Urteil des VG Gelsenkirchen, Az. 15 L 450/07

VG Gelsenkirchen: wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, verfügung, satzung, eltern, aufschiebende wirkung, überwiegendes interesse, verwaltung, vollziehung, gemeindeordnung, aufsichtsbehörde
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 15 L 450/07
Datum:
22.05.2007
Gericht:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen
Spruchkörper:
15. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
15 L 450/07
Schlagworte:
Kommunalaufsicht, Anordnung einer Satzungsänderung, Elternbeiträge,
Tageseinrichtungen für Kinder
Normen:
GO NW §§ 123, 77, 82, GTK § 17, SGB VIII §§ 90, 69
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zu tragen.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
Der Beschlußtenor soll den Beteiligten vorab telefonisch
bekanntgegeben werden.
G r ü n d e :
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Der Antrag,
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die aufschiebende Wirkung der Klage 15 K 1195/07 gegen die Verfügung der
Antragsgegnerin vom 24. April 2007 wiederherzustellen,
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hat keinen Erfolg.
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Die durch die Antragsgegnerin unter Nr. 3 der angefochtenen Verfügung vom 24. April
2007 gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erlassene
Anordnung der sofortigen Vollziehung weist keine formellen Fehler auf; u.a. hat die
Antragsgegnerin das besondere öffentliche Interesse an dieser Maßnahme in einer dem
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise schriftlich begründet, indem sie im
einzelnen (Seite 13 der Verfügung) dargelegt hat, daß im Hinblick auf die aktuell
äußerst angespannte Haushaltslage der Antragstellerin und das damit verbundene
erhebliche Bedürfnis, weitere Jahresdefizite bereits für die städtischen Haushalte ab
2007 zu vermeiden, ein gewichtiges und dringendes Vollzugsinteresse bestehe, das
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nicht allein auf denjenigen Gründen beruhe, die das hier verfügte aufsichtsrechtliche
Einschreiten ohnehin rechtfertigten.
Im übrigen sind die Voraussetzungen für die begehrte Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung der Klage durch das Gericht nach dem insoweit nur infrage
kommenden § 80 Abs. 5 VwGO nicht gegeben. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO
gebotene Interessenabwägung, bei der die sich aufgrund summarischer Prüfung
zeigenden Erfolgsaussichten der Hauptsache von maßgebender Bedeutung sind, fällt
zulasten der Antragstellerin aus; denn dem öffentlichen Interesse an der sofortigen
Vollziehung der hier getroffenen Regelung gebührt der Vorrang gegenüber dem
Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung einstweilen verschont zu bleiben.
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Die Kammer hat zunächst berücksichtigt, daß bei summarischer Prüfung im Eilverfahren
keine Gründe dafür erkennbar sind, die Maßnahmen der Kommunalaufsicht, die die
Antragsgegnerin unter dem 24. April 2007 der Antragstellerin gegenüber verfügt hat, als
offensichtlich rechtswidrig einzustufen. Dabei ist die Verfügung dahingehend
auszulegen, daß sie sich an die Antragstellerin und nicht an den Oberbürgermeister
persönlich richtet, der die Antragstellerin insoweit lediglich vertritt.
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Die Rechtsgrundlage für die unter Nr. 1 der Verfügung ausgesprochene Anordnung, bis
zum 25. Mai 2007 durch den Erlaß einer Änderungssatzung zur städtischen Satzung
über die Erhebung von Elternbeiträgen in Tageseinrichtungen für Kinder mit Wirkung
vom 1. August 2007 diejenigen Elternbeiträge einzuführen, die die Beitragstabelle zur
Sitzungsvorlage 04-09/3887 für die Ratssitzung am 1. März 2007 ausweist, bildet § 123
Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-West- falen (GO). Danach kann für
den Fall, daß die Gemeinde die ihr kraft Gesetzes obliegenden Pflichten oder Aufgaben
nicht erfüllt, die Aufsichtsbehörde anordnen, daß die Gemeinde innerhalb einer
bestimmten Frist das Erforderliche veranlaßt. Demgemäß setzt eine auf § 123 Abs. 1 GO
gestützte Anordnung voraus, daß die Gemeinde zur Zeit des Einschreitens der
Aufsichtsbehörde hinsichtlich einer auf einer gültigen Rechtsnorm beruhenden oder von
ihr ausgehenden öffentlich-rechtlichen Verpflichtung säumig ist.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. September 1995 - 15 A 1215/91 -; Rehn/ Cronauge,
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 120 Anm. II 1, 2; Becker in Held/
Becker/ Decker, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 123 Anm. 1.
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Diese Verpflichtung - und die bei ihrer Nichterfüllung ausgesprochene Anordnung nach
§ 123 Abs. 1 GO - kann grundsätzlich u.a. dahin gehen, daß die Gemeinde einen
Ratsbeschluß, eventuell auch als Satzung, mit einem bestimmten Inhalt herbeizuführen
hat, wobei, wie § 123 Abs. 2 GO zeigt, ein solcher Beschluß oder eine solche Satzung
ebenso gegebenenfalls im Wege der Ersatzvornahme durch die Aufsichtsbehörde
selbst erlassen werden könnte. Obwohl auf diese Weise die kommunale
Selbstverwaltung erheblich eingeschränkt wird, begegnet § 123 Abs. 2 GO
einschließlich seiner Auslegung im o.a. Sinne keinen durchgreifenden rechtlichen
Bedenken. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verstößt eine
gesetzliche Regelung, die den Erlaß einer Ortssatzung im Wege der Ersatzvornahme
ermöglicht, nicht gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie; denn die staatliche
Kommunalaufsicht, von der die rechtssetzende Tätigkeit der Gemeinden nicht
ausgenommen sei, stelle ein notwendiges Korrelat ihrer Selbstverwaltung dar.
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Vgl. BVerwG, Beschluß vom 3. Juli 1992 - 7 B 149.91 -, NVwZ-RR 1992, 611 f.; dem
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folgend OVG NRW, Beschlüsse vom 21. Februar 1994 - 15 B 3280/93 - und vom 3. April
1995 - 15 B 947/95 -, NVwZ-RR 1995, 500, sowie Urteil vom 29. September 1995 - 15 A
1215/91 -; s. auch OVG NRW, Beschluß vom 29. Juni 1999 - 3 A 3097/97 - und
Kallerhoff, Das kommunalaufsichtliche Beanstandungs- und Aufhebungsrecht in der
Rechtsprechung des OVG NW, NWVBl 1996, 53 (56).
Im einzelnen erfordert die Anwendung des § 123 Abs. 1 GO, daß die Gemeinde zur Zeit
des aufsichtsbehördlichen Einschreitens eine gesetzliche Pflicht zu einem bestimmten
Tätigwerden - d.h. u.a. zum Erlaß eines Ratsbeschlusses, etwa einer Satzung, mit
einem konkreten Inhalt - nicht erfüllt hat. Nur für einen solchen Fall, in dem der
Gemeinde hinsichtlich der inhaltlichen Gestaltung eines Beschlusses oder einer
Satzung aus Rechtsgründen kein Entscheidungsspielraum mehr zusteht und deshalb
ein pflichtwidriges Unterlassen der Gemeindeorgane vorliegt, ermächtigt § 123 Abs. 1
GO die Kommunalaufsichtsbehörde, den rechtmäßigen Zustand herzustellen und der
Gemeinde nach entsprechender Ermessensausübung aufzugeben, gerade diese
bestimmte Handlung nachzuholen, d.h. etwa die Satzung mit dem konkreten Inhalt zu
beschließen.
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Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 3. April 1995 - 15 B 947/95 -, NVwZ-RR 1995, 500; dem
folgend VG Potsdam, Beschluß vom 26. Oktober 2005 - 12 L 367/05 -, juris.
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Umgekehrt muß die von der Aufsichtsbehörde gemäß § 123 Abs. 1 GO getroffene und
später im Wege der Ersatzvornahme durchgeführte Anordnung ihrem Inhalt nach
ihrerseits mit dem geltenden Recht übereinstimmen.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. September 1995 - 15 A 1217/91 -.
15
Bei summarischer Prüfung spricht vieles dafür, daß die Anordnung, die die
Antragsgegnerin in Nr. 1 der Verfügung vom 24. April 2007 ausgesprochen hat,
rechtmäßig ist; zumindest bestehen keine Anhaltspunkte für eine offensichtliche
Rechtswidrigkeit dieser Regelung.
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Die Kammer geht davon aus, daß die Antragstellerin in der letzten Aprilwoche 2007, als
ihr die Verfügung vom 24. April 2007 bekannt gegeben wurde, rechtlich verpflichtet war,
die Elternbeiträge nach der Beitragstabelle zu der durch den Rat im Juni 2006 für die
Zeit ab August 2006 beschlossenen Satzung über die Erhebung von Elternbeiträgen in
Tageseinrichtungen für Kinder nunmehr, für das Kindergartenjahr ab August 2007,
durch den Erlaß einer Änderungssatzung mit dem Inhalt, wie ihn die der
Sitzungsvorlage 04-09/3887 zur Ratssitzung vom 1. März 2007 beigefügte
Beitragstabelle vorsieht, zu erhöhen. Diese Verpflichtung der Antragstellerin als
kreisfreier Stadt folgt aus § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 69 Abs. 1 des Achten Buchs
Sozialgesetzbuch (SGB VIII) i.V.m. § 17 des nordrhein-westfälischen Gesetzes über
Tageseinrichtungen für Kinder (GTK) und i.V.m. § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO.
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Nach § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII können für die Inanspruchnahme von Angeboten
u.a. der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen Teilnahmebeiträge oder
Kostenbeiträge festgesetzt werden, während insbesondere § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII
u.a. regelt, daß Landesrecht eine Staffelung dieser Beiträge nach Einkommensgruppen,
Kinderzahl oder Zahl der Familienangehörigen vorschreiben kann. Ferner heißt es in §
17 GTK, daß der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe Elternbeiträge pro Kind
erheben kann (Abs. 1), daß der Träger ein Entgelt für das Mittagessen verlangen kann
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(Abs. 2) und daß eine an bestimmten Kriterien orientierte soziale Staffelung der
Elternbeiträge vorzusehen ist (Abs. 3). Zuständige örtliche Träger sind gemäß § 69 Abs.
1 Satz 2 SGB VIII die Kreise und die kreisfreien Städte.
Es bedarf keiner weiteren Erörterung, daß die hier in Rede stehende neue
Beitragstabelle ihrem Inhalt nach, d.h. vor allem insoweit, als die Antragstellerin darin
überhaupt durch Ortssatzung Elternbeiträge für Kindertageseinrichtungen bestimmt, als
sie diese insbesondere nach dem Jahreseinkommen der Eltern differenziert und als sie
jetzt mit zunehmendem Elterneinkommen prozentual steigende Erhöhungen von
insgesamt etwa 12 % vorgesehen hat, als Bestandteil einer geänderten Satzung durch §
90 SGB VIII und § 17 GTK als Ermächtigungsgrundlagen gedeckt wäre.
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Vgl. Lothar Fischer, Neuere Rechtsprechung zu den Entgelten für den Besuch eines
Kindergartens, NVwZ 2002, 794 ff. m.w.N.; BVerwG, Beschluß vom 10. September 1999
- 11 BN 2.99 -, NJW 2000, 1129 ff.
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Daraus allein folgt indessen noch nicht, daß die Antragstellerin Ende April 2007 auch
verpflichtet war, für das Kindergartenjahr ab August 2007 eine Änderungssatzung
entsprechend dieser von der Verwaltung mit der Vorlage 04-09/3887 in die Ratssitzung
am 1. März 2007 eingebrachten Beitragstabelle zu beschließen; denn § 90 SGB VIII und
§ 17 GTK, die, wie die dort jeweils gebrauchte Formulierung „kann" zeigt, dem Träger
der öffentlichen Jugendhilfe die Erhebung von Elternbeiträgen freistellen, enthalten
demgemäß ebensowenig eine Verpflichtung, die einmal festgelegten Elternbeiträge in
bestimmter Weise zu erhöhen.
21
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. September 1995 - 15 A 1215/91 -, betreffend die Abgabe
zur Unter- haltung von Gewässern 2. Ordnung nach dem Landeswassergesetz NRW.
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Bei der Beantwortung der Frage, ob die Antragstellerin Ende April 2007 eine
Änderungssatzung mit dem Inhalt der o.a. Beitragstabelle erlassen mußte, ist jedoch
neben § 90 SGB VIII und § 17 GTK der allgemeine Haushaltsgrundsatz des § 75 Abs. 2
Satz 1 GO zu beachten, wonach der Haushalt der Gemeinde in jedem Jahr in Planung
und Rechnung ausgeglichen sein muß; und darüberhinaus sind hier die Grundsätze der
Finanzmittelbeschaffung gemäß § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO heranzuziehen.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. September 1995 - 15 A 1215/91 - zu dem dem heutigen
§ 77 Abs. 2 GO wortgleichen § 63 Abs. 2 GO a.F.
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Nach § 77 Abs. 2 GO hat die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen
Finanzmittel
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1. soweit vertretbar und geboten, aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten
Leistungen und
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2. im übrigen aus Steuern zu beschaffen,
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soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen.
28
Somit sind die Gemeinden ermächtigt, aber auch gehalten, sich - eingeschränkt
lediglich durch den gesetzlich vorgegebenen Rahmen des Vertretbaren und Gebotenen
- Einnahmequellen in erster Linie dadurch zu erschließen, daß sie von denjenigen
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Personen, die bestimmte kommunale Leistungen in Anspruch nehmen, angemessene
Kostenbeteiligungen in der Gestalt spezieller Entgelte verlangen, während sie insoweit
allgemeine Deckungsmittel aus Steuern nur nachrangig einsetzen dürfen. Das bedeutet
weiter, daß es den Gemeinden gemäß § 77 Abs. 2 GO grundsätzlich verwehrt ist, auf
Gegenleistungen dieser Art zu verzichten; denn derjenige, der eine kommunale
Leistung erhält, soll in der Regel verpflichtet sein, dafür zu bezahlen.
Vgl. zu § 63 Abs. 2 GO a.F. OVG NRW, Beschluß vom 6. Juli 1979 - XV B 855/79 -, juris,
und Urteil vom 7. September 1989 - 4 A 698/84 -, NWVBl 1990, 266 (267), letzteres
durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Juni 1993 - 8 C 32.90 -, NVwZ- RR
1994, 176 f., aufgehoben aus Gründen, die die hier maßgeblichen Passagen nicht
betreffen; ebenso OVG NRW, Beschluß vom 21. Februar 1994 - 15 B 3280/93 -, und
Urteil vom 29. September 1995 - 15 A 1215/91 -; Rehn/ Cronauge, a.a.O., § 76 Anm. III
1; Klieve in Held/ Becker/ Decker, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen, § 77 Anm. 2, 3.2, 3.3.
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Allerdings muß die Gemeinde bei der Bestimmung von Ausmaß und Umfang der durch
spezielle Entgelte i.S.d. § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO zu beschaffenden Finanzmittel die
Grenzen des Vertretbaren und Gebotenen beachten. Dabei ist die Ausschöpfung einer
Einnahmequelle dann als „geboten" zu bewerten, wenn insoweit, ohne daß der
Gemeinde hier ein Entscheidungsspielraum eingeräumt wäre, der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit (Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit) gewahrt ist.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A 698/84 -, NWVBl 1990, 266 (267);
Rehn/ Cronauge, a.a.O., § 76 Anm. III 2.
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Demgegenüber steht der Gemeinde bei der Bestimmung dessen, was im Rahmen des §
77 Abs. 2 Nr. 1 GO als „vertretbar" anzusehen ist, als Folge der aus Art. 28 Abs. 2 des
Grundgesetzes abzuleitenden Befugnis, die Haushaltswirtschaft in eigener
Verantwortung zu planen und zu führen, grundsätzlich ein erheblicher Spielraum zur
eigenverantwortlichen, u.a. politischen Gestaltung zu. So wird es den Gemeinden
ermöglicht, bei der Bestimmung von Art und Umfang der speziellen Entgelte
insbesondere soziale und (finanz)wirtschaftliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A 698/84 -, NWVBl 1990, 266 (267);
Rehn/ Cronauge, a.a.O., § 76 Anm. III 2; s. auch OVG NRW, Urteil vom 22. Januar 1988
- 15 A 2874/84 -, NVwZ 1988, 1156 (1157), sowie die Begründung der Landesregierung
vom 12. Oktober 1971 zum Gesetzentwurf für die Neufassung des (dem heutigen § 77
Abs. 2 GO wortgleichen) § 63 Abs. 2 GO a.F., Landtagsdrucksache 7/1143, S. 33 f.
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Danach können grundsätzlich auch mehrere unterschiedliche Entscheidungen die
Voraussetzungen des Merkmals „vertretbar" i.S.d. § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO erfüllen.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A 698/84 -, NWVBl 1990, 266 (267).
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Die Kammer geht davon aus, daß § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO hier insoweit überhaupt
eingreifen kann, als die Elternbeiträge für die Kindertageseinrichtungen in Gelsen-
kirchen spezielle Entgelte nach dieser Vorschrift darstellen. Zu diesen Entgelten
gehören Gebühren und Beiträge nach dem kommunalen Abgabenrecht ebenso wie
privatrechtliche Entgelte, etwa Eintrittsgelder oder Benutzungsentgelte für kommunale
Einrichtungen.
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Vgl. Rehn/ Cronauge. a.a.O., § 76 Anm. III 1; Klieve, a.a.O., § 77 Rdnr. 3.2.
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Als spezielle Entgelte in diesem Sinne werden daher - unter Berücksichtigung der
diesbezüglichen umfangreichen Ausführungen der Antragsgegnerin - auch die hier
betroffenen Elternbeiträge einzuordnen sein, die, unabhängig davon, ob sie als sozial-
oder öffentlich-rechtliche Abgaben eigener Art
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so OVG NRW, Urteile vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, NVwZ 1995, 191 (192), und
vom 30. September 2005 - 12 A 2184/03 -, NWVBl 2006, 266; ebenso Wiesner in SGB
VIII, Kinder- und Jugendhilfe, 3. Auflage, § 90 Rdnr. 6
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oder als eine Art Entgelt oder Gegenleistung
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so BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 - 5 C 6.96 -, FEVS 48, 16 (20)
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qualifiziert werden, ihrer Funktion nach jedenfalls das im Rahmen des § 77 Abs. 2 Nr. 1
GO maßgebliche Kriterium erfüllen, eine - im übrigen nach dem Äquivalenzprinzip zu
bemessende, aber nicht zwingend kostendeckende - Beteiligung an den Aufwendungen
für eine Leistung der Gemeinde gerade durch diejenigen Personen zu ermöglichen, die
diese Leistung tatsächlich entgegennehmen.
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Ferner spricht vieles dafür, daß die Antragstellerin bei summarischer Prüfung im
Eilverfahren zur Zeit der Bekanntgabe der hier angegriffenen Verfügung vom 24. April
2007 gemäß § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO rechtlich verpflichtet war, die bisherige
Beitragstabelle zur städtischen Satzung über die Erhebung von Elternbeiträgen in
Tageseinrichtungen für Kinder zum 1. August 2007 in der Weise zu ändern, wie es der
Vorlage Nr. 04-09/3887 zur Ratssitzung vom 1. März 2007 entspricht.
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So kann die Antragstellerin sich wohl nicht darauf berufen, daß ihr in ihrer Situation bei
der Beantwortung der Fragen, ob und in welchem Umfang sie Ende April 2007 die
Beiträge für die Kindertageseinrichtungen im Stadtgebiet erhöhen wollte, im Hinblick auf
§ 77 Abs. 2 Nr. 1 GO ein erheblicher Entscheidungsspielraum eingeräumt gewesen
wäre. Denn zumindest deshalb, weil die Antragstellerin, wie die Antragsgegnerin es in
der angegriffenen Verfügung (Seite 8 ff.) eingehend dargetan und in der
Antragserwiderung (Seite 6 ff.) weiter vertieft hat, wegen ihres defizitären Haushalts seit
Jahren den aus einer vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 82 GO erwachsenden
Beschränkungen unterliegt und, wie die Antragsgegnerin ebenfalls geschildert hat,
dieser Zustand in überschaubarer Zukunft andauern wird, wird der Antragstellerin
nunmehr zunächst eine Gestaltungsmöglichkeit des Inhalts, daß sie auf eine Erhöhung
dieser Beiträge für die Zeit ab August 2007 weiterhin vollständig verzichten konnte, nicht
eröffnet gewesen sein. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Antragstellerin rechtlich
verpflichtet war, den von ihr mit jährlich etwa 1.250.000,00 Euro bezifferten
Einnahmeverlust, den die seit August 2006 durch § 18 Abs. 3 GTK auf 30,5 %
bestimmte Festschreibung des Landeszuschusses für die Gesamtbetriebskosten der
Kindertageseinrichtungen hervorgerufen hat, in vollem Umfang durch eine Anhebung
der Elternbeiträge auszugleichen - eine Entscheidung, die der Rat in der Sitzung vom
14. Dezember 2006 einstimmig abgelehnt hat. Unabhängig davon war die
Antragstellerin angesichts ihrer wirtschaftlichen Lage, die im laufenden Haushaltsjahr
ein hohes Defizit erwarten läßt, nämlich aus Rechtsgründen gehalten, die durch die
Kürzung des Landeszuschusses für die Kindertageseinrichtungen bedingte
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Einnahmeverminderung jedenfalls zum Teil in der Weise zu decken, daß sie die
Elternbeiträge in einem zumindest geringen Umfang erhöhte. Eine vollständige
Beibehaltung der seit dem Jahre 1993 unverändert anzuwendenden Beitragstabelle war
bei der angespannten finanziellen Lage der Antragstellerin, die den Verlust der früher
gewährten weiteren Landesmittel für den Betrieb der Kindertageseinrichtungen
ansonsten allein durch Kredite oder allenfalls durch eine gleich hohe Einschränkung
anderer Leistungen und damit letztlich auf Kosten sämtlicher Einwohner ausgleichen
müßte, wohl nicht mehr als eine i.S.d. § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO (noch) vertretbare und damit
ebensowenig als die gebotene Lösung anzusehen. Dabei hat die Kammer auch
berücksichtigt, daß schon angesichts der seit dem Jahr 2006 möglichen steuerlichen
Absetzung von Kinderbetreuungskosten eine Verschonung derjenigen Eltern, die
seitdem entsprechend steuerlich entlastet werden, von jeglicher Beteiligung an dem
Ausgleich des hier aufzufangenden Wegfalls an Landeszuschüssen kaum zu
rechtfertigen sein dürfte. Unter den gegebenen Umständen sprechen insgesamt
beachtliche Gesichtspunkte dafür, daß die Antragstellerin Ende April 2007 gemäß § 77
Abs. 2 Nr. 1 GO verpflichtet war, von den Eltern eine zumindest geringe Beteiligung an
dem Einnahmeverlust aus der Reduzierung der Landeszuschüsse für die
Kindertageseinrichtungen zu verlangen.
Zur Verpflichtung zur vollen Ausschöpfung der Einnahmemöglichkeiten für Gemeinden
mit dauernd defizitärer Haushaltslage (früher Ausgleichsstockgemeinden) s. OVG NRW,
Urteil vom 29. September 1995 - 15 A 1215/91 -.
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Bei summarischer Prüfung im Eilverfahren hält die Kammer es ferner für wahrscheinlich,
daß die Anhebung der Elternbeiträge nach der geänderten Beitragstabelle, die die
Verwaltung der Antragstellerin mit der Sitzungsvorlage 04-09/3887 zur Ratssitzung am
1. März 2007 eingebracht hat, ihrem Inhalt nach als i.S.d. § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO vertretbar
und geboten zu bewerten ist. Ungeachtet dessen, daß eine Vielzahl anderer, ebenso
vertretbarer Entwürfe denkbar wäre, die letztendlich gleichermaßen moderate
Beitragserhöhungen ausweisen, dabei aber insgesamt etwas größere oder geringere
Mehreinnahmen ermöglichen bzw. hinsichtlich der Abgrenzung der
Einkommensgruppen, der Erhöhungen innerhalb der einzelnen Gruppen oder der
Einbeziehung von Geschwisterkindern abweichende Regelungen treffen, bildet die hier
zu beurteilende Beitragstabelle wohl eine von vielen vertretbaren Lösungen; denn sie
geht von einer vermehrten Anzahl von Einkommensgruppen und damit von einer
grundsätzlich gerechteren Differenzierung aus und sieht im übrigen für die Bezieher der
unteren Einkommen gar keine oder nur mäßige und desgleichen in den oberen
Einkommensbereichen insgesamt zumutbare Beitragsanhebungen vor. Im einzelnen
soll danach der Monatsbeitrag für den Kindergarten ebenso wie für den Hort bei einem
Jahreseinkommen von über 12.000,00 Euro bis zu 15.000,00 Euro sogar um gut einen
Euro sinken, während die Steigerung in den nächsten Einkommensgruppen zunächst
nicht mehr als knapp einen Euro bzw. knapp 3,00 Euro und erst bei einem
Jahreseinkommen von über 24.000,00 Euro bis 36.000,00 Euro gut 5,50 Euro monatlich
ausmachen soll. Zwar enthält die geänderte Tabelle in den dann folgenden
Einkommensgruppen monatliche Anhebungen von jeweils knapp 10,00 Euro
(Jahreseinkommen bis 48.000,00 Euro), gut 6,60 Euro (Jahreseinkommen bis 72.000,00
Euro) bis zu knapp 87,00 Euro (Jahreseinkommen über 96.000,00 Euro); hier ist
indessen u.a. zu beachten, daß sich die seit 2006 mögliche steuerliche Absetzbarkeit
von Kinderbetreuungskosten, die die Antragstellerin in ihrem Bericht an die
Antragsgegnerin vom 12. Januar 2007 bei einem Jahreseinkommen von 24.542,00 Euro
mit 4,00 Euro bis 8,00 Euro im Monat beziffert, für die Bezieher höherer Einkommen
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zunehmend stärker auswirken wird. Zudem hat die Antragstellerin der Antragsgegnerin
in demselben Schreiben ferner mitgeteilt, daß die meisten Eltern, deren Kinder,
einschließlich Geschwisterkindern, eine Tageseinrichtung besuchten, den
Beitragsstufen mit einem Jahreseinkommen von bis zu 36.813,00 Euro zuzuordnen
seien; das sind nach den durch die Antragstellerin dazu genannten Zahlen insgesamt
78,53 % der Eltern. Hinzuzufügen ist, daß die in der geänderten Beitragstabelle
enthaltenen - ohnehin höheren - Beiträge für die Kindertagesstätte zwar in absolut
größerem Umfang (beginnend mit gut 2,00 Euro monatlich) angehoben werden sollen,
daß das aber in den weiteren Einkommensgruppen in einem vergleichbaren Verhältnis
wie bei den Kindergarten- und Hortbeiträgen geschieht.
Wenn die Eltern der die Kindertageseinrichtungen nutzenden Kinder sich nach dieser
neuen Tabelle, die nach der in der Ratsvorlage dazu gegebenen Begründung jährliche
Mehreinnahmen von etwa 12 % bzw. von etwa 480.000,00 Euro ab 2008 ermöglichen
soll, daran beteiligen, den durch den Wegfall früherer Landeszuschüsse in Höhe von
jährlich etwa 1.250.000,00 Euro entstehenden Einnahmeausfall für den Betrieb der
Tageseinrichtungen auszugleichen, ohne daß angesichts der Situation des städtischen
Haushalts insoweit - letztlich zulasten aller Einwohner - zusätzliche Kredite
aufgenommen werden müßten oder eine Kompensation durch die Einschränkung
anderer Leistungen unausweichlich würde, spricht vieles dafür, das als vertretbar und
daher auch geboten i.S.d. § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO anzusehen. Die in der Bevölkerung
aufgrund eines solchen Vorgehens möglicherweise „gefühlte Ungerechtigkeit" wird
demgegenüber hinzunehmen sein. Ferner vermag die Kammer für die durch die
Antragstellerin geäußerte Befürchtung, daß bei der Anwendung einer in dieser Weise
geänderten Gebührentabelle ein großer Teil der Eltern, insbesondere soweit sie durch
die Erhöhung überdurchschnittlich betroffen wären, dem Betreuungssystem dauerhaft
verloren ginge, keine greifbaren Anhaltspunkte zu erkennen. Auch beim Einsatz der
nach der Anhebung zu entrichtenden Beiträge der Kindertageseinrichtungen werden die
Eltern eine private Betreuung ihrer Kinder wohl nicht finanzieren können. Im übrigen
reichen bei Eltern der unteren Einkommensgruppen die vorgesehenen Erhöhungen
unmittelbar höchstwahrscheinlich ohnehin nicht aus, um den Entschluß für eine
Abmeldung ihrer Kinder aus der Tageseinrichtung zu begründen, während die
Annahme der Antragstellerin, daß diese Eltern ihre Kinder wegen der nach der
Abmeldung der Kinder der einkommensstärkeren Familien zu erwartenden negativen
Änderung der sozialen Strukturen in den Tageseinrichtungen aus diesen
herausnehmen würden, sich als im wesentlichen spekulativ erweisen dürfte. Im Rahmen
der Frage nach der Vertretbarkeit der hier zu beurteilenden Beitragsanhebungen fällt es
überdies ins Gewicht, daß die Verwaltung der Antragstellerin die geänderte
Beitragstabelle nach der Sitzungsvorlage 04-09/3887 - wenn auch nach inhaltlicher
Absprache mit der Antragsgegnerin - selbst erarbeitet, sodann deren Verabschiedung
im Wege einer Satzungsänderung als Beschlußvorschlag in die Ratssitzung vom 1.
März 2007 eingebracht und, nachdem dieser Vorschlag mit einer nur knappen Mehrheit
abgelehnt worden war, mit Bericht vom 27. März 2007 an die Antragsgegnerin erklärt
hat, daß die hier vorgeschlagenen erhöhten Elternbeiträge aus fachlicher Sicht
vertretbar seien. Zu berücksichtigen ist ferner, daß die Verwaltung in der Begründung
der o.a. Beschlußvorlage unter Bezugnahme auf dazu beigefügte Übersichten
ausgeführt hat, daß die durch die Anhebung der Elternbeiträge beabsichtigten
Mehreinnahmen von jährlich etwa 480.000,00 Euro ab 2008 voraussichtlich erzielbar
sein würden. Da eine derartige Beschlußvorlage u.a. dazu dient, den Ratsmitgliedern
die notwendigen Tatsachenkenntnisse als Grundlagen der anstehenden Entscheidung
zu vermitteln, kann die Kammer bei der hier vorzunehmenden summarischen
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Überprüfung nur von ihrer inhaltlichen Richtigkeit ausgehen.
Schließlich sieht die Kammer es als wahrscheinlich an, daß die Antragstellerin zu dem
hier maßgebenden Zeitpunkt des kommunalaufsichtlichen Einschreitens, also Ende
April 2007, gemäß § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO auch verpflichtet war, die Elternbeiträge für die
Kindertageseinrichtungen zum August 2007 gerade entsprechend der Beitragstabelle in
der Sitzungsvorlage 04-09/3887 zur Ratssitzung am 1. März 2007 zu ändern. Obwohl
die Elternbeiträge an diesem Tage grundsätzlich ebenfalls in einer anderen und i.S.d. §
77 Abs. 2 Nr. 1 GO desgleichen vertretbaren Weise hätten angehoben werden können,
ist hier maßgeblich zu berücksichtigen, daß die Antragstellerin damals, wie dargelegt,
zum neuen Kindergartenjahr ab August 2007 überhaupt eine Erhöhung vornehmen
mußte, daß sie aber insoweit über irgendein alternatives ausgearbeitetes und daher
aktuell umsetzbares Konzept als dasjenige, das aus der zur Ratssitzung am 1. März
2007 vorgeschlagenen und inhaltlich vertretbaren neuen Beitragstabelle hervorgeht,
nicht verfügte. Hiernach spricht vieles dafür, daß die Antragstellerin Ende April 2007 ihre
Rechtspflicht, die Elternbeiträge für Kindertageseinrichtungen für das kommende
Kindergartenjahr in vertretbarem und gebotenem Umfang anzuheben, allein durch die
Verabschiedung einer Änderungssatzung zur Satzung über die Erhebung von
Elternbeiträgen in Tageseinrichtungen für Kinder mit dem Inhalt der geänderten
Beitragstabelle entsprechend der Vorlage 04-09/3887 zur Ratssitzung am 1. März 2007
erfüllen konnte, ohne daß sie sich unter diesen konkreten Umständen auf den ihr im
Rahmen des § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO grundsätzlich eingeräumten Gestaltungsspielraum
hätte berufen dürfen.
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Lagen somit die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 123 Abs. 1 GO für ein
kommunalaufsichtsrechtliches Einschreiten vor, hat die Antragsgegnerin auch das ihr in
dieser Vorschrift eingeräumte Ermessen mit dem Ergebnis der in Nr. 1. der
angegriffenen Verfügung ausgesprochenen Anordnung zum Erlaß der durch die
Antragstellerin bisher pflichtwidrig nicht beschlossenen Änderungssatzung
rechtsfehlerfrei ausgeübt. Insbesondere brauchte die Antragsgegnerin, wie sie auf Seite
11 der Verfügung zutreffend dargelegt hat, nicht zunächst die milderen, hier aber nicht
geeigneten Aufsichtsmittel der Beanstandung und Aufhebung nach § 122 GO zu
wählen. Die Ausführungen der Antragsgegnerin lassen im übrigen erkennen, daß sie
die mit ihrer Verfügung verbundene Einschränkung des Selbstverwaltungsrechts der
Antragstellerin gesehen und in ihrer Bedeutung berücksichtigt hat. Schließlich bestehen
keine Bedenken gegen die Angemessenheit der der Antragstellerin für den
angeordneten Satzungserlaß gesetzten Frist.
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Ebensowenig ergibt sich, daß die in Nr. 2. der Verfügung enthaltene Androhung der
Ersatzvornahme gemäß § 123 Abs. 2 GO rechtlich zu beanstanden wäre.
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Die nach alledem erforderliche Interessenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin
aus. Angesichts der Situation, in der der Haushalt der Antragstellerin sich bereits jetzt
befindet, liegt es im überwiegenden öffentlichen Interesse, weitere Belastungen dieses
Haushalts so schnell wie möglich, d.h. bereits mit dem Beginn des nächsten
Kindergartenjahrs im August 2007, zu verhindern, wobei die Kammer - wie die
Verwaltung der Antragstellerin in der Begründung der Sitzungsvorlage 04-09/3887 -
davon ausgeht, daß die nach der geänderten Beitragstabelle möglichen
Mehreinnahmen von etwa 480.000,00 Euro jährlich auch tatsächlich erzielt werden
können. Demgegenüber fällt das Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung der Klage deutlich geringer ins Gewicht. Vor allem bliebe
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es der Antragstellerin bei einem Obsiegen im zugehörigen Klageverfahren
unbenommen, die danach materiell zu Unrecht erhobenen Elternbeiträge zu erstatten
und das auch haushaltsrechtlich zu verwirklichen.
Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 21. Februar 1994 - 15 B 3280/93 -.
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Eine andere Interessenabwägung erscheint ebensowenig aufgrund der durch die
Antragstellerin in den Anlagen zum Schriftsatz vom 15. Mai 2007 geschilderten
Vorgänge gerechtfertigt. Da, wie die Antragsgegnerin ausführt, der Ausschuß für
Kommunalpolitik und Verwaltungsstrukturreform des Landtags sich erst am 12. August
2007 mit dem in Rede stehenden Vorstoß der SPD-Landtagsfraktion befassen wird und
das Innenministerium zudem der Antragsgegnerin mit Schreiben vom 15. Mai 2007
mitgeteilt hat, daß es keinen Anlaß sehe, die Antragsgegnerin zu einer Rücknahme der
hier angegriffenen Verfügung aufzufordern, läßt sich auch auf diese Weise angesichts
des o.a. erheblichen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung ein
überwiegendes Interesse der Antragstellerin, von dieser Vollziehung einstweilen
verschont zu bleiben, nicht begründen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 des
Gerichtskostengesetzes. Dabei hat die Kammer den für das zugehörige
Hauptsacheverfahren angemessenen Streitwert von 10.000,00 Euro wegen der nur
vorläufigen Bedeutung des vorliegenden auf die Gewährung einstweiligen
Rechtsschutzes gerichteten Verfahrens auf die Hälfte reduziert.
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