Urteil des VG Gießen vom 12.05.2010

VG Gießen: satzung, erneuerbare energien, gebäude, begriff, wichtiger grund, öffentliche bekanntmachung, allgemeines verwaltungsrecht, verfassungskonforme auslegung, heizungsanlage, baupflicht

Gericht:

VG Gießen 8.

Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

8 K 4071/08.GI

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 3 Abs 1 EEWärmeG, § 81 Abs

2 BauO HE 2002, Art 14 Abs 1

GG, Art 3 Abs 1 GG, Art 72

Abs 1 GG

(Marburger Solarsatzung und Solarthermiepflicht)

Leitsatz

1. Das Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz vom 07.08.2008 (BGBl. I S. 1658) enthält

hinsichtlich der Errichtung von Neubauten eine abschließende Regelung für die

Verpflichtung, erneuerbare Energien einzusetzen.

2. Die (landesrechtliche) Regelung des § 81 Abs. 2 HBO ermächtigt Gemeinden,

satzungsrechtliche Vorgaben für die Verwendung bestimmter Heizungsarten

aufzustellen. Unter den Begriff "bestimmte Heizungsart" fällt auch die Solarthermie.

Soweit eine Satzung diesbezüglich für Neubauten Regelungen enthält, ist sie

kompetenzwidrig.

3. Die Einführung einer satzungsrechtlichen Solarthermiepflicht bedarf einer

schonenden Übergangsregelung für Bestandsbauten, um dem grundrechtlichen

Eigentumsschutz zu genügen.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden der Klägerin auferlegt.

Das Urteil ist hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten des Beklagten vorläufig

vollstreckbar. Der Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung

oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, falls nicht der

Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin, die Stadt Marburg, wendet sich gegen die vom beklagten Land

erlassene Beanstandung ihrer sogenannten Solarsatzung.

Die Stadtverordnetenversammlung der Klägerin fasste in ihrer Sitzung vom

20.06.2008 folgenden Beschluss bezüglich einer Bausatzung zur solaren

Baupflicht: „Die in Anlage 1 dargestellte Bausatzung zur Solaren Baupflicht wird

auf der Grundlage der §§ 5 und 51 Nr. 6 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO)

und des § 81 Abs. 2 Hessische Bauordnung (HBO) beschlossen.“

Die Satzung hat den nachstehenden Wortlaut:

„SOLARSATZUNG

Satzung der Universitätsstadt Marburg zur verbindlichen Nutzung

der Solarenergie in Gebäuden (Solarsatzung)

Die Stadtverordnetenversammlung hat in ihrer Sitzung am 20.06.2008 auf

Grund der §§ 5 und 51 Nr. 6 Hessische Gemeindeordnung und des § 81 Absatz 2

Hessische Bauordnung in der Fassung vom 18.06.2002, zuletzt geändert am

28.09.2005, nachstehende Bausatzung zur Solaren Baupflicht beschlossen:

§ 1 Zweck der Satzung

(1) Zweck dieser Satzung ist es, im Interesse des Wohls der Allgemeinheit die

natürlichen Lebensgrundlagen, insbesondere das Klima und die Ressourcen

(Artikel 26 a Hessische Verfassung), durch örtlich ansetzende und örtlich wirkende

Maßnahmen für die rationelle Verwendung von Energie, insbesondere im Wege der

Nutzung solarer Strahlungsenergie, zu schützen.

(2) Die Vorgaben dieser Satzung zur Nutzung lokal anfallender solarer

Strahlungsenergie und der in § 9 genannten Ersatzmaßnahmen sollen zu einer

gesamtwirtschaftlichen, preiswürdigen und nachhaltigen Verwendung von Energie

in Neubauten und im Gebäudebestand beitragen und sind aus folgenden Gründen

des Wohls der Allgemeinheit nach den örtlichen Verhältnissen geboten:

1. Steigerung der lokalen Wertschöpfung, der fachlichen Kompetenz und der

Beschäftigung in kleinen und mittelständischen sowie in Handwerksbetrieben in

und um Marburg.

2. Stärkung lokaler Energieversorgungssysteme und Aufbau von

Nahwärmenetzen.

3. Verringerung der Emissionen flüssiger und fester fossiler Baustoffe,

insbesondere vor dem Hintergrund der Tallage der Marburger Innenstadt und der

damit verbundenen Gefahren erhöhter Luftbelastungen bei besonderen

Wetterlagen.

4. Langfristige Sicherung kostensparender Warmwasser- und

Heizungssysteme in Wohnungs- und Bürogebäuden, insbesondere als Anreiz zur

Sicherung kostenarmer Warmwasser- und Heizungssysteme im Mietwohnungsbau.

5. Verringerung der Abhängigkeit von endlichen, nicht erneuerbaren

Energieträgern durch deren Ersetzung mit heimischen erneuerbaren

Energieträgern.

6. Verringerung von Treibhausgasemissionen, die durch die kommunale

Einräumung von Bodennutzungsmöglichkeiten in der Bauleitplanung mit

verursacht werden.

(3) Zweck dieser Satzung ist ferner, dazu beitragen, den Anteil erneuerbarer

Energien und die Ersetzung nichterneuerbarer Primärenergieträgern in Marburg

unter Berücksichtigung der Interessen des Denkmalschutzes zu steigern,

insbesondere indem architektonisch anspruchsvolle Möglichkeiten der Integration

von Solarenergieanlagen in den denkmalgeschützten Gebäudestand verwirklicht

werden.

§ 2 Geltungsbereich

(1) Der Geltungsbereich dieser Satzung ist das gesamte Stadtgebiet der

Universitätsstadt Marburg.

(2) Die Verpflichtungen dieser Satzung gelten für alle beheizten Gebäude mit

Ausnahme von:

1. Unterirdischen Bauten.

2. Traglufthallen, Zelten und sonstigen Gebäuden, die dazu bestimmt sind,

wiederholt zerlegt und aufgestellt zu werden.

3. Provisorischen Gebäude mit einer geplanten Nutzungsdauer bis zu zwei

Jahren.

4. Betriebsgebäuden, die nach ihrer Zweckbestimmung auf eine

Innentemperatur von weniger als 12 °C oder jährlich weniger als vier Monate

beheizt sowie jährlich weniger als zwei Monate gekühlt werden.

§ 3 Allgemeine Anforderungen

Nach den Bestimmungen dieser Satzung sind bei der Errichtung, Erweiterung

(§ 4 dieser Satzung) und bei der Änderung von beheizten Gebäuden (§ 5 dieser

Satzung) die Bauherren verpflichtet, solarthermische Anlagen zu errichten und zu

betreiben.

§ 4 Errichtung und Erweiterung von beheizten Gebäuden

(1) Bei der Errichtung von beheizten Gebäuden oder deren Erweiterung um

mehr als 30 m

zusätzlicher Bruttogeschossfläche ist eine Kollektorfläche von 1 m

je angefangene 20 m

der zusätzlichen Bruttogeschossfläche, mindestens

jedoch eine Fläche von 4 m

pro Anlage, zu installieren.

(2) Die Verpflichtung nach § 4 (1) entfällt, wenn im Falle einer

Gebäudeerweiterung am bestehenden Gebäude bereits eine solarthermische

Anlage in vergleichbarer Größenordnung oder eine entsprechende

Ersatzmaßnahme gemäß § 9 dieser Satzung ausgeführt worden ist.

§ 5 Änderung von bestehenden beheizten Gebäuden

(1) Bei der Änderung von Dächern von bestehenden beheizten Gebäuden, bei

denen entsprechend der Anlage 3 Ziffer 4.1 und 4.2 der Verordnung über

energiesparenden Wärmeschutz (EnEV)

1. Teile des Daches ersetzt oder erstmalig eingebaut werden, oder

2. die Dachhaut bzw. außenseitige Bekleidungen oder Verschalungen ersetzt

oder neu aufgebaut werden,

ist ebenfalls eine Kollektorfläche von 1 m

je angefangene 20 m

Bruttogeschossfläche, mindestens jedoch eine Fläche von 4 m

pro Anlage, zu

installieren.

(2) Die Verpflichtung des Absatzes 1 besteht entsprechend dem § 9 Absatz 4

Ziffer 2 der Verordnung über energiesparenden Wärmeschutz (EnEV) nicht, wenn

weniger als 20 % der Dachfläche erneuert oder geändert werden.

(3) Beim Austausch eines Heizkessels oder der Umstellung der

Heizungsanlage auf einen anderen fossilen Energieträger sind solarthermische

Anlagen mit einer Kollektorfläche von 1 m

je angefangene 20 m

Bruttogeschossfläche, mindestens jedoch eine Fläche von 4 m

pro Anlage, zu

installieren. Muss die Heizungsanlage kurzfristig wegen eines Defektes

ausgetauscht werden, ist die Verpflichtung innerhalb von 24 Monaten nach

Austausch zu erfüllen.

(4) Die Verpflichtung nach § 5 (1) und (3) entfällt, wenn bereits eine

solarthermische Anlage in vergleichbarer Größenordnung oder eine entsprechende

Ersatzmaßnahme gem. § 9 dieser Satzung ausgeführt worden ist.

§ 6 Versorgung mehrere Gebäude

Die Pflicht nach den §§ 4 und 5 dieser Satzung kann auch dadurch erfüllt

werden, dass Eigentümer, deren Gebäude in räumlichen Zusammenhang stehen,

ihren Wärmeenergiebedarf insgesamt in einem Umfang decken, der der Summe

der einzelnen Verpflichtungen nach den §§ 4 und 5 entspricht.

§ 7 Anforderungen bei Kulturdenkmälern, Ensembles und bei

Umgebungsschutz nach dem Hessischen Denkmalschutzgesetz

(1) Bei baulichen Anlagen, die denkmalgeschützte Gebäude, Gebäude in einer

Gesamtanlage oder in der Umgebung eines Kulturdenkmals betreffen, sollen

Solaranlagen unauffällig in die Dachhaut oder Fassade integriert werden.

Anzustreben ist eine Angleichung an authentisches Dacheindeckungsmaterial

oder eine Montage als Indach-Anlage.

(2) Laut „Bausatzung der Universitätsstadt Marburg über die Gestaltung

baulicher Anlagen in der Marburger Altstadt“ ist ableitend von §§ 2 und 5 eine

Störung der Ansicht eines Kulturdenkmals aus öffentlich zugänglichen Bereichen

und der Schlossperspektive durch Solarmodule nicht zulässig (vgl.

Dachflächenfenster, Sat-Anlagen etc.). Bei der Solarintegration durch Angleichung

an authentisches Dacheindeckungsmaterial ist anzustreben, dass keine Störung

dieser Sichtbeziehung vorliegt.

(3) Auch wenn eine solarenergetische Anlage (Photovoltaik und Solarthermie)

laut HBO 2002 zu den nicht genehmigungspflichtigen baulichen Anlagen zählt,

bleibt diese auf einem denkmalgeschützten Gebäude, einem Gebäude in einer

Gesamtanlage oder in der Umgebung eines Kulturdenkmals gemäß Hessischem

Denkmalschutzgesetz (HDSchG) genehmigungspflichtig.

(4) Die Stadt Marburg gewährt vorbehaltlich der Bereitstellung von

Haushaltsmitteln auf Antrag für erhöhte Aufwendungen, die durch die solare

Baupflicht an den denkmalgeschützten Gebäuden entstehen, einen Zuschuss.

Näheres regelt die Richtlinie der Universitätsstadt Marburg zur Gewährung von

Zuschüssen für historische Objekte vom 10. Juni 1991.

§ 8 Genehmigungs- und Nachweisverfahren

(1) Bei der Errichtung und Erweiterung von beheizten Gebäuden wird die

Bauherrschaft verpflichtet, mit einer Bestätigung des Bauleiters oder eines

Nachweisberechtigten für Wärmeschutz der Stadt Marburg nachzuweisen, dass die

Anforderungen dieser Satzung eingehalten worden sind.

(2) Bei der Änderung von bestehenden beheizten Gebäuden, die den

Bestimmungen des § 5 entsprechen, werden die Bauherren verpflichtet, die

Bestimmungen dieser Satzung einzuhalten.

(3) Für Vorhaben, die den Bestimmungen des § 7 dieser Satzung entsprechen,

ist eine Genehmigung gemäß Hessischem Denkmalschutzgesetz zu beantragen.

§ 9 Ersatzweise Erfüllung

(1) Für den Fall, dass Gebäude durch die Exposition oder durch örtliche

Verschattung der Dachflächen, aus städtebaulichen oder denkmalschutzfachlichen

Gründen oder durch andere wichtige Gründe nicht zum Einsatz von

solarthermischen Anlagen geeignet sind, oder der Einsatz einer der in den

folgenden Punkten 2-4 genannten Arten der Wärmeerzeugung nachweisbar

mindestens im gleichen Umfang zu einer CO

-Entlastung führt, kann die

Verpflichtung der §§ 4 und 5 alternativ dadurch erfüllt werden, dass

1. eine Anlage zur Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie

genutzt wird. Die Anlage kann auf das Dach gebaut oder in entsprechender

Leistungsstärke in die Fassade integriert werden. Die gesamte Fläche der

Photovoltaikmodule ist so auszulegen, dass eine Mindestleistung von 1 kW (peak)

erreicht wird. Im Übrigen gelten die Modulflächen die Vorgaben der §§ 4 und 5

dieser Satzung.

2. der Wärmebedarf des Gebäudes überwiegend unmittelbar durch eine

Heizanlage gedeckt wird, die in Kraft-Wärme-Kopplung mit Erdgas oder

erneuerbaren Energieträgern betrieben wird.

3. der Wärmebedarf des Gebäudes überwiegend aus einem Netz der Nah- und

Fernwärmeversorgung, das mit erneuerbaren Energien oder mit Kraft-Wärme-

Kopplung auf der Basis von Erdgas oder erneuerbaren Energien betrieben wird,

gedeckt wird.

4. Wärmeerzeugungsanlagen betrieben werden, die nicht-fossile Brennstoffe

nutzen und damit den überwiegenden Wärmebedarf des Gebäudes decken. Die

Wärmeerzeugungsanlagen müssen dabei den aktuellen

immissionsschutzrechtlichen Anforderungen entsprechen.

5. bei neu zu errichtenden oder zu erweiternden Gebäuden nach § 4 dieser

Satzung die Anforderungen an den Jahres-Prämienenergiebedarf der

Energiesparverordnung (EnEV) vom 02.12.2004 um mindestens 30 %

unterschritten werden.

6. bei Änderungen von Gebäuden nach § 5 (1) dieser Satzung die

Anforderungen der Energieeinsparverordnung (EnEV) an die

Wärmedurchgangskoeffizienten an den zu ändernden Bauteilen um mindestens 30

% unterschritten werden.

(2) Ein wichtiger Grund kann zum Beispiel darin bestehen, dass die

solarthermische Anlage Wärme erzeugen würde, die in der Liegenschaft nicht

wirtschaftlich nutzbar wäre.

§ 10 Befreiungen

Die Verpflichtung der §§ 4, 5 und 9 entfällt, wenn

- und soweit andere öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen

- die zuständige Behörde auf Antrag von der Solaren Baupflicht befreit, weil

diese im Einzelfall wegen besonderer Umstände durch einen unverhältnismäßigen

Aufwand oder in sonstiger Weise zu einer unbilligen Härte führt

- das betreffende Gebäude von einem Klimaschutzprogramm erfasst wird, das

zwischen der Stadt Marburg und dem Bauherrn oder Eigentümer vereinbart

worden ist. In der Vereinbarung wird festgelegt, welche Gebäude von der Befreiung

für den Zeitraum von höchstens drei Jahren betroffen sind und welche Maßnahmen

im Rahmen des Klimaschutzprogramms durchgeführt werden sollen, um den in § 1

der Satzung näher bezeichneten Zielen gerecht zu werden. Bauherren oder

Eigentümer, mit denen Klimaschutzprogramme im Sinne dieser Satzung

vereinbart werden können, müssen für Liegenschaften mit einer

Bruttogeschossfläche von insgesamt mind. 30.000 m

verantwortlich sein.

§ 11 Ordnungswidrigkeiten

(1) Nach § 76 Abs. 1 Ziffer 20 HBO handelt ordnungswidrig, wer vorsätzlich

oder fahrlässig,

1. beheizte Gebäude errichtet oder um mehr als 20 % zusätzlicher

Bruttogeschossfläche und um mehr als 30 m

Bruttogeschossfläche erweitert,

ohne die nach § 4 erforderliche Kollektorfläche zu errichten und zu betreiben sowie

ohne die Verpflichtung ersatzweise zu erfüllen.

2. an Dächern von beheizten Gebäuden Änderungen oder Erweiterungen nach

§ 5 Abs. 1, Ziffer 1 und 2 vornimmt und diese mehr als 20 % der Dachfläche

betreffen oder Heizungsanlagen austauscht oder umstellt, ohne die nach § 5 Abs.

1 u. 3 erforderliche Kollektorfläche zu errichten und zu betreiben sowie ohne die

Verpflichtung ersatzweise zu erfüllen.

(2) Die Ordnungswidrigkeit kann gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 20 und Abs. 3 HBO mit

einer Geldbuße von bis zu eintausend Euro geahndet werden.

§ 12 Übergangsbestimmungen und Inkrafttreten

(1) Die Satzung tritt am 1. Oktober 2008 in Kraft.

(2) Baugenehmigungsverfahren und Änderungsmaßnahmen an bestehenden

Gebäuden, die vor dem 1. Oktober 2008 begonnen worden sind, bleiben von den

Bestimmungen dieser Satzung unberührt.“

Eine Ausfertigung und eine öffentliche Bekanntmachung der Solarsatzung

erfolgten nicht, weil abgewartet werden sollte, ob der Beklagte die Satzung

beanstanden werde.

Der Beklagte teilte der Klägerin unter dem 02.07.2008 mit, er halte die

Solarsatzung nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 81 Abs. 2 HBO gedeckt

und werde den entsprechenden Beschluss der Stadtverordnetenversammlung

gemäß § 138 HGO beanstanden.

Am 15.07.2008 wandte sich das Hessische Ministerium für Wissenschaft und Kunst

an das Hessische Ministerium des Innern und für Sport mit der Bitte um

kommunalaufsichtliches Einschreiten bezüglich der Solarsatzung.

Daraufhin teilte der Beklagte, vertreten durch das Regierungspräsidium Gießen,

der Klägerin mit, er teile die Bedenken des Ministeriums für Wissenschaft und

Kunst und gab insoweit der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme.

Nach weiterer Korrespondenz beanstandete der Beklagte mit Verfügung vom

02.10.2008 den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Klägerin vom

20.06.2008.

Zur Begründung führte er aus, die Satzung sei rechtswidrig, da sie nicht von einer

Ermächtigungsgrundlage gedeckt sei und gegen höherrangiges Recht verstoße.

Als Ermächtigungsgrundlage für die Satzung komme nur § 81 Abs. 2 HBO in

Betracht, der es den Gemeinden gestatte, durch Satzung im Gemeindegebiet

oder in Teilen davon, die Verwendung bestimmter Brennstoffe zu untersagen oder

bestimmte Heizungsarten vorzuschreiben, wenn dies nach den örtlichen

Verhältnissen zur Vermeidung von Gefahren, Umweltbelastungen oder

unzumutbaren Belästigungen oder aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit zur

rationellen Verwendung von Energie geboten sei.

Die Solarsatzung sei nicht nach den örtlichen Verhältnissen geboten. Der örtliche

Zusammenhang bestehe lediglich für die Tallage der Innenstadt der Klägerin, da

dieser Bereich aufgrund seiner topographischen Lage klimatisch benachteiligt sei.

Hingegen sei nicht nachgewiesen, ob die Verpflichtung zur Errichtung der

Solarthermie in außerhalb der Innenstadt liegenden Gemeindegebieten zu einer

Verringerung des Immissionsniveaus in der Innenstadt beitragen könne. Die in der

Solarsatzung in § 1 Abs. 2 Nr. 1 genannten Zwecke (Steigerung der

Lokalwertschöpfung, der fachlichen Kompetenz und der Beschäftigung in kleinen

und mittelständischen sowie in Handwerksbetrieben in und um das Stadtgebiet

der Klägerin) vermöchten keinen Ortsbezug herzustellen, denn bei Satzungen

könnten nur solche Gründe angeführt werden, die vom Zweck der

Ermächtigungsgrundlage gedeckt seien.

Auch der in § 1 Abs. 1 beschriebene Zweck des überörtlichen Klimaschutzes sei

kein Gesichtspunkt, der zum Erlass der Satzung herangezogen werden könne. Den

Gemeinden sei mit § 81 Abs. 2 HBO keine Kompetenz eröffnet worden,

überörtliche Gründe wie globale Klimaschutzgesichtspunkte für den Erlass einer

Satzung anzuführen. Aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

folge nichts anderes. Nach dem Bundesverwaltungsgericht schließe die

Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG nicht aus, dass der

Gesetzgeber den Gemeinden zum Beispiel über die Möglichkeit einer Regelung

des Anschluss- und Benutzungszwangs hinausgehende Aufgaben zuweise. Eine

solche Aufgabenzuweisung sei aber § 81 Abs. 2 HBO gerade nicht zu entnehmen -

auch nicht unter der Berücksichtigung von Art. 20 a GG oder von Art. 26 a der

Hessischen Verfassung, weil diese Vorschriften immer an bestehende

Kompetenzen anknüpften, aber eine darüber hinausgehende Ermächtigung nicht

enthielten.

Die Verpflichtung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 der Solarsatzung, eine sogenannte

Photovoltaikanlage zu nutzen, könne nicht auf § 81 Abs. 2 HBO gestützt werden,

weil mit dieser Vorschrift nur bestimmte Heizungsarten gemeint seien, wozu die

stromerzeugende Photovoltaikanlage nicht gehöre.

Es bestünden Zweifel, ob die durch die Satzung normierte Verpflichtung zur

Errichtung von solarthermischen Anlagen der rationellen Verwendung von Energie

diene; jedenfalls sei dies nicht für das Gemeindegebiet der Klägerin dargelegt

worden.

Darüber hinaus sei die Satzung auch unverhältnismäßig und verstoße gegen

höherrangiges Recht. Satzungen nach § 81 Abs. 2 HBO könnten Inhalt und

Schranken des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG in zulässiger Weise

bestimmen, müssten hierbei aber immer aufgrund des durch die Satzung

hervorgerufenen Eingriffs in das Grundrecht aus Art. 14 GG den Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit wahren. Dieser sei nur gewahrt, wenn der Eingriff geeignet,

erforderlich und angemessen sei. Die Satzung sei nicht erforderlich. Das wäre nur

dann der Fall, wenn sie von mehreren Mitteln dasjenige ergreife, das den Einzelnen

und die Allgemeinheit als mildestes Mittel am wenigstens beeinträchtige und

ebenso effektiv wie andere Mittel sei. Durch die Nutzung anderer Heizungsarten,

wie z. B. Kraftwärmekopplung oder Geothermie, könne aber ein gleicher Effekt

erzielt werden. Ein milderes Mittel wäre daher eine echte Freiheit für die

Betroffenen der Satzung durch die Möglichkeit, zwischen verschiedenen

Alternativen der Art der Wärmeerzeugung wählen zu können, ohne entsprechende

Nachweise erbringen zu müssen.

Von der Satzung seien auch kleinere Gebäude mit einer Nutzfläche bis zu 50 m

erfasst, die in der Energieeinsparverordnung (EnEV) und im EWärmeG Baden-

Württemberg sowie im Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz (EE-WärmeG)

ausdrücklich ausgenommen seien. Diese Ausnahme sei auch geboten, da in

Gebäuden mit weniger als 50 m

Nutzfläche ein viel zu geringer Wärmebedarf

anfalle.

Die Solarsatzung verstoße auch gegen das Übermaßverbot, da sie keinen

Ausgleich zwischen der Privatnützigkeit und der Sozialpflichtigkeit des Eigentums

schaffe. Der Ausgleich wäre nur dann gewahrt, wenn eine Gesamtabwägung

zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden

Gründe ergäbe, dass dadurch die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sei. Die

Verpflichtung gemäß §§ 4, 5 der Satzung, auch bei Gebäudeerweiterungen und

Dachneubauten sowie bei grundlegenden Dachrenovierungen eine

solarthermische Anlage zu installieren, überschreite aber die Grenze der

Zumutbarkeit. Besonders betroffen seien Gebäudeeigentümer, die gerade erst in

eine neue Heizung investiert hätten. Müssten sie die Baumaßnahmen im Sinne

von § 5 Abs. 1 der Satzung durchführen, seien sie vor Ablauf der üblichen

Nutzungszeit zu erneuten Investitionen in ihre Heizung verpflichtet. Es sei sachlich

nicht begründbar, die Verpflichtung eine bestimmte Heizungsanlage zu

installieren, an die Änderung eines Daches zu knüpfen, vielmehr wäre hier der

Austausch der Heizungsanlage der richtige Anknüpfungspunkt.

Der in § 10 Spiegelstrich 2. der Satzung vorgesehene Begriff einer Befreiung von

der solaren Baupflicht im Falle eines unverhältnismäßigen Aufwandes oder einer

unbilligen Härte genüge nicht den Bestimmtheitsanforderungen, die an eine

Satzung gestellt würden.

Auch der in § 10 Spiegelstrich 3. der Satzung genannte Begriff

Klimaschutzprogramm genüge nicht den Bestimmtheitsanforderungen.

Schließlich verhalte sich die Regelung des § 7 der Solarsatzung im Widerspruch zu

§ 5 der Bausatzung der Klägerin über die Gestaltung baulicher Anlagen in der

Altstadt der Klägerin. Denn den Eigentümern von denkmalgeschützten Gebäuden

werde die Erfüllung einer unmöglichen Pflicht auferlegt. Die Hauseigentümer

sollten nämlich eine Solaranlage installieren, die nach der Bausatzung und den

Regelungen des Denkmalschutzes unzulässig sei und damit nicht genehmigt

werden könne.

Aus alledem ergebe sich die Rechtswidrigkeit der Satzung, sodass der Beschluss

zu beanstanden gewesen sei. Von diesem Beanstandungsrecht müsse Gebrauch

gemacht werden, da ansonsten die Gebäudeeigentümer, die von der Satzung

betroffen seien und sich gegen den rechtswidrigen Eingriff wehren möchten,

gezwungen seien, ihrerseits gerichtliche Hilfe in Anspruch zu nehmen. Wegen der

offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Satzung sei es den Eigentümern aber nicht

zumutbar, zunächst den Vollzug der Satzung abwarten zu müssen und damit das

Kostenrisiko eines Rechtsstreites einzugehen. Die Beanstandung sei auch zum

jetzigen Zeitpunkt notwendig, da nicht absehbar sei, ob oder zu welchem

Zeitpunkt eine mögliche Gesetzesänderung in Kraft trete.

Die Klägerin hat am 22.10.2008 Klage erhoben, die sie im Wesentlichen wie folgt

begründet:

Die Solarsatzung entstamme einer Initiative aus der Bürgerschaft, die von der

Stadtverordnetenversammlung noch vor den Kommunalwahlen im Jahre 2006

durch einen Grundsatzbeschluss aufgegriffen worden sei. Nach der umfangreichen

Beteiligung von Öffentlichkeit und Experten zum Entwurf der Solarsatzung im 1.

Quartal 2008 habe die Klägerin den Beklagten frühzeitig an der weiteren

Entwurfsfassung zur Solarsatzung beteiligt.

Die Beanstandung sei rechtswidrig, weil die Solarsatzung von der

Satzungsermächtigung des § 81 Abs. 2 HBO gedeckt sei, nicht gegen

höherrangiges Recht, auch nicht gegen Denkmalschutzrecht, verstoße und damit

rechtmäßig sei.

Zweck der Solarsatzung sei nach § 1 Abs. 1 der Schutz der natürlichen

Lebensgrundlagen, insbesondere des Klimas und der Ressourcen. Dieser

Schutzzweck beruhe auf dem Tatbestand des § 81 Abs. 2 HBO. Das Merkmal der

„rationellen Verwendung von Energie“ enthalte nämlich den Zweck des Klima- und

Ressourcenschutzes. Die rationelle Energieverwendung sei wiederum

zweckbestimmend für das „Wohl der Allgemeinheit“, was durch das

Verbindungswort „zur“ in § 81 Abs. 2 HBO veranlasst sei. Der Wortsinn des

unbestimmten Rechtsbegriffs der rationellen Verwendung von Energie ziele auf die

Einsparung endlicher Primärenergieträger. Dieser Zweck der Ressourcenschonung

ergebe sich auch aus dem Bedeutungszusammenhang der rationellen

Energieverwendung mit dem zweiten Halbsatz des § 81 Abs. 2 HBO und aus dem

Hessischen Energiegesetz, auf das zur näheren Begriffsbestimmung

zurückzugreifen sei. Danach sei die rationelle Energieverwendung eine

„gesamtwirtschaftlich preiswürdige und sichere Erzeugung und Verwendung von

Energie„ (§ 1 Abs. 1 S. 2 HEnG) zum „langfristig wirtschaftlichen, sparsamen und

umweltschonenden Einsatz nicht erneuerbarer Primärenergieträger bei der

Nutzung der Gebäude“ (§ 2 Abs. 1 S. 1 HEnG). Wortsinn und

Bedeutungszusammenhang des Tatbestandsmerkmals der rationellen

Verwendung von Energie seien auf die Schonung nicht erneuerbarer Ressourcen

gerichtet, womit der Tatbestand auch für den Schutzauftrag des Art. 20 a GG

eröffnet sei.

Die Regelungen der Solarsatzung beträfen und bezögen sich auch durchgängig auf

die örtlichen Verhältnisse. Denn die Satzung enthalte gar keine rein überörtlichen

Regelungen. Allein die Zwecksetzung des Klima- und Ressourcenschutzes könne

für sich genommen als ein allgemein interessierender Belang angesehen werden.

Dessen Umsetzung durch die Satzung erfolge jedoch ausschließlich nach

Maßgabe der örtlichen Verhältnisse. Das Bundesverwaltungsgericht habe in

mehreren Entscheidungen anerkannt, dass Kommunen den Zweck des Klima- und

Ressourcenschutzes verfolgen und im Ortsrecht auch

Grundrechtsbeschränkungen festlegen dürften, sofern der Gesetzgeber ihnen eine

Rechtsgrundlage zur Verfügung stelle. Es sei anerkannt, dass kommunale

Maßnahmen im Rahmen der Selbstverwaltungsgarantie getroffen werden dürften,

wenn neben ihrer Beziehung zur Ortsebene auch überörtliche Zwecke verfolgt

werden sollten.

Bei den in der Solarsatzung geregelten solarthermischen Anlagen handele es sich

auch um eine „bestimmte Heizungsart“ im Sinne des § 81 Abs. 2 HBO, weil sie je

nach Ausführung Heizenergie zur Warmwasserbereitung bzw. zur Raumheizung

bereitstelle. Die übrigen Bestimmungen der hessischen Bauordnung gäben keinen

Anlass zu der Annahme, dass der Gesetzgeber schon tatbestandlich mit dem

Begriff der Heizungsart bestimmte Formen der Herstellung von Heizenergie

ausschließen wolle. Jedenfalls könnten grundsätzlich alle in der Anlage 2 Nr. 3 zu §

55 HBO genannten Energieerzeugungsanlagen für bestimmte Heizungsarten in

Betracht gezogen werden.

Solarthermische Anlagen seien zur rationellen Verwendung von Energie geboten.

Zweck und materieller Inhalt des Merkmals der rationellen Verwendung von

Energie seien die Ressourcenschonung und der Klimaschutz durch Einsparung

nicht erneuerbarer primärer Energien. Mit dem Einbau solarthermischer Anlagen

gehe eine rationelle Energieverwendung einher. Zum einen werde die

Strahlungsenergie selbst, die bislang im Regelfall energetisch ungenutzt auf

Dächer und Fassaden einstrahle, von der Regelung erfasst. Solare Strahlung

bleibe häufig nicht nur ungenutzt; bei schlecht gedämmten Bauwerken müsse

teilweise sogar Energie eingesetzt werden, um die Folgen der Strahlungsenergie in

Form einer unerwünschten Gebäudeerwärmung durch Kühlung (Klimaanlagen) zu

verhindern. Eine rationelle, d. h. auf Wirtschaftlichkeit bedachte, Verwendung

dieser Energie könne nicht nur in der ausreichenden Abdämmung dieser Energie

(vor allem für den Sommer) bestehen. Eine wirtschaftliche Verwendung dieser

Energie werde nur erreicht, wenn sie in Wärme umgewandelt, zur Stromerzeugung

genutzt werde oder die Wärme wiederum zur Kälteerzeugung (sogenannte „solare

Kältetechnik“) zum Einsatz komme. Zum anderen könne mit dem Einsatz der

Strahlungsenergie zur Wärmeerzeugung vorhandene Energieträger wirtschaftlicher

genutzt werden. Die erheblichen Potentiale der solaren Strahlung ließen deren

Nutzung im Verhältnis zwischen Aufwand und Ertrag auch geboten erscheinen. Bei

einer drohenden Verknappung fossiler Rohstoffe liege es im elementaren Interesse

des Einzelnen und der Gemeinschaft, das große vorhandene Energiequellen

erschlossen und genutzt würden. Ein zeitlicher Verzug solcher Maßnahmen

scheine aus Sicht der Allgemeinheit kaum hinnehmbar.

§ 81 Abs. 2 HBO erstrecke sich auch auf Regelungen für den Gebäudebestand, weil

der hessische Baugesetzgeber Gegenteiliges ausdrücklich hätte regeln müssen

und sich die Regelungen der HBO auf zu errichtende und bereits errichtete

bauliche Anlagen erstreckten.

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Die Satzungsregelungen stellten als Inhalts- und Schrankenbestimmungen der

Eigentumsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 GG einen gerechtfertigten Eingriff in die

Eigentumsfreiheit dar. Insbesondere seien sie geeignet, erforderlich und zumutbar.

Ein milderes und ebenso effektives Mittel für den Klima- und Ressourcenschutz im

Neubaubereich und im Gebäudebestand sei nicht ersichtlich. Die Nutzung der

Solarthermie stelle in den meisten Fällen die einfachste, kostengünstigste und

effektivste Form der Einsparung nicht erneuerbarer Primärenergieträger durch

bestimmte Heizungsarten dar. In Bezug auf die Zumutbarkeit seien die

Regelungen bei Neubauten, beim Austausch des Heizkessels und beim

Brennstoffwechsel zwischen den Beteiligten nicht umstritten. Problematisch sei

hier, dass Gebäudeeigentümer gegebenenfalls vor Ablauf der üblichen

Nutzungsdauer zu erneuten Investitionen in die Heizungsanlage verpflichtet

werden sollten. Diese Bedenken trügen aber nicht, weil die Solarsatzung weder auf

den vollständigen Austausch noch auf einen wesentlichen Umbau der

Heizungsanlage gerichtet sei. Die Installationspflicht einer solarthermischen

Anlage tangiere das bestehende Heizungssystem des Gebäudeeigentümers nur

geringfügig. Sachlich sei es begründet, den Einbau einer solarthermischen Anlage

an die Änderung eines Gebäudes zu knüpfen, denn bei Dachsanierungen und

Anbauten würden unter Aufhebung des Bestandsschutzes genau jene neuen

Flächen geschaffen, auf die solare Strahlungsenergie einfalle und nutzbar gemacht

werden könne. Auch bezogen auf Gebäude mit weniger als 50 m² Nutzfläche sei

das Satzungsermessen nicht fehlerhaft ausgeübt worden. Sollten im Einzelfall

kostenintensive Überkapazitäten durch Sonnenkollektoren geschaffen werden,

könnten bedarfsgerechte Lösungen nach § 9 Abs. 1 der Solarsatzung

vorgenommen werden.

Schließlich liege auch kein Verstoß gegen Denkmalschutzrecht vor. Die Satzung

sei auch nicht kompetenzrechtlich zu beanstanden. Bezüglich des

Gebäudebestandes folge dies aus § 3 Abs. 2 EEWärmeG, sodass § 81 Abs. 2 HBO

und auf der Grundlage dieser Befugnisnorm erlassene Solarsatzungen in Bezug

auf den Gebäudebestand kompetenzrechtlich zulässig seien. Bezüglich der

Neubauten weise der Bund den Ländern nach § 5 Abs. 1 EEwärmeG i. V. m. der

Anlage Nr. I.1. Buchst. a letzter Halbsatz die Kompetenz zu, im Neubaubereich

höhere Mindestflächen für Solarkollektoren festzulegen. Diesen Rahmen schöpfe

die Solarsatzung auch aus, indem sie statt 0,04 m² Solarkollektorfläche je m²

Nutzfläche 0,05 m² festlege.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 02.10.2008 aufzuheben,

hilfsweise,

die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu

bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er vertieft seine Ausführungen im angefochtenen Bescheid und verweist unter

anderem darauf, dass die Solarthermie nicht unter den Begriff „bestimmte

Heizungsart“ im Sinne des § 81 Abs. 2 HBO falle; ferner die Satzung gegen

geltendes Bundesrecht verstoße, weil der Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz zur

Förderung Erneuerbarer Energien im Wärmebereich (EEWärmeG) vom 07.08.2008

von seiner Gesetzgebungsbefugnis abschließend Gebrauch gemacht habe.

Wegen des weiteren Vorbringens wird auf die Gerichtsakte verwiesen. Die

Behördenakten (1 Heftordner) sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung

gemacht worden.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist bezüglich des Hauptantrages zulässig, aber unbegründet (dazu A)

und bezüglich des Hilfsantrages unzulässig (dazu B).

I. Die Klage, mit der sich die Klägerin gegen die Beanstandung des Beklagten vom

02.10.2008 wehrt, ist als Anfechtungsklage statthaft. Die kommunalrechtliche

Beanstandung von Beschlüssen einer Stadtverordnetenversammlung ist ein

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Beanstandung von Beschlüssen einer Stadtverordnetenversammlung ist ein

Verwaltungsakt im Sinne des § 35 HVwVfG, weil es sich bei Beschlüssen der

Stadtverordnetenversammlung, die wie hier auf §§ 5, 51 Nr. 6 HGO gestützt

werden, um eine Selbstverwaltungsangelegenheit handelt. Eingriffe in den

Selbstverwaltungsbereich durch die kommunale Aufsicht im Wege einer förmlichen

Beanstandung sind stets als Verwaltungsakte zu qualifizieren (vgl. Kopp/Schenke,

VwGO, 15. Aufl. 2007, Rdnr. 80, Anh. 42 m.w.N.).

Der Klägerin steht auch die nach § 42 Abs. 2 VwGO notwendige Klagebefugnis zu.

Maßnahmen der Aufsichtsbehörde, die eine Kommune in ihrem

Selbstverwaltungsbereich tangieren, gewähren stets die Klagebefugnis (Kopp,

a.a.O., Rdnr. 139 zu § 42 m.w.N.).

Ein Vorverfahren findet nach § 142 HGO nicht statt. Die Klagefrist wurde

eingehalten.

II. Die sonach zulässige Anfechtungsklage ist aber unbegründet. Die

Beanstandungsverfügung des Beklagten vom 02.10.2008 erweist sich als

rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1

S. 1 VwGO).

Der Bescheid ist formell rechtmäßig. Das Regierungspräsidium Gießen hat als

zuständige Rechtsaufsichtsbehörde nach § 136 Abs. 2 HGO die

Beanstandungsverfügung erlassen.

Materiell-rechtlich ist die Beanstandungsverfügung ebenfalls nicht zu

beanstanden.

Rechtsgrundlage der Beanstandung ist § 138 HGO, auf die sich auch der Beklagte

beruft.

Nach dem Wortlaut dieser Vorschrift kann die Aufsichtsbehörde Beschlüsse und

Anordnungen der Gemeindevertretung, ihrer Ausschüsse, des Gemeindevorstands

und des Ortsbeirates, die das Recht verletzen, innerhalb von 6 Monaten nach der

Beschlussfassung aufheben und verlangen, dass Maßnahmen, die aufgrund

derartiger Beschlüsse getroffen worden sind, rückgängig gemacht werden.

Im vorliegenden Fall liegen die Voraussetzungen des § 138 HGO vor. Der von der

Stadtverordnetenversammlung der Klägerin getroffene Beschluss vom 20.06.2008

fällt unter § 138 HGO und verletzt im Übrigen das Recht (1.); Ermessensfehler sind

nicht ersichtlich (2.).

1. Der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 20.06.2008 ist

rechtswidrig, weil er eine Satzung, nämlich die Solarsatzung, zum Gegenstand hat,

die ihrerseits unwirksam ist und daher nicht von der

Stadtverordnetenversammlung beschlossen werden durfte. Dabei ist

maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Beurteilung der

Beanstandungsverfügung deren Erlass, nicht hingegen der Zeitpunkt der

mündlichen Verhandlung (OVG NW, U.v. 19.01.1995 - 15 A 569/91 -, NVwZ 1995,

718; U. v. 16.07.1991 - 15 A 2054/88 -, juris, Rdnr. 4 f. = NuR 1992, 441 ff.,

insoweit dort nicht abgedruckt; ebenso für eine schulaufsichtliche Beanstandung:

VG Augsburg, U.v. 31.01.2006 - Au 3 K 05.1255 -, juris, Rdnr. 28).

Die Unwirksamkeit der Solarsatzung ergibt sich hier daraus, dass im maßgeblichen

Zeitpunkt die Satzung bezüglich neu zu errichtender Gebäude kompetenzwidrig

erlassen wurde (a) und im Übrigen Bestimmungen der Satzung gegen Art. 14 GG

(b) und gegen Art. 3 Abs. 1 GG (c) verstoßen. Ob darüber hinaus weitere

Unwirksamkeitsgesichtspunkte vorliegen, insbesondere ein Verstoß gegen

Denkmalrecht gegeben ist, kann offenbleiben (d).

a) aa) Regelungen wie in der Solarsatzung, die den Eigentümer eines Gebäude

verpflichten, den Wärmeenergiebedarf durch eine anteilige Nutzung von

erneuerbaren Energien zu decken, gehören als Gegenstand der Luftreinhaltung im

Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG bzw. als Gegenstand des Rechts der Wirtschaft

(Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) zur konkurrierenden Gesetzgebung. In diesem Bereich

haben gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung,

solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch

Gesetz Gebrauch gemacht hat. Mit dem Erneuerbaren-Energien-Wärmegesetz

vom 07.08.2008 hat der Bundesgesetzgeber von der konkurrierenden

Gesetzgebung Gebrauch gemacht, und zwar auf dem Gebiet der Luftreinhaltung

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Gesetzgebung Gebrauch gemacht, und zwar auf dem Gebiet der Luftreinhaltung

(vgl. Sösemann, ZNER 2008, 137, 139 ff.; Ekhardt Schmitz, Schmidtke, ZNER

2008, 334, 336) bzw. des Rechts der Wirtschaft bzw. beidem (vgl. dazu Milkau, ZUR

2008, 561, 562 ff.), indem er eine anteilige Nutzung erneuerbarer Energien in der

Wärmeversorgung vorgesehen und - mit wenigen Ausnahmen - für jeden

Eigentümer eines Hauses, das nach dem 31.12.2008 errichtet wird, die Pflicht

normiert hat, den Wärmeenergiebedarf des Gebäudes anteilig mit erneuerbaren

Energien zu decken. Ein Bundesgesetz löst die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG

gegenüber dem Landesgesetzgeber in sachlicher Hinsicht insoweit aus, als es

erschöpfende, d. h. abschließende Regelungen getroffen hat (vgl. z. B. BVerfG,

U.v. 22.10.2003 - 2 BvR 834, 1588/02 -, BVerfGE 109, 190, 229; B.v. 29.03.2000 - 2

BvL 3/96 -, BVerfGE 102, 99, 114; Oeter in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. II, 5.

Aufl. 2005, Rdnr. 65 zu Art. 72 jew. m.w.N.). Ob eine bundesgesetzliche Regelung

in diesem Sinne als abschließend zu bewerten ist, bedarf nach der Rechtsprechung

des Bundesverfassungsgerichts einer Gesamtwürdigung des betreffenden

Normenkomplexes. Eine erschöpfende Regelung ist namentlich dann

anzunehmen, wenn ein Bundesgesetz bei umfassender Kodifizierung Vorbehalte

oder Ermächtigungen zu Gunsten der Landesgesetzgebung enthält (Degenhart,

in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Rdnr. 20 zu Art. 72 GG m.w.N.). Bezüglich des

Erneuerbare-Energien-Wärmegesetzes sieht § 3 Abs. 1 eine Nutzungspflicht für

neu zu errichtende Gebäude vor, während § 3 Abs. 2 S. 1 EE-WärmeG den Ländern

die Möglichkeit einräumt „eine Pflicht zur Nutzung von Erneuerbaren Energien bei

bereits errichtenden Gebäuden festzulegen.“ Damit erweist sich das Erneuerbare-

Energien-Wärmegesetz insoweit für Neubauten mit einer Nutzfläche von mehr als

50 m² als abschließend (Manten/Elbel, LKV 2009, 1, 4; Milkau, ZUR 2008, 561, 567

l.Sp. und Wustlich, NVwZ 2008, 1041, 1046 r.Sp. jew. unter Hinweis auf die BT-Drs.

9/08, S. 19; ferner Pollmann/ Reimer/Walter, LKRZ 2008, 251, 252 r.Sp.).

Hinsichtlich der Solarthermie sieht die Anlage Nr. I.1.a) EEWärmeG ferner vor, dass

die Länder höhere Mindestkollektorflächen festlegen können, als dort vorgegeben

ist. Insofern kommt es darauf an, ob die Hessische Bauordnung eine

entsprechende Regelung über höhere Mindestflächen, als in der Anlage in Nr. I.1.a)

genannt, tatsächlich in § 81 Abs. 2 enthält, worauf unter bb) eingegangen wird.

bb) Liegt eine abschließende Regelung des Bundesgesetzgebers vor, tritt die

Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG für eine landesrechtliche Regelung in

demselben Sachbereich unabhängig davon ein, ob die landesrechtlichen

Regelungen den bundesrechtlichen Bestimmungen widerstreiten oder sie nur

ergänzen, ohne ihnen zu widersprechen (BVerfG, U.v. 22.10.2003, a.a.O., S. 230).

Für § 81 Abs. 2 HBO, welcher als alleinige Ermächtigungsgrundlage der

Solarsatzung hier in Betracht kommt, bedeutet dies, dass er eine Solarsatzung,

die Neubauten regelt, nicht zu legitimieren vermag. Diese Vorschrift lautet wie

folgt:

„Die Gemeinden können ferner durch Satzung bestimmen, dass im

Gemeindegebiet oder in Teilen davon die Verwendung bestimmter Brennstoffe

untersagt wird oder bestimmte Heizungsarten vorgeschrieben werden, wenn dies

nach den örtlichen Verhältnissen zur Vermeidung von Gefahren,

Umweltbelastungen oder unzumutbaren Nachteilen oder unzumutbaren

Belästigungen oder aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit zur rationellen

Verwendung von Energie geboten ist; danach vorgeschriebene Heizungsarten

dürfen keine höheren Umweltbelastungen und keinen höheren

Primärenergieverbrauch verursachen als ausgeschlossene Arten.“

Der Landesgesetzgeber kann nicht zum Erlass von Satzungen ermächtigen, die

ihrerseits gegen vorrangiges Bundesrecht verstoßen (Bayer. VGH, U.v. 13.11.2000

- 20 N 99.2746 -, NVwZ 2001, 704, 705 r.Sp.). Darüber hinaus gestattet § 81 Abs.

2 HBO auch keine höheren Mindestkollektorflächen - weder ausdrücklich, noch

ergibt sich dies im Wege der Auslegung (a.A. Longo, Neue örtliche

Energieversorgung als kommunale Aufgabe, 2010, S. 254). Denn § 81 Abs. 2 HBO

ist diesbezüglich keinerlei Regelungsinhalt zu entnehmen. Als Folge der

abschließenden Regelung des Bundesgesetzgebers und als Folge der Tatsache,

dass § 81 Abs. 2 HBO keine höheren Mindestkollektorflächen zulässt, als in der

Anlage Nr. I.1.a) EE-WärmeG vorgesehen, verlangt eine verfassungskonforme

Auslegung des § 81 Abs. 2 HBO, dass diese Norm nicht für neu zu errichtende

Gebäude, sondern nur für bestehende Gebäude satzungsrechtlich Grundlage sein

kann. Die übrigen Auslegungsmethoden erfordern kein anderes Ergebnis, weil § 81

Abs. 2 HBO nach seinem Wortlaut Neubauten nicht nennt. Da § 81 Abs. 2 HBO

andererseits Bestandsbauten nicht ausdrücklich ausnimmt, werden von dieser

Norm auch diese Gebäude erfasst (Longo, a.a.O., S. 327; einschränkend

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Norm auch diese Gebäude erfasst (Longo, a.a.O., S. 327; einschränkend

Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 255).

cc) Als weitere rechtliche Konsequenz ergibt sich hieraus, dass die Solarsatzung

keine Pflicht statuieren darf, Solarthermie für Neubauten einzurichten (vgl. ebenso

Faßbender, NuR 2009, 618, 622; a.A. Longo, a.a.O. S. 254 f.). Soweit die

Solarsatzung daher in §§ 3 und 4 bei der Errichtung von beheizten Gebäuden „die

Bauherren verpflichtet, solarthermische Anlagen zu errichten und zu betreiben“,

sind diese Regelungen nicht von § 81 Abs. 2 HBO gedeckt und folglich unwirksam.

dd) Dabei ist unerheblich, dass das Erneuerbare- Energien-Wärmegesetz als

Zeitpunkt seines Inkrafttretens den 01.01.2009 in § 20 nennt, denn die

Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG beginnt mit der Verkündung des Gesetzes

(Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl. 2007, Rdnr. 8 zu Art. 72; Degenhart in

Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Rdnr. 27 zu Art. 72; Kunig in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 3,

5. Aufl. 2003, Rdnr. 9 zu Art. 72; Stettner, in: Dreier, GG, Bd. 2, 1998, Rdnr. 28 zu

Art. 72) - im Falle des Erneuerbaren-Energien-Wärmegesetzes also am 07.08.2008

und damit vor dem maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der

Beanstandungsverfügung vom 02.10.2008.

ee) Nicht kompetenzwidrig sind dagegen die satzungsrechtlichen Bestimmungen,

welche sich auf Bestandsbauten beziehen. Denn die Öffnungsklausel des § 3 Abs.

2 EE-WärmeG lässt insoweit landesrechtliche Regelungen ausdrücklich zu. Dem

steht auch nicht entgegen, dass der Bundesgesetzgeber in § 3 Abs. 2 EE-WärmeG

das Modalverb „können“ im Präsens und nicht in einer Vergangenheitsform

verwandt hat, da anzunehmen ist, dass er lediglich bezüglich Bestandsbauten ein

Nichtgebrauchmachen seiner konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis zum

Ausdruck bringen wollte.

b) Unwirksam ist die Satzung darüber hinaus, soweit sie bezüglich der

Bestandsgebäude keine angemessenen Übergangsregelungen enthält.

Allerdings werden die satzungsrechtlichen Bestimmungen von der

Ermächtigungsgrundlage gedeckt (aa). Als Inhaltsbestimmungen im Sinne des Art.

14 Abs. 1 S. 2 GG sind sie aber ihrerseits verfassungswidrig, weil sie in bestehende

Rechte des Bestandes eingreifen und mangels Übergangsregelungen unzumutbar

sind (bb).

aa) Da die Solarsatzung Freiheit und Eigentum tangiert, bedarf sie einer über die

generelle Verleihung der Satzungsautonomie einfach-rechtlicher Art

hinausgehenden speziellen gesetzlichen Verleihung (vgl. BVerwG, U. v. 25.01.2006

- 8 C 13.05 -, BVerwGE 125, 68, 70 f.; B.v. 07.09.1992 - 7 NB 2.92 -, BVerwGE 90,

359, 363; Löwer, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2001, Rdnr. 79 zu Art. 28

m.w.N.), die im Streitfall mit § 81 Abs. 2 HBO gegeben ist. Nach Ansicht der

erkennenden Kammer liegen die Voraussetzungen dieser Norm vor, sodass die

Solarsatzung zumindest für Bestandsbauten die entsprechenden Verpflichtungen

statuieren durfte.

aaa) Entgegen der Ansicht des Beklagten, die dieser zum ersten Mal im

gerichtlichen Verfahren vertrat, handelt es sich bei der Solarthermie um eine

„bestimmte Heizungsart“ im Sinne des § 81 Abs. 2 HBO. Indem der

Landesgesetzgeber sprachlich ein Kompositum wählte und dem Begriff Heizung

das Wort „Arten“ hinzufügte, wollte er auch solche Heizungsanlagen einbeziehen,

die nicht in dem eigentlichen Sinne Heizungen darstellen, sondern nur eine Art

hiervon, also etwas Ähnelndes sind. Dies rechtfertigt die Annahme im Schrifttum,

Solarthermie sei als bestimmte Heizungsart unter § 81 Abs. 2 HBO zu

subsumieren (vgl. Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 254 l.Sp.; Böhm, in: Jahrbuch

des Umwelt- und Technikrechts 2009, 237, 248; Longo, a.a.O., S. 312 ff.; vgl. auch

Staiger, UVP-Report 23, 2009, S. 72 r.Sp.), weil solarthermische Anlagen sowohl

zur Warmwasserbereitung als auch heizungsunterstützend Verwendung finden

(Longo, a.a.O., S. 313).

Dass es dabei um „bestimmte“ Arten von Heizungen geht, führt zu keinem

anderen Ergebnis, denn das Adjektivattribut erschöpft sich in seiner Bedeutung

von „genau festgelegten“ bzw. „begrenzt“ und lässt daher solarthermische

Anlagen zu.

bbb) Auch die weiteren Voraussetzungen des § 81 Abs. 2 HBO liegen vor;

insbesondere erscheint die Solarthermie nach den örtlichen Verhältnissen geboten

zur Vermeidung von Umweltbelastungen.

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Die Vorschrift des § 81 Abs. 2 HBO besitzt mehrere Tatbestandsmerkmale, die

sich erschließen, wenn der Wortlaut der Norm grammatikalisch umgestellt und das

Prädikativum nach vorne gezogen wird. Danach ist diese Vorschrift so zu

verstehen, dass bestimmte Heizungsarten vorgeschrieben werden können, wenn

dies (nach den örtlichen Verhältnissen) geboten ist zur Vermeidung von …

Umweltbelastungen … oder … zur rationellen Verwendung von Energie. Damit

liegen unterschiedlich Tatbestandsalternativen vor, nämlich „Geboten-Sein“ zur

Vermeidung von … Umweltbelastungen und „Geboten-Sein“ zur rationellen

Verwendung von Energie. Hätte der Landesgesetzgeber gewollt, dass das

Präpositionalgefüge „zur Vermeidung von Umweltbelastungen“ nur einschränkend

im Zusammenhang mit „zur rationellen Verwendung von Energie“ zu sehen ist,

hätte er dies sprachlich entsprechend gestalten müssen. Den begrifflichen

Zusammenhang der Vermeidung von Umweltbelastungen dahingehend sprachlich

begrenzt zu verstehen, dass die Vermeidung der Umweltbelastung ausschließlich

und zugleich einer rationellen Verwendung von Energie dienen müsse, bedeutete

im Übrigen den im Folgenden noch näher darzulegenden, in § 81 Abs. 2 HBO

angelegten immissionsschutzrechtlichen Vorsorgecharakter misszuverstehen

(ebenfalls unterschiedliche Tatbestandsalternative annehmend: Böhm, a.a.O., S.

248; Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 253 l.Sp.; Zeiss/Longo, UPR 1998, 217,

219 r.Sp.; Longo, a.a.O., S. 316).

(a) Wegen der besonderen topografischen Verhältnisse, nämlich der ausgeprägten

Hang- und Tallage, und der damit verbundenen starken Vorbelastung des

Stadtgebiets der Klägerin mit verschiedenen Emissionen, ist die

Solarthermiepflicht ein Mittel zur Verbesserung der Umwelt, weil sie zu einer

deutlichen Verminderung der CO

-Belastung führt. Dies wird von dem Beklagten

auch nicht in Abrede gestellt. Die satzungsrechtliche Verpflichtung ist auch im

Sinne des § 81 Abs. 2 HBO geboten. An den Begriff des „Geboten-Seins“ sind

keine zu hohen Anforderungen zu stellen, weil er ähnlich wie § 9 Abs.1 Nr. 23

BauGB 1976 (jetzt: § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB), die Gemeinden ermächtigen soll,

vorbeugenden Umweltschutz zu betreiben (siehe zu § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB

1976: BVerwG, B.v. 16.12.1988 - 4 NB 1.88 -, NVwZ 1989, 664 r.Sp.; OVG Nds., U.

v. 14.01.2002 - 1 KN 468/01 -, NVwZ-RR 2003, 174, 175; OVG NW, B. v. 24.07.2000

- 7 a D 179/98.NE - BauR 2001, 62, 63 l.Sp.;

Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 2009, RdNr. 191 zu § 9;

Staiger, a.a.O., S. 70, 2. Sp.). Das folgt bezüglich § 81 Abs. 2 HBO aus dessen

Wortlaut „… zur Vermeidung von … Umweltbelastungen“. Denn der Ausdruck

„Vermeidung“ bedeutet in diesem Kontext, es schon nicht zu den

Umweltbelastungen kommen zu lassen. Hiermit vertrüge es sich nicht, wenn

„geboten“ im Sinne einer unumgänglichen Notwendigkeit ausgelegt würde (anders

aber Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 253 für die Tatbestandsalternative

„Geboten-Sein für das Wohl der Allgemeinheit zur rationellen Verwendung von

Energie“). Im Rahmen ihrer satzungsrechtlichen Gestaltungsbefugnis kann eine

Kommune, gestützt auf § 81 Abs. 2 HBO, auch grundsätzlich regeln, in ihrem

gesamten Gemeindegebiet Umweltbelastungen zu vermeiden (für § 9 Abs. 1 Nr.

23 a BauGB: Löhr, in: Battis/Kreuzberger/Löhr, BauG, BauGB, 11. Aufl. 2009, Rdnr.

81 zu § 9).

(b) Allerdings wird zu der mit § 81 Abs. 2 HBO übereinstimmenden

Vorgängerfassung des § 87 Abs. 2 Nr. 2 HBO (i. d. F. v. 20.12.1993, GVBl. I S. 655)

vertreten, auf den Begriff „Vermeidung von Umweltbelastungen“ lasse sich keine

Pflicht zur Solarthermie stützen. Dieser sei immissionsschutzrechtlicher Art. Im

Immissionsschutzrecht gehe es aber um Limitierung des Ausstoßes

umweltschädigender Stoffe durch Anlagen. Hiervon werde die Solarthermiepflicht

nicht erfasst (Zeiss/Longo, a.a.O.). Dem widerstreitet, dass mit der

Solarthermiepflicht eine Reduzierung von CO

einhergeht und gerade deswegen

die insoweit vorhandene Umweltbelastung geringer werden lässt. Der eindeutige

Wortlaut des § 81 Abs. 2 HBO, dass eine bestimmte Heizungsart satzungsrechtlich

vorgeschrieben werden kann, wenn dies zur Vermeidung von Umweltbelastungen

geboten ist, lässt die Statuierung der Pflicht zur Solarenergie ohne Weiteres zu. Im

Schrifttum begegnet die oben genannte Ansicht daher mit Recht Bedenken

(Böhm, a.a.O., S. 248).

aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit zur rationellen Verwendung von

Energien geboten ist (verneinend Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 253 f.;

bejahend Böhm, a.a.O., S. 249 f.; Longo, a.a.O. S. 316 f.), kann im Streitfall

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bejahend Böhm, a.a.O., S. 249 f.; Longo, a.a.O. S. 316 f.), kann im Streitfall

dahinstehen ebenso wie die Frage, ob sich dieses Tatbestandsmerkmal nach den

„örtlichen Verhältnissen“ richtet - wofür die Kompetenzbeschränkung des Art. 28

Abs. 2 S. 1 GG sprechen könnte (siehe hierzu Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S.

253 Fn. 34; Klinski/Longo, ZNER 2007, 41, 43 l.Sp.; Longo, a.a.O., S. 324 ff.; Böhm,

a.a.O.; siehe auch Faßbender, a.a.O., S. 620 f.).

bb) Die satzungsrechtlichen Bestimmungen, die für die Bestandsbauten die

Solarpflicht normieren, sind aber unwirksam, weil sie in ihrer konkreten

satzungsrechtlichen Ausgestaltung vor dem Hintergrund von Art. 14 GG

verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt sind.

Gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 1, 2 GG wird das Eigentum gewährleistet; Inhalt und

Schranken werden durch Gesetze bestimmt. Nach Art. 14 Abs. 2 GG verpflichtet

das Eigentum. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.

aaa) Der Schutzbereich des Art. 14 GG ist vorliegend eröffnet. Die

Satzungsunterworfenen sind nämlich durch die an bestimmte Voraussetzungen

anknüpfende Solarthermiepflicht in ihrem Recht betroffen, ihre Gebäude frei zu

gestalten. Dieses Recht genießt - soweit es darum geht, keine Baumaßnahmen

durchführen zu wollen - als sogenannte negative Baufreiheit ebenso wie die

allgemeine Baufreiheit, d. h. das Recht, ein Grundstück im Rahmen der Gesetze zu

bebauen (vgl. dazu z. B. BVerfG, B.v. 24.07.2000 - 1 BvR 151/99 -, NVwZ 2001,

424), den Schutz von Art. 14 Abs. 1 GG (zur neg. Baufreiheit siehe BVerwG, B. v.

31.03.1998 - 4 BN 5.98 -, NVwZ-RR 1998, 543; OVG NW, U. v. 18.12.2008 - 10 D

104/06.NE -, juris, Rdnr. 105).

Im Streitfall stellen zwar die satzungsrechtlichen Regeln Inhalts- und

Schrankenbestimmungen i. S. d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG dar. Sie beinhalten aber

die Verkürzung bestehender Rechtspositionen und bedürfen daher zumindest

einer schonenden Übergangsregelung (bbb), welche die Solarsatzung indes nicht

vorsieht (ccc).

bbb) Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG ist insofern ein normgeprägtes

Grundrecht, als der Begriff Eigentum erst durch das Recht konstituiert wird. Hierbei

ist es nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG Aufgabe des Gesetzgebers, Inhalt und

Schranken zu bestimmen. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

zur Nassauskiesung (B. v. 15.07.1981 - 1 BvR 77/78 -, BVerfGE 58, 300 ff.)

entspricht es in der Rechtsprechung dem Stand der eigentumsrechtlichen

Dogmatik, eine Inhaltsbestimmung dann anzunehmen, wenn es um generelle,

abstrakte Festlegungen von Rechten und Pflichten durch den Gesetz- oder wie hier

den Satzungsgeber geht (vgl. BVerfG, B.v. 16.02.2000 - 1 BvR 242/91, 315/99 -,

102, 1, 16; B.v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 -, BVerfGE 100, 226, 240; B.v. 15.07.1981

- 1 BvL 77/78 -, a.a.O., S. 330).

Die Solarsatzung bedeutet eine Inhalts- und Schrankenbestimmung in diesem

Sinne. Denn sie bestimmt in abstrakter und genereller Weise für die Zukunft neue

Pflichten für den jeweiligen Eigentümer von Gebäuden, die sich im Hoheitsgebiet

der Klägerin befinden.

Bei Inhalts- und Schrankenbestimmungen solcher Art muss der Gesetzgeber (bzw.

hier der Satzungsgeber) die Interessen des Eigentümers und die Belange des

Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis

bringen; insbesondere ist er an die verfassungsrechtlichen Grundsätze der

Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes gebunden, die in Art. 14 Abs. 1

GG eine eigene Ausprägung erfahren haben (vgl. BVerfG, B. v. 18.02.2009 - 1 BvR

3076/08 -, BVerfGE 122, 374, 391 f.; B.v. 27.02.2007 - 1 BvL 10/00 -, BVerfGE 117,

272, 294).

Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse müssen vom jeweiligen Sachbereich

her geboten und auch in ihrer Ausgestaltung sachgerecht sein. Sie dürfen nicht

weitergehen als der Schutz des Gemeinwohls es erfordert, d. h., sie dürfen nicht zu

einer unzumutbaren Belastung führen und den Eigentümer im

vermögensrechtlichen Bereich unzumutbar treffen (vgl. BVerfG, B.v. 18.02.2009,

a.a.O, S. 392). Darüber hinaus muss sich der Gesetzgeber im Einklang mit allen

anderen Verfassungsnormen befinden, namentlich den Gleichheitsgrundsatz des

Art. 3 Abs. 1 GG beachten (BVerfG, B. v. 23.02.2010 - 1 BvR 2736/08 -, NVwZ

2010, 512, 514 Rdnr. 39; B. v. 16.02.2000, a.a.O., S. 17; BVerwG, U. v. 21.04.2009

- 4 C 3.08 -, BayVBl. 2009, 669, 670 r.Sp.). Dabei verlangt die Bestandsgarantie

des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die

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des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die

eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die

Privatnützigkeit des Eigentums soweit wie möglich erhalten (BVerfG, B.v.

02.03.1999, a.a.O., S. 245; BVerwG, U.v. 21.04.2009, a.a.O.).

Wie das Bundesverfassungsgericht und das Bundesverwaltungsgericht

übereinstimmend und wiederholt ausgeführt haben, stehen dem Gesetzgeber als

gesetzgeberische Mittel hierfür Übergangsregelungen, Ausnahme- und

Befreiungsvorschriften sowie der Einsatz sonstiger administrativer und technischer

Vorkehrungen zur Verfügung (siehe z. B. BVerfG, B. v. 23.02.2010, a.a.O., S. 514

Rdnr. 42; B.v. 02.03.1999, a.a.O.; BVerwG, a.a.O.; BVerwG, B.v. 15.04.2003 - 7 BN

4.02 -, NVwZ 2003, 1116, 1117 l.Sp.).

Diese gesetzgeberischen Mittel einzusetzen, ist der Gesetzgeber dann besonders

gehalten, wenn er - wie hier die Klägerin als Satzungsgeberin, die für das gesamte

Hoheitsgebiet eine umfassende Solarpflicht einführt -, ein Rechtsgebiet gleichsam

völlig neu gestaltet. In diesem Fall bedingt es die Grenze der Gestaltungsbefugnis

des Satzungsgebers, alte Rechtspositionen nur durch eine schonende, d. h.,

angemessene und zumutbare Überleitungsregelung umzugestalten (BVerfG, B.v.

06.11.1985 - 1 BvL 22/83 -, BVerfGE 71, 137, 144; B.v. 19.06.1985 - 1 BvL 57/79 -,

BVerfGE 70, 191, 201; B.v. 15.07.1981, a.a.O., S. 351; BVerwG, U.v. 16.05.1991 - 4

C 17.90 -, BVerwGE 88, 191, 197). Auch die Literatur betont mit Blick auf den

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei der Umgestaltung bestehender

Rechtspositionen die Notwendigkeit schonender Übergangsregelungen (z. B.

Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl. 2007, Rdnr. 47 zu Art. 14; Wendt, in: Sachs,

GG, 4. Auf. 2007, Rdnr. 88 zu Art. 14; Wieland, in: Schmidt-

Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008, Rdnr. 20 zu Art. 14; Maurer,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 27, Rdnr. 52; Detterbeck, DÖV

1994, 273, 276).

Wird der Gesetz- oder Satzungsgeber den oben genannten Vorgaben nicht

gerecht, verstößt die entsprechende Regelung, wiewohl sie formal Inhalts- und

Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG bleibt, gegen die

Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG, ist also verfassungswidrig mit der

Folge ihrer Unwirksamkeit (BVerfG, B.v. 16.02.2000 -, a.a.O., S. 16; Jarass, in:

Jarass/Pieroth, a.a.O., Rdnr. 53 zu Art. 14; Wendt, in: Sachs, Rdnr. 75 zu Art. 14;

Bryde in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 5. Aufl. 2000, Rdnr. 57 zu Art. 14;

Detterbeck, a.a.O., S. 274 r.Sp.).

ccc) Gemessen an diesen Vorgaben erweisen sich im Streitfall die

satzungsrechtlichen Bestimmungen, die eine Solarpflicht für Bestandsbauten

vorsehen, mangels angemessener Übergangsregelungen als unwirksam.

Bei Bestandsbauten sieht die Solarsatzung in § 5 Abs. 1 bis 3 eine

Solarthermiepflicht unter anderem dann vor, wenn 20 % der Dachfläche erneuert

oder geändert werden oder der Heizkessel ausgetauscht wird. Der Satzungsgeber

knüpft damit die Solarthermiepflicht an akzessorische Handlungen, die in

quantitativer Hinsicht bloße Reparaturmaßnahmen darstellen, weil sie nur

unwesentlich den Bestand des Gebäudes betreffen. Reparatur-, Instandsetzungs-

oder Instandhaltungsmaßnahmen sind solche, die keine Veränderung der

vorhandenen Bausubstanz oder der darauf bezogenen Nutzung bewirken

(BVerwG, B.v.18.07.1997 - 4 B 116.97 -, NVwZ-RR 1998, 357, 358), weil sie nur

geringfügig in den vorhanden Bestand eingreifen und nicht die Standfestigkeit des

gesamten Bauwerks berühren, insbesondere keine statischen Neuberechnungen

erfordern (vgl. BVerwG, U.v. 14.04.2000 - 4 C 5.99 -, NVwZ 2000, 1048, 1049

r.Sp.). Grundsätzlich sind solche Maßnahmen, ungeachtet der Frage

einfachgesetzlichen oder verfassungsunmittelbaren Bestandsschutzes, d. h.,

inwieweit es einen auf Bestandsschutz gegründeten Anspruch auf bauliche

Veränderung außerhalb gesetzlicher Regelungen gibt, vom Bestandsschutz

gedeckt (vgl. BVerwG, B.v. 18.07.1997 - 4 B 116.97 -, a.a.O.), weil ansonsten mit

dem ohne Unterhaltsarbeiten gegebenen natürlichen Ende des Gebäudes letztlich

jegliche Nutzbarkeit entfiele (vgl. Lieder, ThürVBl. 2004, 81, 84 r.Sp.;

Gehrke/Brehsan, NVwZ 1999, 932, 935; siehe auch Siekmann, NVwZ 1997, 853,

857 l.Sp.).

Zwar kann der Gesetzgeber bzw. Satzungsgeber auch an solche

Erhaltungsmaßnahmen Pflichten binden. Denn selbst die völlige Beseitigung bisher

bestehender, durch die Eigentumsgarantie geschützter Rechtspositionen ist unter

bestimmten Voraussetzungen zulässig (siehe nur BVerfG, B.v. 09.01.1991 - 1 BvR

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bestimmten Voraussetzungen zulässig (siehe nur BVerfG, B.v. 09.01.1991 - 1 BvR

929/89 -, BVerfGE 83, 200, 212) und muss daher erst recht möglich sein, wenn

sachgerechte akzessorische Maßnahmen als Auslöser der Pflicht dienen sollen.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet aber in dem Fall, in dem keine

oder nur geringfügige Maßnahmen - wie hier die Reparaturmaßnahmen bezüglich

des Daches oder der bloße Austausch der Heizungsanlage - Anlass sind,

Rechtspositionen weitgehend zu ändern, die Übergangsregelungen großzügig zu

bemessen, um den Satzungsunterworfenen zu ermöglichen, sich finanziell und

auch sonst auf die entsprechende Verpflichtung, hier der Solarthermie,

einzustellen.

Beurteilt man die Solarsatzung nach diesen Gesichtspunkten ist festzustellen,

dass eine Übergangsregelung nicht vorhanden ist. § 12 der Satzung schreibt

lapidar vor, dass diese am 01.10.2008 in Kraft tritt (§ 12 Abs. 1) und lediglich

Baugenehmigungsverfahren und Änderungsmaßnahmen an bestehenden

Gebäuden, die vor dem 01.10.2008 begonnen worden sind, von den

Bestimmungen der Satzung unberührt bleiben (§ 12 Abs. 2). Damit fehlt es aber

an einer Übergangsregelung gerade für die Gebäude, für die nach dem 01.10.2008

zum Beispiel eine Reparatur des Daches im Umfang von 20 % der Dachfläche

durchgeführt werden muss. Aber auch für die Ersetzung der Außenverkleidung

nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 der Solarsatzung bedarf es unter Berücksichtigung, dass die

Klägerin umfassende Rechtspflichten neu einführt, und unter

Zumutbarkeitsüberlegungen einer Übergangsregelung ebenso wie für den Fall des

§ 5 Abs. 3 der Solarsatzung, der den Austausch eines Heizkessels oder der

Umstellung der Heizanlage betrifft.

Dabei kann hier dahinstehen, wie diese Übergangsregelungen im Einzelnen zeitlich

gestaltet sein müssen. Denn es ist nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit,

der Klägerin als Satzungsgeberin und Exekutive insoweit Vorgaben zu machen.

Die in § 10 Spiegelstrich 2. der Solarsatzung enthaltenen Regelungen sind als

kompensatorische Maßnahme nicht geeignet, das Fehlen von

Übergangsregelungen auszugleichen. Diese Bestimmung bezieht sich nämlich

lediglich auf den seltenen Einzelfall (arg.: „besondere Umstände“), um insoweit

einer gegebenenfalls vorhandenen „unbilligen Härte“ Rechnung zu tragen,

hingegen nicht auf den Regelfall, für den gerade eine Übergangsregelung

erforderlich ist. Auch eine mögliche Amortisation (vgl. hierzu auch Longo, a.a.O., S.

233 ff., 247) bzw. eine finanzielle Förderung der Solaranlagen ersetzt eine von Art.

14 Abs. 1 GG geforderte Übergangsregelung nicht. Abgesehen davon, dass die

rechtlichen Bedingungen für eine Amortisation wegfallen und gesetzlich normierte

Förderungen gesetzgeberisch geändert werden können, müssen

Übergangsregelungen in dem Gesetz bzw. in der Satzung stehen, das bzw. die die

Frage des Übergangs aufwirft. Ein Verweis auf andere Bestimmungen wäre

insoweit nicht zulässig.

Soweit die Klägerin demgegenüber in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat,

sie halte eine Übergangsregelung für gegeben, weil die Solarthermiepflicht nur an

bestimmte Voraussetzungen, z. B. Dacherneuerungen, und damit an Handlungen

des Bürgers anknüpfe, ist eine zureichende Übergangsregelung hierin nicht zu

sehen (a.A. Longo, a.a.O., S. 243). Zwar ist richtig, dass Handlungen des Bürgers

die Pflicht, eine Solaranlage zu errichten, auslösen. Liegt keiner der Tatbestände

der Satzung vor, z. B., weil eine Dachsanierung nicht in Betracht kommt, besteht

auch keinerlei Verpflichtung zur Installation einer Solaranlage - und das auf Jahre

hinaus. Dem satzungsunterworfenen Bürger ist aber nicht immer möglich, den

Zeitpunkt seiner Handlungen zu bestimmen. In dem Fall, in dem eine Reparatur

des Daches im Umfang von 20 % nach Inkrafttreten der Satzung erforderlich ist,

greift die Pflicht ein, eine Anlage zu errichten, zeitlich unmittelbar nach

Inkrafttreten der Satzung, ohne dass überhaupt eine Übergangsfrist besteht. Eine

Satzung bedarf aber auch mit Blick auf Art. 14 GG und seine

Verhältnismäßigkeitsprinzipien für diese Situationen einer Übergangsbestimmung.

Der von der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung vorgenommene Verweis

auf die satzungsrechtlichen Härtefallregelungen reicht ebenfalls nicht aus, eine

zureichende Kompensation für gegeben zu erachten. Denn Kompensation kann

zunächst nur bedeuten, dem satzungsunterworfenen Bürger zeitlich längerfristig

die Möglichkeit zu gewähren, sich auf die Solarpflicht einzustellen. Abgesehen

davon, hat die Härtefallregelung des § 10 Spiegelstrich 2. den seltenen

Ausnahmefall im Blick. Derjenige, der seine Solarpflicht kurzfristig erfüllen muss,

fällt hierunter nicht.

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cc) Unter Berücksichtigung von Art. 14 Abs. 1 GG und einer insoweit zu prüfenden

Verhältnismäßigkeit ist darüber hinaus die Solarsatzung unwirksam, als sie keine

Ausnahme für besonders kleine Gebäude von bis zu 50 m

Nutzfläche vorsieht.

Eine diesbezüglich statuierte Solarthermiepflicht ist unverhältnismäßig, weil sie zu

unverwertbaren kostenintensiven Überkapazitäten führt (ebenso

Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 254/255). Insoweit bestätigt auch der

Bundesgesetzgeber, dass die Erforderlichkeit im Sinne des

Verhältnismäßigkeitsprinzips nicht gegeben ist. Denn nach § 4 EE-WärmeG gilt die

Verpflichtung, erneuerbare Energien einzusetzen, nur für die Gebäude mit einer

Nutzfläche von mehr als 50 m

. Soweit die Klägerin dagegen in der mündlichen

Verhandlung ausgeführt hat, wenn eine Solarsatzung für solche Gebäude nicht

wirtschaftlich sein sollte, dann fehle auch die Erforderlichkeit der Anlage, ist darauf

zu verweisen, dass die Solarsatzung diesen Sachverhalt so nicht regelt. Eine

Verhältnismäßigkeit der Solarpflicht für Gebäude unter 50 m

folgt auch nicht

daraus, dass eine Härtefallregelung vorhanden ist.

c) Die satzungsrechtliche Regelung, die für Gebäude mit Klimaschutzprogrammen

gilt, ist unwirksam, weil sie gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. § 10 Spiegelstrich 3.

der Solarsatzung sieht insoweit vor, Gebäude mit einer Fläche von mindestens

30.000 m

dann von der Solarthermiepflicht zu befreien, wenn das betreffende

Gebäude von einem Klimaschutzprogramm erfasst wird.

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor

dem Gesetz gleich zu behandeln. Dem Normgeber ist zwar nicht jede

Differenzierung verwehrt. Er verletzt aber das Grundrecht, wenn er eine Gruppe

von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten verschieden

behandelt, obschon zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art

und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung zu

rechtfertigen in der Lage sind (BVerfG, B.v. 11.11.2008 - 1 BvL 3-7/05 -, BVerfGE

122, 151, 188; B.v. 09.04.2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 -, BVerfGE 108, 52, 77

f.; BVerwG, U.v. 21.09.2005 - 6 C 3.05 -, NJW 2006, 711, 715). Dem Gesetz- bzw.

Satzungsgeber sind bei der Ausgestaltung umso engere Grenzen gesetzt, je

stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter

Freiheiten auswirken kann (BVerfG, B.v. 23.11.2004 - 1 BvL 6/99 -, DVBl. 2005,

496, 499/450), und er darf das einmal gewählte Differenzierungskriterium nicht

ohne sachlichen Grund aufgeben (vgl. BVerfG, U.v. 05.02.1991 - 1 BvF 1/85 1/88 -,

BVerfGE 83, 238, 337).

Im Falle der Solarsatzung genügt § 10 Spiegelstrich 3. diesen Maßgaben nicht.

Diese Regelung sieht vor, Gebäude, die von einem Klimaschutzprogramm erfasst

sind, von der Solarpflicht auszunehmen.

In diesem Zusammenhang muss zunächst berücksichtigt werden, dass der Begriff

Klimaschutzprogramm unbestimmt ist, weil er weder eindeutige Ziele noch Werte

definiert, sondern offen ist für jeden möglichen Inhalt, sofern dieser nur einen

Umweltbezug hat (vgl. auch Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 255 l.Sp.). Mit Blick

auf diese Unbestimmtheit ist die Ausnahme von der Solarthermiepflicht nicht

durch ausreichend gewichtige Unterschiede zur Gruppe der übrigen

Hauseigentümer zu rechtfertigen. Gründe von erheblichem Gewicht,

Liegenschaften mit einer Bruttogeschossfläche von insgesamt mindestens 30.000

im Ausnahmefall anders zu behandeln als Gebäude mit einer geringeren

Geschossfläche, liegen nicht vor. Vielmehr gilt das Gegenteil; je größer die

Gebäude sind, desto höher dürfte sich bei einer Installation von Solaranlagen auch

die Einsparung von CO

auswirken, sodass Gesichtspunkte der Sachgesetzlichkeit

der Solarsatzung gerade bei besonders großen Gebäuden Veranlassung geben

müssten, auch insoweit eine Solarpflicht vorzusehen. Der Satzungsgeber gewährt

als Ausnahme von der Solarthermiepflicht die Alternative, ein

Klimaschutzprogramm abzuschließen, um Eigentümern größerer Gebäude die

Möglichkeit zu eröffnen, flexibel zu reagieren. In der sich in den Behördenakten

befindenden Satzungsbegründung heißt es hierzu:

„Mit der Bestimmung des 3. Spiegelstrichs des § 10 der Solarsatzung wird dem

Umstand Rechnung getragen, dass bei einem unternehmerischen, professionellen

Gebäudemanagement unter Berücksichtigung der Besonderheit von

Produktionsprozessen, betrieblichen Anforderungen und dem technischen Profil

der Gebäude erhebliche Potentiale im Sinne des Klimaschutzes erschlossen

werden können. Die Möglichkeit, durch Vereinbarung eines Klimaschutzprogramms

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werden können. Die Möglichkeit, durch Vereinbarung eines Klimaschutzprogramms

von den Anforderungen der Solarsatzung befreit zu werden, wird sich bei den

Eigentümern und Betreibern größerer Gebäudekomplexe als Impuls im Sinne des

Klimaschutzes auswirken. Unter individuellen, unternehmensbezogenen

Klimaschutzprogrammen sind Planungen für die energetische Optimierung von

Gebäuden, Produktionsprozessen, Betriebsabläufen und Beschaffungskriterien zu

fassen. Es ist darzustellen, mit welchen Maßnahmen eine Reduzierung der CO

Emissionen in welchem Umfang verfolgt wird. Die Befreiung von den

Anforderungen der Solarsatzung kann nach Vereinbarung des

Klimaschutzprogramms für höchstens drei Jahre ausgesprochen werden. Bei einer

erneuten Beantragung ist zu prüfen, inwieweit die Planung des

Klimaschutzprogramms umgesetzt worden sind.“

Diese Ausführungen zeigen ebenfalls keinen zureichenden Grund auf, die

verschiedenen Gruppen der Gebäudeeigentümer sachlich unterschiedlich zu

behandeln und einer Gruppe als Ausnahme die Möglichkeit des Abschlusses eines

Klimaschutzprogramms mit der Klägerin anstelle der Solarpflicht einzuräumen.

Selbst wenn im Klimaschutzprogramm dargestellt werden soll, mittels welcher

Maßnahme eine Reduzierung der CO

-Emissionen in welchem Umfang verfolgt

wird ist nicht feststellbar, dass Klimaprogramme überhaupt vergleichbare CO

Reduktionen zur Folge haben, wie bei den übrigen Gebäudeeigentümern, bei

denen eine Solaranlage errichtet werden muss. Vielmehr ist es nach der

Satzungsregelung nicht ausgeschlossen, dass das Klimaschutzprogramm deutlich

geringere Anforderungen stellt, z. B. aus wirtschaftlichen Gründen.

Damit kann auch nicht den in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen

Argumenten der Klägerin gefolgt werden, größere Gebäudekomplexe im Falle der

Vereinbarung eines Klimaschutzprogramms gemäß § 10 Spiegelstrich 3. der

Solarsatzung auszunehmen, liege in ihrem Satzungsermessen, denn größere

Unternehmen bzw. größere Gebäude besäßen

Gesamtunternehmensenergiekonzepte; die Verweisung in § 10 Spiegelstrich 3. auf

§ 1 der Solarsatzung mache die Ausnahmeregelung auf jeden Fall hinreichend

bestimmt. Diese Ausführungen vermitteln für die Ungleichbehandlung der

Gebäudeeigentümer keinen den Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigende

Gesichtspunkte, weil es auch in dem Fall des Vorliegens von

Gesamtunternehmensenergiekonzepten dabei bleibt, dass nicht feststeht,

welches Inhalts diese sein müssen und inwiefern der konkrete Beitrag des

Unternehmens bzw. Gebäudes zur CO

-Verringerung den Beitrag der anderen

Gebäude vergleichbar ist. Die Verweisung in § 10 Spiegelstrich 3. auf § 1 der

Solarsatzung ist ebenfalls zu allgemeiner Natur, denn § 1 der Solarsatzung enthält

im Wesentlichen nur Zielbestimmungen.

Die in der Satzungsregelung enthaltene Ausnahme bezüglich der Gebäude mit

30.000 m

erweist sich damit als sachlich nicht vertretbar.

d) Dahinstehen kann, ob darüber hinaus die Solarsatzung gegen

landesverfassungsrechtlich geschützten Denkmalschutz verstößt, Photovoltaik

keine ersatzweise Erfüllung sein darf (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 1 Solarsatzung) oder ob

das Satzungsermessen - soweit es wirtschaftliche Überlegungen miteinbezieht (§

1 Abs. 2 Nr. 1 der Solarsatzung) - ordnungsgemäß ausgeübt wurde (letzteres

bejahend Longo, a.a.O., 326; ablehnend Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O. S. 254

l.Sp.). Denn die zahlreichen oben dargestellten unwirksamen Satzungsregelungen

lassen in entsprechender Anwendung des § 139 BGB nur die Gesamtnichtigkeit

der Satzung zu, weil die übrigen Bestimmungen ohne die nichtigen nicht mehr

sinnvoll anzuwenden sind und anzunehmen ist, dass der Satzungsgeber die

Restbestimmungen ohne den nichtigen Teil nicht erlassen hätte (vgl. Bayer.VGH,

U.v. 11.03.2010 - 20 B 09.1890 -, juris, Rdnr. 42; VGH Bad.-Württ., U.v. 16.09.2009

- 2 S 1466/07 -, DVBl. 2010, 192, 196 Rdnr. 60 m.w.N.; OVG Berlin-Brandenb., U.v.

13.11.2008 - 11 A 5.07 -, juris, Rdnr. 27 m.w.N.).

2. Von der Beanstandungsermächtigung wurde auch ordnungsgemäß Gebrauch

gemacht, Ermessenfehler sind nicht ersichtlich. Dies gilt auch, soweit der Beklagte

den in Streit stehenden Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom

20.06.2008 lediglich „beanstandet“ und nicht ausdrücklich aufgehoben hat. Zwar

sieht § 138 HGO nur in der Überschrift das Wort „Beanstandung“ vor, indessen der

Normtext davon spricht, Beschlüsse aufzuheben und zu verlangen, dass

Maßnahmen rückgängig gemacht werden, die aufgrund derartiger Beschlüsse

getroffen worden sind - weshalb vertreten wird, es komme nur die Aufhebung

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getroffen worden sind - weshalb vertreten wird, es komme nur die Aufhebung

durch die Aufsichtsbehörde in Betracht (vgl. H. Meyer, in: Meyer/Stolleis, Staats-

und Verwaltungsrecht für Hessen, 5. Aufl. 2000, S. 171, 252). Aber Maßnahmen

der Kommunalaufsicht stehen als Ermessensentscheidung unter dem Gebot der

Verhältnismäßigkeit (vgl. Thür. OVG, B.v. 29.10.2007 - 4 EO 1320/05 -, KStZ 2008,

118, 119 r.Sp. unter Hinweis auf BVerfG, B.v. 26.02.1985 - 2 BvR 1145/83 -,

BVerfGE 69, 161, 169; OVG NW, U.v. 23.09.2003 - 15 A 2053/98 -, juris, Rdnr. 34

ff.). Die Kammer erachtet im Streitfall die bloße Beanstandung insoweit als

verhältnismäßig. Denn sie eröffnete im Zeitpunkt der Beanstandungsverfügung

der Klägerin die Möglichkeit, gegebenenfalls ihre Satzung zu verändern und

insoweit auf die Herstellung gesetzmäßiger Zustände hinzuwirken (vgl. insoweit

auch Kneip/Schmidt, HGO, 2. Aufl. 2008, Rdnr. 1 zu § 183). Das gilt erst recht,

wenn man in den Blick nimmt, dass in der Sitzung der

Stadtverordnetenversammlung der Klägerin lediglich der hier angegriffene

Beschluss, die Solarsatzung einzuführen, getroffen wurde. Ermessenfehler liegen

auch nicht insoweit vor, als der Beklagte seine Beanstandungsverfügung nicht auf

die Kompetenzwidrigkeit der Satzung stützte, weil er diesen Gesichtspunkt im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt hat (§ 114 S. 2 VwGO).

Der in der mündlichen Verhandlung gestellte, zuvor aber nicht schriftsätzlich

angekündigte Hilfsantrag ist unzulässig. Ein Bescheidungsurteil kommt prozessual

nach Maßgabe des § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO nur in Betracht, wenn eine Klage auf

Erlass eines begünstigenden Verwaltungsaktes gerichtet ist, bei der die

Spruchreife i. S. d. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO fehlt. Im Streitfall ist aber die

Anfechtungsklage gemäß § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO die statthafte Klageart, weil die

Klägerin die Aufhebung einer kommunalverfassungsrechtlichen

Beanstandungsverfügung begehrt. Eine Bescheidung kennt die Anfechtungsklage

nach § 113 Abs. 1 VwGO nicht.

Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen,

da sie unterlegen ist.

Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11,

711 ZPO.

Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen

(§ 124 a Abs 1 S. 1 i. V. m. § 124 Abs 2 Nr. 3 VwGO).

Beschluss

Der Streitwert wird auf EUR 15.000,-- festgesetzt.

Gründe

Der Streitwert entspricht dem, der allgemein in kommunalverfassungsrechtlichen

Streitigkeiten, betreffend aufsichtsrechtliche Maßnahmen, angenommen wird (§ 52

GKG i.V.m. Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit

2004).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.