Urteil des VG Gelsenkirchen vom 10.10.2007
VG Gelsenkirchen: wirtschaftlicher nutzen, gebühr, apotheker, genehmigung, versorgung, amtshandlung, verwaltungskosten, heimbewohner, medikament, zahl
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 7 K 802/04
Datum:
10.10.2007
Gericht:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen
Spruchkörper:
7. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
7 K 802/04
Schlagworte:
Gebühren; Heimversorgungsvertrag; Vertragsapotheker
Normen:
ApoG § 12a; GebG NRW § 13 Abs. 1 Nr. 1
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe
von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der
Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des
beizutreibenden Betrages leistet.
Tatbestand:
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Der Kläger ist Apotheker und war bis zum 31. Dezember 2005 Eigentümer der „°°°°°
Apotheke" in I. . Er beantragte bei dem Beklagten die Genehmigung dreier
Heimversorgungsverträge nach § 12 a des Gesetzes über das Apothekenwesen - ApoG
-, die ihm mit Bescheid vom 10. Oktober 2003 für das AWo Seniorenzentrum X. -F. (33
Heimplätze, im Folgenden Heim 1), mit Bescheid vom 17. Oktober 2003 für das M. -T. -
Haus (82 Heimplätze, im Folgenden Heim 2) und mit Bescheid vom 10. November 2003
für das Heim G. N. (137 Heimplätze, im Folgenden Heim 3) erteilt wurden. Anschließend
setzte der Beklagte Verwaltungsgebühren für die Vertragsgenehmigungen fest, und
zwar mit Gebührenbescheid vom 13. Oktober 2003 290,- EUR (betr. Heim 1), mit
Gebührenbescheid vom 20. Oktober 2003 535,- EUR (betr. Heim 2) und mit
Gebührenbescheid vom 10. November 2003 810,- EUR (betr. Heim 3). Auf Nachfrage
des Klägers erläuterte der Beklagte mit Schreiben vom 26. November 2003, dass die
einschlägige Gebührentarifstelle 10.4.9 einen Rahmen von 200,- EUR bis 1.500,- EUR
vorsehe; zur Ausfüllung des Rahmens habe der Beklagte pro Heimbewohner 5,- EUR
zugrundegelegt zuzüglich der Bearbeitungskosten (Stundensätze) für Amtsapotheker
und Verwaltungskraft.
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3
Gegen die Gebührenbescheide legte der Kläger fristgerecht Widerspruch ein und führte
zur Begründung im Wesentlichen aus, dass schon der Gebührenrahmen
unverhältnismäßig sei. Die Genehmigung eines Heimversorgungsvertrages sei generell
ein rein formaler Vorgang. Für die viel aufwändigeren Apothekenbesichtigungen dürften
dagegen nur Gebühren zwischen 50,- EUR und 400,- EUR erhoben werden. Verletzt sei
das Kostendeckungsprinzip; ferner wegen der niedrigeren Gebühren in anderen
Bundesländern auch Art. 3 Abs. 1 GG. Schließlich sei auch die konkrete Anwendung
der Tarifstelle in seinem Fall rechtswidrig. Die Anknüpfung an die vorhandenen
Heimplätze sei völlig ungeeignet, um den wirtschaftlichen Wert zu ermitteln. So bliebe
die tatsächliche Auslastung der Heime unberücksichtigt, ebenso die Anzahl der
Patienten, die auf Versorgung durch die Vertragslieferapotheke verzichteten, und
schließlich auch die unterschiedlichen Kündigungsfristen der Verträge.
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Mit Schreiben vom 9. Dezember 2003 legte der Beklagte die Widersprüche der
Bezirksregierung B. vor und führte dabei u.a. aus, dass der Betrag von 5,- EUR pro
Bewohner gerechtfertigt sei, weil ein Apotheker ab dem 1. Januar 2004 mindestens 6,10
EUR Gewinn pro Medikament/Person erwirtschafte. Mit Widerspruchsbescheid vom 13.
Januar 2004 wies die Bezirksregierung B. die Widersprüche des Klägers als
unbegründet zurück. Es liege kein Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip vor, weil
vorliegend gem. § 9 Gebührengesetz NRW das Äquivalenzprinzip gelte. Demnach sei
nicht nur der Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen, sondern auch der wirtschaftliche
Wert für den Gebührenschuldner. Die festgesetzten Gebühren lägen in unbedenklicher
Weise im unteren bis mittleren Bereich der Tarifstelle. Es sei nicht ermessensfehlerhaft,
dass die Gebühr einen mittleren Verwaltungsaufwand und 5,- EUR pro Heimplatz
zugrunde lege. Namentlich sei es sachgerecht, nicht auf die Zahl der tatsächlich zu
versorgenden Bewohner abzustellen, da diese Zahl zum Teil nicht bekannt sei und
während der Verlaufszeit schwanken könne.
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Am 16. Februar 2004 hat der Kläger Klage erhoben. In Ergänzung des
Widerspruchsvorbringens führt er aus, dass die Tarifstelle 10.4.9 gröblich gegen das
Äquivalenzprinzip verstoße, weil der Verwaltungsaufwand generell minimal sei. Die
Heimversorgungsverträge seien Musterverträge, die keiner intensiven juristischen
Überprüfung bedürften und innerhalb weniger Minuten kontrolliert werden könnten. Dies
werde auch in der Stellungnahme des Innenministeriums NRW vom Februar 2006
verkannt, die zu Unrecht davon ausgehe, dass auch Rückfragen und Beratungen der
Apotheker und Heime mit der Tarifstelle abgedeckt seien. Der Rahmen passe weder im
Hinblick auf die Untergrenze noch auf die Obergrenze in das Gebührengefüge. Dies
zeige auch der Vergleich mit den - viel prüfungsintensiveren - Verwaltungshandlungen
etwa nach Tarifstellen 10.4.2 (Genehmigung zur Apothekenverwaltung, 150,- EUR bis
1.300,- EUR), 10.4.3 (Genehmigung von Verträgen zur Krankenhausversorgung, 150,-
EUR bis 2.550,- EUR) und 10.4.4 (Abnahmebesichtigung einer Apotheke 50,- EUR bis
400,- EUR). Schließlich sei die Annahme falsch, der Abschluss eines
Heimversorgungsvertrages bedeute für den Apotheker eine messbare Umsatz- oder gar
Gewinnsteigerung. Zunächst sei die Bindung an das Heim denkbar lose, ferner werde
kein neuer Kundenkreis gewonnen, weil - wie im Fall des Klägers - nur eine bereits
langjährig bestehende Versorgungspraxis auf eine rechtliche Grundlage gestellt und
diese werde zudem mit weiteren Verpflichtungen (Beratungs-, Dokumentationspflicht,
etc.) belastet. Gutachten kämen deshalb zu dem Ergebnis, dass es unter Umständen
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wirtschaftlich sinnvoll sein könne, auf den Abschluss von Heimversorgungsverträgen zu
verzichten. Unrichtig seien die Urteile des VG Minden vom 26. September 2006 (9 K
1238/04, 9 K 1240/04) in vergleichbaren Fällen, weil pauschal von einem hinreichenden
Gewinn des Apothekers ausgegangen werde. Abwegig sei im konkreten Einzelfall der
Hinweis in der Abgabenachricht an die Widerspruchsbehörde, wonach der Gewinn des
Apothekers 6,10 EUR pro Medikament/ Person betrage. Dieser Rückgriff auf den in § 3
Abs. 1 der Arzneimittelpreisverordnung festgeschriebenen Zuschlag auf den
Einkaufspreis lasse die Kosten des Apothekers unberücksichtigt, nach deren Abzug erst
ein Gewinn verbleibe. Regelmäßig bedeuteten Heimversorgungsverträge enorme
zusätzliche Personal-, Lieferungs- und Lagerkosten, so dass allenfalls kostendeckend
gearbeitet werde. Dies dürfte wahrscheinlich auch für den Kläger zutreffen, der
allerdings keine exakten Aufzeichnungen geführt habe. Überdies hätten Amtsapotheker
wie Verwaltungsfachkraft mit einem Bruchteil der angesetzten Arbeitszeit von je einer
Stunde auskommen müssen; für den Amtsapotheker dürfe dabei auch nur ein
Stundensatz von 69,- EUR anstelle 75,- EUR berechnet werden. Der Kläger werde unter
Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG im Verhältnis zu Apothekern in anderen Bundesländern
benachteiligt und auch im Verhältnis zu Apothekern in benachbarten nordrhein-
westfälischen Gemeinden aus demselben Regierungsbezirk.
Der Kläger beantragt,
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die Gebührenbescheide des Beklagten vom 13. Oktober 2003, 20. Oktober 2003 und 10.
November 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom
13. Januar 2004 aufzuheben, soweit sie jeweils 50,- EUR übersteigen.
8
Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
10
Zur Begründung beruft er sich auf die angefochtenen Bescheide und führt ergänzend
aus, dass eine Aufhebung der Bescheide nur bei einer groben Verletzung des
Äquivalenzprinzips in Betracht komme. Diese liege keineswegs vor. Was den
angesetzten Verwaltungsaufwand von einer Stunde für den Amtsapotheker und einer
Stunde für den Verwaltungsmitarbeiter angehe, so sei dies zutreffend. Die Überprüfung
der Verträge betr. Heim 2 und Heim 3 habe Änderungsbedarf ergeben, der Kläger sei
daraufhin angeschrieben worden, die geänderten Verträge seien erneut überprüft
worden. Im Falle des Heims 1 sei zusätzlich zu dem zunächst eingereichten
Vertragsentwurf ein Nachtrag eingereicht und ebenfalls bearbeitet worden. Die Höhe
der Stundensätze von 50,- EUR (BAT A 9) bzw. 75,- EUR (BAT A 15) ergebe sich aus
der Kalkulation der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung
(KGSt-Bericht 6/2002). Auch im Hinblick auf die Berücksichtigung des wirtschaftlichen
Nutzens sei die Gebührenfestsetzung ermessensgerecht. Dabei sei zu bedenken, dass
alle Heimversorgungsverträge auf unbestimmte Zeit geschlossen seien und dass das
Patientengut regelmäßiger Medikamentengabe bedürfe. Die Vertragsapotheke
übernehme - unbeschadet des Rechts der Heimbewohner auf freie Apothekenwahl - in
aller Regel die alleinige Versorgung der Bewohner. Diese Erfahrung werde auch durch
die tatsächlichen Feststellungen des Beklagten im April 2005 belegt: von 33
ursprünglich zugrundegelegten Heimplätzen (Heim1) wurden 34 beliefert, von 82 (Heim
2) 79 Patienten und von 137 (Heim 3) 177. Zunächst hat der Beklagte vorgetragen, er
lege zugrunde, dass der Gewinn des Apothekers 6,10 EUR (zzgl. 3 % vom
Einkaufspreis) pro rezeptierte Medikamentenpackung betrage. Jedenfalls sei die
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Annahme eines nur geringen Gewinns nicht nachvollziehbar. Über die gewählte Art der
Berechnung (5,- EUR pro Heimplatz) könne aber eine gewisse Gebührengerechtigkeit
erzielt werden. Im Erörterungstermin hat er ferner ausgeführt, dass seine
Ermessenserwägungen nicht an der Formulierung „Gewinn" hingen, sondern in
gleichem Maße zu Recht bestünden, wenn man von einem Umsatz von 6,10 EUR pro
Medikamentenpackung ausgehe.
Die Kammer hat informatorisch eine schriftliche Stellungnahme des Innenministeriums
des Landes NRW vom 9. Februar 2006 zur Frage der Rechtmäßigkeit der
Gebührentarifstelle 10.4.9. eingeholt. Die Berichterstatterin hat mit den Beteiligten die
Sache erörtert. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird
Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf die beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung B. .
12
Entscheidungsgründe:
13
Die Klage, über die die Berichterstatterin im Einverständnis der Beteiligten anstelle der
Kammer und ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden kann (§
87 a Abs. 2,3 VwGO, § 101 Abs. 2 VwGO), ist nicht begründet. Die angefochtenen
Gebührenbescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten
(§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Sie finden ihre Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 1, 2, § 13 Abs. 1 Nr. 1 Gebührengesetz
(GebG) NRW i.V.m. § 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung in der Fassung
der vierten Änderungsverordnung vom 22. Juli 2003 (AVwGebO) und der Tarifstelle
10.4.9 des zugehörigen Allgemeinen Gebührentarifs (AGT). Die Tarifstelle 10.4.9,
derzufolge für die Entscheidung über die Genehmigung von Verträgen zur Versorgung
von Heimen mit Arzneimitteln und apothekenpflichtigen Medizinprodukten eine Gebühr
zwischen 200,- EUR und 1.500,- EUR anfällt, ist nicht wegen Verstoßes gegen
höherrangiges Recht nichtig. Sie widerspricht insbesondere weder dem in § 3 GebG
NRW zum Ausdruck kommenden Äquivalenzprinzip noch dem
Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG.
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Nach § 3 GebG NRW hat zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden
Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem
sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Schuldner andererseits ein angemessenes
Verhältnis zu bestehen. Dabei verlangt das Äquivalenzprinzip (nur), dass die Gebühr in
keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Kosten steht; der
Verordnungsgeber verfügt hierbei über einen weiten Entscheidungs- und
Gestaltungsspielraum,
16
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 30. April 2003 - 6 C 5.02 -, NVwZ 2003, 1358 f.
17
Die Anordnung zur Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes wirkt sich damit
insofern als begrenzend aus, als sich die Gebührenhöhe nicht vollständig von den
Verwaltungskosten lösen darf,
18
OVG NRW, Beschluss vom 23. Mai 2005 -9 A 1422/05 -, NVwZ-RR 2006, 302 f.,
19
wobei die zulässige Obergrenze beispielsweise bei einer die Verwaltungskosten um
etwa das 4444fache übersteigenden Grenze überschritten ist,
20
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 30. April 2003 - 6 C 5.02 -, NVwZ 2003, 1385 ff.;
OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 2004 - 9 A 161/02 -, NVwZ-RR 2004, 819 ff.
21
Nicht erforderlich ist ferner eine eingehende Aufschlüsselung und Bezifferung der
Amtshandlungskosten. Gebühren werden in der Regel in Massenverfahren erhoben, bei
denen die Gebühr vielfach nur nach Wahrscheinlichkeit in gewissem Maße vergröbert
bestimmt und pauschaliert werden kann. Der Verordnungsgeber ist daher berechtigt, für
die Vielzahl der Einzelfälle eine generalisierende, typisierende und pauschalierende
Regelung zu treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden kann,
22
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. April 2005 - 6 C 5/04 -, NVwZ-RR 2005, 592
ff.
23
In Anwendung dieser Grundsätze bestehen keine Bedenken gegen den in der
Tarifstelle 10.4.9 eingeräumten Gebührenrahmen von 200,- EUR bis 1.500,- EUR.
Sowohl hinsichtlich der Untergrenze wie auch hinsichtlich der Obergrenze sind die
pauschaliert angenommenen Verwaltungskosten nachvollziehbar und in ihrer Höhe in
keinem groben Missverhältnis zu dem wirtschaftlichen Nutzen der Vertragsapotheker als
Kostenschuldner.
24
Im Hinblick auf den Verwaltungsaufwand lag ausweislich des der Stellungnahme des
Innenministeriums vom 9. Februar 2006 beigefügten Berichts der Arbeitsgruppe
Apothekenrecht vom 8. April 2003 (GA Bl. 194) u.a. die Überlegung zugrunde, dass eine
pharmazeutische Begehung der Versorgungsapotheke und/oder des Heimes in der
Regel nicht erforderlich sei und dass für die Überprüfung des Vertragswerkes der
Stundensatz eines Verwaltungsmitarbeiters im gehobenen Dienst (z.d.Zt. 46,- EUR)
anzusetzen sei. Bei Unklarheiten (etwa über die Abgrenzung einzelner
Versorgungsbereiche oder bei Zweifeln an der Leistungsfähigkeit der Apotheke) sei
ebenso der Stundensatz eines Amtsapothekers (höherer Dienst, 70,- EUR)
gerechtfertigt. Im Einzelfall sei darüber hinaus vorstellbar, dass die Besichtigung von
Heim und/oder Apotheke sowie Beratungsgespräche mit den Beteiligten einen
weitergehenden Verwaltungsaufwand mit sich führten, bevor das Vertragswerk
genehmigt werden könne. Hinsichtlich der Bewertung des wirtschaftlichen Nutzens solle
ein Richtwert von 5,- EUR je Bewohner in Ansatz gebracht werden, so dass
beispielsweise bei einem kleinen Heim mit 30 Bewohnern 150,- EUR zugrunde gelegt
werden sollten, bei einem mittleren Heim mit 100 Bewohnern 500,- EUR und bei einem
großen Heim von 200 Bewohnern 1.000,- EUR. Die Mindestgebühr von 200,- EUR geht
so von einem geringen Verwaltungsaufwand und einem kleinen Heim mit geringem
wirtschaftlichen Nutzen aus. Die Höchstgebühr von 1.500,- EUR bleibt Fällen eines
hohen Verwaltungsaufwandes bei gleichzeitigem Vorliegen eines größeren Heimes mit
dementsprechend potentiell höherem wirtschaftlichen Nutzen vorbehalten.
25
Hiergegen gibt es nichts zu erinnern. Im Hinblick auf den Verwaltungsaufwand ist eine
noch geringere Gebühr als der Stundensatz eines Mitarbeiters aus dem gehobenen
Dienst nicht vorstellbar, da es sich auch bei einem unproblematischen „Mustervertrag"
um die juristische Überprüfung eines Vertragswerkes auf die Vereinbarkeit mit dem
Apothekengesetz handelt. Hinzu treten die Ausfertigung des Bescheides und die
Gebührenberechnung. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass eine Bindung an
standardisierte Verträge nicht besteht, so dass selbst bei Vorliegen eines (im übrigen
von mehreren Institutionen erstellten und unterschiedlichen) standardisierten Vertrages
26
eine rechtliche Prüfung erfolgen muss, ob nicht in Einzelheiten Abweichungen
vorliegen,
so auch VG Minden, Urteil vom 26. September 2006 - 9 K 1238/04 -, www.nrwe.de, das
im Hinblick auf den mindestens anzunehmenden Verwaltungsaufwand sogar 100,- EUR
(zzgl. des wirtschaftlichen Wertes) für geboten erachtet.
27
Der Verordnungsgeber hat seinen Gestaltungsspielraum auch nicht dadurch
überschritten, dass er überhaupt einen potentiellen wirtschaftlichen Nutzen für die
Vertragsapotheker bejaht hat oder dass er zur Pauschalierung einen Betrag von
einmalig 5,- EUR pro Heimbewohner zugrunde gelegt hat. Es bestehen zunächst keine
Bedenken dagegen, die Aufnahmekapazität des zu versorgenden Heimes als
Berechnungsbasis heranzuziehen, weil den Amtshandlungen ein wirtschaftlicher Wert
für den Vertragsapotheker zukommt, der regelmäßig mit steigender Größe an
Rentabilität zunimmt. Dabei ist es sachgerecht, an die Anzahl der vorgehaltenen
Heimplätze anzuknüpfen und nicht etwa an die tatsächliche Belegung, bei der es sich
um eine schwankende Momentaufnahme handeln kann. Es ist auch trotz der Deckelung
durch § 3 Abs. 1 der Arzneimittelpreisverordnung ebenfalls sachgerecht, von einer
grundsätzlichen Gewinnerzielungsmöglichkeit der Vertragsapotheker durch die
Versorgung der Heimbewohner auszugehen. Nach der AMPreisVO kauft die Apotheke
verschreibungspflichtige Arzneimittel beim pharmazeutischen Großhandel ein, rechnet
zu dem Einkaufspreis drei Prozent hinzu sowie einen festen Zuschlag von 8,10 EUR;
hiervon war gem. § 130 SGB V (in der im Zeitpunkt der Schaffung der
Gebührentarifstelle 10.4.9 geltenden Fassung) bei gesetzlich versicherten Patienten der
Krankenkasse ein Rabatt von 2 EUR zu gewähren. Das bedeutet, dass der Apotheker
unabhängig von dem Arzneimittelpreis einen nahezu gleichen Preis (6,10 EUR) pro
rezeptiertem Arzneimittel erhält. Auch wenn der Gewinn gegenüber früheren Zeiten
damit deutlich zurückgegangen sein dürfte, ist nicht ersichtlich, dass
Heimversorgungsverträge generell keinen wirtschaftlichen Nutzen hätten. Die
Behauptung des Klägers, es verbleibe eine ganz geringe Handelsspanne (Rohgewinn
I), die gerade die Personal- und Lagermehrkosten decke, mag in Einzelfällen zutreffen.
Generell ist es indes so, dass durch den Versorgungsvertrag eine zumeist langjährige
vertragliche Beziehung zwischen dem Apotheker und dem zu versorgenden Heim
geschlossen wird. Die Apotheke gewinnt einen Patienten- und Kundenkreis, der
üblicherweise einen großen und regelmäßigen Bedarf an Arzneimitteln hat. Selbst wenn
man berücksichtigt, dass eine Verpflichtung des einzelnen Heimbewohners zur
Benutzung der Apotheke nicht besteht und im übrigen auch Aufwendungen für die
Apotheke durch Beratungen und Kontrollen entstehen, wird der Apotheker regelmäßig
eine sehr erhebliche Umsatzsteigerung erzielen, die auch mit einem noch deutlichen
Rohgewinn I verbunden ist. Die Annahme, dieser werde regelmäßig durch Personal-
u.ä. Kosten aufgezehrt, ist durch nichts belegt und erscheint lebensfremd,
28
29
so auch VG Minden, Urteil vom 26. September 2006 - 9 K 1238/04 -, www.nrwe.de,
demzufolge schon die Tatsache, dass Apotheker entsprechende Verträge eingingen
zeige, dass sie daraus Gewinne erwarteten.
30
Der klägerische Vortrag, dass der Abschluss der Versorgungsverträge (auch) auf dem
Versorgungsauftrag der Apotheker und deren Loyalität gegenüber den Patienten
bestehe, soll nicht in Abrede gestellt werden. Dass der Vertragsabschluss aber nur aus
31
diesen Gründen erfolge und gerade keine Gewinnerwartung widerspiegele, vermag
angesichts des Zwangs zu betriebswirtschaftlichem Handeln nicht zu überzeugen.
Durch die vom Kläger eingereichten Fachaufsätze (so Räth/Herzog/ Rehborn,
Heimversorgung und Apotheke, Stuttgart 2003, GA Bl. 156 ff.) wird dargelegt, dass die
Höhe des verbleibenden Gewinns/wirtschaftlichen Nutzens von dem
betriebswirtschaftlichem Geschick des Apothekers abhängt und nur in Einzelfällen
Unrentabilität anzunehmen ist. Atypischen Sachverhalten kann aber unter
Billigkeitsgesichtspunkten nach § 19 GebG NRW, § 3 Abs. 1 AVwGebO Rechnung
getragen werden. Auch die Angaben des Klägers betreffend seinen eigenen Fall
belegen gerade nicht (exemplarisch) einen fehlenden wirtschaftlichen Nutzen für die
Vertragsapotheker. Die bloße pauschale Erklärung (Schriftsatz vom 14. Dezember
2005), der Kläger könne freilich keine exakten Berechnungen präsentieren und habe
keine Aufzeichnungen geführt, vermag nicht zu überzeugen, da dies in seine Sphäre
fällt. Nach eigenen Angaben in der mündlichen Erörterung hatte er durch die - mit den
streitigen Gebühren i.H.v. einmalig 1.485,- EUR belegten - Heimversorgungsverträge
eine erhebliche Umsatzsteigerung von 300.000,- EUR jährlich zu verzeichnen. Dies
bedeutete für ihn mindestens einen von ihm zugestandenen (und nach dem o.g.
Fachaufsatz sehr niedrig gegriffenen) Rohgewinn I von 11,5 % (34.500,- EUR jährlich).
Die Behauptung, hiervon bliebe kein wirtschaftlicher Nutzen angesichts noch
abzuziehender Personal- /Lagerhaltungskosten, ist nicht nachvollziehbar dargelegt.
Vor diesem Hintergrund stellt sich die einmalige Gebühr von 5,- EUR je Patient als
zulässige Pauschalierung dar. Fehler bei der Ausfüllung des Gestaltungsspielraums
dahingehend, dass der wirtschaftliche Nutzen unverhältnismäßig hoch bewertet und von
den Verwaltungskosten gröblich losgelöst wird, sind nicht ersichtlich. Dies gilt zum
einen mit Blick auf die Mindestgebühr, bei der der mindestens anzunehmende
Verwaltungsaufwand von ca. 50,- EUR durch die Berücksichtigung des wirtschaftlichen
Nutzens lediglich um das Dreifache überschritten wird. Dies trifft zum anderen auch für
die Höchstgebühr von 1.500,- EUR zu, die es ermöglicht, den Fällen Rechnung zu
tragen, in denen etwa individuelle Vertragswerke mit Änderungen zu überprüfen sind
und die die Besichtigung von Heim und/oder Apotheke sowie Beratungsgespräche mit
den Beteiligten erforderlich machen, bevor das Vertragswerk genehmigt werden kann.
Tritt zu einem mehrstündigen Verwaltungsaufwand ein großes Heim mit einem
entsprechend größeren wirtschaftlichen Nutzen (im Beispielsfall der Arbeitsgruppe
Apothekenrecht waren die Verwaltungskosten von 500,- EUR um das Doppelte
überschritten durch die Annahme eines wirtschaftlichen Nutzens von 1.000,- EUR), ist
ebenfalls keine unverhältnismäßige Loslösung der Gebührenhöhe von den
Verwaltungskosten gegeben.
32
Die Gebührentarifstelle verletzt auch nicht den allgemeinen Gleichheitssatz Art. 3 Abs. 1
GG verpflichtet nur den Hoheitsträger in seinem jeweiligen Kompetenzbereich,
33
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Oktober 1987 - 1 C 19/85 -, BVerwGE 78, 197
(205); Osterloh, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 3 Rdnr. 81,
34
so dass es auf die Rechtslage in anderen Bundesländern als in Nordrhein-Westfalen
nicht ankommt. Ein Verstoß gegen das Gebot, wesentlich Gleiches nicht ohne
sachlichen Grund ungleich zu behandeln, ist hier auch nicht in Ansehung der anderen
Gebührentarifstellen betreffend die Apothekenaufsicht (namentlich nicht hinsichtlich der
vom Kläger gerügten TS 10.4.2 bis 10.4.4.) festzustellen. Im Hinblick auf die TS 10.4.2
und 10.4.4 ist offensichtlich, dass es sich weder bei der Genehmigung einer
35
Apothekenverwaltung durch einen angestellten Apotheker noch bei der
Apothekenabnahme um vergleichbare Amtshandlungen handelt. Im Hinblick auf die TS
10.4.3, d. h. die Entscheidung über die Genehmigung von Verträgen über die
Versorgung von Krankenhäusern, ist keine willkürliche Ungleichbehandlung
festzustellen. Art. 3 Abs. 1 GG enthält kein striktes Gebot der gebührenrechtlichen
Leistungsproportionalität, d.h. verfassungsrechtlich geboten ist nicht, dass dem
unterschiedlichen Maß der Inanspruchnahme staatlicher Leistungen genau Rechnung
getragen wird, sondern nur, dass in den Grenzen der Praktikabilität und
Wirtschaftlichkeit eine verhältnismäßige Belastungsgleichheit unter den
Gebührenschuldnern gewahrt bleibt. Mit Art. 3 Abs. 1 GG ist insbesondere eine
Pauschalierung aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung zu vereinbaren,
36
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. April 2005 - 6 C 5/04 -, NVwZ-RR 2005, 592
ff.
37
Es ist vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden, dass der Gebührentarif betreffend
Krankenhausversorgungsverträge eine größere Spreizung (von 150,- EUR bis 2.250,-
EUR) aufweist. Dem vom Kläger vorgetragenen Umstand, dass die Genehmigung von
Krankenhausverträgen einen größeren Verwaltungsaufwand bedeute und dies durch
ministeriellen Runderlass (vom 27. November 2000, MBl. S. 642) auch festgeschrieben
sei, wird vielmehr gerade durch die höhere Obergrenze Rechnung getragen,
38
vgl. auch VG Minden, Urteil vom 26. September 2006 - 9 K 1238/04 -, www.nrwe.de.
39
Die Gebührenfestsetzung im Einzelfall ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Der Beklagte
hat sich innerhalb des ihm vorgegebenen Rahmens von 200,- EUR bis 1.500,- EUR
gehalten. Hierbei hat er die bei Rahmensätzen zu beachtenden Bemessungsgrundsätze
des § 9 Abs. 1 GebG NRW eingehalten. Danach sind bei der Festsetzung der Gebühr
im Einzelfall zu berücksichtigen der mit der Amtshandlung verbundene
Verwaltungsaufwand und die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige
Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner. Nach der Allgemeine
Verwaltungsvorschrift (AVVGebG NRW) zur Durchführung zu § 9 GebG NRW ist bei nur
durchschnittlichen oder unterdurchschnittlichen Werten beider Faktoren eine nur mittlere
Gebühr bzw. eine Gebühr im unteren Feld des Gebührenrahmens am Platze. Steht
hingegen einem geringen Verwaltungsaufwand ein großer wirtschaftlicher Nutzen oder
einem großen Verwaltungsaufwand ein geringerer wirtschaftlicher Nutzen gegenüber,
so hat sich die Gebührenbemessung stärker nach dem wirtschaftlichen Nutzen zu
richten. Dies entspricht dem Äquivalenzprinzip, dem das Gesetz vor dem Gesichtspunkt
der Kostendeckung den Vorrang einräumt und das es der öffentlichen Hand gestattet, an
dem Nutzen teilzuhaben, den sie durch die Amtshandlung dem Adressaten verschafft.
Dabei muss der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand im Einzelfall
nicht genau ermittelt, sondern nur berücksichtigt werden und ist deshalb auch der
Schätzung durch die Behörde zugänglich,
40
vgl. OVG NRW, Beschluss vom18. August 2004 - 9 B 1591/04 -.
41
Die vorliegend festgesetzten Gebühren von 290,- EUR (betr. Heim 1), 535,- EUR (betr.
Heim 2) und 810,- EUR (betr. Heim 3) sind nicht zu beanstanden. Sie bewegen sich im
unteren bzw. mittleren Bereich des Gebührenrahmens. Der Verwaltungsaufwand wird
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von dem Beklagten nachvollziehbar im unteren Bereich mit zwei Stunden (eine Stunde
Verwaltungsmitarbeiter à 50,- EUR und eine Stunde Amtsapotheker à 75,- EUR)
angesetzt. Es bestehen auch bei standardisierten Vertragstexten keine Bedenken
dagegen, dass der Beklagte die Überprüfung eines juristischen Vertrages auf seine
Vereinbarkeit mit dem Apothekengesetz einem Mitarbeiter des höheren Dienstes
anvertraut und für die weitere Ausfertigung und Berechnung einen weiteren
Verwaltungsmitarbeiter einsetzt. Es ergibt sich zudem aus den Verwaltungsvorgängen
und wurde auch von dem Beklagten zugrunde gelegt, dass es bei den
Versorgungsverträgen zu den Heimen 2 und 3 zunächst zu Beanstandungen
gekommen ist, die durch den Kläger nachgebessert wurden. Die geänderten Verträge
wurden erneut gesichtet und erst anschließend genehmigt. Der Versorgungsvertrag betr.
Heim 1 wurde durch einen Nachtrag verändert, der ebenfalls überprüft werden musste.
Soweit der Kläger minutiös gegenrechnet, welcher Arbeitsschritt lediglich wie viel Zeit
hätte in Anspruch nehmen dürfen, kommt es darauf nicht an, weil - wie ausgeführt - eine
Detailermittlung entbehrlich ist, sondern die Schätzung durch die Behörde ausreicht.
Insoweit bestehen auch keine Bedenken dagegen, dass etwa der veranschlagte
„Stundenlohn" des Amtsapothekers 6 EUR über dem Richtwert im Runderlass des
Innenministeriums vom 30. Juni 2003 (MBl. NRW 2003, 688) liegt. Im Rahmen der dem
Gericht nur möglichen Ermessensüberprüfung ist es ferner nicht zu beanstanden, dass
der Beklagte zu dem angesetzten Verwaltungsaufwand von jeweils 125,- EUR die
Gebühr zwecks Berücksichtigung des wirtschaftlichen Nutzens um 5,- EUR pro
Heimplatz erhöht hat. Wie bereits ausgeführt, bestehen keine generell durchgreifenden
Bedenken gegen die Annahme eines verbleibenden Gewinns für die Vertragsapotheker
und die Abgeltung durch eine einmalige Pauschale von 5,- EUR pro Heimplatz. Es ist
auch im vorliegenden Einzelfall nicht ermessensfehlerhaft, auf die Zahl der
vorhandenen Heimplätze abzustellen anstelle auf die tatsächliche Belegung. Da die
Verträge auf unbestimmte Zeit geschlossen wurden (und die Dauerhaftigkeit ungeachtet
der Kündigungsfristen auch der vorliegenden Praxis entspricht) ist es gerade sinnvoll,
die generelle Kapazität des Heimes und damit das wirtschaftliche Potenzial für den
Vertragsapotheker zugrundezulegen. Besonderheiten im Einzelfall des Klägers sind
nicht ersichtlich. Weder fielen Heimkapazität und tatsächliche Auslastung der Heime
auseinander; noch war die Zahl der Patienten nennenswert, die von ihrem Recht
Gebrauch gemacht hatten, auf die Belieferung durch den Vertragsapotheker zu
verzichten: Nach den Ermittlungen des Beklagten im April 2005 (und damit ca. 1 ½
Jahre nach Vertragsgenehmigung) betrug die tatsächliche Auslastung des mit 33
Plätzen veranschlagten Heimes 1 34 tatsächlich belieferte Personen, des mit 82 Plätzen
veranschlagten Heimes 2 79 tatsächlich belieferte Personen und die des mit 137
Plätzen veranschlagten Heimes 3 sogar 177 tatsächlich belieferte Personen. Der
wirtschaftliche Nutzen ist auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil der Kläger bereits
zuvor über einen längeren Zeitpunkt die Versorgung der Heime mit Arzneimitteln
übernommen hatte. Nach der Änderung von § 12 a ApoG hätte der Kläger diesen
bestehenden Kundenkreis ohne Genehmigung nicht beibehalten dürfen und hat nur
durch die Amtshandlung die Befugnis zur Fortführung der Heimbelieferung mit dem
dazugehörigen wirtschaftlichen Nutzen. Wie ausgeführt, hat der Kläger auch nicht
substantiiert dargelegt, dass ihm kein Gewinn verbleibt, sondern es bei der Erklärung
vom 14. Dezember 2005 belassen, freilich keine exakten Berechnungen präsentieren zu
können und hierüber keine Aufzeichnungen geführt zu haben. Dies hätte aber in seiner
Sphäre gelegen, zumal er nach eigener Angabe im Erörterungstermin einen
Jahresumsatz aus den drei Heimversorgungsverträgen etwa 300.000,- EUR
erwirtschaftet hat und einen (zugestandenen und sicherlich niedrig gegriffenen)
Rohgewinn I (Differenz zwischen Umsatz und Waren-/Materialeinsatz) von 11,5 % (hier
34.500,- EUR).
Die Entscheidung ist auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil der Beklagte -
ausweislich der Abgabenachricht an die Widerspruchsbehörde - zunächst davon
ausgegangen ist, der Vertragsapotheker erziele pro rezeptiertem Medikament einen
Gewinn von 6,10 EUR. Dies ist unschädlich, weil die Widerspruchsbehörde nicht mehr
auf diese betriebswirtschaftlich falsche Bezeichnung abgestellt hat, sondern sich
allgemein auf die Annahme eines Betrags von 5,- EUR pro Heimplatz gestützt hat. Dies
ist nach Einschätzung der Kammer von der Gebührentarifstelle gedeckt und bei deren
Schaffung vom Verordnungsgeber auch zugrundegelegt worden. Im übrigen hat der
Beklagte auch in der mündlichen Erörterung klargestellt, dass er nicht mehr von einem
Gewinn, sondern von einem Umsatz von 6,10 pro Medikament ausgeht.
43
Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG
ist ebenfalls nicht festzustellen; insbesondere kann der Kläger sich nicht darauf berufen,
dass andere Regierungsbezirke (sowie nach Vortrag des Klägers ein Kreis im
Regierungsbezirk B. ) keinen wirtschaftlichen Nutzen der Apotheker bejahen und
lediglich den Verwaltungsaufwand in die Gebührenberechnung einbeziehen. Die
Bindung der Hoheitsträger gilt nur innerhalb ihrer Kompetenzbereiche,
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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Oktober 1987 - 1 C 19/85 -, BVerwGE 78, 197
(205); Osterloh, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 3 Rdnr. 81.
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Ein Anspruch auf Gleichbehandlung besteht nur gegenüber dem konkret zuständigen
Verwaltungsträger, so dass der Kläger aus einer Verwaltungsübung in anderen Kreisen
nichts für sich herleiten kann. Der Beklagte behandelt alle Fälle der Genehmigung von
Heimversorgungsverträgen im Hinblick auf die pauschalierte Bestimmung des
wirtschaftlichen Nutzens gleich. Es ist auch weder vorgetragen noch ersichtlich, dass
die Bezirksregierung B. als Widerspruchsbehörde divergierende Entscheidungen in
anderen Fällen träfe.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; deren vorläufige
Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
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