Urteil des VG Gelsenkirchen vom 12.02.2003

VG Gelsenkirchen: beendigung, entlassung, verwaltungsakt, körperliche unversehrtheit, unbestimmte dauer, rechtsgrundlage, allgemeines verwaltungsrecht, auflösende bedingung, gefährdung, firma

Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 17 K 6037/01

Datum:

12.02.2003

Gericht:

Verwaltungsgericht Gelsenkirchen

Spruchkörper:

17. Kammer

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

17 K 6037/01

Tenor:

Der Bescheid des Beklagten vom 00.00.0000 und der

Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 00.00.0000 werden

aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig

vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch

Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden

Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung

Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

T a t b e s t a n d :

Die Beteiligten streiten um die Entlassung der Kläger aus dem Zeugenschutzprogramm

des Landes Nordrhein-Westfalen.

Am 00.00.0000 wies im Rahmen eines Strafverfahrenstermins, in dem der Kläger zu 1.

als Zeuge auftrat, der Vorsitzende Richter fälschlicherweise darauf hin, dass sich der

Kläger bereits im Zeugenschutzprogramm des Landes Nordrhein-Westfalen befinde. Zu

dieser Zeit hatten allerdings erst Vorgespräche mit den Klägern stattgefunden und die

Gefährdungsanalyse war noch nicht endgültig abgeschlossen. Da nunmehr eine akute

Gefährdung nicht auszuschließen war, wurden die Kläger (einschließlich ihrer drei

Kinder) unverzüglich in das Zeugenschutzprogramm aufgenommen und unmittelbare

Schutzmaßnahmen ergriffen.

Am 00. und 00.00.0000 fanden Gespräche mit den Klägern statt, in denen ihnen die

Regularien des Zeugenschutzes dargelegt wurden. Die Kläger unterschrieben am

00.00.0000 die Allgemeine Belehrung „Zeugenschutz". Eine Durchschrift hiervon

erhielten sie aus Sicherheitsgründen nicht.

Die Umsiedlung der Kläger geschah anfangs ohne nennenswerte Probleme. Im

weiteren Verlauf der Zeugenschutzmaßnahmen am neuen Wohnort kam es dann jedoch

zu Unstimmigkeiten zwischen den Beteiligten:

Der Kläger zu 1. führte aufgrund eigener Bemühungen Anfang 2000

Vorstellungsgespräche, u.a. bei der Firma I. , ohne im Voraus die zuständige

Zeugenschutzdienststelle zu informieren. Nachdem der Zeugenschutz davon erfahren

hatte und Schutzmaßnahmen veranlasst worden waren, nahm der Kläger zu 1. am

00.00.0000 die Arbeit bei der Firma I. auf. Der Kläger zu 1. wurde mündlich auf die

Beachtung der Absprachen und auf eventuelle Konsequenzen bei deren Missachtung

hingewiesen.

Da der Kläger zu 1. den Anforderungen in der Akkordabteilung der Firma I. auf Dauer

nicht genügte, kündigte er zum 00.00.0000 und begann im 0000 bei der Zeitarbeitsfirma

U. ein neues Arbeitverhältnis. Hierüber wurde die Zeugenschutzdienststelle erst zwei

Wochen nach Aufnahme der Arbeit informiert. Daraufhin wurden die Kläger nochmals in

Gesprächen sowie schriftlich über das Zeugenschutzprogramm und die daraus

resultierenden Rechte und Pflichten belehrt. Die Zeugenschutzstelle nahm Kontakt zum

neuen Arbeitgeber auf, um im Nachhinein Schutzmaßnahmen zu ergreifen.

Im Mai/Juni 0000 erhielt der Kläger zu 1. zwei Schreiben von Inkassounternehmen aus

I1. und C. . Er informierte daraufhin die zuständige Zeugenschutzstelle E. . Woher die

Inkassounternehmen trotz Datensperrung an die Adresse der Kläger gekommen waren,

konnte nicht geklärt werden.

Im Zuge der Beitreibung einer Forderung der Arbeitsverwaltung gegen den Kläger

erfolgte am 00.00.0000 ein fruchtloser Vollstreckungsversuch des Vollziehungsbeamten

unter der Wohnanschrift der Kläger und im Anschluss daran eine Kontopfändung. Den

erst später informierten Beamten des Zeugenschutzes gelang es Ende August 0000

dann, eine Ratenzahlungsvereinbarung zu erreichen, so dass die Kontofreigabe

erfolgte.

Am 00.00.0000 stellte sich der Kläger zu 1. in der Justizvollzugsanstalt F. zum

Strafantritt. Bereits am 00.00.0000 erhielt er die Genehmigung zum Freigang und zur

Aufnahme eines freien Beschäftigungsverhältnisses bei der Firma U1. .

Mit Schreiben vom 00.00.0000 entließ der Beklagte die Kläger und ihre Kinder aus dem

Zeugenschutzprogamm. Am 00.00.0000 wurde dieses Schreiben den Klägern in deren

Wohnung durch zwei örtliche Zeugenschutzverbindungsbeamte ausgehändigt und es

wurden die zur Entlassung führenden Gründe mündlich dargelegt.

Die Kläger meldeten mit Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten vom 00.00.0000

erhebliche Bedenken gegen die Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm an. Es

sei unstreitig, dass nach wie vor eine Gefahrenlage für die Familie vorliege. Es müsse

mit einer Rache- oder Bestrafungsaktion der Gebrüder E1. , insbesondere des jüngeren

Bruders, gerechnet werden, zumal zwischen dem jüngeren Bruder und dem Kläger zu 1.

in der Vergangenheit eine enge Beziehung bestanden habe. Die

Zeugenschutzverpflichtung sei von den Klägern in dem zu der damaligen Zeit

herrschenden „Durcheinander" unterschrieben worden, eine Durchschrift hätten sie aber

nicht erhalten. Zudem sei es zu persönlichen Differenzen zwischen dem Kläger zu 1.

und dem für ihn zuständigen Beamten vor Ort gekommen.

Der Beklagte stellte sich mit Schreiben vom 00.00.0000 auf den Standpunkt, dass zwar

kein Rechtsanspruch auf die Gewährung von Zeugenschutz bestehe, jedoch die

positive Entscheidung über die Gewährung von Zeugenschutz als begünstigender

Verwaltungsakt gewertet werde. Dieser sei durch das Schreiben vom 00. 00.0000

widerrufen worden. Das anwaltliche Schreiben vom 00.00. werde als Widerspruch

gewertet, so dass veranlasst worden sei, die noch nicht aufgehobenen Sperrvermerke

zunächst weiter aufrecht zu erhalten.

Mit Schreiben vom 00.00.000 wurde die sofortige Vollziehung der

Entlassungsverfügung angeordnet. Zur Begründung wurde ausgeführt: Um wirksamen

Zeugenschutz neu aufzubauen, sei eine erneute Umsiedlung in ein anderes

Bundesland, verbunden mit erheblichen Kosten, nötig. Das bisherige Verhalten der

Kläger rechtfertige jedoch die Annahme, dass auch neu getroffene Maßnahmen

unterlaufen und damit wirkungslos würden. Im Interesse einer sparsamen

Haushaltsführung könne es nicht hingenommen werden, dass

Zeugenschutzmaßnahmen bis zu einer endgültigen Entscheidung in der Hauptsache

durchgeführt würden.

Am 00.00.0000 haben die Kläger im zugehörigen Verfahren die Gewährung vorläufigen

Rechtsschutzes beantragt. Im Erörterungstermin am 00.00.0000 erklärte der Beklagte,

dass bis zu einer die erste Instanz abschließenden Entscheidung Zeugenschutz in der

Form gewährt werde, dass passive Maßnahmen aufrechterhalten blieben. Daraufhin

erklärten die Beteiligten hinsichtlich des Eilverfahrens den Rechtsstreit in der

Hauptsache für erledigt.

Mit Widerspruchsbescheid vom 00.00.0000, zugestellt am 00.00.0000, wies die

Bezirksregierung B. den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde angeführt, der

Widerspruchsführer und seine Ehefrau hätten durch eigenmächtiges Verhalten gegen

ihre im Rahmen des Zeugenschutzes obliegenden Pflichten verstoßen. Dadurch seien

die zu ihrem Schutz ergriffenen Maßnahmen unterlaufen worden; ein wirksamer

Zeugenschutz sei nicht mehr gewährleistet. Das bisher gezeigte Verhalten des Klägers

zu 1. rechtfertige die Annahme, dass er auch in Zukunft nicht gewillt sein werde, in dem

für einen wirksamen Zeugenschutz erforderlichen Maße mitzuwirken und sich an die

entsprechenden Vereinbarungen zu halten. Abschließend wurde darauf hingewiesen,

dass bei einer konkreten Gefahr für Leib und Leben eine Verpflichtung der Polizei zur

Gefahrenabwehr unabhängig von der Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm

bestehe.

Am 00.00.0000 haben die Kläger Klage erhoben. Sie tragen vor, dass ihre Verfehlungen

ausschließlich im Zusammenhang mit der Suche nach dem Arbeitsplatz entstanden

seien. Vor einer Schuldenbereinigung hätten sie sich nicht „gedrückt". Da sie von

Arbeitslosengeld bzw. Sozialhilfe gelebt hätten, hätten von dem Geld keine Schulden

bezahlt werden können. Die ihnen vorgeworfenen Verhaltensweisen verstießen nicht in

so gravierender Form gegen die Vorschriften des Zeugenschutzprogrammes, dass eine

Entlassung gerechtfertigt wäre. Die Gefahrenlage bestehe nach wie vor.

Die Kläger beantragen,

den Bescheid des Beklagten vom 00.00.0000 und den Widerspruchsbescheid der

Bezirksregierung B. vom 00.00.0000 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er bezieht sich zur Begründung auf den Bescheid vom 00.00.0000, die Anordnung der

sofortigen Vollziehung vom 00.00.0000, den Widerspruchsbescheid vom 00.00.0000

sowie seine Stellungnahme im zugehörigen Eilverfahren.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge

sowie die Prozessakte einschließlich des Eilverfahrens Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Das Rubrum ist von Amts wegen berichtigt worden. Die Klage ist als Anfechtungsklage

nicht, wie in der Klageschrift bezeichnet, gegen das Land Nordrhein-Westfalen, sondern

gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in Verbindung mit §

5 Abs. 2 S. 1 des Ausführungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zur VwGO

gegen das Polizeipräsidium E. zu richten.

I. Die Klage ist zulässig.

Der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO ist gegeben. Bei der

Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm handelt es sich um eine öffentlich-

rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, welche durch Bundesgesetz nicht

einem anderen Gericht zugewiesen worden ist. Die Entlassung aus dem

Zeugenschutzprogramm ist eine polizeiliche Maßnahme, für deren Überprüfung der

Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.

Insbesondere kommt eine Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte im Sinne des § 23

Abs. 1 Satz 1 des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz nicht in

Betracht, da es sich bei der streitgegenständlichen Entlassung aus dem

Zeugenschutzprogramm des Landes Nordrhein-Westfalen nicht um eine Maßnahme auf

dem Gebiet der Strafrechtspflege („Justizverwaltungsakt") handelt. Der hier in Rede

stehende Zeugenschutz wurde nämlich nicht nach den Regeln der

Strafprozessordnung, welche im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Auftreten des

Zeugen im Strafverfahren stehen und vor allem den Schutz des Zeugen bei der

richterlichen Vernehmung im Strafverfahren im Blick haben,

vgl. hierzu insbesondere das Gesetz zum Schutz von Zeugen bei Vernehmungen im

Strafverfahren vom 30. April 1998 (BGBl. I 1998, 820), dazu Caesar, NJW 1998, 2313 ff,

sondern nach Maßgabe der

Gemeinsamen Richtinien der Innenminister/-senatoren und der Justizminister/-

senatoren der Länder zum Schutz gefährdeter Zeugen, Gemeinsamer Runderlass des

Innenministeriums, des Justizministeriums und des Finanzministeriums in der Fassung

vom 16. Mai 1997 (MinBl. NRW 1997, 624) - Gemeinsame Richtlinien -

gewährt und umfasst vor allem - in den Gemeinsamen Richtlinien im Einzelnen

aufgeführte - Maßnahmen, die unabhängig vom Stadium des Strafverfahrens und über

dessen Abschluss hinaus bis zum Wegfall der Gefährdung greifen. In diesem Sinne

qualifizieren die Gemeinsamen Richtlinien folgerichtig die Zeugenschutzmaßnahmen

als auf dem Polizeigesetz des Landes Nordrhein-Westfalen - PolG NRW - fußende

Maßnahmen der Gefahrenabwehr, deren Ziel der Schutz gefährdeter Personen vor

psychischen und physischen Einwirkungen für die Dauer der Gefährdung ist.

Vgl. zum präventiven Charakter des Zeugenschutzes nach diesen Richtlinien im

Einzelnen Urteil der Kammer vom 8. Oktober 1997 - 17 K 6872/96 -, NWVBl. 1998, 206,

s. dazu auch Vahle, DVP 1999, 263.

Bestätigt wird diese Sicht durch einen Blick auf das neue „Gesetz zur Harmonisierung

des Schutzes gefährdeter Zeugen" (Zeugenschutzharmonisierungsgesetz - ZSHG -)

vom 11. Dezember 2001 (BGBl. I 2001, 3510). Dieses Gesetz, welches den bislang auf

den o.g. Gemeinsamen Richtlinien gestützten Zeugenschutz nunmehr auf eine formelle

bundesgesetzliche Grundlage stellt, ansonsten aber insbesondere im Hinblick auf die in

§ 1 Abs. 1 ZSHG dargestellte Zielrichtung des Gesetzes, nämlich Leib, Leben,

Gesundheit, Freiheit oder wesentliche Vermögenswerte von Zeugen zu schützen, an die

bisherige Regelung anknüpft, ist ausweislich der Gesetzesmaterialien ebenfalls dem

Gefahrenabwehrrecht zugeordnet.

Vgl. dazu Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses zum Gesetzentwurf

des Bundesrates - BT-Drs. 14/6467 -vom 27. Juni 2001, wonach das ZSHG Regelungen

der Gefahrenabwehr trifft und (nur) im Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz des

Bundes eine Annexkompetenz zur Regelung des gerichtlichen Strafverfahrens nach Art.

74 Abs. 1 Nr. 1 des Grundgesetzes - GG - angenommen wird; ebenso Soiné/Engelke,

NJW 2002, 470, 472.

Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 VwGO. Die am

00.00.0000 erfolgte Entlassung der Kläger aus dem Zeugenschutzprogramm ist ein

selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt (§ 35 S. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW

[VwVfG NRW]). Dies folgt daraus, dass die Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm

als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren ist, dessen Rechtsfolgen nur durch Aufhebung

dieses Verwaltungsaktes beseitigt werden können.

Die Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm ist ein Verwaltungsakt (§ 35 S. 1 VwVfG

NRW).

Vgl. bereits Urteil der Kammer vom 8. Oktober 1997, a.a.O.

Insbesondere erschöpft sich das Zeugenschutzprogramm nicht in der Gewährung von

Realakten in Form einzelner Zeugenschutzmaßnahmen. Bei der Entscheidung über die

Aufnahme in das Programm handelt es sich vielmehr um eine eigenständige

Maßnahme mit Regelungscharakter. Vor Aufnahme der Kläger (und ihren drei Kindern)

in das Zeugenschutzprogramm des Landes Nordrhein-Westfalen Ende August 0000

wurden mit ihnen mehrere Vorgespräche geführt, in denen ihnen die „Regularien des

Zeugenschutzes unter Einbindung bestehender und zukünftiger Problematiken"

ausführlich dargelegt wurden. Im Anschluss unterschrieben die Kläger die Allgemeine

Belehrung „Zeugenschutz", welche sich im Einzelnen zu Zielen, den einzelnen

Zeugenschutzmaßnahmen und den Voraussetzungen für die Beendigung des

Zeugenschutzprogramms verhielt. Den Klägern wurde damit vor Augen gehalten,

welche weitreichenden und einschneidenden Folgen für ihre weitere persönliche

Lebensführung die Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm hat. Damit handelte es

sich sowohl objektiv als auch nach dem Willen der Behörde und unter Berücksichtigung

des Empfängerhorizonts der Kläger bei der Aufnahme in das Programm um eine

Maßnahme mit Regelungscharakter, mithin um einen Verwaltungsakt. Dessen

Rechtsgrundlage ist in der materiellen Befugnisnorm des § 8 Abs. 1 PolG NRW i.V.m.

den Gemeinsamen Richtlinien zu sehen.

Vgl. bereits Urteil der Kammer vom 8. Oktober 1997, a.a.O., a. A. Ohström, NWVBl.

1999, 72.

Es ist anerkannt, dass diese Norm nicht nur für die Polizei eine

Ermächtigungsgrundlage für Eingriffe in (Grund-)Rechte des Bürgers, sondern aufgrund

ihres Individualcharakters für den Bürger auch eine Anspruchsgrundlage für deren

Schutz darstellt.

Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 2. Aufl. 1996, Rn. F 72 m.w.N.

Vor dem Hintergrund der weitreichenden Folgen, welche mit den

Zeugenschutzmaßnahmen für die Betroffenen und ggf. auch für Dritte, nicht zuletzt den

Beschuldigten, verbunden sind,

vgl. die Gesetzesbegründung zum ZSHG, BT-Drs. 14/6467, 8,

überzeugt es nicht, unter Hinweis auf einen (im Hinblick auf Existenz und Reichweite

umstrittenen) Grundrechtsverzicht, den die Betroffenen erklärt hätten, diese z.T.

massiven Auswirkungen des Zeugenschutzprogrammes zu vernachlässigen und die

(bloße) Aufgabenzuweisungsnorm des § 1 Abs. 1 S. 1 PolG NRW als Rechtsgrundlage

heranzuziehen.

So aber Ohström, NWVBl. 1999, 72 f.

Die mithin als ein auch auf die polizeirechtliche Generalklausel gestützter

Verwaltungsakt anzusehende Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm stellt ferner

einen Dauerverwaltungsakt dar. Ein Dauerverwaltungsakt ist ein Verwaltungsakt, der

ein auf (unbestimmte) Dauer angelegtes Rechtsverhältnis zur Entstehung bringt und

sich so ständig neu aktualisiert.

Vgl. zur Definition Oberverwaltungsgericht des Landes Nordrhein- Westfalen - OVG

NRW -, Urteil vom 26. August 1987 - 6 A 1810/84 -, NVwZ- RR 1988, 1; Kopp/Schenke,

VwGO, 13. Auflage 2003, § 113 Rn. 43; vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 45 Abs.

3 Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren - (SGB X): „Ein Verwaltungsakt mit

Dauerwirkung liegt vor, wenn sich der Verwaltungsakt nicht in einem einmaligen Ge-

oder Verbot oder in einer einmaligen Gestaltung der Rechtslage erschöpft, sondern ein

auf Dauer berechnetes, aber in seinem Bestand von dem Verwaltungsakt abhängiges

Rechtsverhältnis begründet oder inhaltlich verändert...", BT-Drs. 8/2034, 34.

Davon ausgehend ist durch die Entscheidung über das „Ob" des Zeugenschutzes (d.h.

mit der Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm) ein auf Dauer angelegtes

Rechtsverhältnis begründet worden, welches sich dadurch aktualisiert, dass einzelne

Zeugenschutzmaßnahmen, mithin das „Wie" (wie etwa Tarnidentität, Wohsitzwechsel

oder sonstige Abschirmmaßnahmen), ergriffen und während der Dauer des Programms

ggf. aufrechterhalten, ergänzt oder geändert werden. Insofern unterscheidet sich diese

Konstruktion beispielsweise von der rechtlichen Behandlung der Gewährung von

Sozialhilfe, welche - da immer nur im Rahmen des jeweiligen Bedarfes zu leisten ist -

kein Dauerverhältnis begründet, sondern in Form von Kettenverwaltungsakten erfolgt,

die zeitlich jeweils für den laufenden Monat erneut die Bewilligung aussprechen, und

bei der demzufolge bei Einstellung der Leistungen eine Verpflichtungssituation vorliegt.

Aus diesem Befund, dass es sich bei der Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm um

einen Dauerverwaltungsakt handelt, folgt, dass auch die Beendigung des

Zeugenschutzprogramms als Ganzes nur durch einen - anfechtbaren - Verwaltungsakt

(actus contrarius) geschehen kann. Etwas anderes würde nur gelten, wenn der

Dauerverwaltungsakt mit einer (auflösenden) Bedingung oder Befristung (§ 36 Abs. 2

VwVfG NRW) versehen worden wäre, weil dann bei Bedingungseintritt der

Verwaltungsakt ohne weiteres keine Rechtswirkung mehr entfalten würde. Dafür ist

vorliegend aber nichts ersichtlich. Vielmehr zeigt die den Klägern zur Kenntnis

gebrachte und von ihnen unterschriebene Belehrung „Zeugenschutz" in Nr. 4

(Beendigung des Zeugenschutzes), dass auch die Behörde davon ausgeht, dass es

eines ausdrücklichen Beendigungsaktes bedarf, wenn es dort heißt: „Die

Zeugenschutzmaßnahmen können beendet werden, wenn ..."

Ist demnach der Dauerverwaltungsakt nicht mit einer Bedingung versehen worden, kann

seine Rechtswirkung nur durch einen Aufhebungsakt beseitigt werden. Die Aufhebung

eines Verwaltungsaktes geschieht in der Regel durch Rücknahme oder Widerruf nach

den allgemeinen Regelungen der §§ 48 und 49 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Nordrhein-Westfalen -VwVfG NRW -, ggf. auch nach spezialgesetzlicher Vorschrift.

Immer handelt es sich aber bei einem solchen Aufhebungsakt um einen Verwaltungsakt.

Dieses Ergebnis, wonach die Beendigung des Zeugenschutzprogrammes durch einen

Verwaltungsakt zu geschehen hat, wird gestützt durch die Gemeinsamen Richtlinien

und die Allgemeine Belehrung „Zeugenschutz": Nach Nr. 6.1 der Gemeinsamen

Richtlinien werden nach einer Gefährdungslage die Zeugenschutzmaßnahmen

eingeleitet, d.h. der Zeuge in das Zeugenschutzprogramm aufgenommen. Im folgenden

werden dann verschiedene einzelne Zeugenschutzmaßnahmen durchgeführt, welche

fortlaufend zu überprüfen sind (Nr. 7.1 und 7.4 der Gemeinsamen Richtlinien).

Schließlich fällt eine Entscheidung über die (gesamte) Beendigung der

Zeugenschutzmaßnahmen, welche aktenkundig zu machen ist (Nr. 7.5 und 7.6 der

Gemeinsamen Richtlinien). Diese Systematik zeigt, dass es sich bei der Beendigung

des Zeugenschutzprogrammes um eine behördliche Entscheidung mit Verwaltungsakts-

Qualität handelt; dies wird im Übrigen bestätigt durch die oben erwähnte Regelung in

Nr. 4 der Allgemeine Belehrung „Zeugenschutz", die von einem einen eigenständigen

Beendigungsakt ausgeht.

Hierzu fügt sich schließlich - worauf ergänzend hingewiesen wird -, dass auch das

zwischenzeitlich in Kraft getretene und an die bisherige Regelung der Gemeinsamen

Richtlinien anknüpfende ZSHG die Beendigung des Zeugenschutzprogramms als einen

Verwaltungsakt ansieht. Dies ergibt sich aus § 6 Satz 1 Alt. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 4

sowie § 2 Abs. 3 ZSHG, wonach die Beendigung von einzelnen

Zeugenschutzmaßnahmen wie auch des Zeugenschutzes insgesamt im Ermessen der

Zeugenschutzdienststelle steht; ein Ermessen kann aber nur durch Verwaltungsakt

ausgeübt werden. Die Gesetzesmaterialien zum ZSHG bestätigen diese Sicht.

Besonders deutlich wird dies in der (allerdings in dieser Ausführlichkeit nicht Gesetz

gewordenen) Fassung des Gesetzentwurfes des Bundesrates vom 23. März 1999 (BT-

Drs. 14/638). Dort heißt es in § 4 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfes: „Die Entscheidung über

Beginn und Beendigung des Zeugenschutzes erfolgt nach pflichtgemäßem Ermessen."

Ist nach alledem die Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm ein Verwaltungsakt,

ist richtige Klageart die Anfechtungsklage i.S.d. § 42 Abs. 1 VwGO.

Ein nach § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO erforderliches Vorverfahren hat im Hinblick auf beide

Kläger, und zwar auch hinsichtlich der Klägerin zu 2., stattgefunden. Das als

Widerspruch zu wertende Schreiben der Prozessbevollmächtigten der Kläger vom

00.00.0000 verhält sich ungeachtet der ungenauen Formulierung zu Beginn des

anwaltlichen Schriftsatzes („Entlassung meines Mandanten aus dem

Zeugenschutzprogramm") in der Begründung nämlich ausdrücklich zur „Entlassung der

Familie D. aus dem Zeugenschutzprogramm des Landes NRW" und stellt damit auch

die Entlassung der Klägerin zu 2. zur Überprüfung. Auch der Widerspruchsbescheid

betrifft trotz der namentlichen Erwähnung nur des Klägers zu 1. im Tenor des

Bescheides nicht nur diesen, sondern - wie sich aus der Bezugszeile sowie dem Tenor

der Bescheides im Übrigen ergibt - die Entlassung des Klägers zu 1. „und seiner

Familie" bzw. „und seiner Frau", mithin auch die Klägerin zu 2.

II. Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 00.00.0000 und der

Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 00.00.000 sind rechtswidrig und

verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Es kann letztlich offenbleiben, auf welcher Rechtsgrundlage die Entlassung der Kläger

aus dem Zeugenschutzprogramm fußt. Denn alle in Betracht kommenden

Aufhebungsnormen, welche hinsichtlich der Voraussetzungen auf Tatbestandsseite im

vorliegenden Fall, in dem ein den Zwecken des Zeugenschutzprogrammes

entgegenstehendes Fehlverhalten der Betroffenen im Raume steht, im Wesentlichen

vergleichbar sind, räumen auf Rechtsfolgenseite dem Beklagten ein Ermessen ein,

welches vorliegend nicht ausgeübt worden ist.

Als Rechtsgrundlage für die Beendigung des Zeugenschutzprogramms kommen

insoweit die allgemeinen Vorschriften über den Widerruf (§ 49 VwVfG NRW) bzw. die

Rücknahme (§ 48 VwVfG NRW) eines Verwaltungsaktes sowie möglicherweise -

spezialgesetzlich - die polizeirechtliche Generalklausel i.V.m. den Gemeinsamen

Richtlinien sowie Nr. 4 der Belehrung „Zeugenschutz" („Beendigung des

Zeugenschutzprogrammes") in Betracht. Hingegen scheidet ein Rückgriff auf § 1 Abs. 4

i.V.m. Abs. 1 ZSHG zur Beendigung des Zeugenschutzprogrammes aus, weil das

ZSHG im entscheidungserheblichen Zeitpunkt noch nicht in Kraft getreten war. Denn

entscheidungserheblicher Zeitpunkt ist bei der hier vorliegenden Anfechtungsklage der

Zeitpunkt des Erlasses des das behördliche Verfahren abschließenden

Widerspruchsbescheides vom 00.00.0000. Das ZSHG ist hingegen erst am 1. Januar

2002 in Kraft getreten.

Wird davon ausgegangen, dass die Aufhebung des Zeugenschutzes speziell geregelt

ist durch die die Vorschriften des allgemeinen Polizeirechts konkretisierenden -

Nummern 7.5 und 7.6 der Gemeinsamen Richtlinien i.V.m. Nr. 4 der Belehrung

„Zeugenschutz", dann richtet sich die streitige Maßnahme nach der Regelung in Nr. 4

dieser Belehrung. Danach können Zeugenschutzmaßnahmen beendet werden, wenn

- keine Gefährdung mehr vorliegt

- der Zeuge Handlungen vornimmt, die seine Sicherheit gefährden

- er zu seinem persönlichen Schutz getroffene oder zu treffende Maßnahmen ab- lehnt

- er seine freiwillige Mitwirkung verweigert

- er Straftaten verübt

- er sich weigert, eine zumutbare Beschäftigung aufzunehmen

- er sich sonst absprachwidrig verhält

- Tatsachen bekannt werden, die eine Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm

verhindert hätten

- er eine Tätigkeit als Vertrauensperson (VP) aufnimmt oder fortführt.

Als Beendigungsgründe kommen vorliegend aufgrund des Verhaltens der Kläger

insbesondere ein absprachewidriges Verhalten bzw. das Bekanntwerden von

Tatsachen, die eine Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm verhindert hätten, in

Betracht; bei Vorliegen dieser tatbestandlichen Voraussetzungen wird dann auf

Rechtsfolgenseite der Behörde ein Ermessen zur Beendigung des

Zeugenschutzprogramms eingeräumt.

Lässt man hingegen vor dem Hintergrund, dass nur auf untergesetzlicher, nicht aber auf

materiell-gesetzlicher Ebene eine ausdrückliche Aufhebungsvorschrift zur Beendigung

des Zeugenschutzprogramms besteht, die oben genannte Regelung in Nr. 4 der

Belehrung „Zeugenschutz" als Anknüpfungspunkt für die Aufhebung des

Verwaltungsaktes nicht ausreichen, ist der Rückgriff auf die allgemeinen Normen zur

Aufhebung eines Verwaltungsaktes, d.h. auf § 48 oder § 49 VwVfG NRW, eröffnet.

Dabei ist ungeklärt, ob in den Fällen, in denen es - wie hier - um die Frage der

Aufhebung eines ursprünglich rechtmäßigen und erst nach seinem Erlass rechtswidrig

gewordenen Dauerverwaltungsaktes geht, als Rechtsgrundlage § 48 VwVfG NRW

(Rücknahme) oder § 49 VwVfG NRW (Widerruf) heranzuziehen ist.

Wenn man unter Hinweis auf die Systematik der Aufhebungsnormen des VwVfG NRW

auch bei einem Dauerverwaltungsakt entscheidend darauf abstellt, wie sich die

Rechtslage bei Erlass des Verwaltungsaktes darstellte,

so Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 44 Rn. 25, § 48 Rn. 59, 63

m.w.N. in Fn. 159; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Auflage 2000, § 11 Rn.

11 a.E.,

ist Rechtsgrundlage für die Beendigung des Zeugenschutzprogrammes § 49 VwVfG

NRW. Nach § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NRW darf ein VA widerrufen werden, wenn

nachträglich Tatsachen eingetreten sind, aufgrund derer die Behörde berechtigt

gewesen wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen. Als eine solche nachträgliche

Tatsache kommt vorliegend das - möglicherweise den Zwecken des

Zeugenschutzprogramms zuwiderlaufende - (Fehl- )Verhalten der Kläger in Betracht; auf

Rechtsfolgenseite wäre der Behörde dann ein Ermessen zur Beendigung des

Zeugenschutzprogrammes eingeräumt.

Stellt man hingegen in den Fällen, in denen ein Dauersachverhalt geregelt wird, den

rechtswidrig gewordenen Verwaltungsakt einem von Anfang an rechtswidrigen

Verwaltungsakt gleich,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. August 1987 - 6 A 1910/84, NvWZ-RR 1988, 1 f, Leitsatz:

„Ein bei seinem Erlass rechtmäßiger Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, der infolge einer

nachträglichen Änderung der Sachlage rechtswidrig wird, kann nach § 48 VwVfG NRW

mit Wirkung für die Vergangenheit ab Eintritt der Rechtswidrigkeit zurückgenommen

werden"; ebenso Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Urteil vom 16.11.1989 - 2 C

43.87 - BVerwGE 84, 111,113; OVG NRW, Urteil vom 15. Januar 1993 - 12 A 498/90 -

NWVBl. 93,270, 271,

ist § 48 VwVfG NRW Rechtsgrundlage für die Beendigung des

Zeugenschutzprogrammes. Nach Abs. 1 dieser Vorschrift kann ein (vom Beginn an)

rechtswidriger Verwaltungsakt zurückgenommen werden. Wenn wegen des

klägerischen Verhaltens die Voraussetzungen für die Gewährung von (weiterem)

Zeugenschutz entfallen, handelt es sich demnach um einen rechtswidrigen (genauer:

rechtswidrig gewordenen) Verwaltungsakt, der nach Ermessensausübung durch den

Beklagen zurückgenommen werden kann.

Nach alledem ist - unabhängig davon, welche Rechtsgrundlage für einschlägig erachtet

wird - Voraussetzung für die Beendigung des Zeugenschutzprogrammes auf

Tatbestandsseite immer, dass ein dem Zweck des Zeugenschutzprogrammes

entgegenstehendes Fehlverhalten der Kläger vorliegt; Rechtsfolge ist dann jeweils ein

Ermessen der Behörde.

Dieses Ergebnis korrespondiert auch - worauf ergänzend hingewiesen wird - mit den

Vorschriften des - nach den obigen Ausführungen vorliegend nicht anwendbaren -

ZSHG. Nach § 1 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 ZSHG können die Zeugenschutzmaßnahmen

beendet werden, wenn eine der in den Absätzen 1 bis 3 genannten Voraussetzungen

nicht vorlag oder nachträglich weggefallen ist, zu den Voraussetzungen zählt nach Abs.

1 neben dem Vorliegens einer Gefährdung insbesondere die Eignung für

Zeugenschutzmaßnahmen. Auch das ZSHG fordert also von der

Zeugenschutzdienststelle bei einem Wegfall der Voraussetzungen für die Gewährung

von Zeugenschutz eine Ermessensentscheidung im Hinblick auf die Beendigung des

Zeugenschutzprogrammes.

In der Sache spricht nach Ansicht der Kammer einiges dafür, dass die tatbestandlichen

Voraussetzungen für eine Entlassung der Kläger aus dem Zeugenschutzprogramm

aufgrund ihres Fehlverhaltens erfüllt sind. Zwar liegt für die Kläger nach wie vor eine

abstrakte Gefahr für Leib und Leben wegen der 0000 im Strafverfahren erfolgten

Zeugenaussage des Klägers zu 1. und der in diesem Zusammenhang gegen ihn

geäußerten Drohungen durch die Gebrüder E1. vor. Dies haben die Kläger in der

mündlichen Verhandlung noch einmal dargelegt und wird vom Beklagten auch nicht

bestritten. Die Kläger haben jedoch nach Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm ein

den Zwecken dieses Programmes zuwiderlaufendes Fehlverhalten an den Tag gelegt.

Im Zusammenhang mit der Arbeitsaufnahme hat der Kläger zu 1. es unterlassen, im

Vorfeld der eigenen Bemühungen zur Erlangung von Arbeit die Zeugenschutzstelle zu

informieren. Ebenso hat er es unterlassen, nach der Kündigung bei I. und der erneuten

Arbeitsaufnahme bei der Firma U. die Zeugenschutzstelle zuvor zu informieren und

damit Punkt 3.1 der Allgemeinen Belehrung „Zeugenschutz" zuwider gehandelt, worin

es heißt: „Der Zeuge hat ... jeden Wechsel ... des Arbeitsplatzes .. vorher mit der

Zeugenschutzdienststelle abzustimmen." Ferner liegt ein Verstoß gegen Punkt 3.2. der

Zeugenschutzbelehrung vor, wonach erforderliche Kontakte zu Arbeitsämtern und

potentiellen Arbeitgebern durch den Zeugen nur nach Absprache mit der

Zeugenschutzdienststelle aufgenommen werden sollen. Die Kläger haben es zudem

unterlassen, rechtzeitig die Zeugenschutzdienststelle von der (bevorstehenden)

Vollstreckung zu unterrichten. Nach Angaben der Klägerin zu 2. im zugehörigen

Eilverfahren wurde erst 2 bis 3 Tage nach Erscheinen des Gerichtsvollziehers die

Zeugenschutzdienststelle in Kenntnis gesetzt, nach Angaben des Beklagten sogar noch

später anlässlich der Kontenpfändung. Auch von der Kontenpfändung erhielt die

Zeugenschutzdienststelle erst nach mehreren Tagen Kenntnis. Schließlich dürften die

Kläger Punkt 3.5 der Zeugenschutzbelehrung zuwider gehandelt haben. Dort heißt es:

„Der Zeuge hat sich zu bemühen, bezüglich einer Tilgung seiner Schulden bzw.

Verbindlichkeiten eine Einigung mit den Gläubigern unverzüglich herbeizuführen. Dies

ist insbesondere deshalb erforderlich, weil Gläubiger sich häufig privater Ermittler

bedienen, deren Tätigkeiten die Sicherheit des Zeugen beeinträchtigen können. Bei

entsprechender Unterlassung gefährdet der Zeuge seine weitere Teilnahme am

Zeugenschutzprogramm." Damit ist den Klägern vor Augen geführt worden, dass

insbesondere im Bereich der Schuldenregulierung ein besonders sorgfältiges Vorgehen

erwartet wird, woran es die Kläger vorliegend haben missen lassen.

Ob dieses von den Klägern auch eingeräumte Fehlverhalten von solchem Gewicht ist,

dass auf Tatbestandsseite die Voraussetzungen für eine Entlassung aus dem

Zeugenschutzprogramm vorliegen, kann letztlich allerdings offenbleiben. Denn der

Beklagte hat jedenfalls auf der Rechtsfolgenseite nicht die von ihm geforderte

Ermessensentscheidung getroffen (§ 39 Abs. 1 S. 3 VwVfG NRW). Danach soll die

Begründung von Ermessensentscheidungen auch die Gesichtspunkte erkennen lassen,

von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist.

Weder das Schreiben des Beklagten vom 00.00.0000, mit dem die Kläger zusammen

mit ihren drei Kindern aus dem Zeugenschutzprogramm des Landes Nordrhein-

Westfalen entlassen worden sind, noch der Widerspruchsbescheid enthalten

Ermessenserwägungen im Hinblick darauf, ob trotz des festgestellten Fehlverhaltens

ggf. ein Weiterverbleib der Kläger im Zeugenschutzprogramm in Betracht kommt. Zwar

wurde im Widerspruchsbescheid ausführlich begründet, warum aus Sicht der Behörde

die Kläger ungeeignet für das Zeugenschutzprogramm sind. Es ist aber nicht zu

erkennen, dass davon ausgehend gesehen worden wäre, dass dann - in einem zweiten

Schritt - die Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm im Ermessen der Behörde

steht; mit dem Für und Wider des Verbleibs der Kläger im Zeugenschutzprogramm (trotz

des Fehlverhaltens) hat sich der Beklagte nicht mehr eigenständig auseinandergesetzt.

Eine Abwägung getroffen hat der Beklagte nur in anderem Zusammenhang, und zwar

bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Entlassung aus dem

Zeugenschutzprogramm im Schreiben vom 00.00.0000: Hier wurde das Rechtsgut auf

körperliche Unversehrtheit in Beziehung gesetzt zu der fehlenden Mitwirkung des

Klägers zu 1. und mit dem öffentlichen Interesse an einer sparsamen Haushaltsführung.

Diese im Rahmen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO zur Begründung eines besonderen

Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes getroffene Abwägung

kann wegen ihrer völlig anderen Zielrichtung aber nicht auf die hier erforderliche

Ermessensausübung übertragen werden. Soweit diese Erwägungen nochmals im

internen Vorlageschreiben an die Widerspruchsbehörde vom 00.00.0000 aufgegriffen

wurden, sind sie ersichtlich nicht Bestandteil des Widerspruchsbescheides vom

00.00.0000 geworden.

Dass der Beklagte nicht erkannt hat, dass bei Vorliegen der tatbestandlichen

Voraussetzungen für eine Beendigung des Zeugenschutzprogrammes noch

Ermessenserwägungen auf Rechtsfolgenseite stattzufinden haben, wird bestätigt durch

den Schriftsatz des Beklagten vom 00.00.0000. Anders als noch im internen Vermerk

vom 00.00.0000 und im Schreiben des Beklagten vom 00.00.0000, in denen die

Beendigung des Zeugenschutzprogrammes als Widerruf eines begünstigenden

Verwaltungsaktes angesehen wurde, geht der Beklagte im Schriftsatz vom 00.00.0000

davon aus, dass „die uneingeschränkte Mitwirkungspflicht auflösende Bedingung des

Zeugenschutzes" sei, „so dass die Verstöße bereits für sich zur Entlassung aus dem

Zeugenschutz führen". Dies entspricht allerdings nicht der oben dargelegten Auffassung

der Kammer zur Rechtsqualität der Beendigung des Zeugenschutzprogrammes.

Hat mithin eine Ermessensausübung des Beklagten gar nicht stattgefunden, bestand für

den Beklagten auch keine Möglichkeit, nach § 114 S. 2 VwGO Ermessenserwägungen

nachzuholen. Nach dieser Vorschrift kann die Verwaltungsbehörde ihre

Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Die Vorschrift setzt mithin schon ihrem

Wortlaut nach voraus, dass bereits vorher, d.h. bei der behördlichen Entscheidung,

Ermessenserwägungen angestellt worden sind, das Ermessen also in irgendeiner

Weise betätigt worden ist. § 114 S. 2 VwGO schafft die prozessualen Voraussetzungen

lediglich dafür, dass defizitäre Ermessenserwägungen ergänzt werden, nicht hingegen,

dass das Ermessen erstmals ausgeübt wird.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1999 - 6 B 133/98 -; Kopp/Schenke, a.a.O., §

114 Rn. 50; Rennert in Eyermann, VwGO, 10. Aufl., § 114 Rn. 89; Schoch/Schmidt-

Aßmann/Pietzner, VwGO, § 114 Rn. 12e.

Auch eine Ermessensreduzierung auf Null, wonach alle anderen Entscheidungen als

die Beendigung des Zeugenschutzprogrammes rechtswidrig wären, kommt nicht in

Betracht. Darüber hinaus liegt auch kein Fall des sog. „indendierten Ermessens" vor.

Ein solches ist gegeben, wenn die Auslegung einer Ermessensnorm ergibt, dass im

Regelfall eine bestimmte Entscheidung vorgegeben ist und nur im Ausnahmefall davon

abgewichen werden soll.

Kopp/Schenke, a.a.O., § 114 Rn. 21 b, Maurer, a.a.O., § 7 Rn 12 f.

Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass bei einem Verhalten von bereits im

Zeugenschutzprogramm befindlichen Personen, welches der Aufnahme in das

Programm entgegenstehen würde, auch die Beendigung des Programms ohne weiteres

vorgegeben ist. Dies muss insbesondere dann gelten, wenn - wie hier - eine objektive

Gefahrenlage nach wir vor gegeben ist. Jedenfalls in einem solchen Fall darf die

Behörde nicht davon befreit werden, das Fehlverhalten der Betroffenen in Bezug zu der

ihnen drohenden Gefahr zu setzen, zumal ihnen letztlich das Grundrecht auf Leben und

körperliche Unversehrtheit zur Seite steht. Vielmehr hat die Behörde abwägend zu

überprüfen, ob trotz eines Fehlverhaltens ein Weiterführen des

Zeugenschutzprogrammes angezeigt ist. Ein intendiertes Ermessen in den Fällen, in

denen objektiv eine Gefahrensituation für die Betroffenen noch vorliegt, ist daher

allenfalls dann anzunehmen, wenn die Betroffenen überhaupt kein Interesse mehr am

Zeugenschutzprogramm zeigen, weil Zeugenschutz gegen den Willen der Betroffenen

nicht möglich ist. Eine solche weitgehende, boykottähnliche Haltung haben die Kläger,

die in der mündlichen Verhandlung ihr Interesse am Verbleib im

Zeugenschutzprogramm noch einmal bekräftigt haben, aber nicht an den Tag gelegt.

Der Hinweis des Beklagten, dass die Kläger auch nach einer Entlassung aus dem

Zeugenschutzprogramm gegebenenfalls über die Normen des allgemeinen

Polizeirechts Anspruch auf Schutz haben, vermag fehlende Ermessenserwägungen

nicht zu ersetzen. Denn es ist eine Selbstverständlichkeit, dass mit einer Entlassung aus

dem Zeugenschutzprogramm nicht jeder polizeiliche Schutz verwirkt ist. Ein solcher

Hinweis entbindet die Behörde nicht von der Pflicht, im Hinblick auf das erheblich

höhere Niveau des Zeugenschutzprogrammes eine eigenständige Abwägung über die

Frage der Beendigung dieses Programmes zu treffen.

Hierbei wird der Beklagte die Gefährdungssituation, in der sich die Kläger noch

befinden, mit den Verstößen gegen die Maßgaben des Zeugenschutzprogrammes

abzuwägen haben.

Nach alledem hatte die Klage Erfolg.

Die Kostentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO

i.V.m. §§ 708 Nr. 1, 711 der Zivilprozessordnung.