Urteil des VG Gelsenkirchen, Az. 7 K 3235/06

VG Gelsenkirchen (eugh, bundesrepublik deutschland, bundesverfassungsgericht, deutschland, land, staatliches monopol, europäisches gemeinschaftsrecht, öffentliche sicherheit, anbieter, bayern)
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 7 K 3235/06
Datum:
25.04.2007
Gericht:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen
Spruchkörper:
7. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
7 K 3235/06
Schlagworte:
Sportwetten, Tipomaten, Placanica-Urteil EUGH
Normen:
SportWettG NRW § 1, StGB § 284m EGV Art. 43, 49, OBG § 14
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe
von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der
Beklagte zuvor in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden
Betrages Sicherheit leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Klägerin betreibt seit 1983 (gewerberechtliche Anmeldung) eine Spielhalle und ein
Freizeitcenter in H. , E. . 72. Dort vermittelte sie seit 2006 über zwei sog. Tipomaten
Sportwetten an die Firma D. (Malta) Ltd., die im Besitz einer maltesischen Genehmigung
für das Veranstalten von Sportwetten ist.
2
Nach Anhörung untersagte der Beklagte der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 10.
August 2006 die Vermittlung von Sportwetten, ordnete die Einstellung dieser Tätigkeit
innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung an und gab der Klägerin auf, die beiden
Wettautomaten innerhalb dieser Frist aus den Betriebsräumen zu entfernen. Gleichzeitig
ordnete er die sofortige Vollziehung der Verfügung an und drohte für den Fall der
Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro an.
3
Hiergegen legte die Klägerin Widerspruch ein, den die Bezirksregierung N1. mit
Bescheid vom 21. September 2006 zurückwies.
4
5
Am 26. Oktober 2006 hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben. Zur Begründung trägt
sie im Wesentlichen vor:
6
Sie nehme keine gewerbliche Vermittlung von Sportwetten vor, sondern habe lediglich
zwei Tipomaten aufgestellt.
7
Jedenfalls sei ihre Tätigkeit, wenn sie als Vermittlung von Sportwetten einzustufen sei,
rechtmäßig.
8
Die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit habe die
Bundesrepublik Deutschland nicht erfüllt. Dabei sei eine länderübergreifende
Betrachtung geboten. Insbesondere die Werbung für die staatlichen Lottogesellschaften
träten mit aggressiven Werbemethoden in allen Medien auf.
9
Der Straftatbestand des § 284 des Strafgesetzbuches - StGB - sei nicht erfüllt. Unter
Berücksichtigung der Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofes - EuGH - liege
eine unzulässige Beschränkung der Dienstleistungs- und Niederleistungsfreiheit des
britischen Veranstalters vor. Wie zahlreiche Werbemaßnahmen der Staatlichen
Westdeutschen Lotteriegesellschaft zeigten, gehe es keineswegs darum, den Spieltrieb
einzudämmen, sondern das staatliche Monopol werde dazu genutzt, um fiskalische
Interessen zu verfolgen. Von Sportwetten gehe auch keine besondere Gefährdung aus.
Eine im europäischen Ausland erteilte Konzession biete eine ausreichende Grundlage
dafür, Sportwetten auch in Deutschland anbieten zu dürfen. Ein Vermittler von
Sportwetten benötige nach seiner Ansicht neben der Gewerbeanmeldung keine
besondere Konzession. Die Maßgaben, nach denen das Bundesverfassungsgericht mit
Urteil vom 28.3.2006 eine Übergangszeit für die Anwendung des Staatsmonopols
zugelassen habe, seien in Nordrhein-Westfalen nicht umgesetzt. Nach wie vor werde für
die unterschiedlichsten Lotterieprodukte und auch Oddsetwetten geworben. Das Land
betreibe keine kohärente Glücksspielpolitik. Es habe auch keine Untersuchungen oder
statistische Erhebungen zur Frage gegeben, ob und inwieweit Spielsuchtgefahren von
Sportwetten ausgingen. Auch fehlten Feststellungen zur Angemessenheit des
Sportwettmonopols. Der EuGH habe in seiner jüngsten Entscheidung „Placanica"
ausdrücklich ausgeführt, dass ein Ausschluss privater Sportwettenanbieter
unverhältnismäßig sei. Auch die EU-Kommission habe den geplanten neuen
Staatsvertrag zum Glücksspielwesen im Hinblick auf das dort festgesetzte Verbot der
Internetwetten beanstandet und auf die Gemeinschaftswidrigkeit in dreierlei Hinsicht
verweist: Es lägen diesen Regelungen keine Studien zugrunde, die sie rechtfertigen
könnten; der Entwurf erfasse nur Sportwetten und Lotterien, nicht aber Geldspielgeräte
und Pferdewetten, die auch privaten Anbietern offen stünden und die
Verhältnismäßigkeit sei nicht gewahrt. Ein weiteres Mahnschreiben der Kommission
bestätige dies, und zwar unter Auswertung der Entscheidung des EuGH in Sachen
Placanica. Die Gerichte seien danach gehalten, die Maßgaben des
Bundesverfassungsgerichts im gesamten Bereich des Glücksspiels zu überprüfen.
10
Die Bundesrepublik habe insgesamt keinerlei Bereitschaft gezeigt, sich mit den
Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und des EuGH auseinander zusetzen,
sondern schon kurz nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wieder mit
Ländermehrheit eine Monopolregelung angestrebt.
11
Der EuGH habe mit seiner Entscheidung vom 6. März 2007 - Placanica - festgestellt,
dass der völlige Ausschluss privater Anbieter diskriminierenden Charakter habe und
daher gemeinschaftswidrig sei. Auch gelte danach der Anwendungsvorrang des
Gemeinschaftsrechts uneingeschränkt und ohne Übergangsfrist. Daher müsse die dem
entgegenstehende Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nunmehr aufgegeben
werden. Insoweit seien auch die genannten Stellungnahmen der EU-Kommission im
Vertragsverletzungsverfahren zwingend zu berücksichtigen. Die italienischen
Regelungen, die der Entscheidung Placanica zugrunde gelegen hätten, seien den
deutschen vergleichbar. Auch dort seien in der Vergangenheit nur Wettunternehmen
zugelassen worden, die Sportwetten an die sog. CONI (ital. Nationales olympisches
Komitee), d.h. mittelbar staatliche Einrichtungen, vermittelt hätten. Italien habe dies jetzt
abgeschafft.
12
Auch in Deutschland hätten private Wettanbieter schon dem Grunde nach keine
Möglichkeit, die Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten zu erhalten. Könne aber eine
solche „Verwaltungsformalität" gar nicht erfüllt werden - wie in Deutschland von privaten
Unternehmen -, so dürften nach der Rechtsprechung des EuGH auch keine Sanktionen
verhängt werden. Hinsichtlich der Erforderlichkeit der Einschränkung der
Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit stehe dem Staat nach der Placanica-
Entscheidung kein eigener Beurteilungsspielraum zu. Jedenfalls sei danach der
gänzliche Ausschluss Privater vom Markt unverhältnismäßig. In der Bundesrepublik
habe nicht einmal eine Prüfung dahingehend stattgefunden, ob sich das Ziel, die
Spielsucht einzudämmen, auch unter Zulassung privater Wettanbieter erreichen lasse.
Der EuGH habe dem betroffenen Staat die Pflicht auferlegt, den Verstoß gegen
Gemeinschaftsrecht (Ausschluss vom Markt und Sanktionierung) zu beseitigen. Solange
solche Regelungen, die diese Grundsätze berücksichtigten, aber in Deutschland nicht
vorlägen, könne gegen private Sportwettanbieter weder verwaltungs- noch strafrechtlich
vorgegangen werden. Die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen, wonach eine Übergangsfrist für die Anwendung des
Gemeinschaftsrechts gelte, sei nach diesem Urteil zwingend aufzugeben.
13
Die Klägerin beantragt,
14
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 10. August 2006 in Gestalt des
Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung N1. vom 21. September 2006
aufzuheben.
15
Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
17
Er ist der Klage entgegengetreten und weist insbesondere darauf hin, dass die
Tipomaten keine bloßen Internetanschlüsse bereitstellten, sondern Wettterminals seien.
18
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen
auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
und der Bezirksregierung N1. (Beiakten Hefte 1 und 2).
19
Entscheidungsgründe:
20
Die zulässige Klage ist unbegründet.
21
Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 10. August 2006 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung N1. vom 21. September 2006 ist
rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
22
Der Beklagte hat die Verfügung auf § 14 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen (OBG) gestützt. Danach kann die Ordnungsbehörde die
notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Fall bestehende Gefahr für die
öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwenden. Die Verfügung ist zunächst nicht
unbestimmt. Es ergibt sich aus der Begründung hinreichend, dass nur Sportwetten
privater Anbieter vom Verbot erfasst sind. Das unterliegt auch für die in diesem Bereich
nicht unkundige Klägerin als Adressatin keinem Zweifel.
23
Die Voraussetzungen dieser Eingriffsermächtigung liegen vor; denn die Klägerin
vermittelt Sportwetten, ohne im Besitz der hierfür erforderlichen Genehmigung zu sein.
Die Beteiligung an illegalen Sportwettunternehmen stellt eine Störung der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung dar.
24
Wettunternehmen für sportliche Wettkämpfe bedürfen gemäß § 1 Abs. 1 des
Sportwettengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - SportWettG NRW - der
Zulassung durch die Landesregierung. Der Kläger ist nicht im Besitz dieser Erlaubnis,
und sie kann ihm auch nicht erteilt werden. § 1 Abs. 1 Satz 2 SportWettG NRW
beschränkt den Kreis der potentiellen Träger des Wettunternehmens auf juristische
Personen des öffentlichen Rechts oder solche juristischen Personen des privaten
Rechts, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts
gehören. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem ergänzenden, am 1. Juli 2004 in
Kraft getretenen Lotteriestaatsvertrag (GV NRW 2004, S. 315), der angesichts der
Regelungen im Lotterieausführungsgesetz NRW (nordrhein-westfälischen Gesetz zur
Ausführung des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland vom 16. November
2004, GV NRW, S. 686) unmittelbar gilt. § 5 Abs. 4 Lotteriestaatsvertrag legt fest, dass
anderen als den in Abs. 2 Genannten (Länder, juristische Personen des öffentlichen
Rechts, privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen
Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind) nur andere Lotterien und
Ausspielungen nach dem Dritten Abschnitt eröffnet sind; die begehrte eigene
Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten zu Festquoten durch private
Anbieter ist hiernach nicht möglich.
25
Die Kammer hält es in diesem Zusammenhang nicht für erforderlich, der vom
Prozessbevollmächtigten der Klägerin ausgesprochenen Anregung zu folgen, eine
Inaugenscheinnahme der Tipomaten durchzuführen. Die Kammer ist stets davon
ausgegangen, dass sich diese von den übrigen Online- Geräten, die zur
Entgegennahme von Sportwetten in Wettannahmestellen bereitgestellt werden, in ihrer
technischen Funktion nicht unterscheiden, dass sie namentlich über einen allgemeinen
Internetanschluss verfügen, aber über eine ständige Verbindung mit dem
Sportwettanbieter, für den in dem jeweiligen Sportwettbüro Wetten vermittelt werden, im
europäischen Ausland verbunden sind. Gleichgültig ist dabei, ob der die Wette
abschließende Kunde die relevanten Daten selbst in den Terminal eingibt oder ob er sie
eingeben lässt. Denn der Inhaber des Sportwettbüros stellt ihm diese Verbindung zur
Verfügung.
26
Das damit festgeschriebene Staatsmonopol ist entgegen der Rechtsansicht der Klägerin
gegenwärtig auch anwendbar, obwohl es verfassungswidrig ist. Dies ergibt sich aus
dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 zum bayerischen
Staatslotteriegesetz (Gesetz über die vom Freistaat Bayern veranstalteten Lotterien und
Wetten vom 29. April 1999). Das in Bayern bestehende staatliche Wettmonopol ist zwar
in seiner derzeitigen Ausgestaltung wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG mit dem
Grundgesetz nicht vereinbar. Da ein Verbot der privaten Veranstaltung und Vermittlung
von Sportwetten aber ein geeignetes und erforderliches Mittel zur Bekämpfung der
Spiel- und Wettsucht sein kann und daher grundsätzlich aus verfassungsrechtlicher
Sicht die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols zulässig wäre, hat das
Bundesverfassungsgericht die bestehende Rechtslage übergangsweise bis spätestens
Ende 2007 für anwendbar erklärt, um dem Bundesgesetzgeber und/oder dem
Landesgesetzgeber Gelegenheit zu geben, das bestehende Regelungsdefizit zu
beseitigen,
27
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 146 ff.
28
Die in der Entscheidung getroffenen verfassungsrechtlichen Aussagen treffen
gleichermaßen auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen zu. Dies hat das
Bundesverfassungsgericht zuletzt mit Nichtannahmebeschluss vom 7. Dezember 2006 -
2 BvR 2428/06 - entschieden. Dort heißt es wörtlich (S. 12 f des amtlichen Umdrucks):
29
„Denn nach den vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006
formulierten verfassungsrechtlichen Anforderungen ist zwar das in Nordrhein-Westfalen
bestehende staatliche Sportwettenmonopol auf Grund seiner derzeitigen Ausgestaltung
mit Art. 12 Abs. 1 GG ebenso unvereinbar wie das Sportwettenmonopol in Bayern. ...
Auch die einschlägigen Regelungen des nordrhein-westfälischen Landesrechts sind
jedoch nicht nichtig. Bis zu einer gesetzlichen Neuregelung bleibt die bisherige
Rechtslage - wie das Oberverwaltungsgericht mit nicht zu beanstandender Begründung
dargelegt hat - daher mit der Maßgabe anwendbar, dass das gewerbliche Vermitteln von
Sportwetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Sportwetten, die
nicht vom Land Nordrhein-Westfalen veranstaltet werden, unabhängig davon, ob in der
Übergangszeit eine Strafbarkeit nach § 284 StGB vorliegt, weiterhin als verboten
angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden darf. Dies gilt jedenfalls, sofern
das Land Nordrhein-Westfalen unverzüglich damit beginnt, das bestehende staatliche
Sportwettenmonopol konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der
Bekämpfung der Wettsucht auszurichten. ..."
30
Die Maßgaben, mit denen das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 -
1 BvR 1054/01 - die Übergangszeit bis zur gesetzlichen Neuregelung verbunden hat,
sind erfüllt.
31
Danach hat das Land NRW - ebenso wie der Freistaat Bayern - unverzüglich ein
Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft
und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des
staatlichen Wettmonopols andererseits herzustellen. Damit wird gerade nicht verlangt,
dass der vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil (a.a.O., Rdnrn. 149 - 153)
formulierte Gesetzgebungsauftrag sofort umgesetzt wird; dieser muss erst am Ende der
bis zum 31. Dezember 2007 laufenden Übergangsfrist durch die gesetzliche
Neuregelung erfüllt sein,
32
BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR 2023/06 - Rdnr. 19.
33
In der Übergangszeit muss allerdings damit begonnen werden, das bestehende
Wettmonopol konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung
der Wettleidenschaft auszurichten. D.h. im Einzelnen, dass der Staat die Übergangszeit
nicht zu einer expansiven Vermarktung von Wetten nutzen darf und dass bis zu der
Neuregelung die Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltungen sowie eine
Werbung, die über sachliche Informationen zu Art und Weise der Wettmöglichkeiten
hinausgehend gezielt zum Wetten auffordert, untersagt sind. Ferner hat die staatliche
Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die Gefahren des Wettens aufzuklären,
34
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 157, 160.
35
In Anwendung dieser Grundsätze ist festzustellen, dass das Land Nordrhein-Westfalen
in hinreichender Weise damit begonnen hat, die Maßgaben umzusetzen. Bereits durch
Schreiben an die Geschäftsführung der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG vom
19. April 2006 (14-38.07.06-5) hat das Innenministerium eingehende Auflagen in Bezug
auf den Wettgegenstand, die Werbung, die Vertriebskanäle und Maßnahmen zur
Suchtprävention erlassen. Danach ist insbesondere die Werbung so zu gestalten, dass
sie keinen Aufforderungscharakter enthält. Sie ist allein auf Informationen zur Art und
Weise der Wettmöglichkeiten zu beschränken. Grundsätzlich verboten sind die TV- und
Radiowerbung, die Bandenwerbung in den Stadien, die Trikotwerbung, Gewinnspiele
zu Oddset in den Medien, die Oddset-Werbung über Großplakate und Werbeterminals
sowie die Durchführung von Promotionsaktionen auf Messen, Jahrmärkten etc.
Außerdem ist deutlich auf die Suchtgefahr hinzuweisen. Es besteht - auch unter
Berücksichtigung des umfangreichen aktuellen Tatsachenvortrags der Beteiligten - kein
Grund zu der Annahme, dass die Lotteriegesellschaft diese Auflagen nicht hinreichend
befolgt. Das vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung
am 25. April 2007 zu Parallelverfahren vorgelegte umfangreiche Werbematerial bezieht
sich nicht auf die staatlichen Oddset-Wetten und bietet deshalb für eine andere
Bewertung keine ausreichende Grundlage. Weder die nationale noch die
gemeinschaftsrechtliche höchstrichterliche Rechtsprechung fordert insoweit eine
einheitliche Betrachtung.
36
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 erstreckt sich allein auf
Oddset- Sportwetten und kann nicht ohne weiteres auf andere Glücksspiele erstreckt
werden.
37
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. März 2007 - 6 S 1972/06 - und OVG
Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 - 1 Bs 378/06 - Rdnr. 56 f .
38
So hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 26. März 2007
39
1 BvR 2228/02 -, www.bverfg.de/entscheidungen
40
die Verfassungsbeschwerde gegen einen Beschluss des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofes vom 22. Oktober 2002 nicht zur Entscheidung angenommen,
mit der der Beschwerdeführer die Verfassungswidrigkeit des bayerischen
Spielbankengesetzes wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG gerügt hatte. Das
(bayerische) staatliche Spielbankenmonopol ist nach dieser Entscheidung
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil es Maßgaben aufweist, die
41
„einen hinreichenden rechtlich bindenden Rahmen für eine effektive Suchtprävention
bilden,...die rechtlichen Vorkehrungen.....für die Spielbankenaufsicht für eine
hinreichende strukturelle Sicherung des Vorrangs der ordnungsrechtlichen Ziele vor den
finanziellen Interessen sorgen..." und „auch die tatsächliche Handhabung des
Spielbankenmonopols ...in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise an
seinen ordnungsrechtlichen Zielen orientiert"...ist. (a.a.O., Rdnrn. 50 - 65).
42
Das Bundesverfassungsgericht grenzt die verfassungsrechtliche Beurteilung des
Spielbankenmonopols in dieser Entscheidung ausdrücklich von der des
Sportwettenmonopols ab
43
a.a.O., Rdnr. 59
44
Dies belegt, dass die derzeitige Verfassungswidrigkeit des staatlichen
Sportwettenmonopols nicht andere Bereiche des Glücksspiels erfasst, sondern die
jeweils einschlägigen gesetzlichen Regelungen selbst anhand der vom
Bundesverfassungsgericht genannten Maßstäbe zu überprüfen sind, obgleich eine
gewisse Kohärenz der Glücksspielpolitik des Staates insgesamt zu fordern ist. Auch
gemeinschaftsrechtlich ist bisher eine Forderung dahingehend, den Glücksspielmarkt
eines Mitgliedsstaates für alle Sektoren möglicher Glücksspiele einheitlich zu regeln,
nicht ersichtlich.
45
vgl. auch OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 - 1°Bs 378/06 -, Rdnr. 56.
46
Aus entsprechenden Gründen sieht die Kammer auch keinen Anlass, der vom
Prozessbevollmächtigen der Klägerin angeregten Beweiserhebung zur Frage der
Werbeausgaben der Lottogesellschaften in den Jahren 2005 bis 2007 nachzugehen.
Einerseits ist für die Frage, ob die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts
hinreichend umgesetzt sind und dadurch ein verfassungs- (bzw. gemeinschaftsrechts-)
konformer Zustand geschaffen wird, in erster Linie auf die durch die staatlichen Organe
vorgegebenen Weisungen abzustellen und zu prüfen, ob diese ausreichen und deren
Einhaltung konsequent überwacht wird. Auf vereinzelte, dauerhaft auch nicht völlig
auszuschließende Verstöße kommt es dagegen nicht entscheidend an. Das
Bundesverfassungsgericht hat in dem bereits angeführten Beschluss vom 7. Dezember
2006 - 2 BvR 2428/06 - noch einmal ausdrücklich herausgestellt, dass für die
Übergangszeit nur ein Mindestmaß an Konsistenz verlangt wird, das aus Sicht der
Kammer gegenwärtig gewährleistet ist. Zum anderen ist die Betrachtung hier - wie
dargelegt - nur auf das staatliche Sportwettenmonopol zu richten.
47
Die notwendige Überwachung, ob die dargelegten Beschränkungen, die die
Landesregierung NRW den staatlichen Lottogesellschaften im Werbeverhalten für
staatliche Oddset-Wetten aufgegeben hat, befolgt werden, ist derzeit ausreichend
gesichert. Das Innenministerium hat die zuständigen Ordnungsbehörden angewiesen,
die Einhaltung der Auflagen zu beobachten und Verstöße ggf. zu melden. Eine
Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltungen ist nicht erkennbar. Vielmehr
wurden die Werbeaktivitäten des staatlichen Wettanbieters Oddset in erkennbarer und
spürbarer Weise reduziert. Auch in Anbetracht der seit dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts verstrichenen Zeit von gut einem Jahr sind die
angeordneten Maßnahmen einschließlich der Überwachung ihrer Befolgung
ausreichend, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die zulässige
48
Beschränkung der Berufsfreiheit während der Übergangszeit zu genügen.
Im Übrigen ist in dem bezeichneten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts erneut
herausgestellt, dass die Behörden unabhängig von der Frage der Strafbarkeit in der
Übergangszeit ordnungsrechtlich gegen die Wettvermittlung vorgehen können.
49
Nichtannahmebeschluss vom 7. Dezember 2006, a.a.O., Beschlussabdruck Seite 14.
50
Auch das europäische Gemeinschaftsrecht gebietet es nicht, das nordrhein-westfälische
Sportwettenmonopol als unanwendbar anzusehen. Die Nichtzulassung privater
Wettunternehmer aus anderen EU-Staaten stellt zwar eine Beschränkung der
Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 43, 49 EGV dar. Solche
Beschränkungen können jedoch aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses
wie Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung und Vermeidung von Anreizen für die
Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. Voraussetzung ist,
dass die Beschränkungen auf solche Gründe und auf die Notwendigkeit gestützt sind,
Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, und dass sie geeignet sind, die
Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinn zu gewährleisten, dass sie kohärent und
systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. Die Behörden eines
Mitgliedstaates dürfen die Verbraucher nicht dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien,
Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen
zufließen,
51
EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnrn. 67, 69.
52
Diese Vorgaben stimmen inhaltlich mit den Anforderungen des deutschen
Verfassungsrechts überein,
53
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnr. 144.
54
Eine nach deutschem Verfassungsrecht zulässige Beschränkung der Berufsfreiheit aus
Art. 12 Abs. 1 GG genügt daher auch den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen für
die Beschränkung der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit. Vor diesem
Hintergrund ist davon auszugehen, dass die vom Bundesverfassungsgericht
geschaffene Rechtslage und die oben beschriebene Umsetzung der für die
Übergangszeit geforderten Maßnahmen zugleich bewirkt, dass das in Deutschland
bestehende staatliche Wettmonopol nicht mehr gegen Gemeinschaftsrecht verstößt,
55
s. a. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. Mai 2006 - 1 M 476/05 -; VGH Baden-
Württemberg, Beschluss vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -; BayVGH, Beschluss vom 3.
August 2006 - 24 CS 06.1365 -; OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B
273/06 -; OVG Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06; OVG
Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B 10895/06.OVG; vgl. auch
schon Urteil der Kammer vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/97 -, NRWE-Datei.
56
Im Ergebnis trägt nämlich die gesetzliche Regelung des staatlichen Wettmonopols in
ihrer Ausgestaltung durch das Bundesverfassungsgericht und den hierauf beruhenden
Anwendungsmodalitäten in tatsächlicher Hinsicht den Zielen Rechnung, die sie
rechtfertigen können. Hierauf ist nach der Rechtsprechung des EuGH abzustellen und
dies zu beurteilen ist auch Sache des nationalen Gerichts,
57
EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnr. 76.
58
Dabei ist für die positive Bewertung der tatsächlichen Anwendungsmodalitäten aus
europarechtlicher Sicht hier auch zu berücksichtigen, dass nicht nur das Land NRW die
Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts korrekt umsetzt, sondern dass dies
grundsätzlich auch bundesweit der Fall ist. So haben sich die zuständigen
Aufsichtsbehörden der Länder alsbald nach Ergehen der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts auf einen Maßnahmekatalog verständigt, um gleichlautend
den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit Rechnung zu
tragen,
59
OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 - unter Hinweis auf einen
Schriftsatz des dortigen Senators für Inneres vom 18. August 2006 über die Tagung der
zuständigen Referenten der Länder vom 27./28. April 2006.
60
Verschiedene Obergerichte sind für ihre Bundesländer, jeweils unter Würdigung der dort
im einzelnen ergriffenen Maßnahmen, zu dem Ergebnis gekommen, dass die
bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben für die Übergangszeit korrekt erfüllt werden,
61
OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B 10895/06.OVG -; OVG
Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06 - und vom 9. März 2007 - 1
Bs 378/06- ; OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 -; BayVGH,
Urteil vom 10. Juli 2006 - 22 BV 05.457 - und Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS
06.1365 -; VGH Baden- Württemberg, Beschlüsse vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 - und
vom 28. März 2007 - 6 S 1972/06 -; OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2006 - 4 B
961/06 - sowie zuletzt vom 18. April 2007 - 4 B 1246/06 -; a.A. OVG Saarland,
Beschluss vom 4. April 2007 - 3 W 23/06 -.
62
Für den Freistaat Bayern und für Nordrhein-Westfalen ist diese Würdigung bereits vom
Bundesverfassungsgericht bestätigt worden,
63
BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR 2023/06 -, Rdnr. 19 (Bayern);
Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O. (NRW).
64
Bedenken gegen die Gemeinschaftsrechtskonformität ergeben sich auch nicht aus den
Vorgaben des EuGH in Sachen Lindman,
65
EuGH, Urteil vom 13. November 2003, C-42/02- „Lindman", Rdnr. 25.
66
Entgegen der Ansicht der Klägerin verlangt der EuGH nicht, dass dem nationalen
Gesetzgeber vor Erlass eines die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden Gesetzes
eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der beschränkenden
Maßnahmen vorgelegen haben muss. Auch muss nicht durch Untersuchungen
nachgewiesen werden, dass private Wetten aus dem EU-Ausland „gefährlicher" sind als
inländische Monopolwetten. Vielmehr müssen lediglich die Rechtfertigungsgründe, die
von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden, von einer solchen Untersuchung
begleitet sein. Vor diesem Hintergrund ist es hier ausreichend, dass sich das
Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung auf eine wissenschaftliche
Untersuchung zu dem Gefahrpotential einer Ausweitung der Sportwetten für
suchtgefährdete Spieler gestützt hat,
67
OVG Hamburg, Beschlüsse vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06 - und vom 9. März
2007, a.a.O., Rdnr. 58.
68
Anhaltspunkte für die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der geltenden Regelungen vermag
die Kammer auch nicht dem Urteil des EuGH in Sachen Placanica u.a.
69
Rechtssache C 338/04 u.a., Urteil vom 6. März 2007
70
zu entnehmen.
71
Im Ausgangspunkt geht es in jenem Verfahren um die Frage, ob die italienischen
Beschränkungen EU-ausländischer Buchmacher aus Gründen der Betrugsbekämpfung
gerechtfertigt werden können. Die italienischen Rechtsvorschriften, die jenem Verfahren
zugrunde liegen, sehen für private Wirtschaftsteilnehmer, die im Bereich des
Glücksspiels in Italien tätig werden wollen, u. a. eine Konzession vor, die nach
öffentlicher Ausschreibung vergeben wird, wobei an jenem Vergabeverfahren nur
bestimmte Arten von Wirtschaftsunternehmen teilnehmen können.
72
Vgl. u.a. Rdnr. 40 des Urteils vom 6. März 2007, a.a.O.
73
Zu diesem Vergabeverfahren für privatwirtschaftliche Anbieter verhält sich das Urteil
Placanica in seinen Rdnrn. 59 bis 64. Ein solches Konzessionsmodell existiert für
Sportwettenanbieter im Bundesgebiet nicht, weil - wie dargelegt - nach geltender
Rechtslage ein staatliches Monopol vorgegeben ist. Die Ausführungen des EuGH zum
Konzessionssystem für private Anbieter von Sportwetten sind somit für die hier
maßgebliche Rechtslage nicht von Bedeutung. Sie lassen sich nicht übertragen.
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Entsprechendes gilt für die an Fehler in jenem Ausschreibungsverfahren für private
Sportwettenanbieter in Italien anknüpfenden Erwägungen des EuGH zu strafrechtlichen
Sanktionen (Rdnrn. 68 bis 71) und präventiven polizeilichen Maßnahmen (Rdnrn. 65 bis
67). Die Unzulässigkeit derartiger Maßnahmen und Sanktionen folgt nach dieser
Rechtsprechung daraus, dass das Konzessionssystem selbst
gemeinschaftsrechtswidrig ist, weil es gegen Art. 43, 49 EGV verstößt. Dies wurde nur
unter dem Gesichtspunkt angenommen, dass bestimmte Rechtsformen
(Kapitalgesellschaften) in Italien in der Vergangenheit ausgeschlossen waren. All dies
ist bei der derzeit geltenden Rechtslage in Deutschland - wie dargelegt - nicht der Fall.
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Weitergehende Aussagen, die das Begehren der Klägerin stützen könnten, sind diesen
Abschnitten des Urteils nicht zu entnehmen. Insbesondere findet die Schlussfolgerung,
die Beanstandung des italienischen Konzessionsmodells durch den EuGH lasse darauf
schließen, dass das deutsche Modell erst recht gegen europäisches
Gemeinschaftsrecht verstoße, weil neben dem staatlichen Anbieter keine weiteren
privaten Anbieter am Markt zugelassen seien, die über eine EU-rechtliche Konzession
in seinem Mitgliedstaat verfügten, in dem Urteil keine Stütze. Vielmehr hat der EuGH in
den - vor Behandlung der genannten Themenblöcke stehenden - allgemeinen
Grundsätzen (Rdnrn. 41 bis 53) erneut nachdrücklich darauf hingewiesen, dass es den
Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele
festzusetzen und ggfs. das angestrengte Schutzniveau genau zu bestimmen, soweit die
Maßnahmen verhältnismäßig sind (Rdnr. 48 des Urteils). Da die Ziele des italienischen
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Gesetzgebers darin bestehen, Glücksspieltätigkeiten in kontrollierte Bahnen zu lenken,
um ihrer Ausbeutung zu kriminellen und/oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen
und damit gleichzeitig eine kontrollierte Expansion im Bereich der Glücksspiele zu
erreichen (vgl. Rdnr. 55 des Urteils), während in Deutschland die kohärente und
systematische Begrenzung der Spielgelegenheiten im Vordergrund des jeweiligen
gesetzlichen Staatsmonopols steht (vgl. zu diesem Ziel: EuGH, Urteil vom 6. März 2007,
a.a.O., Rdnr. 53) und die italienische Zielsetzung nachrangig verfolgt wird, sind auch die
vom EuGH genannten Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit der jeweiligen
Beschränkungen andere (so ausdrücklich: EuGH, a.a.O., Rdnr. 49). Allerdings dürfte es
danach - und dies ist ein neuer Aspekt, der aus dem Urteil „Placanica" folgt -,
gerechtfertigt sein, ebenso in Deutschland eine
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„verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit bereitzustellen,
was das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und
den Einsatz neuer Vertriebstechniken mit sich bringen kann." (Rdnr. 55)
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Die Maßgaben, die der EuGH insbesondere in der Rechtssache Gambelli
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a.a.O., Urteil vom 6. November 2003 - Rs C 243/01 -, dort Rdnrn. 62 und 67
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für die Beschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch staatliche
Regeln zur Eindämmung der Spielgelegenheiten aufgestellt und in Sachen Placanica
noch einmal wiederholt hat (vgl. Urteil vom 6. März 2007, a.a.O., Rdnr. 52), sind
eingehalten.
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Vgl. dazu Urteil der Kammer vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/07 -, NRWE-Datei.
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Der Anregung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin, das Verfahren auszusetzen
und dem EuGH zur Vorabentscheidung vorzulegen bzw. den Ausgang des
Vorabentscheidungsverfahrens abzuwarten, das das Verwaltungsgericht Köln mit
Beschluss vom 21. September 2006 (1 K 5910/05) bereits eingeleitet hat, ist aus den
vorgenannten Gründen nicht nachzugehen, da die Kammer derzeit keinen Verstoß
gegen Gemeinschaftsrecht sieht und deshalb die Frage der Zulässigkeit einer
europarechtlichen Übergangsregelung nicht entscheidungserheblich ist.
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Eine andere Beurteilung ist schließlich auch durch die im März 2007 geäußerte
Auffassung der Kommission im EU-Vertragsverletzungsverfahren (Nr. 2003/4350)
einerseits und in ihrer Stellungnahme zum Entwurf des Lotteriestaatsvertrages der
Bundesrepublik Deutschland (Notifizierung 2006/658 D - Entwurf eines Staatsvertrages
zum Glücksspielwesen in Deutschland; Ausführliche Stellungnahme der Kommission)
andererseits nicht geboten. Die im Vertragsverletzungsverfahren dargestellte Ansicht
der Kommission zur Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des deutschen
Sportwettenmonopols teilt die Kammer - wie dargelegt - nicht. Die letztgenannte
Stellungnahme bezieht sich auf eine zukünftige, durch den geplanten
Lotteriestaatsvertrag noch zu schaffende Rechtslage und hat schon deshalb keine
durchgreifende Relevanz für die aktuell zu beurteilende Rechtslage.
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Entsprechendes gilt für das in der Pressemitteilung der CDU-Fraktion im Thüringer
Landtag vom 18. April 2007 zum Ausdruck gekommene Bestreben der haushalts- und
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finanzpolitischen Sprecher der Unionsfraktionen in den Bundesländern und der
CDU/CSU-Fraktion im Bundestag, eine Aufgabe des Staatsmonopols im Bereich der
Sportwetten herbeizuführen. Auch dieser politischen Absichtserklärung kommt
rechtsändernde Wirkung nicht zu.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; deren vorläufige
Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung.
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Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen, weil die
Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.
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