Urteil des VG Gelsenkirchen vom 17.05.2006
VG Gelsenkirchen: bergbau, praktische ausbildung, besoldung, beamter, versorgung, verwaltung, vollstreckung, hochschulstudium, zulage, berechtigung
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 1 K 4731/03
Datum:
17.05.2006
Gericht:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 4731/03
Schlagworte:
Bundesbesoldungsordnung, Zulage, Stellenzulage, Bergdienst, höherer
Bergdienst, Verwaltungsdienst, höherer Verwaltungsdienst, Laufbahn
Normen:
BBesG Anlage I, BBesO
Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes
für Besoldung und Versorgung für das Land Nordrhein-Westfalen vom
13. Dezember 2002 und des Widerspruchsbescheides vom 29. August
2003 verurteilt, dem Kläger für die Zeit vom 1. Januar 2003 bis zum 31.
Oktober 2005 die allgemeine Stellenzulage nach Nr. 27 Abs. 1
Buchstabe c der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen
A und B zu gewähren. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Die
Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Berufung wird zugelassen.
T a t b e s t a n d :
1
Der am . G. geborene Kläger ist seit dem 1. April 2000 als Bergrat und seit dem 1.
November 2005 als Oberbergrat beim Beklagten - derzeit beim C. S. - tätig.
2
Mit Schreiben vom 13. Dezember 2002 teilte das Landesamt für Besoldung und
Versorgung für das Land Nordrhein - Westfalen (LBV) dem Kläger mit, dass ihm die
allgemeine Stellenzulage nach Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c der Vorbemerkungen zu den
Besoldungsordnungen A und B in der Vergangenheit zu Unrecht gezahlt worden sei, da
Beamte im höheren technischen Dienst keinen Anspruch auf Zahlung dieser
Stellenzulage hätten. Ab dem 1. Januar 2003 werde die Zahlung daher eingestellt. Für
den zurückliegenden Zeitraum werde auf eine Rückforderung verzichtet.
3
Am 6. Januar 2003 legte der Kläger mit Schreiben vom 2. Januar 2003 gegen die
Nichtfortgewährung der Zahlung Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus, dass
4
es Beamte eines höheren technischen Dienstes nicht gebe. Es gebe nur Beamte im
nichttechnischen und technischen Verwaltungsdienst sowie Beamte besonderer
Fachrichtungen. Der bergtechnische Dienst sei im Rahmen des gehobenen Dienstes
als besondere Fachrichtung ausgewiesen. Im höheren Dienst fehle zwar eine
ausdrückliche Zuordnung, dennoch handele es sich hierbei um einen technischen
Verwaltungsdienst, da grundsätzlich Verwaltungsaufgaben technischer Art ausgeübt
würden. Ferner verwies der Kläger auf die Regelung des § 4 Abs. 3 LVO.
Das LBV wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 29. August
2003 im Tenor mit den Worten :"Meinen Grundbescheid halte ich aufrecht. ..." zurück.
Zur Begründung wurde ausgeführt, dass der Wortlaut der Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c der
Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B eindeutig sei und der Kläger
einem rein technischen Dienst angehöre, nachdem er die Befähigung für den höheren
bergtechnischen Dienst erworben habe. Letztlich wurden
Vertrauensschutzgesichtspunkte hinsichtlich der Aufrechterhaltung einer rechtswidrigen
Zahlung mit dem öffentlichen Interesse abgewogen.
5
Der Kläger hat am 24. September 2003 Klage erhoben.
6
Zur Begründung wiederholt und vertieft er die Begründung seines Widerspruchs durch
eine Auflistung seiner dienstlichen Tätigkeiten als Beleg für die ausschließliche
Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben.
7
Der Kläger beantragt,
8
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und
Versorgung NRW vom 13. Dezember 2002 und des Widerspruchsbescheides vom 29.
August 2003 zu verurteilen, dem Kläger für die Zeit vom 1. Januar 2003 bis zum 31.
Oktober 2005 die allgemeine Stellenzulage nach Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c der
Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B zu gewähren.
9
Der Beklagte beantragt,
10
die Klage abzuweisen.
11
Der Beklagte nimmt Bezug auf die angefochtenen Bescheide. Ergänzend trägt er vor,
dass die Bergverwaltung dem technischen Dienst zuzuordnen sei, da die Tätigkeiten
technisch ausgelegt seien.
12
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach - und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte, der Personalakte des Klägers (Unterordner A) und des
Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen.
13
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
14
Die zulässige Klage ist begründet.
15
Der Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung für das Land Nordrhein -
Westfalen vom 13. Dezember 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29.
August 2003 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat
für die Zeit vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Oktober 2005 einen Anspruch auf Zahlung
16
der allgemeinen Stellenzulage nach Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c der Vorbemerkungen zu
den Bundesbesoldungsordnungen A und B (BBesO A und B).
Dass § 4 Abs. 3 Satz 2 LVO NRW vorsieht, dass Eingangsamt der Laufbahnen des
höheren Dienstes vorbehaltlich höherer besoldungsrechtlicher Einstufung ein Amt der
Besoldungsgruppe A 13 mit Stellenzulage nach Nr. 27 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe d der
Vorbemerkungen zu den BBesO A und B ist, ist nicht entscheidungserheblich. Denn
ungeachtet der fehlerhaften Zitierung der Rechtsgrundlage der Zulage, welche durch
eine fehlende Änderung der Norm nach Änderung der Vorbemerkungen der BBesO A
und B entstanden ist, würde nach dem Wortlaut der LVO NRW allen nach A 13 BBesO
besoldeten Beamten jeder Laufbahn des höheren Dienstes die Stellenzulage zustehen,
wenn sie - wie der Kläger im streitigen Zeitraum - nach A 13 BBesO besoldet werden.
Dem steht jedoch entgegen, dass die Zulagengewährung nach der Vorbemerkung Nr.
27 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c zu den BBesO A und B an bestimmte Voraussetzungen
geknüpft ist und als bundesrechtliche Regelung grundsätzlich Geltungsvorrang vor dem
jeweiligen Landesrecht hat, Art. 31 GG. § 4 Abs. 3 Satz 2 LVO NRW ist daher nicht
geeignet, die engeren Anforderungen des Bundesbesoldungsrechts an die Gewährung
einer allgemeinen Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c der
BBesO A und B für Landesbeamte zu umgehen.
17
Nach der Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c 1. Halbsatz zu den BBesO A und B
erhalten die allgemeine Stellenzulage nur Beamte des höheren Verwaltungsdienstes
einschließlich der Beamten besonderer Fachrichtungen, Studienräte, Militärpfarrer und
Polizeivollzugsbeamte in der Besoldungsgruppe A 13 BBesO.
18
Der Kläger ist als Beamter des höheren Staatsdienstes im Bergfach kein Beamter
besonderer Fachrichtung (§ 21 LBG). Zwar weist die LVO NRW in Anlage 2 zu § 32
Abs. 1 Satz 1 den Bergtechnischen Dienst im gehobenen Dienst als Laufbahn
besonderer Fachrichtung im Landesdienst aus. An einer Entsprechung für den höheren
Dienst fehlt es dagegen. Die für den höheren Dienst maßgebliche Anlage 3 zu § 42 Abs.
1 Satz 1 LVO NRW führt den Bergtechnischen Dienst für den höheren Dienst gerade
nicht als Laufbahn besonderer Fachrichtung auf (§ 21 LBG).
19
Der Kläger ist als Beamter des höheren Staatsdienstes im Bergfach aber ein Beamter
des höheren Verwaltungsdienstes. Denn die Laufbahn des höheren Staatsdienstes im
Bergfach ist dem höheren technischen Verwaltungsdienst und nicht dem höheren
technischen Dienst zuzuordnen.
20
Anhaltspunkte, die diese Einordnung der Laufbahn tragen, lassen sich allerdings nicht
den laufbahnrechtlichen Vorschriften der LVO NRW nebst entsprechender Anlagen
entnehmen. §§ 36 bis 44 LVO NRW unterscheiden - mit Ausnahme der o.g. Regelung
für die Beamten besonderer Fachrichtungen - keine verschiedenen Laufbahnarten im
höheren Dienst des Landes. Im Landesrecht findet sich keine der Anlage 5 zu § 2 Abs. 4
der Bundeslaufbahnverordnung (BLV) ähnliche Auflistung der verschiedenartigen
Laufbahnen in den jeweiligen Geschäftsbereichen der Ministerien. Mithin fehlt es im
Landeslaufbahnrecht an der dem Bundeslaufbahnrecht eigenen ausdrücklichen
Benennung von Laufbahnen des höheren allgemeinen Verwaltungsdienstes, des
höheren technischen Verwaltungsdienstes oder des höheren technischen Dienstes.
Dem Landeslaufbahnrecht lässt sich daher zur Frage der Einordnung einer Laufbahn
als höherer nichttechnischer Verwaltungsdienst, als höherer technischer
Verwaltungsdienst oder als höherer technischer Dienst im Ergebnis weder positiv noch
21
negativ etwas entnehmen. Bei einer derartigen Sachlage kommt es für die Frage, ob die
Laufbahn des höheren Staatsdienstes im Bergfach dem höheren Verwaltungsdienst
zuzuordnen ist, in Ermangelung entsprechender Zuordnungsmerkmale des
einschlägigen Laufbahnrechts maßgeblich auf den Inhalt des als
Zugangsvoraussetzung der Laufbahn geforderten Ausbildungsganges sowie die
faktische Aufgabenstruktur der Laufbahn an.
Vgl. §§ 18 ff BBesG (Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung); GKÖD, Band III,
Besoldungsrecht des Bundes und der Länder Kommentar, § 24 Rn. 2; Clemens / Millack
/ Engelking / Lantermann / Henkel, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder
Kommentar, Band I, Anmerkung 2 zu § 24 BBesG; vgl. auch Oberverwaltungsgerichts
für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 12. Mai 2000 - 12 A 4593 / 98
-
22
Unter Heranziehung dieser Kriterien ist der höhere Staatsdienst im Bergfach aber nicht
als höherer technischer Dienst, sondern als höherer technischer Verwaltungsdienst zu
qualifizieren.
23
Vgl. a.A. Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 17. September 2004 - 26 K 6408 /
03 -.
24
Die Einstellungsvoraussetzungen für die Aufnahme in den Vorbereitungsdienst für die
Laufbahn des höheren Staatsdienstes im Bergfach weisen zunächst auf eine technische
Prägung dieser Laufbahn hin. Die Bewerber für den Vorbereitungsdienst im Bergfach
müssen gemäß § 1 Nr. 2 und Nr. 3 der Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für
den höheren Staatsdienst im Bergfach vom 14. Oktober 1985 (VO Bergfach) (SGV NRW
203015) vor der Einstellung die Ausbildung zum Bergbaubeflissenen sowie ein
Hochschulstudium der Fachrichtung Bergbau mit Diplom abgeschlossen haben. Im
Rahmen der Ausbildung zum Bergbaubeflissenen lernen die Bewerber nach den
Bestimmungen für die Ausbildung als Bergbaubeflissener - Runderlass des
Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie vom 31. Oktober 1992 - 511 -
06 - 20 - 13 / 92 - (SMBl. NRW 750) - die bergmännische Arbeit unter Tage in einem
Steinkohlebergwerk sowie in einem Tagebau kennen und erwerben dabei
bergmännische Befähigungen, Fertigkeiten und Kenntnisse, die sie für eine spätere
Ingenieurstätigkeit im Bereich Bergbau benötigen. Zugleich vermittelt ihnen diese
praktische Ausbildung Kenntnisse über den Bergbaubetrieb, seine geologischen
Verhältnisse und die Bergtechnik. Im Hochschulstudium erwerben die Bewerber das
erforderliche technische Fachwissen im Bereich Bergbau. Die in den
Vorbereitungsdienst einzustellenden Bewerber sind auf Grund der genannten
Einstellungsvoraussetzungen bergbautechnisch vorgebildet.
25
Der Vorbereitungsdienst selbst ist nach der VO Bergfach lediglich teilweise technisch
besetzt. Dies ergibt sich aus den ausbildungsrelevanten Fachgebieten, die § 22 VO
Bergfach als Prüfungsfächer aufführt und die die Ausbildungsgegenstände des
Vorbereitungsdienstes selbst charakterisieren. Hier werden die Gebiete Bergtechnik
und Gesundheitsschutz sowie Verfahrenstechnik und Umweltschutz im Bergbau als
zwei Themenkomplexe aufgeführt. Daneben umfasst die Ausbildung aber auch die
Rechtsgrundlagen, die mit dem Bergbau und seiner Durchführung und Verwaltung in
Zusammenhang stehen. Insoweit erlernen die Bergreferendare die
verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundlagen, mit denen sie später im Rahmen der
Bergaufsicht den Bergbaubetrieb begleiten. Hierbei handelt es sich um das
26
verwaltungsrechtliche Rüstzeug zur späteren Aufgabenerledigung in der Bergaufsicht.
Schließlich umfasst die Ausbildung den Komplex der Bergwirtschaft, Kosten-,
Finanzierungs- und Bilanzfragen, Unternehmensorganisation und die Grundzüge des
staatlichen Haushaltsrechts, mithin im weitesten Sinne die finanzielle Seite der
Bergbauunternehmen sowie die haushaltsmäßige Einbindung der Bergverwaltung
selbst. Insoweit kann von einem deutlichen Verwaltungsbezug gesprochen werden, da
hier ausweislich der aufgezählten rechtlichen und wirtschaftlichen Themen eine die
Ausbildung prägende technische Sicht nicht erkennbar ist. Die Anforderungen des
späteren Aufgabengebietes können zwar ohne das zuvor erworbene Fachwissen der
Bergreferendare über die technischen und betrieblichen Abläufe in den Unternehmen
des Bergbaus nicht nachvollzogen werden. Die rechtlichen und wirtschaftlichen
Aufgabenstellungen ändern aber das im Übrigen gegebene technischen Gepräge der
Ausbildung und der Laufbahn, da sie infolge der notwendigen und umfassenden
Begleitung des Bergbaus durch die Bergverwaltung ergänzend und vervollständigend
hinzutreten. Die Ausbildungsstationen selbst entsprechen sowohl einer technischen als
auch einer verwaltungsmäßigen Ausrichtung der Ausbildung. Die Referendare werden
gemäß § 9 der VO Bergfach insgesamt 15 Monate in einem C. und beim
Landesoberbergamt Nordrhein-Westfalen (heute : Abteilung 8 der Bezirksregierung
Arnsberg - Bergbau und Energie in NRW -), also in einer Verwaltung, ausgebildet. Hier
erlernen sie in den verschiedenen Verwaltungsabteilungen das berufliche
Handwerkszeug zur umfassenden Bearbeitung aller mit dem Bergbau
zusammenhängenden Aufgaben und Probleme. Der 15monatigen Ausbildungszeit in
der Verwaltung stehen lediglich 8 Monate Ausbildung in einem technischen Betrieb, in
einem technisch-planerischen Bereich eines Bergwerksunternehmens und ein weiterer
Monat zum Besuch der unterschiedlichen Bergbaugebiete gegenüber. Im Rahmen der
Laufbahnprüfung selbst stehen die Gebiete Technik (§ 22 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2 VO
Bergfach), Wirtschaft und Finanzen (§ 22 Abs. 1 Nr. 4 VO Bergfach) sowie Recht (§ 22
Abs. 1 Nr. 3 VO Bergfach) sowohl in der schriftlichen (§§ 21, 20 VO Bergfach) als auch
in der mündlichen Prüfung (§ 22 VO Bergfach) nebeneinander, ohne dass dem
rechtlichen und damit besonders verwaltungstypischen Bereich oder dem eher
technischen Bereich ausdrücklich ein Bedeutungsvorrang eingeräumt wird. Im Rahmen
der mündlichen Prüfung macht der technische Bereich ca. die Hälfte des Prüfungsstoffs
aus.
Die späteren Aufgaben im höheren Dienst sind indes dem Verwaltungsbereich
zuzuordnen, wobei das erlernte technische Grundverständnis unabdingbare
Voraussetzung der Aufgabenerfüllung ist. Die Beamte des höheren Staatsdienstes im
Bergfach sind u.a. für die Genehmigung und Überwachung der Betriebsanlagen des
Bergbaus zuständig (§§ 6 ff, 142 Bundesberggesetz vom 13. August 1980 (BGBl. I 1980,
1310), geändert durch Art. 37 des Gesetzes vom 21. Juni 2005 (BGBl. I 2005, 1818) -
BBergG). Dies geschieht durch Prüfung und Zulassung der vom Bergwerksunternehmer
für beabsichtigte Maßnahmen aufzustellenden Betriebspläne. Zentraler Gegenstand der
bergbehördlichen Prüfung der Betriebspläne ist die Vorsorge gegen Gefahren für Leben
und Gesundheit im Betrieb. Der Prüfungsumfang beinhaltet u.a. aber auch die
Berechtigung des Unternehmens zur Mineralgewinnung, die Verlässlichkeit des
Unternehmers, seiner Vertretungsberechtigten sowie der leitenden Personen, den
Schutz der Oberfläche im Interesse der persönlichen Sicherheit und des öffentlichen
Verkehrs, die ordnungsgemäße Abfallbeseitigung und den Schutz vor
gemeinschädlichen Einwirkungen des beantragten Vorhabens. Es ist eine weitere
Aufgabe des Bergamtes, die Betriebe auf die Einhaltung der Bergverordnungen und der
zugelassenen Betriebspläne zu überwachen und hierzu vor Ort entsprechende
27
Kontrollen durchzuführen. Stellen die Vertreter des Bergamtes bei ihren Kontrollen
gravierende Mängel fest, haben sie das Recht, die zur Herstellung eines
ordnungsgemäßen Zustandes erforderlichen Maßnahmen anzuordnen (§§ 69 ff, 142
BBergG). Die Fachkompetenz der Beamten bei den Bergämtern spiegelt sich auch darin
wider, dass diese im Land Nordrhein - Westfalen bei Verdacht auf Straftaten im
Zusammenhang mit dem Bergwerksbetrieb als Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft tätig
werden. Die Beamte des höheren Staatsdienstes im Bergfach sind des Weiteren
zuständig für die Sicherheit und Ordnung der Oberflächenbenutzung und Gestaltung der
Landschaft während des Bergbaubetriebs und nach dem Abbau (§§ 110 ff, 125, 142
BBergG). Sie treffen Sicherheitsvorkehrungen zum Schutz der Mitarbeiter in
Bergbaubetrieben und untersuchen Betriebsunfälle im Bergbau (§§ 58 ff, 142 BBergG).
Außerdem befassen sie sich mit den Belangen des Umweltschutzes (§§ 1, 142
BBergG). Die Beamten des höheren Staatsdienstes im Bergfach nehmen
Verwaltungstätigkeiten und herausgehobene Leitungsfunktionen in der Bergverwaltung
auf der Grundlage ihres fachwissenschaftlichen - technischen - Studiums wahr. Die
Beamten des höheren Bergdienstes sind - wie der ehrenamtliche Richter aus eigener
Anschauung weiß - nur selten vor Ort in den Bergwerken tätig, sondern - in der Regel
als Sachgebietsleiter oder Abteilungsleiter - im Innendienst. Bei ihrer Tätigkeit stehen
sowohl bergrechtliche als auch bergtechnische Fragen im Vordergrund. Die Beamten
des höheren Staatsdienstes im Bergfach sind insofern auf ihren technischen
Sachverstand und ihre technischen Fachkenntnisse angewiesen. Daneben sind die
Anforderungen an die rechtlichen Kenntnisse der technisch vorgebildeten Bediensteten
entsprechend der neben dem Bergrecht zu berücksichtigen Bestimmungen, wie den
gesetzlichen Regelungen im Bereich Immissionsschutz, Wasserhaushalt, Kreislauf -
und Abfallwirtschaft, Sprengstoffwirtschaft, Umgang mit Chemikalien, usw., hoch.
Schließlich umfasst der Begriff des „höheren Verwaltungsdienstes" in der
Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c der BBesO A und B auch den höheren
technischen Verwaltungsdienst. Der Gesetzgeber hat unter dem Oberbegriff „Beamten
des höheren Verwaltungsdienstes einschließlich der Beamten besonderer
Fachrichtungen" sämtliche Beamte des höheren Verwaltungsdienstes der
Besoldungsgruppe A 13 BBesO erfassen wollen. Hierfür spricht, dass der
Bundesgesetzgeber die Unterscheidung zwischen Beamten des höheren
nichttechnischen Verwaltungsdienstes, des höheren technischen Verwaltungsdienstes
und des höheren technischen Dienstes durch entsprechende Differenzierungen im
Bundesbesoldungsrecht (vgl. § 24 Abs. 1 Nr. 1 BBesG) sowie im Bundeslaufbahnrecht
(vgl. Anlage 5 zu § 2 Abs. 4 BLV) deutlich gemacht hat. Der Bundesgesetzgeber hätte
also, wenn er die allgemeine Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1
Buchstabe c der BBesO A und B nicht auch an Beamte des höheren technischen
Verwaltungsdienstes hätte gewähren wollen, dies durch ausdrückliche Aufnahme des
Begriffs „nichttechnisch" in den Wortlaut der Vorschrift deutlich gemacht. Umgekehrt ist
der Gesetzgeber in Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe a BBesO A und B
vorgegangen, indem er dort ausdrücklich die Beamten des mittleren technischen
Dienstes als Zulagenberechtigte neben Angehörigen anderer Laufbahnen des mittleren
Dienstes aufgeführt hat.
28
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
29
Die Berufung wird gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.
30
31