Urteil des VG Gelsenkirchen vom 08.10.2010
VG Gelsenkirchen (vergabe, zulassung, subjektives recht, gesetzliche grundlage, staatsvertrag, verteilung, antragsteller, vergabeverfahren, bewerber, wartezeit)
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 6z L 911/10
Datum:
08.10.2010
Gericht:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen
Spruchkörper:
6z. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6z L 911/10
Schlagworte:
Hochschulzulassung, Stiftung, Kapazität, Vergabe
Normen:
VergabeVO § 11, § 14 GG Art. 12
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens trägt der
Antragsteller.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.
Gründe
1
Der Antrag hat keinen Erfolg.
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Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz
1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist, dass ein Anordnungsanspruch und ein
Anordnungsgrund im Sinne von § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 920 Abs. 2,
294 Zivilprozessordnung (ZPO) glaubhaft gemacht worden sind. Dies ist hier nicht
geschehen; jedenfalls ein Anordnungsanspruch auf (vorläufige) Zulassung zum
Studium ist nicht glaubhaft gemacht worden.
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Dass dem Antragsteller nach den von der Antragsgegnerin zugrunde gelegten
einfachgesetzlichen Vorschriften ein Anspruch auf Zuteilung des beantragten
Studienplatzes nicht zusteht, stellen seine Prozessbevollmächtigten nicht in Abrede. Die
Studienplätze in dem begehrten Studiengang werden gemäß § 1 Satz 2 in Verbindung
mit Anlage 1 der Verordnung über die zentrale Vergabe von Studienplätzen
(VergabeVO) in einem zentralen Vergabeverfahren nach Maßgabe der §§ 6 ff.
VergabeVO vergeben. Dabei werden die Studienplätze, soweit die Antragsgegnerin für
ihre Verteilung (originär) zuständig ist, im Wesentlichen nach der Rangfolge der von den
Studienbewerbern erzielten Abiturdurchschnittsnoten (§ 11 VergabeVO) und der von
ihnen erreichten Wartezeit (§ 14 VergabeVO) vergeben. Der Antragsteller erfüllt mit
seiner Abiturdurchschnittsnote und der von ihm bislang erreichten Wartezeit nicht die für
eine Auswahl in der Abiturbesten- oder in der Wartezeitquote zum Wintersemester
2010/2011 maßgeblichen Auswahlgrenzen.
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Ein Anspruch auf (vorläufige) Zulassung zum Studium ergibt sich auch nicht unmittelbar
aus dem Verfassungsrecht. Wenn öffentliche Ausbildungseinrichtungen in staatlicher
Hand monopolisiert sind, vermittelt Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) in Verbindung mit
Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip dem die Qualifikationsvoraussetzungen
erfüllenden Bewerber ein derivatives Teilhaberecht, also ein subjektives Recht auf
Aufnahme in eine solche Einrichtung, welches allerdings durch die vorhandenen
Ausbildungskapazitäten beschränkt ist. Im Falle eines Nachfrageüberhangs verlangt
das Teilhaberecht ein sachgerechtes Verteilungsverfahren, das die Chancengleichheit
aller Interessenten wahrt, sowie eine erschöpfende Kapazitätsausnutzung.
Zulassungsbeschränkungen sind nur unter strengen formellen und materiellen
Voraussetzungen zulässig und bedürfen einer gesetzlichen Grundlage.
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Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972 - 1 BvL 32/70 u. a. -, BVerfGE 33, 303 ff., und
Beschluss vom 22. Oktober 1991 - 1 BvR 393/85, 1 BvR 610/85 -, BVerfGE 85, 36 ff.;
weitere Nachweise bei Mann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, 5. Aufl. 2010,
Art. 12 Rdnr. 160 ff.
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Dass die der Verteilung durch die Antragsgegnerin zugrunde liegenden Kriterien nicht
sachgerecht sind, etwa das Gebot der Chancengleichheit verletzen, hat der
Antragsteller nicht vorgetragen. Auch das Gericht hat insoweit bei der im Verfahren des
vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen Prüfungsdichte keine grundsätzlichen
Bedenken. Die Kammer und auch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen haben die Verteilungskriterien, die in den letzten Jahren bereits in gleicher
Weise zur Anwendung gekommen sind, bislang nicht beanstandet.
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Hinsichtlich der materiell-rechtlichen Vorgaben für die Vergabe, also insbesondere der
Verteilungskriterien, dürfte es auch nicht an einer gesetzlichen Grundlage fehlen, selbst
wenn man die Richtigkeit des gesamten Vortrags des Antragstellers unterstellt. Denn
dass die von allen Bundesländern in Kraft gesetzten Vergabeverordnungen hinsichtlich
der materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Studienplatzvergabe nicht
übereinstimmten oder in sonstiger Weise defizitär wären, hat der Antragsteller nicht
postuliert. Seine Einwände setzen vielmehr an dem Umstand an, dass die
Antragsgegnerin nicht rechtzeitig in allen Vergabeverordnungen (ausdrücklich) zur
zuständigen Behörde gemacht worden ist und deshalb - so die Folgerung der
Prozessbevollmächtigten des Antragstellers - auch einige von ihr selbst zu
bestimmende Details des Vergabeverfahrens nicht wirksam hat regeln können. Dies
betrifft die formelle Seite der Studienzulassung und damit die formelle Rechtmäßigkeit
des Ablehnungsbescheides. Für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung
wäre jedoch ein materiell-rechtlicher Zulassungsanspruch erforderlich.
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Hinzu kommt, dass das allgemeine Interesse an der Aufrechterhaltung der
Funktionsfähigkeit der Hochschulen und die Rechte der übrigen Bewerber um einen
Studienplatz zu berücksichtigen sind. Die Rechtsprechung hat es wiederholt gebilligt,
dass Verwaltungstätigkeit übergangsweise ohne die erforderliche Rechtsgrundlage
erfolgt, wenn und soweit andernfalls die Funktionsfähigkeit der Verwaltung in Gefahr
geriete.
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Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 ff.,
und BVerwG, Urteil vom 3. November 1976 - VII C 60.74 -, BVerwGE 51, 235 ff.; Mann,
a. a. O., Art. 12 Rdnr. 167.
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Dies gilt auch hier. Der Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen
Einrichtung für Hochschulzulassung vom 5. Juni 2008 ist in allen Ländern ratifiziert
worden. Aus ihm ergeben sich der Wille und die Verpflichtung aller Länder, die
Verteilung der Studienplätze im Wesentlichen weiterhin nach den bislang geltenden
Kriterien vorzunehmen. Die Vergabeverordnungen setzen diese Verpflichtung in
materiell-rechtlicher Hinsicht - wie oben bereits angeführt - übereinstimmend um. Vor
diesem Hintergrund legt das verfassungskräftige Gebot, die Studienplätze zeitgerecht,
nach sachgerechten Kriterien und kapazitätserschöpfend zu besetzen, es nahe, die
Verteilung durch die Stiftung und nach den vorhandenen Vergabeverordnungen zu
akzeptieren, auch wenn die gesetzliche Grundlage Defizite aufweisen sollte.
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Unabhängig von den vorstehenden Überlegungen vermag die Kammer auch nicht die
Ansicht der Prozessbevollmächtigten des Antragstellers zu teilen, dass im Falle einer
durch defizitäre Rechtsgrundlagen bewirkten Rechtswidrigkeit der erlassenen
Zulassungs- und Ablehnungsbescheide "im Umkehrschluss" ein Anspruch auf
Zulassung des Antragstellers folgt. Richtig ist, dass im Kapazitätsrechtsstreit
aufgedeckte Studienplätze regelmäßig unter den Klägern bzw. Antragstellern zu
vergeben sind. Das Bundesverfassungsgericht führt dazu in dem von den
Prozessbevollmächtigten des Antragstellers selbst zitierten Urteil vom 13. Oktober 1976
- 1 BvR 135/75 - (BVerfGE 43, 34 ff.) aus:
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"Dazu hat das Bundesverfassungsgericht schon in frühen, kurz nach Erlass der
angegriffenen Beschlüsse ergangenen Entscheidungen [...] dargelegt, die Anwendung
von Notmaßnahmen zur ‚Verwaltung eines Mangels' dürfe - auch im Bestreben nach
einer möglichst gerechten Bewerberauswahl im Lichte des Gleichheitssatzes -
keinesfalls dazu führen, vorhandene Studienplätze überhaupt ungenutzt zu lassen und
damit den Mangel zu vergrößern. Die Zulassung eines hochschulreifen Bewerbers dürfe
nur mit der Begründung abgelehnt werden, dass die vorhandenen Ausbildungsplätze
unter Erschöpfung der Kapazitäten sämtlich ordnungsgemäß besetzt seien, nicht
hingegen damit, dass ungenutzte Plätze an andere rangbessere Bewerber hätten
vergeben werden müssen. Bestehe im Verwaltungsprozess die Alternative darin, einen
freien Studienplatz entweder dem jeweiligen Kläger zuzusprechen oder ihn unter
Heranziehung von Auswahlvorschriften ungenutzt zu lassen, dann gebühre dem
Teilhaberecht aus Art. 12 Abs. 1 GG der Vorrang vor den aus der Not des Mangels
entstandenen Verteilungsmaßstäben."
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Dass diese Ausführungen hier nicht einschlägig sind, liegt auf der Hand. Es geht
vorliegend nicht darum, zusätzlich aufgedeckte, noch freie Studienplätze
kapazitätserschöpfend zu besetzen, sondern es geht um die Besetzung der
Studienplätze innerhalb der festgesetzten Kapazität. Dem Antrag des Antragstellers
könnte daher nur entsprochen werden, wenn die Verteilung der Studienplätze
insgesamt nach anderen Kriterien zu erfolgen hätte. Dies liegt - wie oben aufgezeigt -
schon deshalb fern, weil das zum Wintersemester 2010/2011 angewandte
Vergaberechtsregime in materiell-rechtlicher Hinsicht, also bezüglich der
Verteilungskriterien, wohl gar nicht zu beanstanden ist. Selbst wenn man jedoch mit den
Prozessbevollmächtigten des Antragstellers die Vergabeverordnungen insgesamt für
unwirksam hielte, wäre es nicht angezeigt, die Studienplätze nach anderen Kriterien zu
vergeben. Die Kammer hat in diesem Zusammenhang bereits in ihrem Beschluss vom
17. August 2010 - 6 L 886/10 - ausgeführt:
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"Dass die Antragstellerin eine auch nur geringe Chance hätte, im zentralen
Vergabeverfahren zum Studium zugelassen zu werden, wenn die rechtlichen
Annahmen der Antragsschrift zuträfen, vermag die Kammer indes nicht zu erkennen.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Staatsvertrag über die Errichtung einer
gemeinsamen Stiftung für Hochschulzulassung vom 5. Juni 2008 am 1. Mai 2010 in
Kraft getreten ist (vgl. etwa GVBl. NRW, S. 280), was auch von der Antragstellerin nicht
in Abrede gestellt wird. Die Länder haben sich somit verpflichtet, zum Wintersemester
2010/2011 (vgl. Art. 18 des Staatsvertrages) die Studienplätze nach den dort geregelten
Vorgaben zu vergeben. Selbst wenn also das geltende Vergaberechtsregime defizitär
wäre, hätten die Länder sich unverzüglich zu bemühen, Vergaberechtsgrundlagen zu
schaffen, die diesem System entsprechen. Die im Staatsvertrag genannten
Vergabekriterien, insbesondere die Bestimmung der einzelnen Quoten, entsprechen
wiederum weitestgehend denen des bisherigen Rechts. Selbst wenn aufgrund der von
der Antragstellerin formulierten Einwände die Vergabe nach Schaffung neuer
Rechtsgrundlagen einschließlich der Stiftungssatzung wiederholt würde, wäre also
davon auszugehen, dass sie sich im Wesentlichen entsprechend dem bisherigen
Modell gestalten würde. Von einer Zulassung der Antragstellerin wäre dann nicht
auszugehen. Denn in den vergangenen Semestern galten bei dem in Rede stehenden
Studiengang sowohl für eine Zulassung in der Abiturbestenquote als auch für eine
Zulassung in der Wartezeitquote weitaus höhere Anforderungen als die Antragstellerin
sie erfüllt. Gründe, warum die Antragstellerin in einer der Vorabquoten zum Zuge
kommen könnte, sind nicht glaubhaft gemacht worden.
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Die Einschätzung der Kammer wird bestätigt durch die inzwischen auf der Homepage
der Antragsgegnerin (www.hochschulstart.de) abrufbaren Auswahlgrenzen im zentralen
Vergabeverfahren für das Wintersemester 2010/2011. [...]
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Zu demselben Ergebnis kommt man im Übrigen, wenn man davon ausgeht, dass die
Vergabeverordnungen nicht rechtzeitig für das Vergabeverfahren zum Wintersemester
2010/2011 in Kraft gesetzt worden sind und die Vergabe daher nach dem alten
Vergaberecht erfolgen musste.
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Soweit der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin unter Punkt V. 2. der
Antragsschrift geltend macht, wenn das vorhandene Vergaberechtsregime aus den in
der Antragsschrift genannten Gründen defizitär sei und kurzfristig eine
Übergangsregelung für das Wintersemester geschaffen werden müsse, sei es
naheliegend, weil einfacher, sämtliche Studienplätze des Wintersemesters im
Auswahlverfahren der Hochschulen zu vergeben, so dass eine realistische
Zulassungschance bestünde, vermag die Kammer ihm nicht zu folgen. Ein solches
Vergabeverfahren wäre nicht nur mit dem Staatsvertrag nicht zu vereinbaren, was
dessen Vorgaben zur Beachtung einer festgelegten Wartezeitquote und
Abiturbestenquote (Art. 10 Abs. 1 Ziffern 1 und 2 des Staatsvertrages) anbetrifft. Es
würde wohl auch die Grenzen des verfassungsrechtlich Zulässigen überschreiten. Eine
solche Variante bedeutete nämlich den vollständigen Verzicht auf eine Zulassung nach
dem Kriterium der Wartezeit und damit eine weitgehende Konzentration auf das
Kriterium der Abiturbestenquote, das bei allen Auswahlverfahren der Hochschulen eine
erhebliche Rolle spielt (und nach dem Staatsvertrag auch spielen muss). Ein
Zulassungssystem, bei dem die Bewerber unterhalb einer gewissen
Abiturdurchschnittsnote keinerlei Aussichten auf Zulassung haben, wäre mit dem
Verfassungsrecht nicht zu vereinbaren; von Verfassung wegen ist vielmehr ein
Korrektiv, etwa durch eine Wartezeitquote, zwingend erforderlich.
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Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972 - 1 BvL 32/70 und 25/71 -, BVerfGE 33, 303 ff.,
Urteil vom 8. Februar 1977 - BvF 1/76 u.s. -, BVerfGE 43, 291 (317 ff.), und Beschluss
vom 18. Februar 2002 - 1 BvR 13/02 -, Juris; OVG NRW, Beschluss vom 3. März 2009 -
13 B 80/09 -, Juris.
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Selbst für einen Übergangszeitraum von nur einem Semester dürfte sich daher eine
Vergabe aller Studienplätze im Auswahlverfahren der Hochschulen verbieten, weil die
ohnehin sehr langen Wartezeiten noch massiv ansteigen würden.
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Aber auch die Vergabe sämtlicher Studienplätze im Auswahlverfahren der Hochschulen
unter Beachtung der (materiellen) Vorgaben des Staatsvertrages, insbesondere der von
der Antragstellerin favorisierten Wartezeitquote, begegnet im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1
und 3 Abs. 1 GG erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken und dürfte damit nicht in
Frage kommen. Denn in einem solchen Fall müssten die Hochschulen mangels
vorausgegangener bundeseinheitlicher Koordination jeweils eigene Wartezeitquoten
bilden, um die Vorgaben des Staatsvertrages zur Wartezeitquote zu erfüllen.
Unabhängig davon, ob mit den dann jeweils einzelnen Auswahlverfahren der
Hochschulen die Vorgaben des Staatsvertrages überhaupt zu erfüllen wären, erscheint
ein solches Vorgehen verfassungsrechtlich bedenklich. In Abhängigkeit von der
jeweiligen Hochschule käme es zu unterschiedlichen Wartezeiten der Studienbewerber
und damit jedenfalls für einen Teil der Studienbewerber zu unzumutbar langen, deutlich
über denen des bisherigen Vergabesystems liegenden Wartezeiten. Die
Studienbewerber wären angesichts der bereits erfolgten Benennung von
Hochschulorten im Auswahlverfahren der Hochschulen für das bevorstehende
Wintersemester auch nicht mehr in der Lage, durch "taktische" Wahl eines weniger
beliebten Hochschulortes ihre Chance auf Zuteilung eines Studienplatzes innerhalb
zumutbarer Wartezeit zu wahren, wobei dahinstehen kann, ob eine solche Möglichkeit
überhaupt ausreichend wäre, um den verfassungsrechtlichen Anspruch auf Zugang zum
Hochschulstudium innerhalb angemessener Frist zu gewährleisten.
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Soweit der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin noch darauf hinweist, dass die -
alternativ denkbare - Vergabe im Losverfahren im Staatsvertrag durchaus angelegt sei,
ist darauf hinzuweisen, dass das Loskriterium nur in bestimmten Fällen und als äußerst
nachrangiges Kriterium zum Zuge kommt. Eine Vergabe aller Studienplätze durch
Losverfahren wäre mit dem Staatsvertrag nicht zu vereinbaren. Im Übrigen unterläge
auch sie verfassungsrechtlichen Bedenken; aus grundrechtlicher Sicht dürfte eine
Vergabe nach differenzierten Kriterien geboten sein.
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Vgl. Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Kommen-tar, Stand: Januar 2010, Art. 3
Abs. 1 Rdnr. 231; s. auch BVerfG, Beschluss vom 3. November 1981 - 1 BvR 632/80 u.
a. -, BVerfGE 59, 1."
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(Ähnlich auch schon die Beschlüsse der Kammer vom 13. August 2010 - 6 L 870/10 u.
a. - und vom 11. August 2010 - 6 L 856/10 u. a.-, letztere bestätigt durch OVG NRW,
Beschlüsse vom 17. August 2010 - 13 B 1066/10 u. a. -)
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An diesen Überlegungen hält die Kammer fest. Sie ist nach wie vor der Auffassung,
dass die Studienplätze innerhalb der festgesetzten Kapazität nach den Kriterien des
Staatsvertrages zu verteilen sind, selbst wenn man die Bedenken der
Prozessbevollmächtigten des Antragstellers hinsichtlich der Einbeziehung der
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Antragsgegnerin in das Verfahren teilt. Dass die Antragsgegnerin für eine Verteilung
aller Studienplätze im Auswahlverfahren der Hochschulen gar nicht passiv legitimiert
wäre, sei abschließend angemerkt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1, 2 GKG.
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