitplänen zulässigen Festsetzungen. Welche Festsetzungen die Gemeinden in ihren Bauleitplänen treffen können, regelt näher die aufgrund von § 2 Abs. 5 BauGB erlassene (Bundes-) Planzeichenverordnung. Diese sieht die nach dem Wortlaut des klägerischen Antrags begehrte Festsetzung einer "Zuwachsfläche für Gewerbe und Industrie" nicht vor. Da die Klägerin somit in einer vom RROPM 1995 abweichenden Bauleitplanung die erwünschte Festsetzung gar nicht treffen könnte, zielt der Hauptantrag auf eine unmögliche Rechtsfolge, so dass ihm das Rechtsschutzbedürfnis fehlt.

16 Der Hauptantrag ist aber auch dann unzulässig, wenn man abweichend vom Wortlaut auf das tatsächliche Begehren der Klägerin abstellt. Wie das beklagte Land im Bescheid vom 16.12.1997 zutreffend dargelegt hat, versucht die Klägerin im Abweichungsverfahren 9 HLPG) mit den Interessen durchzudringen, die sie (kurz zuvor) in dem Verfahren zur Anpassung (Änderung) des RROPM 1995 7 Abs. 6 Satz 1 HLPG) nicht verwirklichen konnte. Dies ist unzulässig, denn Aufstellung und Änderung des Regionalplans sind abschließend in den §§ 7, 8 HLPG geregelt. Folgerichtig hat die Klägerin zur Begründung ihres Abweichungsantrages deshalb ausgeführt, die begehrte Darstellung ("Zuwachsfläche für Gewerbe und Industrie") könne als Korrektur der Planung verstanden werden. Zudem setzt die Abweichung von dem Regionalplan begrifflich voraus, dass der Regionalplan selbst unverändert bestehen bleibt und gerade nicht korrigiert", d.h. angepasst wird. Zusammenfassend ergibt sich, dass das Begehren der Klägerin unter Berücksichtigung des gesamten Verfahrensablaufs darauf abzielt, den Regionalplan (RROPM 1995) zu ändern. Dies ist nur nach den §§ 7, 8 HLPG möglich, nicht jedoch im Wege der Abweichung nach § 9 HLPG, die beantragt wurde.

17 Zudem kann eine Änderung dieses Regionalplans (§§ 7, 8 HLPG) nicht mittels der verwaltungsgerichtlichen (Leistungs-) Klage auf Verpflichtung zur Änderung des Regionalplans erreicht werden. Dagegen spricht, dass den Aussagen der Regionalpläne (Raumordnungspläne) bereits die Außenrechtsverbindlichkeit fehlt (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 20.06.1990 - 4 UE 475/87 -, NuR 1993, 235). Dem steht nicht die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz - GG - entgegen. Denn dieser Rechtsschutzgarantie wird in den Fällen der Nichtberücksichtigung gemeindlicher Interessen bei der Aufstellung und der Änderung von Regionalplänen dadurch Rechnung getragen, dass die Gemeinde die in einem Regionalplan getroffenen Ergebnisse in einem anderen Verfahren verwaltungsgerichtlich überprüfen lassen kann; dies gilt insbesondere für das Bauleitplanverfahren (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 09.08.1990 - 3 UE 253/86 -, UPR 1991, 349). So kann die Gemeinde die Nichtberücksichtigung ihrer Interessen bei der Aufstellung oder der Änderung des Regionalplans in verwaltungsgerichtlichen Verfahren inzident überprüfen lassen, wenn die zuständige Genehmigungsbehörde ihrem Bauleitplan unter Hinweis auf den entgegenstehenden Regionalplan (vgl. § 1 Abs. 4 BauGB) nicht genehmigt hat (vgl. die §§ 6 Abs. 1 und 2, 10 Abs. 2 BauGB) oder beanstandet (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Kommentar zum BauGB, Stand 11/97, § 1 Rdnr. 92). Diese Auffassung entspricht auch der Gesamtstruktur des Aufstellungs- und Änderungsverfahrens für Regionalpläne nach den §§ 7, 8 HLPG. Danach sind die Gemeinden darauf verwiesen, ihre Partikularinteressen in die Regionalversammlung einzubringen, wo eine Gesamtabwägung der Planvorstellungen aller Beteiligten nach Maßgabe des HLPG stattfindet. Will eine Gemeinde den am Ende dieses Aufstellungs- oder Änderungsverfahrens

Gemeinde den am Ende dieses Aufstellungs- oder Änderungsverfahrens stehenden Kompromiss verlassen, weil sie ihre kommunale Planungshoheit verletzt sieht, so muss sie eine konkrete Planung vorlegen, deren Umsetzung durch den von ihr solchermaßen beanstandeten Regionalplan unmöglich gemacht wird. Eine solche konkrete Planung besteht bei der Klägerin aber derzeit nicht.

18 Im Übrigen - und dies zeigt das vorliegende Verfahren deutlich - kann eine gerichtliche Prüfung eines Abweichungsantrages nur dann erfolgen, wenn die Gemeinde eine konkrete Planungsentscheidung getroffen hat. Hier ist nicht klar, ob die Klägerin ein Gewerbegebiet, ein Industriegebiet oder ein Gewerbegebiet und ein Industriegebiet ausgewiesen wissen will, d.h. mit welcher Ausweisung von den Darstellungen des RROPM 1995 sie abweichen will. Die Auswahl zwischen den genannten Gebietstypen mit ihren zahlreichen rechtlichen Unterschieden muss aber die Gemeinde im Rahmen ihrer kommunalen Planungshoheit selbst treffen. Dem Gericht ist es nicht möglich, allein aufgrund von Rechtssätzen streitenden Planungsträgern eine allein mögliche positive Lösung vorzuschreiben und dadurch die fehlende Einigung unter den Parteien zu ersetzen (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 17.09.1970 - IV TG 32/70 -, ESVGH 21, 21). Würde das Gericht unter den von der Klägerin ins Auge gefassten Alternativen (s.o.) auswählen und eine Lösung rechtlich sanktionieren, so läge darin zweifelsfrei ein Verstoß gegen die rechtliche und verfassungsrechtlich geschützte Planungshoheit der Gemeinde für die Bauleitplanung (vgl. § 1 BauGB, Art. 28 Abs. 2 GG).

19 Das Begehren der Klägerin ist auch nicht als Verpflichtungsantrag mit dem Ziel der Änderung des RROPM 1995 zu verstehen. Abgesehen davon, dass eine solche Änderung derzeit ohnehin turnusmäßig nach § 7 Abs. 6 Satz 1 HLPG betrieben wird, sieht § 7 HLPG für die Aufstellung und die Änderung der Regionalpläne ein Verfahren vor, das im vorliegenden Fall von der Klägerin von Anfang an weder angestrengt noch betrieben worden ist. Deshalb kann mangels Verwaltungs- und Vorverfahren jedenfalls kein zulässiges Verpflichtungsbegehren bestehen. Auch dem hilfsweise gestellten Antrag auf Neubescheidung muss aus den genannten Unzulässigkeitsgründen der Erfolg versagt bleiben, denn insoweit ergibt sich kein rechtlich relevanter Unterschied zu dem Hauptantrag. Zielt der Verpflichtungsantrag auf eine unmögliche Rechtsfolge bzw. wurde für das tatsächliche Begehren ein ungeeignetes Verfahren angestrengt und betrieben, so kommt auch eine gerichtliche Verpflichtung des beklagten Landes zur Neubescheidung der Klägerin innerhalb des vorliegenden Verfahrens nicht in Betracht. Es ist der Klägerin selbst vorbehalten, ihre Interessen bei der laufenden Anpassung (Änderung) RROPM 1995 zu verfolgen oder ihre (abweichenden) Planungsvorstellungen in einem Flächennutzungsplan zu konkretisieren, der vom zuständigen Regierungspräsidium u.a. auf seine Vereinbarkeit mit dem RROPM 1995 (oder dann dem RROPM 2000) zu überprüfen ist (§§ 1 Abs. 4, 6 Abs. 1 und 2 BauGB) oder für den eine Abweichung von diesem Regionalplan beantragt werden könnte 9 HLPG). Gegen die Nichtgenehmigung und die Versagung der Abweichung wäre dann verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz möglich (s.o.).

20 Auch der in der mündlichen Verhandlung vom 14.08.2000 erstmals gestellte weitere Hilfsantrag ist unzulässig. Das Gericht folgt der Ansicht der Klägerin nicht, ihr Begehren habe von Anfang an nur so verstanden werden können, dass sie die Möglichkeit der Ausweisung von Gewerbe- und Industrieflächen und nicht lediglich von entsprechenden Zuwachsflächen mit den ihr zur Verfügung stehenden bauleitplanerischen Mitteln habe erreichen wollen. Die Klägerin hat als in Planungsfragen erfahrene Gebietskörperschaft unter Zuhilfenahme eines fachkundigen Planungsbüros gehandelt, so dass sie am Wortlaut ihres Antrages festzuhalten ist. Dafür spricht zudem, dass die Klägerin keinen untechnischen Begriff verwendet hat, bei dem es notwendig gewesen wäre, die rechtliche Bedeutung - etwa im Wege der Auslegung - zu ermitteln. Der Begriff "Zuwachsfläche" gehört planungsrechtlich auf die Ebene der Regionalpläne und hat dort seine besonderes geregelte Bedeutung (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 4 HLPG i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 4 (Landes-) Planzeichenverordnung Regionalpläne). Schließlich wäre aber - wie bereits ausgeführt - auch im Wege der Auslegung nicht zu ermitteln gewesen, ob die Klägerin ein Gewerbegebiet oder ein Industriegebiet oder beides ausweisen will, so dass eine Auslegung untunlich und die Klägerin am Wortlaut ihres Antrages festzuhalten ist.

21 Da zudem dieser Hilfsantrag der Klägerin auf Verpflichtung des beklagten Landes, die Abweichung vom RROPM 1995 (Darstellung "Gewerbe und Industrie") zuzulassen, erstmals in der mündlichen Verhandlung vom 14.08.2000 gestellt worden ist, fehlt es an dem erforderlichen Vorverfahren.

22 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

23 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung - ZPO -.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert.

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Anmerkungen zum Urteil