Urteil des VG Gelsenkirchen, Az. 7 K 949/07

VG Gelsenkirchen: eugh, europäisches gemeinschaftsrecht, staatliches monopol, öffentliche sicherheit, verfügung, anbieter, bayern, beschränkung, werbung, dienstleistungsfreiheit
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 7 K 949/07
Datum:
31.10.2007
Gericht:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen
Spruchkörper:
7. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
7 K 949/07
Schlagworte:
Sportwetten; Dienstleistungsfreiheit EU
Normen:
SportWettG NRW § 1; StGB § 284; EGV Art. 43, 49
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe
von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die
Beklagte zuvor in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden
Betrages Sicherheit leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand:
1
Der Kläger betreibt seit 2001 in C. , E. Straße 169 mit Genehmigung der Beklagten eine
Spielhalle. Am 27. September 2003 stellten Mitarbeiter des Ordnungsamtes fest, dass in
der Spielhalle auch ein Tipomat aufgestellt war, über den Sportwetten an die in P.
ansässige und dort genehmigte Firma D. vermittelt wurden.
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Nach Anhörung forderte die Beklagte den Kläger mit Ordnungsverfügung vom 13.
November 2003 auf, den Sportwettautomaten aus der Spielhalle zu entfernen. Die
Vollziehung der Verfügung wurde auf den Widerspruch des Klägers hin ausgesetzt.
Danach stellte er zwei weitere Tipomaten in der Spielhalle auf.
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Nachdem das Bundesverfassungsgericht am 28. März 2006 über die
Verfassungsbeschwerde in dem Verfassungsbeschwerdeverfahren 1 BvR 1054/01
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entschieden hatte, hörte die Beklagte den Kläger mit Schreiben vom 3. Mai 2006 zu
ihrer Absicht an, die Vermittlung von Sportwetten zu unterbinden. Mit
Ordnungsverfügung vom 12. Mai 2006 untersagte sie dem Kläger die Vermittlung von
Sportwetten, für die keine Erlaubnis des Landes Nordrhein-Westfalen vorliege und
forderte ihn erneut auf, die in seiner Spielhalle aufgestellten Wettautomaten zu
entfernen. Gleichzeitig ordnete sie die sofortige Vollziehung der Verfügung an und
drohte für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro an.
Daraufhin suchte der Kläger um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach. Während
des Verfahrens hob die Beklagte die Verfügung vom 13. November 2003 auf. Die
Kammer wies den gegen die Verfügung vom 12. Mai 2006 gerichteten Antrag mit
Beschluss vom 7. Juli 2006 zurück (7 L 894/06); der Beschluss ist bestandskräftig.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 5. März 2007 wies die Bezirksregierung B. den
Widerspruch des Klägers gegen die Verfügung vom 12. Mai 2006 zurück.
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Am 5. April 2007 hat der Kläger rechtzeitig Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im
Wesentlichen vor: Das staatliche Sportwettenmonopol sei in Nordrhein-Westfalen
verfassungswidrig, weil die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil
vom 28. März 2006 zur Eindämmung der Spielsucht nicht umgesetzt worden seien.
Außerdem verstoße das Sportwettenmonopol gegen die europäische Dienstleistungs-
und Niederlassungsfreiheit. Die tatsächlichen Maßnahmen zur Umsetzung des Urteils
des Bundesverfassungsgerichts genügten nicht, um den gemeinschaftsrechtswidrigen
Zustand zu beseitigen; denn dafür sei nach der Rechtsprechung des EuGH eine
gesetzliche Anpassung erforderlich. Tatsächlich seien aber auch ausreichende
Umsetzungsmaßnahmen nicht ergriffen worden: So befänden sich die Annahmestellen
der staatlichen Sportwetten überwiegend in Schreibwarenläden, die für Jugendliche frei
zugänglich seien. Auch die Vertriebswege für staatliche Oddset-Wetten seien nicht
beschränkt. Der gemeinschaftsrechtswidrige Zustand ende im Übrigen erst dann, wenn
ein neues Gesetz geschaffen werde. Das Gemeinschaftsrecht genieße
Anwendungsvorrang. Der EuGH habe gerade in der Rechtssache Placanica mit Urteil
vom 6. März 2007 deutlich gemacht, dass es eine Ausnahme vom Grundsatz des
Anwendungsvorrangs des Europarechts nicht gebe. Die dort für Italien aufgestellten
Grundsätze seien auf die Rechtslage in Deutschland übertragbar. Private Anbieter von
Sportwetten könnten auch hier nach der Gesetzeslage keine Erlaubnis für das Anbieten
von Sportwetten erhalten. Ein Konzessionssystem müsse nach der Rechtsprechung des
EuGH auch in seiner konkreten Ausgestaltung verhältnismäßig sein. In Deutschland
gebe es aber für Private überhaupt keine Möglichkeit, Erlaubnisse zu erhalten. Im
Übrigen müsse nach der Rechtsprechung des EuGH zuvor eine genaue Analyse der
Rechtmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit auf der Grundlage entsprechendem
empirischen Materials erfolgen. Diesen Anforderungen sei die Bundesrepublik bisher
nicht nachgekommen. In der Rechtsache Placanica habe der EuGH zudem festgestellt,
dass der gänzliche Ausschluss von Kapitalgesellschaften auf jeden Fall
unverhältnismäßig und damit gemeinschaftswidrig sei. Mindestens unter Auflagen, die
ein ordnungsgemäßes Kontrollsystem ermöglichten, sei auch diesen Gesellschaften der
Marktzugang zu ermöglichen. Genau dieser gänzliche Ausschluss bestehe aber faktisch
in allen Ländern der Bundesrepublik Deutschland. Daraus folge gleichzeitig, dass der
jetzt vorliegende Staatsvertrag erst recht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht
verstoße, weil er neben staatlichen Anbietern keine weiteren Privaten am Markt zulasse.
Der EuGH habe mit aller Deutlichkeit festgestellt, dass keinerlei Sanktionierung, sei es
verwaltungsrechtlich oder strafrechtlicher Natur, in Betracht komme, wenn - wie hier - die
7
Gemeinschaftswidrigkeit der zu Grunde liegenden Konzessionsnorm feststehe.
Spätestens jetzt erwiesen sich somit Ordnungsverfügungen gegen Wettvermittler als
rechtswidrig. Wiederholt sei darauf hinzuweisen, dass der EuGH eine insgesamt
kohärente Glücksspielpolitik fordere, die in Deutschland nicht annähernd gegeben sei.
Zum Beispiel gebe es im Bereich der Casinos und der gewerblichen Spielhallen
keinerlei Monopol. Auch hier liegen aber Suchtgefahren.
Im Übrigen hat der Kläger schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung angeregt,
das Verfahren bis zu einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes über die
Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichts Gießen vom 7. Mai 2007 (10 E 13/07) und
des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24. Juli 2007 (4 K 4435/06) auszusetzen. Ferner
hat er angeregt, Beweis zu erheben. Wegen der vorgeschlagenen Beweisfragen, die
Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, wird auf den Schriftsatz vom
26. Oktober 2007 (Bl. 111 ff der Gerichtsakte) verwiesen.
8
Der Kläger beantragt,
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die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 12. Mai 2006 in Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 5. März 2007 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
12
Sie hält die Rechtslage für geklärt, nachdem das Bundesverfassungsgericht mit Urteil
vom 28. März 2006 (1 BvR 1054/01) in Sachen Sportwetten entschieden habe.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen
auf die Gerichtsakten einschließlich der des Verfahrens 7 L 894/06 sowie die
beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Bezirksregierung B. .
14
Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Anfechtungsklage ist nicht begründet.
16
Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 12. Mai 2006 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 5. März 2007 ist rechtmäßig und
verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Die Beklagte hat die Verfügung auf § 14 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen (OBG) gestützt. Danach kann die Ordnungsbehörde die
notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Fall bestehende Gefahr für die
öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwenden. Die Voraussetzungen dieser
Eingriffsermächtigung liegen vor; denn der Kläger vermittelt Sportwetten, ohne im Besitz
der hierfür erforderlichen Genehmigung zu sein. Die Beteiligung an illegalen
Sportwettunternehmen stellt eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dar.
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Wettunternehmen für sportliche Wettkämpfe bedürfen gemäß § 1 Abs. 1 des
Sportwettengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - SportWettG NRW - der
Zulassung durch die Landesregierung. Der Kläger ist nicht im Besitz dieser Erlaubnis,
und sie kann ihm auch nicht erteilt werden. § 1 Abs. 1 Satz 2 SportWettG NRW
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beschränkt den Kreis der potentiellen Träger des Wettunternehmens auf juristische
Personen des öffentlichen Rechts oder solche juristischen Personen des privaten
Rechts, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts
gehören. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem ergänzenden, am 1. Juli 2004 in
Kraft getretenen Lotteriestaatsvertrag (GV NRW 2004, S. 315), der angesichts der
Regelungen im Lotterieausführungsgesetz NRW (nordrhein-westfälisches Gesetz zur
Ausführung des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland vom 16. November
2004, GV NRW, S. 686) unmittelbar gilt. § 5 Abs. 4 Lotteriestaatsvertrag legt fest, dass
anderen als den in Abs. 2 Genannten (Länder, juristische Personen des öffentlichen
Rechts, privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen
Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind) nur andere Lotterien und
Ausspielungen nach dem Dritten Abschnitt eröffnet sind; die begehrte eigene
Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten zu Festquoten durch private
Anbieter ist hiernach nicht möglich.
Das damit festgeschriebene Staatsmonopol ist entgegen der klägerischen
Rechtsansicht gegenwärtig auch anwendbar, obwohl es verfassungswidrig ist. Dies
ergibt sich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 zum
bayerischen Staatslotteriegesetz (Gesetz über die vom Freistaat Bayern veranstalteten
Lotterien und Wetten vom 29. April 1999). Das in Bayern bestehende staatliche
Wettmonopol ist zwar in seiner derzeitigen Ausgestaltung wegen Verstoßes gegen Art.
12 Abs. 1 GG mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Da ein Verbot der privaten
Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten aber ein geeignetes und erforderliches
Mittel zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht sein kann und daher grundsätzlich aus
verfassungsrechtlicher Sicht die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols zulässig
wäre, hat das Bundesverfassungsgericht die bestehende Rechtslage übergangsweise
bis spätestens Ende 2007 für anwendbar erklärt, um dem Bundesgesetzgeber und/oder
dem Landesgesetzgeber Gelegenheit zu geben, das bestehende Regelungsdefizit zu
beseitigen,
20
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 146 ff.
21
Die in der Entscheidung getroffenen verfassungsrechtlichen Aussagen treffen
gleichermaßen auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen zu. Dies hat das
Bundesverfassungsgericht zuletzt mit Nichtannahmebeschluss vom 7. Dezember 2006 -
2 BvR 2428/06 - (NJW 2007, 1521) entschieden. Dort heißt es wörtlich (S. 12 f des
amtlichen Umdrucks):
22
„Denn nach den vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006
formulierten verfassungsrechtlichen Anforderungen ist zwar das in Nordrhein-Westfalen
bestehende staatliche Sportwettenmonopol auf Grund seiner derzeitigen Ausgestaltung
mit Art. 12 Abs. 1 GG ebenso unvereinbar wie das Sportwettenmonopol in Bayern. ...
Auch die einschlägigen Regelungen des nordrhein-westfälischen Landesrechts sind
jedoch nicht nichtig. Bis zu einer gesetzlichen Neuregelung bleibt die bisherige
Rechtslage - wie das Oberverwaltungsgericht mit nicht zu beanstandender Begründung
dargelegt hat - daher mit der Maßgabe anwendbar, dass das gewerbliche Vermitteln von
Sportwetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Sportwetten, die
nicht vom Land Nordrhein-Westfalen veranstaltet werden, unabhängig davon, ob in der
Übergangszeit eine Strafbarkeit nach § 284 StGB vorliegt, weiterhin als verboten
angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden darf. Dies gilt jedenfalls, sofern
das Land Nordrhein-Westfalen unverzüglich damit beginnt, das bestehende staatliche
23
Sportwettenmonopol konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der
Bekämpfung der Wettsucht auszurichten. ..."
Die Maßgaben, mit denen das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 -
1 BvR 1054/01 - die Übergangszeit bis zur gesetzlichen Neuregelung verbunden hat,
sind erfüllt.
24
Danach hat das Land NRW - ebenso wie der Freistaat Bayern - unverzüglich ein
Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft
und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des
staatlichen Wettmonopols andererseits herzustellen. Damit wird gerade nicht verlangt,
dass der vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil (a.a.O., Rdnrn. 149 - 153)
formulierte Gesetzgebungsauftrag sofort umgesetzt wird; dieser muss erst am Ende der
bis zum 31. Dezember 2007 laufenden Übergangsfrist durch die gesetzliche
Neuregelung erfüllt sein,
25
BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR 2023/06 - Rdnr. 19.
26
In der Übergangszeit muss allerdings damit begonnen werden, das bestehende
Wettmonopol konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung
der Wettleidenschaft auszurichten. D.h. im Einzelnen, dass der Staat die Übergangszeit
nicht zu einer expansiven Vermarktung von Wetten nutzen darf und dass bis zu der
Neuregelung die Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltungen sowie eine
Werbung, die über sachliche Informationen zu Art und Weise der Wettmöglichkeiten
hinausgehend gezielt zum Wetten auffordert, untersagt sind. Ferner hat die staatliche
Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die Gefahren des Wettens aufzuklären,
27
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 157, 160.
28
In Anwendung dieser Grundsätze ist festzustellen, dass das Land Nordrhein-Westfalen
in hinreichender Weise damit begonnen hat, die Maßgaben umzusetzen. Bereits durch
Schreiben an die Geschäftsführung der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG vom
19. April 2006 (14-38.07.06-5) hat das Innenministerium eingehende Auflagen in Bezug
auf den Wettgegenstand, die Werbung, die Vertriebskanäle und Maßnahmen zur
Suchtprävention erlassen. Danach ist insbesondere die Werbung so zu gestalten, dass
sie keinen Aufforderungscharakter enthält. Sie ist allein auf Informationen zur Art und
Weise der Wettmöglichkeiten zu beschränken. Grundsätzlich verboten sind die TV- und
Radiowerbung, die Bandenwerbung in den Stadien, die Trikotwerbung, Gewinnspiele
zu Oddset in den Medien, die Oddset-Werbung über Großplakate und Werbeterminals
sowie die Durchführung von Promotionsaktionen auf Messen, Jahrmärkten etc.
Außerdem ist deutlich auf die Suchtgefahr hinzuweisen. Es besteht - auch unter
Berücksichtigung des umfangreichen aktuellen Tatsachenvortrags der Beteiligten - kein
Grund zu der Annahme, dass die Lotteriegesellschaft diese Auflagen nicht hinreichend
befolgt. Beispiele anhaltender, z.T. auch aggressiver Werbemaßnahmen, die sich nicht
auf die staatlichen Oddset- Wetten (bzw. gar nicht auf staatliche Lotterien) beziehen,
bieten schon deshalb für eine andere Bewertung keine ausreichende Grundlage. Weder
die nationale noch die gemeinschaftsrechtliche Rechtsprechung fordert insoweit eine
einheitliche Betrachtung.
29
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 betrifft allein Oddset-
Sportwetten und kann nicht ohne weiteres auf andere Glücksspiele erstreckt werden.
30
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. März 2007 - 6 S 1972/06 - und OVG
Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 - 1 Bs 378/06 -, juris, Rdnr. 56 f, NVwZ 2007,
725.
31
So hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 26. März 2007
32
1 BvR 2228/02 -, www.bverfg.de/entscheidungen, Gewerbearchiv 2007, 242
33
die Verfassungsbeschwerde gegen einen Beschluss des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofes vom 22. Oktober 2002 nicht zur Entscheidung angenommen,
mit der der Beschwerdeführer die Verfassungswidrigkeit des bayerischen
Spielbankengesetzes wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG gerügt hatte. Das
(bayerische) staatliche Spielbankenmonopol ist nach dieser Entscheidung
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil es Maßgaben aufweist, die
34
„einen hinreichenden rechtlich bindenden Rahmen für eine effektive Suchtprävention
bilden,...die rechtlichen Vorkehrungen....für die Spielbankenaufsicht für eine
hinreichende strukturelle Sicherung des Vorrangs der ordnungsrechtlichen Ziele vor den
finanziellen Interessen sorgen..." und „auch die tatsächliche Handhabung des
Spielbankenmonopols ...in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise an
seinen ordnungsrechtlichen Zielen orientiert"...ist. (a.a.O., Rdnrn. 50 - 65).
35
Das Bundesverfassungsgericht grenzt die verfassungsrechtliche Beurteilung des
Spielbankenmonopols in dieser Entscheidung ausdrücklich von der des
Sportwettenmonopols ab
36
a.a.O., Rdnr. 59.
37
Dies belegt, dass die derzeitige Verfassungswidrigkeit des staatlichen
Sportwettenmonopols nicht andere Bereiche des Glücksspiels erfasst, sondern die
jeweils einschlägigen gesetzlichen Regelungen selbst anhand der vom
Bundesverfassungsgericht genannten Maßstäbe zu überprüfen sind, obgleich eine
gewisse Kohärenz der Glücksspielpolitik des Staates insgesamt zu fordern ist. Auch
gemeinschaftsrechtlich ist bisher eine Forderung dahingehend, den Glücksspielmarkt
eines Mitgliedsstaates für alle Sektoren möglicher Glücksspiele einheitlich zu regeln,
nicht ersichtlich.
38
Vgl. auch OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 a.a.O., Rdnr. 56 und vom 1. Juni
2007, - 1 Bs 107/07- .
39
Nach diesen Maßgaben kommt es entscheidungserheblich auf die Beweisanregungen
zu 2. und 3 (Thematik: Gewinnspiele über TV und Radiosender, Suchtgefahren
einzelner Glücksspiele) nicht an; die dortigen Prämissen können vielmehr als richtig
unterstellt werden. Private Sportwettanbieter können zu ihren Gunsten nichts daraus
herleiten, dass diverse Glücksspiele über TV und Radio keiner Genehmigungspflicht
unterliegen; auch hier mag gesetzlicher Handlungsbedarf gegeben sein, dies führt
allerdings nicht dazu, dass auch Sportwetten - trotz anderslautender Regelung -
genehmigungsfrei angeboten werden dürfen. Auch der Vergleich der Suchtgefahren
verschiedener Glücksspiele ist nach oben Ausgeführtem nicht geeignet, die derzeitige
Zulässigkeit des staatlichen Sportwettmonopols einerseits und des Verbots privater
40
Sportwettvermittlungen andererseits in Frage zu stellen.
Für die weitere Frage, ob die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts hinreichend
umgesetzt sind und dadurch ein verfassungs- (bzw. gemeinschaftsrechts-) konformer
Zustand geschaffen wird, ist in erster Linie auf die durch die staatlichen Organe
vorgegebenen Weisungen abzustellen und zu prüfen, ob diese ausreichen und deren
Einhaltung konsequent überwacht wird. Auf vereinzelte, dauerhaft auch nicht völlig
auszuschließende Verstöße kommt es dagegen nicht entscheidend an. Das
Bundesverfassungsgericht hat in dem bereits angeführten Beschluss vom 7. Dezember
2006 - 2 BvR 2428/06 - noch einmal ausdrücklich herausgestellt, dass für die
Übergangszeit nur ein Mindestmaß an Konsistenz verlangt wird, das aus Sicht der
Kammer gegenwärtig gewährleistet ist. Zum anderen ist die Betrachtung hier - wie
dargelegt - nur auf das staatliche Sportwettenmonopol zu richten.
41
Die notwendige Überwachung, ob die dargelegten Beschränkungen, die die
Landesregierung NRW den staatlichen Lottogesellschaften im Werbeverhalten für
staatliche Oddset-Wetten aufgegeben hat, befolgt werden, ist derzeit ausreichend
gesichert. Das Innenministerium hat die zuständigen Ordnungsbehörden angewiesen,
die Einhaltung der Auflagen zu beobachten und Verstöße ggf. zu melden. Eine
Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltungen ist nicht erkennbar. Vielmehr
wurden die Werbeaktivitäten des staatlichen Wettanbieters Oddset in erkennbarer und
spürbarer Weise reduziert. Auch in Anbetracht der seit dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts verstrichenen Zeit und des kurz bevorstehenden Ablaufs
der eingeräumten Übergangsfrist sind die angeordneten Maßnahmen einschließlich der
Überwachung ihrer Befolgung ausreichend, um den verfassungsrechtlichen
Anforderungen an die zulässige Beschränkung der Berufsfreiheit während der
Übergangszeit zu genügen.
42
Dies gilt auch vor dem Hintergrund der offenbar seit 2006 eingeleiteten
„Dachmarkenstrategie" der staatlichen Lottounternehmen, die nach dem substantiierten
Vortrag darauf angelegt ist, unter der Dachmarke „Lotto" auch die Oddset-Wetten zu
bewerben und diese dadurch wieder mehr in den Blickpunkt der Kunden zu tragen.
Auch diese Behauptung, die der Beweisanregung zu 1. zugrunde liegt, unterstellt die
Kammer als zutreffend. Eine solche Marketingstrategie unterläuft allerdings nach
Auffassung der Kammer nicht die o.a. Maßnahmen zur Eindämmung der Spielsucht, die
das Bundesverfassungsgericht für staatliche Sportwettangebote verlangt hat. Diese
setzen nämlich nicht das Unterlassen jeglicher Werbung voraus.
43
Im Übrigen ist in dem bezeichneten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts erneut
herausgestellt, dass die Behörden unabhängig von der Frage der Strafbarkeit in der
Übergangszeit ordnungsrechtlich gegen die Wettvermittlung vorgehen können.
44
Nichtannahmebeschluss vom 7. Dezember 2006, a.a.O., Beschlussabdruck Seite 14.
45
Die Beweisanregung zu 4., die auf Ermittlungen zu den Umsätzen des Deutschen
Lotterie- und Totoblocks (DLTB) einschließlich derjenigen auf dem staatlichen
Sportwettsektor zielt und eine Sachverständigenprognose hinsichtlich der
Auswirkungen der konsequenten Durchsetzung des stattlichen Sportwettmonopols auf
den „Schwarzmarkt" nahe legt, ist nicht entscheidungserheblich. Konsequenzen in
Bezug auf die Zulässigkeit ordnungsrechtlicher Maßnahmen gegen private
Sportwettanbieter lassen sich darauf von vornherein nicht stützen. Entsprechendes gilt,
46
soweit (unter 5.) Feststellungen zur Ausbreitung von Spielbanken und anderen
Gelegenheiten zum Glücksspiel anregt werden. Selbst ein nachweisbarer erheblicher
Anstieg von Spielmöglichkeiten in staatlichen Casinos oder bei anderen Glücksspielen,
wie hier vorgetragen, vermag die Zulässigkeit privater Sportwettangebote derzeit nicht
zu rechtfertigen.
Auch das europäische Gemeinschaftsrecht gebietet es nicht, das nordrhein-westfälische
Sportwettenmonopol als unanwendbar anzusehen. Die Nichtzulassung privater
Wettunternehmer aus anderen EU-Staaten stellt zwar eine Beschränkung der
Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 43, 49 EGV dar. Solche
Beschränkungen können jedoch aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses
wie Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung und Vermeidung von Anreizen für die
Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. Voraussetzung ist,
dass die Beschränkungen auf solche Gründe und auf die Notwendigkeit gestützt sind,
Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, und dass sie geeignet sind, die
Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinn zu gewährleisten, dass sie kohärent und
systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. Die Behörden eines
Mitgliedstaates dürfen die Verbraucher nicht dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien,
Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen
zufließen,
47
EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnrn. 67, 69.
48
Diese Vorgaben stimmen inhaltlich mit den Anforderungen des deutschen
Verfassungsrechts überein,
49
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnr. 144.
50
Eine nach deutschem Verfassungsrecht zulässige Beschränkung der Berufsfreiheit aus
Art. 12 Abs. 1 GG genügt daher auch den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen für
die Beschränkung der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit. Vor diesem
Hintergrund ist davon auszugehen, dass die vom Bundesverfassungsgericht
geschaffene Rechtslage und die oben beschriebene Umsetzung der für die
Übergangszeit geforderten Maßnahmen zugleich bewirkt, dass das in Deutschland
bestehende staatliche Wettmonopol nicht mehr gegen Gemeinschaftsrecht verstößt,
51
s. a. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. Mai 2006 - 1 M 476/05 -; VGH Baden-
Württemberg, Beschluss vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -; BayVGH, Beschluss vom 3.
August 2006 - 24 CS 06.1365 -; OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B
273/06 -; OVG Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06; OVG
Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B 10895/06.OVG; vgl. auch
schon Urteil der Kammer vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/97 -, NRWE-Datei.
52
Im Ergebnis trägt nämlich die gesetzliche Regelung des staatlichen Wettmonopols in
ihrer Ausgestaltung durch das Bundesverfassungsgericht und den hierauf beruhenden
Anwendungsmodalitäten in tatsächlicher Hinsicht den Zielen Rechnung, die sie
rechtfertigen können. Hierauf ist nach der Rechtsprechung des EuGH abzustellen und
dies zu beurteilen ist auch Sache des nationalen Gerichts,
53
EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnr. 76.
54
Dabei ist für die positive Bewertung der tatsächlichen Anwendungsmodalitäten aus
europarechtlicher Sicht hier auch zu berücksichtigen, dass nicht nur das Land NRW die
Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts korrekt umsetzt, sondern dass dies
grundsätzlich auch bundesweit der Fall ist. So haben sich die zuständigen
Aufsichtsbehörden der Länder alsbald nach Ergehen der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts auf einen Maßnahmekatalog verständigt, um gleichlautend
den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit Rechnung zu
tragen,
55
OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 - unter Hinweis auf einen
Schriftsatz des dortigen Senators für Inneres vom 18. August 2006 über die Tagung der
zuständigen Referenten der Länder vom 27./28. April 2006.
56
Verschiedene Obergerichte sind für ihre Bundesländer, jeweils unter Würdigung der dort
im einzelnen ergriffenen Maßnahmen, zu dem Ergebnis gekommen, dass die
bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben für die Übergangszeit korrekt erfüllt werden,
57
OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B 10895/06.OVG -; OVG
Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06 - und vom 1. Juni 2007 - 1
Bs 107/07- ; OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 -; BayVGH,
Urteil vom 10. Juli 2006 - 22 BV 05.457 - und Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS
06.1365 -; VGH Baden- Württemberg, Beschlüsse vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 - und
vom 28. März 2007 - 6 S 1972/06 -; OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2006 - 4 B
961/06 - sowie zuletzt vom 18. April 2007 - 4 B 1246/06 -; a.A. OVG Saarland,
Beschluss vom 4. April 2007 - 3 W 23/06 -, NVwZ 2007, 717.
58
Für den Freistaat Bayern und für Nordrhein-Westfalen ist diese Würdigung bereits vom
Bundesverfassungsgericht bestätigt worden,
59
BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR 2023/06 -, Rdnr. 19 (Bayern);
Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O. (NRW).
60
Bedenken gegen die Gemeinschaftsrechtskonformität ergeben sich auch nicht aus den
Vorgaben des EuGH in Sachen Lindman,
61
EuGH, Urteil vom 13. November 2003, C-42/02- „Lindman", Rdnr. 25.
62
Entgegen der klägerischen Ansicht verlangt der EuGH nicht, dass dem nationalen
Gesetzgeber vor Erlass eines die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden Gesetzes
eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der beschränkenden
Maßnahmen vorgelegen haben muss. Auch muss nicht durch Untersuchungen
nachgewiesen werden, dass private Wetten aus dem EU-Ausland „gefährlicher" sind als
inländische Monopolwetten. Vielmehr müssen lediglich die Rechtfertigungsgründe, die
von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden, von einer solchen Untersuchung
begleitet sein. Vor diesem Hintergrund ist es hier ausreichend, dass sich das
Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung auf eine wissenschaftliche
Untersuchung zu dem Gefahrpotential einer Ausweitung der Sportwetten für
suchtgefährdete Spieler gestützt hat,
63
OVG Hamburg, Beschlüsse vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06 - und vom 9. März
2007, a.a.O., Rdnr. 58.
64
Anhaltspunkte für die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der geltenden Regelungen vermag
die Kammer auch nicht dem Urteil des EuGH in Sachen Placanica u.a.
65
Rechtssache C 338/04 u.a., Urteil vom 6. März 2007 (NJW 2007, 1515 und NVwZ 2007,
675)
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zu entnehmen.
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Im Ausgangspunkt geht es in jenem Verfahren um die Frage, ob die italienischen
Beschränkungen EU-ausländischer Buchmacher aus Gründen der Betrugsbekämpfung
gerechtfertigt werden können. Die italienischen Rechtsvorschriften, die jenem Verfahren
zugrunde liegen, sehen für private Wirtschaftsteilnehmer, die im Bereich des
Glücksspiels in Italien tätig werden wollen, u. a. eine Konzession vor, die nach
öffentlicher Ausschreibung vergeben wird, wobei an jenem Vergabeverfahren nur
bestimmte Arten von Wirtschaftsunternehmen teilnehmen können.
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Vgl. u.a. Rdnr. 40 des Urteils vom 6. März 2007, a.a.O.
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Zu diesem Vergabeverfahren für privatwirtschaftliche Anbieter verhält sich das Urteil
Placanica in seinen Rdnrn. 59 bis 64. Ein solches Konzessionsmodell existiert für
Sportwettenanbieter im Bundesgebiet nicht, weil - wie dargelegt - nach geltender
Rechtslage ein staatliches Monopol vorgegeben ist. Die Ausführungen des EuGH zum
Konzessionssystem für private Anbieter von Sportwetten sind somit für die hier
maßgebliche Rechtslage nicht von Bedeutung. Sie lassen sich nicht übertragen.
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Entsprechendes gilt für die an Fehler in jenem Ausschreibungsverfahren für private
Sportwettenanbieter in Italien anknüpfenden Erwägungen des EuGH zu strafrechtlichen
Sanktionen (Rdnrn. 68 bis 71) und präventiven polizeilichen Maßnahmen (Rdnrn. 65 bis
67). Die Unzulässigkeit derartiger Maßnahmen und Sanktionen folgt nach dieser
Rechtsprechung daraus, dass das Konzessionssystem selbst
gemeinschaftsrechtswidrig ist, weil es gegen Art. 43, 49 EGV verstößt. Dies wurde nur
unter dem Gesichtspunkt angenommen, dass bestimmte Rechtsformen
(Kapitalgesellschaften) in Italien in der Vergangenheit ausgeschlossen waren. All dies
ist bei der derzeit geltenden Rechtslage in Deutschland - wie dargelegt - nicht der Fall.
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Die Ansicht, der EuGH gewähre mit der Entscheidung „Placanica" den nicht
konzessionierten Bewerbern in der Übergangszeit bis zur Schaffung eines
gemeinschaftsrechtskonformen Zustandes unmittelbar einen Zulassungsanspruch zum
Sportwettenmarkt, vermag die Kammer dieser Entscheidung nicht zu entnehmen. Der
EuGH hat, soweit er sich auf die Übergangszeit und die damit zusammenhängende
Frage nach den Folgen der Rechtswidrigkeit des Ausschlusses bestimmter
Wirtschaftsunternehmen vom Vergabeverfahren für die Konzessionen in Italien bezieht,
keinen Zulassungsanspruch vorgegeben, sondern die Verhängung strafrechtlicher
Sanktionen verboten (vgl. Rdnr. 63, 70).
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Die weiter geäußerte Ansicht, das Staatsmonopol bringe ein gleich hohes
Gefahrenpotential mit sich wie das - vom EuGH in einzelnen Beziehungen
beanstandete - Konzessionsmodel Italiens, weshalb Übergangsfristen in Deutschland
nicht tolerierbar seien, teilt die Kammer nicht. Unabhängig davon geht sie - wie oben
dargelegt - davon aus, dass die rechtliche Situation in Nordrhein-Westfalen und im
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Bundesgebiet bereits jetzt schon mit dem Gemeinschaftsrecht harmoniert, weshalb es
einer Übergangsfrist insoweit nicht bedarf.
Weitergehende Aussagen, die das klägerische Begehren stützen könnten, sind dem
Urteil nicht zu entnehmen. Insbesondere findet die Schlussfolgerung, die Beanstandung
des italienischen Konzessionsmodells durch den EuGH lasse darauf schließen, dass
das deutsche Modell erst recht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstoße, weil
neben dem staatlichen Anbieter keine weiteren privaten Anbieter am Markt zugelassen
seien, die über eine EU-rechtliche Konzession in seinem Mitgliedstaat verfügten, in dem
Urteil keine Stütze. Vielmehr hat der EuGH in den - vor Behandlung der genannten
Themenblöcke stehenden - allgemeinen Grundsätzen (Rdnrn. 41 bis 53) erneut
nachdrücklich darauf hingewiesen, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer
Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzusetzen und ggf. das angestrengte
Schutzniveau genau zu bestimmen, soweit die Maßnahmen verhältnismäßig sind (Rdnr.
48 des Urteils). Da die Ziele des italienischen Gesetzgebers darin bestehen,
Glücksspieltätigkeiten in kontrollierte Bahnen zu lenken, um ihrer Ausbeutung zu
kriminellen und/oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen und damit gleichzeitig eine
kontrollierte Expansion im Bereich der Glücksspiele zu erreichen (vgl. Rdnr. 55 des
Urteils), während in Deutschland die kohärente und systematische Begrenzung der
Spielgelegenheiten im Vordergrund des jeweiligen gesetzlichen Staatsmonopols steht
(vgl. zu diesem Ziel: EuGH, Urteil vom 6. März 2007, a.a.O., Rdnr. 53) und die
italienische Zielsetzung nachrangig verfolgt wird, sind auch die vom EuGH genannten
Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Beschränkungen andere (so
ausdrücklich: EuGH, a.a.O., Rdnr. 49). Allerdings dürfte es danach - und dies ist ein
neuer Aspekt, der aus dem Urteil „Placanica" folgt -, gerechtfertigt sein, ebenso in
Deutschland eine
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„verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit bereitzustellen,
was das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und
den Einsatz neuer Vertriebstechniken mit sich bringen kann." (Rdnr. 55).
75
Dass Werbemaßnahmen für staatliche Sportwetten der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts nicht grundsätzlich zuwiderlaufen, ist bereits oben
ausgeführt.
76
Die Maßgaben, die der EuGH insbesondere in der Rechtssache Gambelli
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a.a.O., Urteil vom 6. November 2003 - Rs C 243/01 -, dort Rdnrn. 62 und 67
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für die Beschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch staatliche
Regeln zur Eindämmung der Spielgelegenheiten aufgestellt und in Sachen Placanica
noch einmal wiederholt hat (vgl. Urteil vom 6. März 2007, a.a.O., Rdnr. 52), sind
eingehalten,
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Vgl. dazu Urteil der Kammer vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/07 -, NRWE-Datei.
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und zwar nicht allein aufgrund verwaltungsmäßigen Handelns, wie vorgetragen,
sondern unmittelbar infolge der durch das Bundesverfassungsgericht (Urteil vom 28.
März 2006, a.a.O.) gestalteten rechtlichen Situation.
81
vgl. auch VG Braunschweig, Beschluss vom 21. März 2007, - 5 B 334/06 - , Rdnr. 52
82
a.E. juris doc)
Auf die o.a. Beweisanregungen kommt es danach auch aus gemeinschaftsrechtlicher
Sicht nicht an.
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Der Anregung, das Verfahren auszusetzen und den Ausgang der
Vorabentscheidungsverfahren abzuwarten, die das Verwaltungsgericht Köln mit
Beschluss vom 21. September 2006 (1 K 5910/05), das Verwaltungsgericht Gießen mit
Beschluss vom 7. Mai 2007(10 E 13/07) und das Verwaltungsgericht Stuttgart mit
Beschluss vom 24. Juli 20007 (4 K 4435/00) mit z.T. sich überschneidenden
Rechtsfragen eingeleitet haben, ist aus den vorgenannten Gründen nicht nachzugehen,
da die Kammer derzeit keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht sieht und deshalb die
Frage der Zulässigkeit einer europarechtlichen Übergangsregelung nicht
entscheidungserheblich ist.
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Eine andere Beurteilung ist schließlich auch durch die im März 2007 geäußerte
Auffassung der Kommission im EU-Vertragsverletzungsverfahren (Nr. 2003/4350)
einerseits und in ihrer Stellungnahme zum Entwurf des Lotteriestaatsvertrages der
Bundesrepublik Deutschland (Notifizierung 2006/658 D - Entwurf eines Staatsvertrages
zum Glücksspielwesen in Deutschland; Ausführliche Stellungnahme der Kommission)
andererseits nicht geboten. Die im Vertragsverletzungsverfahren dargestellte Ansicht
der Kommission zur Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des deutschen
Sportwettenmonopols teilt die Kammer - wie dargelegt - nicht. Die letztgenannte
Stellungnahme bezieht sich auf eine zukünftige, durch den geplanten
Lotteriestaatsvertrag noch zu schaffende Rechtslage und hat schon deshalb keine
durchgreifende Relevanz für die aktuell zu beurteilende Rechtslage.
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Es bestehen letztlich grundsätzlich keine Bedenken dagegen, dass dem Kläger die
Entfernung der Tipomaten aufgegeben worden ist. Diese Anordnung ist nicht
unverhältnismäßig. Die Kammer geht zwar davon aus, dass sich die Tipomaten von den
übrigen Online-Geräten, die zur Entgegennahme von Sportwetten in
Wettannahmestellen bereitgestellt werden, in ihrer technischen Funktion insofern nicht
unterscheiden, als sie über einen allgemeinen Internetanschluss verfügen. Sie verfügen
aber in erster Linie auch über eine ständige Verbindung mit dem Sportwettanbieter, für
den in dem jeweiligen Sportwettbüro Wetten vermittelt werden. Darin liegt der
eigentliche Zweck der sog. Wettautomaten. Gleichgültig ist dabei, ob der die Wette
abschließende Kunde die relevanten Daten selbst in den Terminal eingibt oder ob er sie
eingeben lässt. Denn der Inhaber des Sportwettbüros stellt ihm diese Verbindung zur
Verfügung. Damit ist die Entfernung des Wettautomaten ein taugliches Mittel, um die
Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen. Soweit daneben auch
eine bloße Änderung des Geräts in Betracht kommt, die aus Sicht des Betreibers
weniger einschneidend ist, steht es ihm frei, der Behörde konkrete Vorschläge zur
Prüfung zu unterbreiten (vgl. § 21 S. 1 und 2 OBG), damit über einen Austausch
entschieden werden kann.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit
der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung.
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Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen, weil die
Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.
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