Urteil des VG Freiburg vom 11.02.2016

unzumutbarkeit, belastung, verpachtung, umwandlung

VG Freiburg Urteil vom 11.2.2016, 6 K 2574/14

Ausnahmegenehmigung für eine bereits durchgeführte Umwandlung von

Grünland in Ackerland; Anordnung der Rückumwandlung des Ackerlands in

Grünland

Leitsätze

1. Eine "im Einzelfall unzumutbare Belastung", welche gem. § 27a Abs. 2 S. 1 Nr. 3

LLG die Erteilung einer Ausnahme vom Dauergrünlandumwandlungsverbot

rechtfertigen würde, liegt nicht vor, wenn infolge des Verbots auf allenfalls 18% der

Gesamtbetriebsfläche einer Nebenerwerbslandwirtschaft nur ein Drittel des bei

Nutzung als Ackerfläche erzielbaren Ertrags je Hektar erzielt werden kann.

2. Das Dauergrünlandumwandlungsverbot gem. § 27a Abs. 1 LLG ist nicht

verfassungswidrig.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1 Der Kläger wendet sich gegen die Versagung einer nachträglichen

Ausnahmegenehmigung für die bereits durchgeführte Umwandlung von Grünland

in Ackerland und gegen eine Anordnung der Rückumwandlung des Ackerlands in

Grünland.

2 Er wohnt in ... und betreibt eine Nebenerwerbslandwirtschaft mit einer

Haupthofstelle in... . Außerdem zählt zu seiner Landwirtschaft noch die Hofstelle ...

auf der Gemarkung ... in der Nähe von ... mit den Betriebsflächen, deren

Umwandlung hier streitig ist (Karte BAS 199). Daneben betreibt der Kläger in ... bei

... noch eine KfZ-Reparaturwerkstatt. Ca. 60% seiner Einkünfte bezieht er aus der

von ihm im Einmannbetrieb geführten Landwirtschaft und ca. 40 % aus der

ebenfalls von ihm alleine geführten KfZ-Werkstatt. Er hat sich die Arbeitszeiten so

eingerichtet, dass er, soweit möglich, am Montag, Mittwoch und Freitag in der

Landwirtschaft und an den übrigen Werktagen in seinem KfZ-Betrieb tätig ist.

3 Der landwirtschaftliche Betrieb des Klägers umfasste insgesamt in den Jahren von

2009 - 2013 zwischen 55,8 - 57, 5 ha Fläche. Ursprünglich betrieb der Kläger

Viehhaltung und Milchwirtschaft mit ca. 60 Tieren. Weil die Melktechnik aus dem

Jahre 1978 veraltet war und seine beiden Eltern altersbedingt ihre Mithilfe im

Betrieb aufgeben mussten, gab er im Jahr 2009 diese Wirtschaft dann aber auf,

indem er die Zahl der Tiere zunächst im Jahr 2010 auf 16 und schließlich im Jahr

2011 auf „0“ reduzierte. Der Anteil der Grünlandfläche (Wiesen, Mähweiden,

Weiden) an der Gesamtfläche seines landwirtschaftlichen Betriebs betrug

ursprünglich, als er noch sein Vieh auf Eigenfuttergrundlage versorgte, ca. 17,8 ha

im Jahr 2009, sank dann aber parallel zum Abbau des Viehbestands auf 10,5 ha

im Jahr 2010 ab und betrug schließlich seit 2011 nach der völligen Aufgabe der

Viehhaltung nur noch ca.7,8 bzw. 8,0 ha.

4 Im Zuge dieser Umstellung der Produktion erweiterte der Kläger den Anteil zum

Ackerbau, nämlich im Wesentlichen zum Anbau von Körnermais und Winterweizen

genutzten Betriebsflächen, von 38 ha im Jahr 2009 auf 45,5 ha - 49,5 ha in den

Jahren 2010 -2013. Insofern hat der Kläger nach dem 1.1.2013 insgesamt 7,76 ha

der schon seit 1993 bzw. spätestens seit 2003 als Grünland genutzten Flächen

umgebrochen und in Ackerflächen zum Anbau von Winterweizen bzw. Körnermais

umgewandelt. Es handelt sich dabei um die Flurstücke Flst. Nrn. 2003, 2004,

2004/1 und 2006 auf der Gemarkung ... bei der Hofstelle... . Diese Flächen stellen

gut Böden der Vorrangklasse II dar.

5 Nachdem das Landwirtschaftsamt des Beklagten davon erfahren hatte, wies es

den Kläger am 3.6.2013 auf das seit 13.12.2011 in § 27a Landwirtschafts- und

Landeskulturgesetz (LLG) geregelte bis 31.12.2015 geltende gesetzliche Verbot

der Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland hin. Bei den umgebrochenen

Flächen handle es sich um länger als 5 Jahre als Grünland genutzte und daher als

Dauergrünland einzustufende Flächen. Eine Ausnahmegenehmigung für den

verbotswidrigen Umbruch habe der Kläger nicht gehabt.

6 Der Kläger stellte daraufhin am 12.6.2013 den Antrag, ihm gem. § 27a Abs. 2 S. 1

Nr. 3 LLG nachträglich eine Ausnahme von dem Grünlandumbruchverbot zu

erteilen, da dessen Befolgung für ihn andernfalls eine „unzumutbare Belastung“

darstellen würde.

7 Zur Begründung trug er vor: Der ... Hof in ... und die Hofstelle ... habe seinen Eltern

gehört. Den ... Hof habe er von ihnen von 2008 bis 2017 gepachtet. Er umfasse ca.

45 ha Fläche, von denen aber ca. 30 ha von Fremdverpächtern zugepachtet sei.

An die Fremdverpächter habe er zwischen 2011 und 2013 insgesamt ca. 17,3 ha

Fläche aufgrund von Kündigungen bzw. Änderungen der Pachtverträge

zurückgeben müssen, ohne andernorts Pachtflächen als Ersatz dafür pachten zu

können. Die Hofstelle ... sei von den Eltern von 2007 bis 2011 an die GbR S.

verpachtet gewesen. Diese Pacht habe auf Verlangen der landwirtschaftlichen

Alterskasse bis 2017 verlängert werden müssen. Zum 1.7.2013 hätten die Eltern

den ... Hof seinem Bruder und die Hofstelle ... ihm - zur Sicherung seines (ca. 60 %

seines Gesamteinkommens ausmachenden) landwirtschaftlichen Einkommens -

im Wege der Hofübergabe notariell übertragen. Da er den ... Hof von den Eltern

bzw. jetzt von seinem Bruder als Hofnachfolger der Eltern nur bis 2017 gepachtet

und Teile dieser Pachtflächen ersatzlos verloren habe, werde er seine

landwirtschaftliche Tätigkeit ab 2017 ganz nach ... verlegen. Um den Verlust von

hinzugepachteten Flächen am ... Hof auszugleichen, habe er im Zuge der

Neuverhandlung der Pachtkonditionen bei der Verlängerung der Pacht von 2011

bis 2017 mit der GbR S. einvernehmlich eine Rückgabe der von ihr (unter

anderem) gepachteten Flächen Flst.Nr. 2003,2004, 2004/1 und 2006 an ihn

bereits zum 1.1.2013 vereinbart. Da 2017 sein Pachtvertrag bezüglich des ... Hofs

enden werde, solle dann seine Landwirtschaft endgültig ganz nach ... verlagert

werden. Sein Betrieb umfasse aktuell (insgesamt mit ... Hof und ...) ca. 45 ha Acker

und Grünland. Die Milchviehwirtschaft habe er 2010 aufgeben müssen und zwar

wegen veralteter Stallungen und Melktechnik, der beengten Dorflage und seiner

(aus dem Betrieb im Nebenerwerb resultierenden) zeitlichen Arbeitsüberlastung.

Die Betriebsflächen seien soweit möglich in Ackerland umgewandelt, und

Pachtflächen, die nicht hätten umgewandelt werden können, Fremdverpächtern

zurückgegeben worden. Seither betreibe er den Betrieb als reinen Ackerbaubetrieb

mit reinem Marktfruchtanbau, bei dem die Früchte (z.B. Mais) nicht als Viehfutter für

Tiere eines eigenen Betriebs, sondern allein zum Verkauf an Dritte angebaut

werden. Alle Maschinen zur Grünlandbewirtschaftung habe er aufgrund ihres alten

Zustands größtenteils verschrottet und teilweise auch veräußert, da eine

kostendeckende/wirtschaftliche Grünlandbewirtschaftung ohne eigene Nutzung

des Grünertrags nicht möglich sei. Die von den Pächtern (GbR S.) zum 1.1.2013

zurückgegebenen Pachtflächen habe er wegen der jetzt schon sehr geringen

Betriebsflächen seines landwirtschaftlichen Betriebs unbedingt für eine

wirtschaftliche Bewirtschaftung hinzunehmen müssen. Deren Umwandlung in

Ackerland sei für die Zukunftssicherung seines Betriebs unbedingt erforderlich

gewesen, da eine Grünlandbewirtschaftung mangels der dafür erforderlichen

Maschinen und mangels eigenen Viehbestands zur Verwertung des

Grünaufwuchses nicht möglich sei. Die Flurstücke 2004, 2004/1 würden im

Grundbuch ohnedies als Ackerland geführt, hätten aber bisher nur wegen ihrer

Verpachtung (an die GbR S.) nicht in Ackerland umgewandelt werden können.

Zudem könnte er in näherer Zukunft wohl alleine auf sein landwirtschaftliches

Einkommen angewiesen sein. Denn sein KfZ-Betrieb in ... laufe infolge schlechter

Zahlungsmoral der Kundschaft nicht gut. Er habe derzeit als Gläubiger offene

Forderungen im Umfang von ca. 14.000 Euro gegenüber Schuldnern, die sich in

laufenden Insolvenzverfahren befänden. Allein 10.000 Euro davon schulde ihm ein

einziger Kunde, mit dem er bislang ca. 40% des Gesamtumsatzes seiner Werkstatt

gemacht habe. Da er infolge des häufigen Arbeitens über Kopf in der Werkstatt

ständig stärkere Schmerzen in der rechten Schulter habe, könnte er in näherer

Zukunft gezwungen sein, diese Tätigkeit ganz aufzugeben. Aufgrund seiner

persönlichen Situation handle es sich um einen Härtefall, wenn er mangels

Erteilung einer Umwandlungsgenehmigung gezwungen wäre, ca. 20 % seiner

eigenen Betriebsfläche als Grünland zu bewirtschaften, obwohl er den Aufwuchs

nicht im eigenen Betrieb verwenden könne (etwa als Viehfutter oder zum

Beschicken einer Biogasanlage) bzw. wenn er gezwungen wäre, diese Flächen an

einen anderen Betrieb zu verpachten, obwohl er gleichzeitig so gut wie keine

anderen Flächen statt dessen hinzupachten könne.

8 Mit den hier angefochtenen Bescheiden jeweils vom 11.9.2013 lehnte der Beklagte

zum einen den Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ab und ordnete

zum anderen an, der Kläger habe die in Ackerland umgewandelten

Dauergrünlandflächen (Flst: Nr. 2003, 2004, 2004/1 und 2006) bis zum 31.10.2013

wieder als Grünlandflächen herzustellen und drohte ihm für den Fall der

Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 500 Euro an.

9 Zur Begründung führte er aus: Bei den Flächen handle es sich um Dauergrünland,

welches gem. § 27a Abs. 1 LLG bis 31.12.2015 nicht in Ackerland umgewandelt

werden dürfe. Eine Ausnahme von diesem Verbot nach § 27a Abs. 2 S. 1 Nr. 3

LLG sei dem Kläger nicht zu erteilen, da das Verbot im Einzelfall des Klägers nicht

zu einer unzumutbaren Belastung führe. Insbesondere wenn eine unzumutbare

finanzielle Belastung geltend gemacht werde, sei diese umfassend durch

entsprechende Nachweise zu belegen. Der Kläger habe aber keine solche

Nachweise vorgelegt. Nach den Vollzugshinweisen des

Landwirtschaftsministeriums (vom 18.12.2012) erfüllten Betriebsentwicklungen, die

auf der Umstellung eines Grünlandbetriebs auf Ackerbau basierten, nicht den

Tatbestand der Unzumutbarkeit. Nach diesen Hinweisen sei auch das alleinige

Interesse an einer höherwertigen Nutzung der Fläche nicht ausreichend. Die

Grünlandflächen könnten hier vielmehr weiterhin wirtschaftlich genutzt werden oder

weiterhin verpachtet werden. Mit der Aufteilung der bisher vom Kläger allein

bewirtschafteten Betriebsflächen auf ihn und seinen Bruder habe er selbst eine

unwirtschaftliche Situation herbeigeführt.

10 Die Wiederherstellungsanordnung beruhe auf § 29 Abs. 8 LLG, wonach die

Rückumwandlung unrechtmäßig umgewandelter Flächen angeordnet werden

könne. Nach den Vollzugshinweisen sei bei Versagung einer

Ausnahmegenehmigung in jedem Fall die Frage der Wiederherstellungspflicht zu

prüfen. Hier ergebe sich nach Anhörung der Unteren Naturschutzbehörde, dass

die Wiederherstellungsanordnung notwendig, geeignet und angemessen sei.

Denn bei den umgebrochenen Flächen handle es sich nach den Cross-

Compliance-Vorschriften um Flächen der Wassererosionsstufe CCwasser1 mit

erhöhter Erosionsgefahr, weil die Umbruchflächen nach Südosten hin zum

Rickenbach abfielen, so dass die Gefahr des Gewässereintrags aus Ackerland

besonders groß sei. Eine Grünlandnutzung in hängigen Lagen sei immer eine

Maßnahme des Erosionsschutzes. Sie diene auch dem Bodenschutz, da bei

Ackernutzung grundsätzlich Humus im Boden abgebaut und mineralisiert werde,

während im Grünland in geologischen Zeiträumen Bodenbildung stattfinden könne.

Die umgebrochenen Flächen lägen auch auf einer Rodungsinsel, d.h. zwischen

Waldrändern. Der Übergangsbereich von Wald zu offener Landschaft sei aber

gerade für viele Arten ein Ziel ihrer Wanderung und bevorzugter Lebensraum

(Wildäsungsraum, Nahrungsraum für Vögel und Kleinsäuger). Da die Flächen um

die beiden Höfe (... und ... ) bereits intensiv genutzt würden und sich dort keine

Bäume, Sträucher, Hecken und Büsche mehr befänden, sei die Umnutzung von

Grünland in Ackerland aus naturschutzfachlicher Sicht besonders kritisch.

11 Gegen beide Bescheide erhob der Kläger jeweils mit Schreiben vom 2.10.2013

Widerspruch.

12 Zur Begründung trug er im Wesentlichen Folgendes vor: Es liege ein Härtefall vor.

Denn ohne die Erteilung der Ausnahmegenehmigung für den Grünlandumbruch

würden zwingend notwendige Entwicklungen zur Zukunftssicherung seines

Betriebs verhindert. Er habe nämlich aus betriebswirtschaftlichen Gründen die

äußerst arbeitsintensive Milchviehhaltung aufgeben müssen, die er als

Betriebsinhaber alleine ohne ausreichende familiäre Unterstützung neben der

Ackerwirtschaft nicht mehr habe betreiben können. Der Anbau von eigenem

Grünfutter sei daher überflüssig geworden. Erträge aus der Milchwirtschaft habe er

zuletzt im Wirtschaftsjahr 2009/10 erzielt. Die Aufgabe der Milchwirtschaft

zugunsten der Intensivierung des Ackerbaus habe wirtschaftlich deutlich positive

Folgen gehabt. Dazu legte er Gewinn-und Verlustrechnungen für die

Wirtschaftsjahre 2009 bis 2011/12 vor. Danach habe er seinen Jahresgewinn in

dieser Zeit von 17.598 Euro auf 33.949 Euro, also um 16.351 Euro steigern

können. Maßgeblich dafür seien einerseits die durch die Aufgabe der Viehhaltung

deutlich gesenkten Aufwendungen und andererseits die erheblich Steigerung der

Erträge aus den Getreideverkäufen.

13 Die größere Wirtschaftlichkeit ergebe sich auch aus einem Vergleich der in EUR/ha

bemessenen Deckungsbeiträge, die bei der Ackerbauwirtschaft deutlich höher

lägen als bei einer Grünlandnutzung. Dazu legte er Deckungsbeitragsrechnungen

vor, die ohne Berücksichtigung von Prämien erstellt seien. Auf die hier streitigen

Flächen der genannten Flurstücke mit ihren insgesamt 7,76 ha bezogen könne er

mit der Ackerwirtschaft insgesamt jährlich 13.807 Euro mehr Gewinn erwirtschaften

als mit einer reinen Grünlandnutzung. Wäre er mangels Erteilung einer Ausnahme

vom Grünlandumwandlungsverbot auf die Fortführung der Grünlandnutzung

angewiesen, würde er in dieser Höhe einen wirtschaftlichen Verlust erleiden. Das

sei finanziell unzumutbar.

14 Ungeachtet dessen verstoße das zum 17.12.2011 gesetzlich eingeführte

Grünlandumwandlungsgebot in verfassungswidriger Weise gegen die Grundrechte

der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 GG) und des Eigentums am

eingerichteten und ausgeübten landwirtschaftlichen Gewerbebetrieb (Art. 14 GG),

so dass die angefochtenen Bescheid schon mangels gültiger

Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig seien. Es verbiete einem Landwirt, seine

Bewirtschaftung an den wirtschaftlichen Notwendigkeiten auszurichten, ohne die

kein Landwirt Grünland in Ackerland umwandeln würde. Schon vom

Gesetzeszweck des § 1 LLG sei der neu eingeführte § 27a LLG daher nicht mehr

gedeckt. Denn nach dem Gesetz diene die Landwirtschaft auf „ökonomischer“

Grundlage der Allgemeinheit, wohingegen das Grünlandumwandlungsverbot

anordne, dass die Landwirtschaft allein aus „ökologischen“ Gründen der

Allgemeinheit dienen müsse. Zwar habe die Landwirtschaft nach § 2 Nr. 3 LLG

auch der Erhaltung und Verbesserung der natürlichen Lebensgrundlagen Boden,

Luft und Wasser im Bereich der Landeskultur zu dienen. Was den Bodenschutz

angehe, sei dieser aber schon in § 17 LLG geregelt, der vorsehe, dass

Bodenschutzmaßnahmen staatlich gefördert würden, während das

Grünlandumwandlungsverbot § 27a LLG nun das Umwandlungsverbot als

Bodenschutzmaßnahme entschädigungslos anordne. Zweifelhaft sei auch die

Gesetzgebungskompetenz, hier die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz

des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr.29 i.V.m. der Abweichungskompetenz der

Länder in Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG. Während das Bundesnaturschutzgesetz in § 5

Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG kein pauschales Umbruchverbot, sondern nur ein auf

bestimmte Naturräume beschränktes Gebot der guten fachlichen Praxis regle, und

damit allgemeine Grundsätze des Naturschutzes im Sinne von Art. 72 Abs. 3 Nr. 2

GG aufstelle, weiche das generelle Umbruchverbot in § 27a LLG von diesen

Grundsätzen mit seiner pauschalen und generellen Regel völlig ab. Im Übrigen

verstoße die Regelung in § 27a LLG schon deshalb gegen das Grundrecht auf

Eigentum (Art. 14 GG), weil es ohne jegliche Regelung einer finanziellen

Ausgleichspflicht der öffentlichen Hand gegenüber dem betroffenen Landwirt und

ohne eine spezifische Situationsgebundenheit des Grundstücks zu fordern (etwa

als Zufluchtsort besonderer Arten oder als bisher naturbelassenes ungenutztes

Gebiet) dem Landwirt in enteignender Weise die Möglichkeit vollständig nehme,

sein privates Grundstück im Rahmen einer bisher schon ausgeübten bzw. sich

jedenfalls objektiv wirtschaftlich anbietenden Nutzung wirtschaftlich sinnvoll

auszunutzen. Ein wirklich tragfähiger öffentlicher Belang, der einen solch massiven

Eingriff rechtfertigen können, liege nicht vor. Denn durch das

Grünlandumwandlungsverbot werde er, obwohl er dafür überhaupt keinen Bedarf

mehr habe, gezwungen, seine bisher schon nicht naturbelassenen, sondern

bereits landwirtschaftlich als Mähwiesen genutzten Grundstücke trotz ihrer ebenen

Lage und guten Bewirtschaftbarkeit ackerbaulich ungenutzt zu lassen bzw. unter

Inkaufnahme erheblicher wirtschaftlicher Nachteile Dritten als Grünland zu

verpachten. Seine betriebliche Dispositionsfreiheit werde ihm vollständig

genommen, wenn er zur Beibehaltung der Grünlandnutzung und damit zu einer

von ihm nicht gewollten persönlichen Arbeitsüberlastung und zur Anschaffung und

zum Vorhalten entsprechender Betriebseinrichtungen (Mäh- und Wendegeräte)

gezwungen werde. Der pauschal als Gesetzeszweck für das

Grünlandumwandlungsverbot vom Gesetzgeber genannte „Klimaschutz“ tauge

nicht als rechtfertigendes Schutzziel für diese gesetzliche Beschränkung seiner

Freiheit. Dieses Ziel sei schon völlig abstrakt. Ein messbarer Vorteil des

Grünlandumwandlungsverbots für den Klimaschutz sei deshalb schon gar nicht

feststellbar bzw. jedenfalls derart geringfügig, dass er nicht als öffentlicher Belang

derart massive Eingriffe in die Eigentümerfreiheit des Landwirts rechtfertigen

könne. Auch die Möglichkeit einer Ausnahmeregelung nach § 27a LLG beseitige

den Verstoß gegen die Eigentumsfreiheit aus Art. 14 GG nicht. Denn aus der

Gesetzesbegründung, wonach die Ausnahmevorschrift nur in wenigen Fällen

erteilt werden könne, ergebe sich, dass diese Regelung in der Praxis so gut wie

nie zum Tragen komme, zumal vom Gesetz völlig offengelassen werde, wann eine

Belastung „unzumutbar“ sei. Schließlich zeige sich die fehlende Notwendigkeit der

gesetzlichen Regelung auch schon daran, dass die EU-Vorschriften die

Einführung einer Genehmigungspflicht für eine Umwandlung von Grünland in

Ackerland erst für den Fall vorsähen, dass sich der Anteil des Dauergrünlandes

auf Bundes bzw. Landesebene um mehr als 5 % gegenüber dem Basiswert von

2003 vermindere, bzw. eine Rückumwandlungspflicht erst für den Fall vorsähen,

dass sich das Dauergrünland um mehr als 8 bzw. 10 % gegenüber diesem

Basiswert verringert habe und im Übrigen das Dauergrünland durch die Cross

Compliance Regelungen und die Förderrichtlinien der EU sichere (EG VO

796/2004 und 73/2009). Diese Werte seien in Baden-Württemberg aber nicht

überschritten und drohten derzeit auch gar nicht, überschritten zu werden. Von

daher gehe die landesrechtliche Vorschrift des § 27a LLG weit über die EU-

Vorgaben hinaus, ohne dass dies geboten sei. Wie der Koalitionsvertrag der rot-

grünen Regierung zeige, sei es rein ideologisch begründet, ein darüber

hinausgehendes generelles Grünlandumbruchverbot als Allgemeinwohlziel

festzuschreiben.

15 Der Beklagte half dem Widerspruch nicht ab, sondern legte ihn dem

Regierungspräsidium Freiburg vor.

16 Im Vorlagebericht führte er dazu Folgendes aus: Die Gewinn- und Verlustrechnung

sei nicht aussagekräftig. Die Gewinnsteigerung lasse sich nicht konkret der

streitigen Flächenumwandlung zuordnen. Die Veränderungen im Bestand der

Aufwendungen seien rein steuerliche Größen und hätten nur geringe Aussagekraft

hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit einzelner Jahre. Die höheren Ertragswerte beim

Getreide seien zum einen der Ausdehnung des Markfruchtanbaus statt des

Futteranbaus (Körner/Silomais) für das Vieh geschuldet, zum anderen aber auch

den deutlich gestiegenen Erzeugerpreisen. Im Übrigen zeige eine Analyse der

vorgelegten Gewinn-/Verlustrechnungen, dass die vom Kläger vorgerechnete

Gewinnsteigerung von 16.351 Euro sich im Wesentlichen aus geringeren

Aufwendungen für den Pflanzenschutz infolge optimierten Einsatzes von

Pflanzenschutzmitteln, sowie aus einer Minimierung des Pachtaufwandes und vor

allem aus gestiegenen Erträgen aus „Nebenbetrieben“ ergebe, nicht aber daraus,

dass die Milchwirtschaft aufgegeben worden sei, mit der der Kläger 2009/10

immerhin noch einen Jahresertrag von 64.000 Euro erzielt habe, der dann 2011/12

infolge der Aufgabe der Milchwirtschaft auf Null gesunken sei, während die

Aufwendungen für Arbeit/Energie/Betriebsmittel insoweit nur um 14.500 Euro

gesunken seien. Es sei damit nicht erkennbar, dass die Aufgabe der

Milchwirtschaft für die Gewinnsteigerung verantwortlich sei. Dazu bedürfe es einer

genaueren Buchführungsanalyse. Zudem habe der Kläger in seinen

Gewinn/Verlustrechnungen nicht die Einnahmen aus der Verpachtung der

Flurstücke an die GbR S. aufgeführt, die sich bei ca. 6,36 ha und 250 EUR/ha

Pachtzins auf jährlich 1.590 Euro belaufen hätten.

17 Die neben den Gewinn-/Verlustrechnungen vom Kläger vorgelegten

Deckungsbeitragsberechnungen seien im Übrigen fehlerhaft und deckten sich

nicht mit den regionalen Erfahrungswerten des Landwirtschaftsamtes. Bei

Zugrundelegung dieser Werte betrage die Differenz der Grünlandnutzung

gegenüber der Ackernutzung jährlich nur 2.669 Euro statt der vom Kläger

vorgerechneten 13.807 Euro und ließe sich durch Teilnahme an Agrarprogrammen

für Grünlandflächen nochmals jährlich um ca. 400 bis 800 Euro senken. In diesem

Gewinnunterschied von lediglich 2.699 Euro jährlich liege aber kein unzumutbarer

finanzieller Nachteil, zumal die bloße Möglichkeit, die Flächen mit höherem Gewinn

nutzen zu können, nach den Vollzugshinweisen des Landwirtschaftsministeriums

keinen Grund für eine Ausnahmeerteilung darstelle, da in der Beschränkung auf

die weniger gewinnträchtige Nutzungsform kein unzumutbarer Nachteil liege.

18 Mit Widerspruchsbescheid vom 8.10.2014 wies das Regierungspräsidium Freiburg

die Widersprüche gegen die beiden Bescheide als unbegründet zurück.

19 Es führte zur Begründung aus: Die Gewinn- und Verlustrechnung seien nach den

Ausführungen des Landratsamtes im Vorlagebericht nicht aussagekräftig. Soweit

der Kläger aufgrund seiner Deckungsbeitragsberechnungen einen jährlichen

Gewinnverlust von 13.807 Euro berechnet habe, sei dies überhöht: Aufgrund einer

mit den Kalkulationsdaten der Landesanstalt für Entwicklung der Landwirtschaft in

Schwäbisch Gmünd erstellten Berechnung der für die unterschiedlichen

Nutzungsformen zu erstellenden „Kalkulatorischen Betriebszweigergebnisse“

(BZE) ergäbe sich statt dessen nur eine Gewinndifferenz (zwischen der Grünland-

und der Ackernutzung) von 3.823 Euro jährlich, wenn man die jährlichen

Festkosten für die zur Grünlandbewirtschaftung erforderlichen Geräte mit

einbeziehe bzw. von 5.300 Euro jährlich, wenn man auch die relevanten

Abschreibungskosten für potentielle Investitionen berücksichtige, und von 7.600

Euro jährlich, wenn man schließlich die, aus Sicht des Regierungspräsidiums

überhöhten, festen Maschinenkosten in die Berechnung einstelle. Der

letztgenannte Wert stelle zwar für einen Betrieb mit einer Größe von nur ca. 50 ha

eine unzumutbare Härte dar, der Kläger habe jedoch die Möglichkeit die Flächen

als Grünland für 250 EUR/ha zu verpachten und damit auch eventuelle Kosten für

Investitionskosten für Grünlandmaschinen einzusparen. Von daher sei es ihm

zumutbar, den Gewinn aus der Verpachtung des Grünlandes statt aus der

Bewirtschaftung als Ackerland zu erzielen. Das Grünlandumbruchverbot sei nicht

verfassungswidrig, da es dem Klimaschutz und damit einem Allgemeinwohlziel

diene und den Kläger auch mit Blick auf Art. 14 GG nicht unverhältnismäßig

belaste, weil es keine grundlegende Beeinträchtigung seiner

Vermögensverhältnisse zur Folge habe.

20 Dagegen hat der Kläger am 4.11.2014 Klage beim Verwaltungsgericht erhoben.

21 Zur Begründung trägt er vor: Die ihm als alternative Bewirtschaftungsmöglichkeit

angesonnene Verpachtung des Grundstücks werde von ihm nicht verfolgt und sei

auch nicht beabsichtigt. Denn die Neuzuteilung der Betriebsprämienansprüche

zum 1.1.2015 orientiere sich an den bis dahin bewirtschafteten Flächen. Würde er

die Flächen, statt sie selbst zu bewirtschaften, nur verpachten, so würde er

Betriebsprämienansprüche von ca. 300 EUR/ha , d.h. bei 7,76 ha also ca. 2.300

Euro jährlich verlieren. Da eine Verpachtung nach der optimistischen Betrachtung

des Regierungspräsidiums allenfalls ca. 250 EUR/ha erbringe, die Betriebsprämie

aber etwa im Jahr 2013 schon 285 EUR/ha betragen habe, sei deutlich, dass er

mit einer Verpachtung den Verlust der Betriebsprämie nicht ausgleichen könne.

Eine Verpachtung sei also keine wirtschaftliche Alternative. Würde er aber die

Flächen weiterhin als Grünland mit Heuverkauf und dreimaligem Mähen nutzen, so

verliere er gegenüber der Nutzung dieser Flächen Einkommen. Bei einer Nutzung

als Ackerland ergebe sich nämlich ein um jährlich 8.233 Euro höherer Ertrag. Mit

der bloßen Wiesennutzung mache er demgegenüber nach der Rechnung des

Regierungspräsidiums einen Verlust von maximal 7.600 Euro, der selbst nach

dessen Ansicht unzumutbar sei. Nach seiner Berechnung liege sogar ein

einkommenswirksamer Deckungsbeitragsverlust von mehr als 8.000 Euro jährlich

vor, der unzumutbar sei.

22 Der Beklagte führte dazu in der Klageerwiderung aus, der vom Kläger jetzt

angenommene Deckungskostenbeitragsverlust von nur noch 8.233 Euro jährlich

(statt des ursprünglich von ihm angegebenen Verlustes von 13.807 Euro jährlich)

beruhe wohl darauf, dass er jetzt selbst nicht mehr einen negativen

Deckungsbeitrag von (minus) 718 EUR/ha für die Wiesennutzung zugrunde lege,

wie noch ursprünglich im Widerspruchsverfahren von ihm angenommen. Ein

Marktfruchtanbau von alternierend Winterweizen und Körnermais erbringe

gegenüber den anderen Nutzungsformen (Wiesennutzung/Heu, Verpachtung,

Brachliegenlassen) selbst im Rahmen einer neuen Berechnung der

Deckungsbeiträge durch das Landwirtschaftsamt allenfalls folgende jährliche

Mehrerträge: Bei Grünlandnutzung mit dreimaligem Heuschnitt ein Mehrertrag von

1.874 Euro, bei Grünlandnutzung mit zweimaligem Heuschnitt von 1.415 Euro, bei

Verpachtung von 2.786 Euro und bei Brachliegenlassen mit Betriebsprämienbezug

von 3.201 Euro. Unter diesen Umständen könne von einer unzumutbaren

finanziellen Belastung durch das Grünlandumbruchverbot keine Rede sein. Bei

einer Verpachtung, die dem Kläger auch eigene Maschinenkosten ersparen

würde, hätte er einen jährlich um nur 2.786 Euro geringeren Gewinn, als bei der

von ihm favorisierten Ackernutzung. Soweit das Regierungspräsidium aufgrund

seiner Berechnungen des kalkulatorischen Betriebszweigergebnisses (BZE) zu

höheren Differenzbeträgen gelange, seien diese Berechnungen unerheblich, da

die BZE-Berechnungen auch Maschinenkosten für die Grünlandbewirtschaftung in

den Betriebszweigvergleich einbezögen. Damit übersähen sie aber, dass der

Kläger ja auch nach der Umwandlung der streitigen Flächen immer noch ca. 8 ha

Grünlandflächen in seinem Betrieb habe und bewirtschafte, so dass hier weiterhin

diese Festkosten anfielen, also nicht etwa infolge der Umwandlung der streitigen

Flächen in Ackerland entfielen.

23 Der Kläger hält dem wieder eine eigene neue Rechnung entgegen: Die

Berechnungen der Beklagten hätten nichts mit den realen in seinem Betrieb

anfallenden Zahlen zu tun und seien unrealistisch und nicht nachvollziehbar. Er

legt neue Deckungsbeitragsberechnungen für Mais bzw. Weizen vor und kommt

zum Ergebnis, bei einer alternierenden Fruchtfolge könne er einen jährlichen

Ertrag von 10.286 Euro erwirtschaften, in dem die Betriebsprämie mit enthalten sei.

Beschränke er sich auf eine bloße Verpachtung, könne er demgegenüber bei einer

Pachtrate von 250 EUR/ha allenfalls jährlich 1.925 erzielen. Damit würde er also

gegenüber dem Getreideanbau einen Gewinnausfall von ca. 8.361 Euro jährlich

erleiden. Das sei unverhältnismäßig. Die Ackerbewirtschaftung sei für ihn auch

leichter und nicht so wetterabhängig. Bei der Wiesennutzung mit dreimaliger

Heumahd müsse er hingegen mehrfach täglich hin und her fahren, das Heu

mähen, wenden, trocknen, einsammeln. Da seine KfZ-Werkstatt 60 km vom

Wohnsitz entfernt liege und die streitigen Flächen ca. 30 km entfernt, müsse er bei

einer solchen Grünlandnutzung ständig und häufig hin und herfahren, was für ihn

zusätzlich zu den wirtschaftlichen Mindererträgen noch einen speziellen

individuellen Nachteil darstelle. Er müsste dann auch die von ihm abgeschafften

Maschinen wieder vorhalten oder anschaffen, was unwirtschaftlich und ineffizient

sei, zumal er sonst keine andere Grünlandnutzung mehr habe und sich schon um

die Maschinen für den Ackerbau kümmern müsse. Würde er neben dem Ackerbau

auch noch Grünlandbewirtschaftung betreiben, so könnte er auch seine Schlepper

nicht ohne weiteres für beide Wirtschaftsformen nutzen, sondern müsste jedes Mal

die für die Ackerwirtschaft ungeeigneten Reifen des Schleppers gegen

ackertaugliche Reifen tauschen und zeitaufwendig wechseln.

24 Das Grünlandumwandlungsverbot sei außerdem verfassungswidrig. Denn der

Getreideanbau auf der Ackerfläche widerspreche gar nicht dem für das Verbot

angeführten Klimaschutzgedanken. Die umgebrochenen Grundstücke lägen ja

nicht brach, sondern würden mit Getreide bepflanzt, das der Umwelt mehr CO²

entnehme, als mit dem Umbruch freigesetzt werde. Zudem erspare ein örtlicher

verbrauchernaher Getreideanbau klimaschädliche Ferntransporte von importiertem

Getreide aus Nord- oder Südamerika.

25 Der Beklagte hält dem mit der weiteren Klageerwiderung entgegen: Die vom Kläger

vorgelegten Berechnungen seien wenig aussagekräftig und ohne weitere

Unterlagen nicht nachvollziehbar. Die Werte des Landwirtschaftsamtes

entsprächen hingegen den regionalen, auf Erfahrung beruhenden

Durchschnittswerten. Der Kläger möge belastbare konkrete Buchungsunterlagen

vorlegen, denen zu entnehmen sei, welche Lohnkosten angefallen seien, ob das

Getreide direkt ab Feld verkauft sei, welche konkreten Erträge erzielt worden seien.

Soweit der Kläger in seinen Ausführungen zur Verfassungswidrigkeit des

Gesetzes darauf hinweise, er habe auch schon früher die streitigen Flächen als

Ackerland genutzt, es liege also nicht etwa eine Situationsgebundenheit dahin vor,

da es sich noch nie um eine Ackernutzung gehandelt habe, lasse er außer Acht,

dass die Flächen in den Jahren 2007 bis 2012 nachweislich als Grünland

verpachtet worden seien und zwar für einen ordentlichen Pachtertrag von

tatsächlich 250 EUR/ha. Der bloße Umstand, dass eine Ackernutzung höheren

Gewinn erbringe, stelle keinen Härtefall dar, sonst würden alle Umwandlungen

immer einen Härtefall begründen. Der bloße Verzicht auf die Umwandlung von

7,76 ha Flächen bei einem Betrieb mit insgesamt 50 ha Fläche könne keinen

Härtefall begründen, da sonst jede größere Fläche, die vom Umwandlungsverbot

betroffen sei, einen Härtefall darstelle. Die Umwandlung berühre auch das

Klimaschutzziel. Es gehe um den Erhalt der Bodensubstanz (Humus) und des im

Boden gebundenen CO² Kohlenstoffs, der beim Umbruch freigesetzt werde. Die

Bindung von CO²-beim Aufwuchs des Getreides sei demgegenüber nicht von

Bedeutung. Ein Kohlenstoffspeicher wie Grünland stehe daher beim Klimaschutz

an erster Stelle. Durch die ständige Bodenbearbeitung werde mit dem

untergemischten Sauerstoff auch die organische Bodensubstanz angegriffen.

Innerhalb weniger Jahre könnten dadurch bis zu 40 % Humus verlorengehen.

Außerdem gelange das im Boden gebundene Nitrat ins Grundwasser.

26 Der Kläger hat demgegenüber schließlich vorgetragen: Es sei auf konkrete Daten

und nicht auf landesweite Durchschnittswerte abzustellen. Die Zahlen, die er

berechnet habe, ließen sich alle belegen. Gegebenenfalls müsse ein

Sachverständiger beauftragt werden. Da er Inhaber einer KfZ-Werkstatt sei, fielen

keine Lohnkosten für die Reparaturen an seinen Maschinen an, sondern nur

Materialkosten. Das berücksichtigten die Rechnungen des Beklagten nicht. Soweit

ihm der Beklagte entgegenhalte, er habe ungeachtet der umgewandelten 7,76 ha

Flächen auch sonst noch nach wie vor ca. 8 ha Grünlandflächen im Betrieb, für die

ohnedies auch Maschinenkosten anfielen, da er sie als Grünland bewirtschafte,

treffe dies nicht zu. Er habe zwar noch ca. 7,5 ha Dauergrünland in

Bewirtschaftung, aber nicht zum Mähen und Heuverkauf, sondern ausschließlich

als Streuobstwiesen oder Restflächen in einer für die Ackernutzung ungünstigen

Lage. Diese Flächen mulche er nur zweimal jährlich und erhalte dafür die

Betriebsprämien. Maschinen für das Mähen und Wenden etc. halte er dafür nicht

vor. Schließlich liege ein Ermessenfehler vor, weil der Beklagte offenbar, obwohl

die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ins Ermessen gestellt sei, davon

ausgehe, dass kein Gewinnausfall eine Härte je begründen könne. Er habe damit

sein Ermessen von vornherein unterschritten, sich nämlich offenbar gebunden

gesehen.

27 Der Kläger beantragt

28 die beiden Bescheide des Beklagten vom 11.9.2013 und den

Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 8.10.2014

aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm die beantragte

Ausnahmegenehmigung für die Umwandlung von Grünland in Ackerland zu

erteilen.

29 Der Beklagte beantragt,

30 die Klage abzuweisen.

31 Er verweist auf die Gründe der Bescheide. Zu den einzelnen

Klagebegründungsschriftsätzen des Klägers hat es im Einzelnen Stellung

genommen (siehe oben).

32 Der Kläger ist in der mündlichen Verhandlung zu der Struktur seines Betriebs, zu

den Betriebsabläufen und zu den seinen Entscheidungen zugrundeliegenden

Motiven vom Gericht angehört worden. Auf die darüber gefertigte

Sitzungsniederschrift wird insoweit verwiesen.

33 Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichts- (ein Heft)

und der Behördenakten (ein Heft Akten des Beklagten und ein Heft

Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig.

35 Es fehlt dem Kläger nicht etwa deshalb am Rechtsschutzbedürfnis, weil sich die

streitige Frage eines Anspruchs auf Ausnahmeerteilung bzw. der Rechtmäßigkeit

der Wiederherstellungsanordnung nach Klageerhebung mittlerweile infolge

Zeitablaufs dadurch erledigt hätte (§ 43 Abs. 2 VwVfG), dass § 27a Abs.1 LLG (in

seiner Fassung vom 13.12.2011 - GBl 2011, S. 551) ursprünglich nur eine

Geltungsdauer des Dauergrünlandumwandlungsverbots bis 31.12.2015 vorsah, so

dass der Kläger heute gar nicht mehr einer Ausnahmegenehmigung bedürfte und

auch die Erfüllung der ihm auferlegten Rückumwandlungspflicht heute sinnlos

wäre.

36 Denn mittlerweile gilt die zum 1.1.2016 in Kraft getretene nachfolgende Fassung

des § 27a LLG (vom 15.12.2015 - GBl. 2015, 1155), die in Absatz 1 das

Umwandlungsverbot auch für die Zukunft weiter aufrechterhält. Dieses Verbot

erstreckt sich auch auf die hier streitigen Flächen des Klägers.

37 Insoweit kann der Kläger nicht damit gehört werden, die Neuregelung des

Umwandlungsverbots erstrecke sich nach dem klaren Wortlaut des § 27a Abs. 1

LLG n. F. nur auf die „vor dem 1.1.2015 außerhalb geschlossener Ortschaften

liegenden Dauergrünlandflächen“, seine im vorliegenden Klageverfahren streitigen

Flächen hingegen seien zu diesem Zeitpunkt bereits keine Dauergrünlandflächen

mehr, sondern Ackerflächen gewesen, so dass sie von diesem

Umwandlungsverbot gar nicht erfasst würden. Nach dem bloßen Wortlaut der

Vorschrift mag zwar in der Tat eine Ackerfläche nicht von dem Begriff

„Dauergrünland“ erfasst werden. Nach seinem Sinn und Zweck ist dieser Begriff

aber eindeutig auch auf (Acker-)Flächen auszudehnen, die rechtlich betrachtet bei

Einhaltung der Vorschriften des LLG in seiner vorangehenden Fassung

„Dauergrünland“ sein müssten und es aktuell rein tatsächlich nur deshalb nicht

sind, weil ihr Eigentümer diese Flächen unter Verstoß gegen die

Vorgängerregelung illegal in Ackerland verwandelt hat, nämlich umgebrochen hat,

ohne die dafür erforderliche Ausnahmegenehmigung einzuholen bzw. den

Ausgang des - im vorliegenden Fall anhängigen - Rechtsstreits darüber

abzuwarten, ob ihm ein Anspruch auf Erteilung einer solchen

Ausnahmegenehmigung rechtlich zusteht oder nicht. Jede andere Auslegung der

Vorschrift würde ansonsten zu einer nach Sinn und Zweck des Gesetzes durch

nichts gerechtfertigten Privilegierung desjenigen Eigentümers führen, der sich nicht

an das Gesetz hält. Auch nach dem dokumentierten Willen des Gesetzgebers

(siehe dazu LT-Drs 15/7676 vom 10.11.2015, S. 1, 11, 17) soll die Neuregelung

das bisherige Umwandlungsverbot lediglich (nahtlos) ab 1.1.2016 „fortsetzen“ und

nicht etwa dazu dienen, Verstöße gegen das nach dem bisherigen Gesetz zeitlich

befristet (bis 31.12.2015) geltende Verbot jetzt ab 1.1.2016 zu privilegieren. Die

Anwendung der Neuregelung in § 27a LLG ausschließlich auf „Flächen, die schon

vor dem 1.1.2015 als Grünland bestanden“ haben, soll insoweit lediglich dazu

dienen, das automatische Hineinwachsen von langjährigen Feldfutterbeständen in

den Dauergrünlandstatus zu vermeiden (LT-Drs. a.a.O., S. 17). Die genannte, an

Sinn und Zweck sowie an dem gesetzgeberischen Willen orientierte Auslegung ist

auch noch mit dem Wortlaut des Begriffs „Dauergrünland“ vereinbar, der es

durchaus zulässt, darunter eine Fläche zu verstehen, die nicht nur tatsächlich

Grünland ist, sondern auch eine Fläche, die rechtlich betrachtet bei Einhaltung der

Gesetze Grünland hätte bleiben müssen.

Die zulässige Klage ist indessen unbegründet. Die angefochtenen Bescheide

sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Er hat keinen

Anspruch auf die Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung (2.1.) und das

Rückumwandlungsgebot (2.2.) ist ihm gegenüber zu Recht erlassen worden (§

113 Abs. 1 S. 1 und Abs. 5 S. 1 VwGO).

2.1.

2.1.1.

Die streitigen Flächen bei der Hofstelle ... (Flst.Nrn. 2003, 2004, 2004/1 und

2006) unterlagen dem Dauergrünlandverbot des § 27a Abs. 1 LLG.

40 Denn es handelte sich um „Dauer„-Grünland im Sinne der Legaldefinition des § 4

Abs. 5 LLG. Diese Flächen sind nämlich bis zu ihrer Umwandlung Anfang 2013 in

den vorangegangenen fünf Jahren nur als Grünland genutzt worden. Das ergibt

sich aus den Aufstellungen des Beklagten, wonach diese Nutzung zum größten

Teil schon seit 1993 vorlag, und jedenfalls ab 2003 vollständig alle Flächen als

Grünland verpachtet waren und genutzt wurden. Mit einem Gesamtumfang von

7,76 ha überschreiten diese Flächen auch die Bagatellgrenze von 20 ar, unterhalb

deren eine Umwandlung nicht als Umwandlung im Sinne des Gesetzes gilt (§ 27a

Abs. 3 S. 1 Nr. 3 LLG).

2.1.2.

Das mithin im vorliegenden Fall eingreifende gesetzliche Verbot ist entgegen

der Ansicht des Klägers auch nicht verfassungswidrig.

42 Die Kammer sieht insoweit keinen Anlass, die Vorschrift des § 27a LLG im Wege

der konkreten Normenkontrolle dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG

bzw. dem Staatsgerichtshof des Landes Baden-Württemberg nach Art. 68 Abs. 1

Nr. 3 der Landesverfassung zur Prüfung seiner Vereinbarkeit mit den

Bestimmungen des Grundgesetzes bzw. der Landesverfassung vorzulegen. Sie ist

nicht mit der dafür notwendigen Gewissheit davon überzeugt, dass diese

Bestimmung gegen die Bundes- bzw. Landesverfassung verstößt.

43 Insoweit sei zunächst in vollem Umfang auf die überzeugend und ausführlich

begründete Entscheidung des VG Stuttgart verwiesen (VG Stuttgart, Urt. v.

20.8.2014 -11 K 1881/13), welche die Kammer den Beteiligten im Volltext vor dem

Termin zur mündlichen Verhandlung zur Kenntnisnahme übersandt hat, weil sie

bislang unveröffentlicht ist und in der Landtagsdrucksache (LT-Drs. 15/7676 v.

10.11.2015, S. 15) nur kurz zusammengefasst wiedergegeben wird.

44 Ergänzend dazu sei mit Bezug auf die Argumente des Klägers noch Folgendes

ausgeführt:

45 Ein Verstoß der landesrechtlichen Regelung des § 27a LLG gegen die Regeln der

Gesetzgebungskompetenz ergibt sich entgegen der Auffassung des Klägers nicht

etwa daraus, dass das vom Bundesgesetzgeber im Rahmen der konkurrierenden

Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG) geregelte Bundesnaturschutzgesetz kein

pauschales, sondern in § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nur ein standortspezifisches

Grünlandumbruchverbot regele und deshalb der Landesgesetzgeber mit dem

pauschalen Verbot in § 27a LLG nicht davon abweichen dürfe, weil Art. 72 Abs. 3

S. 1 Nr. 2 GG den Ländern im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung eine

Abweichung davon nur gestatte, soweit sie nicht von allgemeinen Grundsätzen

des Naturschutzes abweiche.

46 Denn zu den allgemeinen Grundsätzen des Naturschutzes zählt nach § 1 Abs. 3

Nr. 2 BNatSchG auch die Erhaltung der Böden, so dass sie ihre Funktion im

Naturhaushalt erfüllen können. Insoweit regelt dann § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG

nur, dass bei der landwirtschaftlichen Nutzung „neben“ den Anforderungen, die

sich aus den für die Landwirtschaft geltenden Vorschriften und aus § 17 Abs. 2

BBodSchG ergeben, „insbesondere“ auch dieses standortspezifische

Grünlandumbruchverbot aus § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG als Grundsatz der guten

fachlichen Praxis zu beachten ist. Das aber schließt, weil es keine abschließende

Regelung enthält, sondern nur ein besonders hervorgehobenes Regelbeispiel

darstellt, eine landesrechtliche Regelung eines umfassenden

Grünlandumbruchverbots für Dauergrünland nicht aus.

47 Entgegen der Ansicht des Klägers fehlt es der Regelung des § 27a LLG auch nicht

etwa an einer Deckung durch die gesetzliche Zwecksetzung des LLG, welche

ausweislich § 2 Nr. 3 LLG zwar auch den Bodenschutz erfasse, aber nach § 17

LLG nur staatliche geförderte, also nicht entschädigungslose

Bodenschutzmaßnahmen zulasse. Denn § 17 LLG enthält insoweit lediglich eine

gesetzliche Ermächtig des Landes zur Förderung von Bodenschutzmaßnahmen,

beschränkt aber den Handlungsspielraum des Landes in diesem Bereich nicht

einzig auf die Durchführung entsprechender Fördermaßnahmen, sondern schließt

auch repressive Maßnahmen wie Ge- oder Verbote damit nicht aus.

48 Es mangelt dem Grünlandumwandlungsverbot auch nicht an der von Art. 14 GG

für eine entschädigungslose gesetzliche Nachzeichnung der inhaltsbestimmenden

Grenzen des Eigentums geforderte Berücksichtigung seiner

„Situationsgebundenheit“. Denn das Grünlandumwandlungsverbot des § 27a LLG

umfasst zum einen nur Flächen über 20ar und zum anderen nur solche, die bereits

fünf oder mehr Jahre lang nur als Grünland genutzt worden sind. Zudem bietet die

Ausnahmemöglichkeit des § 27a Abs. 2 S. 1 LLG die - entgegen der Ansicht des

Klägers keineswegs nur theoretische - Möglichkeit, den Besonderheiten des

„Einzelfalls“ Rechnung zu tragen und im Rahmen des dazu eröffneten Ermessens

unter anderem auch zu berücksichtigen, ob es sich infolge spezieller

standortbedingter Besonderheiten und einer daraus resultierenden besonderen

Situationsgebundenheit um ökologisch besonders schutzwürdige Flächen handelt

oder nicht.

49 Schließlich verfängt auch der Verweis auf das weniger strenge EU-Recht nicht.

Denn EU-Recht regelt immer nur europaweit geltende Mindeststandards, schließt

damit aber strengere nationale Regelungen nicht aus. Der Umstand, dass nach

den EU-rechtlichen Cross Compliance Regelungen der Bezug von EU-

Förderleistungen für solche Landwirte, die sie beantragen, unter anderem von der

Einhaltung weniger strenger Regeln zum Grünlandumbruch abhängig sein mag,

macht eine nationale landesrechtliche Regelung, die unabhängig von dem Bezug

solcher Förderleistungen gilt und die strengere Regeln aufstellt, deshalb nicht EU-

rechtswidrig.

2.1.3.

Nach der mithin verfassungsgemäßen Vorschrift des § 27a LLG bedurfte der

Kläger für den von ihm vorgenommenen Grünlandumbruch der Erteilung einer

Ausnahmegenehmigung und bedarf einer solchen auch aktuell noch. Diese kann

er jedoch vom Beklagten nicht beanspruchen, weil die hier allein in Betracht

kommende Ausnahmevoraussetzung nach § 27a Abs. 2 S. 1 Nr. 3 LLG nicht erfüllt

ist, wonach eine Ausnahme von dem Dauergrünlandumwandlungsverbot nur erteilt

werden kann, wenn dieses Verbot „im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung“

führen würde.

51 Wann eine solche Belastung i.S.d. § 27a LLG vorliegt, ist in der Rechtsprechung

noch nicht geklärt, vielmehr findet sich zu dieser erst seit 2011 in Kraft getretenen

Vorschrift außer der oben genannten Entscheidung des VG Stuttgart - soweit

ersichtlich - bisher keine Rechtsprechung.

52 Die Gesetzesbegründung zu § 27a Abs. 2 S. 1 Nr. 3 LLG (LT-Drs v. 9.11.2011 -

15/854, S. 1, 13, 14, 19) erwähnt lediglich, durch die Ausnahmeklausel könne

„spezifischen Einzelfallbelangen“ Rechnung getragen werden. Sie verweist damit

auf den Umstand, dass sich die eine Ausnahme vom Umwandlungsverbot

rechtfertigende Unzumutbarkeit der Einhaltung dieses Verbots nicht bereits aus

allgemeinen schematischen Grundsätzen ableiten lässt, sondern sich aus einer

individuellen Betrachtung ergeben muss.

53 Die für die gerichtliche Beurteilung als bloße Hinweise unverbindlichen, aber

Anhaltspunkte für eine Auslegung liefernden „Hinweise des

Landwirtschaftsministeriums Bad.-Württ. zum Vollzug des

Dauergrünlandumwandlungsverbots im LLG ( v. 18.12.2012 - Az. 23 - 8235)“

führen insoweit aus (siehe S. 8 der Hinweise), unzumutbare Belastungen bzw.

Härtefälle könnten „unzumutbare finanzielle Belastungen“ sein, bzw. vorliegen,

wenn die Einhaltung des Verbots ansonsten zu einer „Verhinderung zwingend

notwendiger Entwicklungen zur Zukunftssicherung des Betriebs“ führe. Allgemeine

„Betriebsentwicklungen, die auf der Umstellung des Grünlandbetriebs auf

Ackerland basieren“ hingegen könnten einen Härtefall/Ausnahmefall nicht

begründen. Ebenso wenig ausreichend sei das „alleinige Interesse des

Antragstellers an einer höherwertigen Nutzung der Fläche ohne weitere

Begründung“.

54 Diese Gesetzesbegründung und dies Vollzugshinweise greifen damit

Begründungselemente auf, die in Anlehnung an die vom

Bundesverfassungsgericht zu Art. 14 GG aufgestellten Grundsätze von der

Rechtsprechung zur Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der

„unzumutbaren Belastung“ entwickelt worden sind, wie er in vergleichbaren

gesetzlichen Regelungen des Naturschutzrechts bzw. des Denkmalschutzrechts

verwendet wird, die - ebenso wie § 27a LLG - den Konflikt zwischen dem Schutz

des Eigentumsgrundrechts und den im Rahmen seiner Sozialpflichtigkeit zu

beachtenden Anforderungen des Allgemeinwohls regeln.

55 Das Bundesverfassungsgerichts hat in seiner Rechtsprechung zur Frage der

Unzumutbarkeit einer Eigentumsbeeinträchtigung (BVerfG, B. v. 23.9.1992 - 1 BvL

15/85 = E 87,114 = juris, Rdnr. 114 [116, 117] = NJW-RR 1993, 971 zur

Pachtzinsbegrenzung nach Bundes-KleingartenG; B. v. 22.11.1994 - 1 BvR

351/91 = juris, Rdnr. 65 NJW 1995, 511 = E 91,294 [310] zur Mietpreisbindung in

den neuen Bundesländern; B. v.2.3.1999 - 1 BvL 7/91 , juris, Rdnr. 84, 85 = NJW

1999, 2877 = E 100, 226 zum DenkmalschutzG-RhlPflz) mit Blick auf das

Grundrecht auf Eigentum aus Art. 14 Abs. 1 GG und dessen Sozialbindung den

Grundsatz aufgestellt, dass es keine Verletzung des Eigentumsgrundrechts

darstellt, wenn ein Grundstück infolge einer staatlichen Beschränkung seiner

Ausnutzbarkeit „nicht in der rentabelsten Weise d.h. am renditeträchtigsten genutzt

werden“ kann, sondern womöglich nur in einer wirtschaftlich eingeschränkt

profitablen Weise. Die entschiedenen Fälle zur Mietpreis- bzw. Pachtzinsbindung

machen deutlich, dass ein privater Eigentümer durch Art. 14 GG „nicht die

bestmöglichen Einnahmen aus der Vermietung-/Verpachtung seines Eigentums

garantiert“ bekommt, sondern „auch wirtschaftlich nachteiligere Formen der

Vermietung/Verpachtung hinnehmen“ muss, wenn entsprechend gewichtige

Allgemeinwohlgründe vorliegen. Die Rechtsprechung zur Unzumutbarkeit von

Eigentumsbeschränkungen im Denkmalschutzrecht geht sogar erst dann von

einer Verletzung des Eigentumsgrundrechts aus, wenn praktisch für den

Eigentümer „so gut wie nichts mehr an wirtschaftlicher Benutzungsform übrig

bleibt“, wenn er „sein Eigentum nur noch ohne eigenen Profit im Dienste der

Allgemeinheit gewissermaßen gemeinnützig verwaltet“ bzw. „allenfalls noch einen

symbolischen Betrag dafür erwirtschaften“ kann. Erst recht gilt dies, wenn nur noch

ein sog. „Nullsummenspiel“ vorliegt, d.h. wenn die Erträge aus dem Eigentum nur

noch gleich hoch sind, wie die zur Sanierung- und Unterhaltung des Eigentums

erforderlichen Aufwendungen oder wenn gar „dauerhafte Verluste“ vorliegen, d.h.

wenn das Eigentum „nur noch mit Zuschüssen aus dem übrigen sonstigen

Vermögen des Eigentümers zu halten“ ist. Eine Belastung des Grundstücks mit

Kosten bis zur Höhe seines Verkehrswerts ist aber dann unzumutbar, wenn das

Grundstück den „wesentlichen Teil des Vermögens des Pflichtigen“ bildet und die

„Grundlage seiner privaten Lebensführung“ darstellt (BVerfG, B. v. 16.2.2000 - 1

BvR 241/91 -, BVerfGE 102, 1[21] = NVwZ 2000, 1033 = juris). Art. 14 Abs. 1 GG

gewährleistet nicht, dass der Grundstücksertrag einer denkmalgeschützten

Gesamtanlage, deren Erhalt für sich genommen wirtschaftlich zumutbar ist,

dadurch gesteigert wird, dass einzelne, wirtschaftlich unrentable Teile aus einem

solchen Ensemble herausgeschnitten werden (BVerfG, B. v. 14.4.2010 - 1 BvR

2140/08 -, NVwZ 2010, 957 [958] = juris; umfassend zur Rechtsprechung zum

Denkmalschutz und Eigentum: Guckelberger, NVwZ 2016, 17 [21 -23] m.

zahlr.w.Rspr.Nw). Zum Kiesabbau entschied das Bundesverfassungsgericht, es

sei einem Eigentümer zumutbar, angesichts des hohen Ranges des in Art. 20a GG

verfassungsrechtlich verankerten Natur- und Landschaftsschutzes auf einen noch

nicht ins Werk gesetzten, noch nicht genehmigten Abbau zu verzichten (B. v.

10.10.1997 - 1 BvR 310/84 -, juris, Rdnr. 23 ff. [34] = NJW 1998, 367).

56 In ähnlicher Weise wird in der Rechtsprechung der Fachgerichte zum

Denkmalschutzrecht (vgl. VGH Bad.-Württ., U. v. 12.12.1985 - 5 S 2653/84 -, juris =

VBlBW 1987, 66 und U. v. 10.5.1988 - 1 S 1949/87 -, juris, = VBlBW 1989, 18 [22,

23] und U. v. 27.5.1993 - 1 S 2588/92 -, juris, = BRS 77 Nr. 19 = BWVPr 1994, 285)

eine Unzumutbarkeit von Belastungen für den Eigentümer und damit eine

Verletzung des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 GG erst dann angenommen,

wenn ein „anhaltendes Missverhältnis zum realisierbaren Nutzwert“ vorliegt, wenn

eine „sinnvolle Nutzung nicht mehr möglich“ ist, wenn die „Belastung einem

Veräußerungsverbot gleichkommt“, wenn eine „bisher ausgeübte zulässige

Nutzung, die der Lage und Beschaffenheit des Eigentums entspricht und von

vernünftig denkendem Eigentümer ins Auge gefasst wird, künftig durch die

staatliche Maßnahme untersagt wird“. Bei der Beurteilung, ob dies der Fall ist, sind

die subjektiven persönlichen wirtschaftlichen Verhältnisse des Eigentümers

unerheblich. Relevant ist vielmehr eine objektive Betrachtung der wirtschaftlichen

Verhältnisse bezogen auf das eigentumsrechtliche Schutzobjekt, d.h. das unter

Denkmalschutz stehende bebaute Grundstück. Das heißt, der Eigentümer muss

nicht sein sonstiges persönliches Vermögen zum Erhalt des Denkmals opfern.

Vielmehr ist die objektive Wirtschaftlichkeit des Ertrags bzw. der Aufwendungen

zum Erhalt des Schutzobjekts selbst maßgeblich. Dazu ist eine

grundstücksbezogene Kosten-Nutzen-Analyse vorzunehmen, in die alle

Zuschüsse und Steuern sowie Verzinsungen, aber auch Nebenkosten und Kredite

einzustellen sind. Ergibt sich im Ergebnis nach der Saldierung eine Unterdeckung,

dann ist dies dem Eigentümer nicht mehr zumutbar.

57 In Anlehnung an diese zum Denkmalschutzrecht entwickelten Grundsätze

beantwortet die fachgerichtliche Rechtsprechung auch die Frage, inwieweit die

Verweigerung einer Aufforstungsgenehmigung aus Gründen des Natur- und

Landschaftsschutzes zu einer finanziellen Unzumutbarkeit des betroffenen

Grundstückseigentümers und damit zu einer Verletzung seines

Eigentumsgrundrechts führt (vgl. VG Freiburg, U. v. 7.10.1999 - 3 K 734/98 und

dazu die zweitinstanzliche Entscheidung VGH Bad.-Württ., U. v. 6.11.2003 - 10 S

2619/00 -, juris Rdnrn. 26 - 51 = NuR 2004, 244 = AUR 2004, 368; siehe ferner

VGH Bad.-Württ., U. v. 17.11.2004 - 5 S 2731/02 -, juris, Rdnr. 23 - 24 = RdL 2005,

132 = NuR 2005, 724 = VBlBW 2005, 274). Danach schützt Art. 14 GG nicht das

Recht, ein Grundstück am wirtschaftlich effektivsten zu nutzen, sondern ein

Eigentümer muss sich bei mehreren wirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeiten auch

auf die geringerwertige Alternative verweisen lassen. Bei der Frage der Kosten-

Nutzen-Gegenüberstellung sind auch Prognoseunsicherheiten zu berücksichtigen.

Alternativen, wie Verkauf, Verpachtung oder Vermietung sind ernsthaft in den Blick

zu nehmen. Bei der Beurteilung der Unzumutbarkeit spielt es auch eine Rolle, ob

der Eigentümer die Härtesituation womöglich selbst begründet hat, indem er

Grundstücke im Einzelfall ungünstig und unwirtschaftlich aufgeteilt hat. Außerdem

kann für eine Zumutbarkeit bedeutsam sein, ob die Beschränkung einen ganz

kleinen wirtschaftlich angeschlagenen Betrieb betrifft oder einen großen, der

Verluste auffangen kann.

58 Zudem gibt es Entscheidungen zu dem vergleichbaren Begriff der „unzumutbaren

Belastung“, wie er als Voraussetzung für die Erteilung einer Ausnahme/Befreiung

auch in § 67 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG bzw. in vergleichbaren anderen

naturschutzrechtlichen Vorschriften verwendet wird. Danach müsse das Vorliegen

einer atypischen Sondersituation grundstücksbezogen betrachtet werden, so dass

persönliche und wirtschaftliche Verhältnisse des Eigentümers selbst nicht zu

berücksichtigen sind. Eine Atypik liege dann nicht vor, wenn die Situation für alle

Landwirte zuträfe. Wer aus eigener Entscheidung eine Hofstelle aufgegeben habe,

könne sich nicht auf die Unzumutbarkeit eines Bauverbots berufen (vgl. VG Köln,

U. v. 18.6.2013 - 14 K 2114/11 -, juris. Rdnr. 44; ebenso VG Bayreuth, U. v.

16.9.2015 - B 2 K 15.493 - juris, Rdnr. 21 zur Versagung einer Fällgenehmigung für

eine Eiche nach der NaturdenkmalVO). Eine Atypik setze einen so vom

Normgeber nicht vorgesehenen singulären Spezialfall voraus. Maßgeblich sei für

die Beurteilung eine bilanzierende Interessenabwägung durch die Behörde in

Form einer Ermittlung und Gewichtung der Folgen einer Belastung bzw. eines

Eingriffs und der ihnen gegenüber zu stellenden gegenläufigen öffentlichen

Belange des Allgemeinwohls (vgl. OVG Bln.-Bbg, B. v. 28.9.2012 - OVG 11 S

61.12 -, juris, Rdnr. 5 = NuR 2012, 852 = NVwZ-RR 2013, 96). Eine unzumutbare

Härte nach § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BNatSchG liege vor, wenn sich die Belastung

des Betroffenen in Abwägung mit öffentlichen Interessen wegen der Besonderheit

und Schwere des Verbots als unangemessen erweise (vgl. VG Stade, U. v .

8.10.2013 - 1 A 2305/12 -, juris, Rdnr. 38). Bezüglich eines naturschutzrechtlichen

Bauverbots wurde entschieden, eine Unzumutbarkeit könne sich nicht aus Folgen

der genehmigungswidrigen Errichtung ergeben und durch den Betroffenen selbst

herbeigeführt werden. Ein Bauverbot im Naturschutzgebiet stelle regelmäßig keine

unzumutbare Belastung sondern eine vom Normgeber gerade gewollte Folge dar.

Eine Atypik der Grundstückssituation sei erforderlich, maßgeblich seien objektive

Gesichtspunkte, so dass die sonstige subjektive wirtschaftliche Situation des

Eigentümers selbst unerheblich sei (vgl. VG Schlesw.Holst., U. v. 8.2.2013 - 1 A

287/11 -, juris, Rdnr. 76, 81). Zur Belastung einer privaten Grünlandfläche mit

einem Umwandlungsverbot, um im Rahmen einer Planfeststellung eine

Ausgleichsfläche zu erhalten, wurde entschieden, dass die grundgesetzliche

Dispositionsfreiheit des Eigentümers hinsichtlich der Absicht, ein 3,6 ha große

Grundstück als Renditeobjekt nutzen zu können, nicht verletzt werde, wenn er

wirtschaftlich nicht existenziell auf dieses Grundstück angewiesen sei, wenn er das

Grundstück lediglich im Rahmen eines Nebenerwerbslandwirtschaftsbetriebs

nutze, wenn die Möglichkeit einer betrieblichen Nutzung und Gestaltung nicht völlig

abgeschnitten werde und wenn dem Eigentümer noch knapp 42 ha an

unbelasteten Flächen verblieben und seine Existenz weder vernichtet noch

gefährdet werde (BVerwG, U. v. 28.1.1999 - 4 A 18/98 -. juris, Rdnr. 24, 25 = BauR

1999, 891 = NVwZ-RR 1999, 629 = UPR 1999, 268).

59 Nach diesen Maßstäben und Grundsätzen stellt es für den Kläger im konkret

vorliegenden Fall keine unzumutbare finanzielle Belastung gem. § 27a Abs. 2 S. 1

Nr. 3 LLG dar, dass er die genannten Dauergrünlandflächen bei der Hofstelle

Oberegg nicht in Ackerland umbrechen darf. Es lässt sich nicht feststellen, dass

ein atypischer Einzelfall vorliegt, der die mit dem Umwandlungsverbot

verbundenen typischerweise zumutbaren Belastungen, aufgrund besonderer, vom

Normalfall abweichender Umstände ausnahmsweise als unzumutbar erscheinen

lässt, weil etwa eine besondere Struktur oder wirtschaftliche Situation des Betriebs

oder eine besondere, die Ausnutzbarkeit als Grünland oder die ökologische

Wertigkeit beeinträchtigende topographische Situation der Grundstücke gegeben

wäre.

60 Nach dem oben Gesagten ist die Frage der Zumutbarkeit nicht nach den

subjektiven wirtschaftlichen Verhältnissen des jeweiligen Grundstückseigentümers

und seines persönlichen sonstigen Vermögens zu beurteilen. Vielmehr ist ein

davon unabhängiger objektiver, nämlich grundstücks- bzw. objektbezogener

Maßstab anzulegen. Als Bezugspunkt ist dabei nicht jede einzelne

Flurstückparzelle in den Blick zu nehmen, sondern der landwirtschaftliche Betrieb

des Klägers mit seiner Gesamtheit der landwirtschaftlich genutzten Grundstücke

(siehe in diesem Sinne einer betriebsbezogenen Betrachtungsweise auch die

Vollzugshinweise des Landwirtschaftsministeriums, die eine Verhinderung einer

notwendigen „Entwicklung eines landwirtschaftlichen Betriebs“ infolge des

Grünlandumbruchverbots als unzumutbar einstufen).

61 Deshalb muss bei der Beurteilung der finanziellen Zumutbarkeit des

Grünlandumwandlungsverbots für den Kläger der von ihm neben seiner

Landwirtschaft noch geführte Betrieb seiner KfZ-Werkstatt in ... außer Betracht

bleiben. Auf die vom Kläger vorgetragene wirtschaftlich angespannte Situation

dieses KfZ-Betriebs kommt es daher ebenso wenig an, wie auf die von ihm

geschilderten, mit seinem Pendeln zwischen diesem Betrieb und seinem

Landwirtschaftsbetrieb verbundenen räumlichen und zeitlichen Schwierigkeiten bei

der Führung des landwirtschaftlichen Betriebs und seine die Arbeit in der KfZ-

Werkstatt erschwerenden gesundheitlichen Beeinträchtigungen der Schultern.

62 Eine auch den KfZ-Betrieb in den Blick nehmende Gesamtbetrachtung der

subjektiven Vermögenssituation und wirtschaftlichen Lage des Klägers wäre nach

den dargelegten Maßstäben allenfalls dann ausnahmsweise anzustellen, wenn

sich die Frage stellte, ob die Beschränkung der Eigentumsfreiheit ihn als

betroffenen Grundstückseigentümer in seiner wirtschaftlichen Existenz als solcher

gefährdet, weil es sich bei dem Landwirtschaftsbetrieb um sein einziges oder

zumindest wesentliches Vermögensobjekt handelt und dieses in vollem Umfang

betroffen ist. Dafür ist hier jedoch nichts ersichtlich. Dass der landwirtschaftliche

Betrieb des Klägers und die zugehörigen Grundstücke seine einzige Wirtschafts-

und Vermögensgrundlage darstellen, weil sein KfZ-Betrieb als

Einkommensgrundlage ausscheidet, lässt sich nicht feststellen. Vielmehr haben

sich bis heute die vom Kläger bei Beantragung der Ausnahmegenehmigung

seinerzeit Mitte 2013 vorgetragenen Befürchtungen offenbar nicht realisiert, den

KfZ-Betrieb werde er womöglich aufgeben müssen, weil die Zahlungsmoral der

Kunden schlecht sei, große in ihrer Realisierung gefährdete Außenstände

bestünden und das Arbeiten über Kopf in der KfZ-Werkstatt infolge persönlicher

gesundheitlicher Probleme erschwert sei. Denn nach seinen Angaben in der

mündlichen Verhandlung arbeitet er dort nach wie vor auch bald drei Jahre später

noch an drei Tagen in der Woche. Dieser Teil seiner wirtschaftlichen Existenz

existiert also noch. (Sollte sich dies in der Zukunft ändern, bleibt es dem Kläger

unbenommen, dann einen erneuten Antrag auf Ausnahmeerteilung unter Hinweis

auf eine dann womöglich vorliegende Unzumutbarkeit des Umwandlungsverbots

zu stellen).

63 Selbst wenn man allein den landwirtschaftlichen Betrieb betrachtet, kann von einer

existenziellen Gefährdung dieses Betriebs durch das Umwandlungsverbot keine

Rede sein. Die betroffenen Flächen machen mit 7,76 ha bei einer Gesamtfläche

des Betriebs von ca. 50 ha nur einen Anteil von maximal 20% und damit nicht

einen ganz wesentlichen Anteil aus. Zudem ist es auch nicht so, dass diesen

Flächen durch das Umwandlungsverbots jeglicher wirtschaftlicher Nutzen

genommen würde (siehe dazu unten).

64 Eine Unzumutbarkeit der Einhaltung des Dauergrünlandumwandlungsverbots

kann sich entgegen der Ansicht des Klägers im vorliegenden Fall auch nicht schon

allein aus dem Umstand ergeben, dass er nach allen Berechnungen, nämlich

seinen eigenen, aber auch nach denen des Landwirtschaftsamtes des Beklagten

und des Regierungspräsidiums, mit einer Nutzung der hier streitigen Flächen als

Ackerflächen zum Marktfruchtanbau in jedem Fall einen deutlich höheren Gewinn

erwirtschaften kann, als mit einer bloßen Nutzung als Grünlandfläche, sei es durch

Brachliegenlassen und Mulchen und Vereinnahmen der entsprechenden EU-

Prämien, sei es durch Verpachtung als Grünland oder sei es durch Verkauf von

Grünschnitt an Biogasanlagen bzw. von Heu an Pferdehöfe. Denn das Recht auf

Eigentum aus Art. 14 Abs. 1 GG garantiert nicht die wirtschaftlich profitabelste

Ausnutzung des Grundeigentums mit der höchsten Rendite, sondern mutet es

einem Eigentümer im Rahmen der Inhalts- und Sozialbindung des Eigentums auch

zu, sich infolge von Beschränkungen zum Schutz der Natur, der nach Art. 20a GG

wie das Eigentumsgrundrecht selbst auch Verfassungsrang genießt, mit einem

geringeren Ertrag seines Grundstücks bescheiden zu müssen. Darauf stellen auch

die Vollzugshinweise in Anlehnung an die oben dargelegte Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts zu den Grenzen des Eigentumsgrundrechts zu Recht

ab.

65 Nicht feststellen lässt sich, dass dem Kläger infolge der Beschränkung der

Grundstücksnutzung auf Grünlandwirtschaft anstelle des lukrativeren

Marktfruchtanbaus nicht nur in gewissem Umfang ein Gewinn entgeht, sondern

dass er dadurch sogar wirtschaftlich ins Minus gerät. Es ist nicht ersichtlich, dass

diese Art der Bewirtschaftung für ihn gewissermaßen einen reinen

Zuschussbetrieb darstellt, weil etwa die potentiellen Erträge die für die

Bewirtschaftung erforderlichen Aufwendungen mit der Folge überschreiten würden,

dass er zur Vermeidung von Verlusten aus seinem Vermögen bzw. anderweitig

erzielten Gewinnen noch etwas „drauflegen“ müsste. Soweit er ursprünglich für die

Grünlandnutzung tatsächlich einen negativen Deckungsbeitrag von (minus) 718

EUR/ha geltend gemacht hat, hat er daran im Klageverfahren ausweislich seiner

dort vorgelegten Berechnungen nicht mehr festgehalten und hierzu in der

mündlichen Verhandlung erklärt, der negative Betrag habe sich dadurch ergeben,

dass er die Anschaffung eines für die Grünlandwirtschaft erforderlichen

Maschinenparks in vollem Umfang eingerechnet habe, welchen er vollständig neu

hätte anschaffen müssen, nur um die wenigen Hektar Grünland weiter als

Grünland bewirtschaften zu können, nachdem er diese Maschinen seinerzeit

bereits alle im Zusammenhang mit der Aufgabe der Milchwirtschaft verschrottet

bzw. veräußert oder sich ihrer sonst entledigt habe.

66 Dass eine solche, zu einem Minusbetrag führende Berechnung nicht angestellt

werden kann, ergibt sich schon daraus, dass der Kläger die Möglichkeit hat, die

Flächen als Grünland zu nutzen, ohne sich einzig für deren Bewirtschaftung einen

solchen Maschinenpark neu zulegen zu müssen. Denn er kann die Flächen als

Grünland zu einem realistischen Pachtzins von 250 EUR/ha an Dritte verpachten,

die bereits über solche Maschinen verfügen, so wie er dies tatsächlich bis 2013

auch schon jahrelang getan hat, indem er die Flächen zu diesem Betrag an die

GbR S. verpachtete.

67 Dass er - wie er vorträgt - bei dieser Art der wirtschaftlichen Nutzung infolge eines

Ausfalls von Betriebsprämien im Umfang von ca. 285 - 300 EUR/ha praktisch gar

keinen positiven Ertrag mehr erzielen würde und allenfalls eine „Nullsumme“

erzielen würde, ist nicht nachvollziehbar, da er diese Prämien ohnedies nur für ein

Brachliegenlassen mit Mulchen erhalten würde. Er kann also nicht einfach den

positiven Pachterträgen einen entgangenen Gewinn saldierend entgegenhalten,

den er nur bei einer anderen Bewirtschaftungsform erzielen würde, bei der er

wiederum dann keine Pachterträge erzielt.

68 Statt die Flächen zu verpachten, könnte er diese auch brachliegen lassen und

allenfalls ein- bis zweimal mähen, um dann den Grünschnitt zum Mulchen liegen

zu lassen, wofür er die genannten EU-Prämien erhalten würde. Auch das wäre

noch eine Bewirtschaftungsform, die noch zu einem positiven Ertrag führt, selbst

wenn er dazu ein-oder zweimal Maschinen zum Mähen entgeltlich anmieten

müsste, wie er dies bei den übrigen Flächen von ca. 7 ha wohl auch tut, die er als

Streuobstwiesen nutzt und mit Prämienbezug mulcht, ohne dazu einen eigenen

Maschinenpark vorzuhalten. Das gilt auch, wenn er dazu, in einem allerdings

überschaubaren Umfang, eigenen Arbeitseinsatz erbringen müsste, wie er ihn im

Übrigen ja auch bei anderen Bewirtschaftungsformen (Ackerwirtschaft) aufbringen

müsste. Insoweit muss sich der Kläger nach den oben dargestellten Grundsätzen

auch darauf verweisen lassen, durch Inanspruchnahme öffentlicher Fördergelder

(hier der EU-Betriebsprämien) einen möglichen wirtschaftlichen Nachteil

(Gewinnausfall) zu vermeiden, weil er sich andernfalls nicht auf eine

Unzumutbarkeit berufen kann. Der Kläger trägt zwar vor, es sei ungewiss, ob es in

Zukunft überhaupt noch solche Prämien geben werde. Insoweit muss es sich

jedoch entgegenhalten lassen, dass nach der oben zitierten Rechtsprechung bei

der Beurteilung der Zumutbarkeit zwar auch Prognoseunsicherheiten zu beachten

sind, diese hier aber von ihm hinzunehmen sind. Denn zum einen ist es nach

jahrzehntelanger EU-Praxis der Gewährung von Betriebsprämien eher

unwahrscheinlich, dass diese künftig entfallen. Zum anderen aber besteht für ihn

die Möglichkeit, einen erneuten Antrag auf Erteilung einer Ausnahme zu stellen,

wenn die Prämien künftig tatsächlich entfallen sollten und sich daraus für ihn dann

etwa eine Unzumutbarkeit des Umwandlungsverbots ergeben sollte.

69 Da der Kläger die Möglichkeit einer Grünlandnutzung ohne Vorhaltung eines

eigenen Maschinenparks und ohne großen Arbeitszeitaufwand durch Verpachtung

bzw. durch Mulchen mit Prämienbezug hat, kann dahinstehen, ob überhaupt und

gegebenenfalls in welchem Umfang eine Grünlandnutzung mit einem Verkauf von

Grünschnitt als Silage an Biogasanlagenbetreiber oder mit einem Heuverkauf z.B.

an Pferdehöfe etwa deshalb wirtschaftlich unrentabel und arbeitszeitökonomisch

ineffektiv wäre, weil dies eines umfänglichen Maschineneinsatzes und

zeitaufwendiger, wetterabhängiger dreimaliger Mahd mit Wenden des Heus

bedürfte.

70 Eine finanzielle Unzumutbarkeit der Beibehaltung der Grünlandbewirtschaftung

ergibt sich hier auch nicht aus dem konkreten Umfang, in dem ihm bei dieser

Bewirtschaftungsform im Vergleich zur Bewirtschaftung als Ackerfläche ein

wirtschaftlicher Nachteil in Form entgangenen Gewinns entsteht. Dabei kann

dahinstehen, welche der vom Kläger, von dem Beklagten oder vom

Regierungspräsidium gewählten Methoden zur Berechnung des Umfangs dieser

Gewinndifferenz als die richtige und realistische zugrunde zu legen ist. Vielmehr

kann die Klärung dieser Frage offenbleiben. Denn selbst wenn man - woran

allerdings aufgrund der detaillierten Kritik der Beklagtenseite durchaus Zweifel

bestehen - die Berechnungen des Klägers ungeschmälert zugrunde legt, ergibt

sich daraus kein für den Kläger unzumutbarer wirtschaftlicher Nachteil.

71 Nicht zugrunde gelegt werden kann dabei allerdings die vom Kläger im

Widerspruchsverfahren geltend gemachte, anhand einer Gewinn- und

Verlustrechnung ermittelte Größe eines nach Umstellung der Milchwirtschaft mit

zugehöriger Grünlandbewirtschaftung auf die reine Ackerwirtschaft mit

Marktfruchtanbau um ca. 16.351 Euro gesteigerten Jahresgewinns, d.h. bei

umgekehrter Betrachtung, eines in diesem Umfang bei Beibehaltung der

Grünlandwirtschaft entgangenen Gewinns. Insoweit hat nämlich der Beklagte im

Vorlagebericht an das Regierungspräsidium ausführlich, detailliert, nachvollziehbar

und im weiteren Verfahren von Klägerseite unwidersprochen dargelegt, dass die

entsprechenden Berechnungen des Klägers eine Kausalität der Umstellung der

Bewirtschaftungsweise für diese Gewinnsteigerung nicht wirklich aussagekräftig

belegen, sondern dass sich diese Gewinnsteigerung vielmehr daraus ergebe,

dass geringere Aufwendungen für den Pflanzenschutz infolge optimierten

Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln angefallen seien, der Pachtaufwand minimiert

worden sei und dass vor allem die Erträge aus nicht näher bezeichneten sonstigen

„Nebenbetrieben“ gestiegen seien.

72 Da die Gewinn- und Verlustrechnung mithin nicht zum Nachweis eines durch die

Beachtung des Umwandlungsverbots kausal verursachten finanziellen Nachteils

taugt, ist auf den Vergleich der verschiedenen Deckungsbeiträge abzustellen, wie

sie sich bei den unterschiedlichen Bewirtschaftungsformen ergeben können. Dabei

ist zugunsten des Klägers durchaus davon auszugehen, dass es für die Aufgabe

der Milchwirtschaft gute familiäre und strukturelle Gründe gab (Ausfall der

Arbeitskraft der Eltern in der arbeitsintensiven Milchwirtschaft,

Alleinbewirtschaftung durch den Kläger ohne Mitarbeit seiner Ehefrau, Veraltung

der Melktechnik). Auch ist es ihm angesichts des - gemessen an der Gesamtfläche

seines Betriebs - vergleichsweisen geringen Umfangs der betroffenen Flächen von

insgesamt 7,76 ha in der Tat kaum zumutbar, allein dafür einen Maschinenpark zur

Grünlandbewirtschaftung vorzuhalten, die - was einen Heu- bzw.

Grünschnittverkauf angeht - entweder sehr arbeitsintensiv und wetterabhängig ist

oder aber kaum einen ernsthaften Erlös bringt, wie er nachvollziehbar in der

mündlichen Verhandlung dargelegt hat. Insoweit hat sich in der mündlichen

Verhandlung auch ergeben, dass der Kläger zwar noch weitere ca. 7 ha besitzt,

die er aufgrund ihrer Topographie nicht ackerbaulich und als Grünland nur als

Streuobstwiesen bzw. zum Mulchen mit Prämienbezug, nicht aber zum

mehrmaligen Mähen mit Heu- bzw. Grünschnittverkauf nutzen kann, so dass er -

wie er plausibel dargelegt hat - entgegen der Ansicht des Beklagten auch keinen

Anlass hatte, für diese Flächen Maschinen zur Grünlandbewirtschaftung

vorzuhalten.

73 Zumutbar bleibt aber die Grünlandnutzung der hier streitigen Flurstückflächen

(7,76 ha) durch Verpachtung bzw. durch Brachliegenlassen mit Mulchen und

Prämienbezug (siehe dazu oben). Würde man für die Beurteilung der

wirtschaftlichen Unzumutbarkeit insoweit lediglich parzellenscharf je Hektar der

betroffenen Flächen die damit erzielbaren unterschiedlichen Deckungsbeträge in

den Blick nehmen, so würde sich nach den Berechnungen des Klägers (siehe

BAS 147 -151), welche die Kammer zu seinen Gunsten zugrunde legt, ergeben,

dass sich mit dem Marktfruchtanbau ein Deckungsbeitrag von ca. 1.061 EUR/ha

erzielen ließe, statt von ca. 250 EUR/ha bzw. ca. 300 EUR/ha für das Verpachten

bzw. für das Brachliegenlassen. Das aber würde bedeuten, dass ein drei- bis

womöglich vierfach höherer Ertrag je Hektar zu erzielen wäre. So isoliert auf den

einzelnen Hektar des betroffenen Grundeigentums bezogen könnte dies

womöglich eine unzumutbare Beschränkung seiner wirtschaftlichen

Ausnutzbarkeit darstellen, weil sie diesem Grundstück in einem ganz wesentlichen

Umfang die Ausnutzbarkeit nimmt. Eine solche isolierte Betrachtung darf indessen

nicht zum Maßstab der Beurteilung der Unzumutbarkeit gemacht werden. Vielmehr

ist als Bezugspunkt und Vergleichsmaßstab der landwirtschaftliche Betrieb des

Klägers mit seiner Gesamtheit aller Grundstücksflächen in den Blick zu nehmen.

Darauf bezogen ergibt sich aber, dass von einer Unzumutbarkeit nicht die Rede

sein kann. Denn bei einer Gesamtfläche von ca. 50 ha umfasst die hier betroffene,

in ihrer Nutzung eingeschränkte Fläche mit 7,76 ha allenfalls einen Anteil von ca.

15 %. Wenn aber nur maximal ein Sechstel der gesamten Betriebsfläche in ihrer

wirtschaftlichen Ausnutzbarkeit beschränkt wird und trotz dieser Beschränkung der

Ertrag dieser Flächen wirtschaftlich betrachtet nicht ganz auf Null reduziert wird,

sondern in einem zwar deutlich reduzierten, aber immerhin noch nennenswertem

Umfang ein noch positiver Ertrag verbleibt, dann kann dies schlechterdings nicht

als unzumutbare Belastung eingestuft werden.

74 Zu keiner anderen Beurteilung würde es führen, selbst wenn man unterstellen

würde, dass von den insgesamt ca. 50 ha landwirtschaftlicher Betriebsflächen die

etwa 7 ha Flächen, die der Kläger hauptsächlich als Streuobstwiesen nutzt, infolge

ihrer topographischen besonderen Situation nicht als Ackerland ernsthaft und auch

nicht einmal noch in irgendeiner sinnvollen Weise als Grünland nutzbar wären.

Dadurch würde sich zwar die relevante wirtschaftlich ausnutzbare Gesamtfläche

des Betriebs von 50 ha auf ca. 43 ha reduzieren. An diesen 43 ha gemessen,

würden die im vorliegenden Fall betroffenen Flächen mit ihrem Umfang von 7,76

ha dann aber auch nur einen Anteil von ca. 18 %, also auch höchstens ein Fünftel

ausmachen.

75 Schließlich ergibt sich im vorliegenden Fall eine zur Unzumutbarkeit des

Umwandlungsverbots führende Atypik auch nicht aus einer besonderen

räumlichen, topographischen oder ökologischen Besonderheit oder sonstigen

Situationsbezogenheit der betroffenen Grundstücksflächen.

76 Ihre Situation ist vielmehr dadurch geprägt, dass sie bis zum Zeitpunkt ihres

Umbruchs durch den Kläger Anfang 2013 schon seit mindestens 10 Jahren, zum

größten Teil aber sogar seit 20 Jahren allein als Grünland genutzt wurden, also

gerade in besonders deutlicher Form „Dauer-„Grünland verkörpern, das nach dem

LLG und auch nach den EU-Compliance Vorschriften ökologisch besonders

schutzwürdig ist. Schon deshalb war und ist es dem Kläger nach der oben zitierten

Rechtsprechung grundsätzlich zumutbar, diese Nutzung fortzuführen und auf die

erstmalige Aufnahme einer bis dahin gar nicht ausgeübten Nutzung als Acker zu

verzichten. Denn insoweit zeichnet das - ohnehin erst ab einer mehr als

fünfjährigen Grünlandnutzung eingreifende - „Dauer“-Grünlandumwandlungsverbot

nur die Grenzen des Eigentumsgrundrechts nach, die sich aus dessen

Situationsgebundenheit für den Eigentümer ergeben.

77 Es kann auch nicht davon die Rede sein, dass die Einhaltung des nur die 7,76 ha

umfassenden Flächen betreffenden Dauergrünlandumwandlungsverbots die aus

betrieblich/strukturellen Gründen zwingend notwendige Umstellung des Betriebs

von der Milchviehwirtschaft auf den Ackerbau verhindert hätte. Denn der Kläger hat

die Milchviehwirtschaft bereits in den Jahren 2009 bis 2011/12 vollständig

zugunsten einer Ackerbaunutzung aufgegeben hat, ohne die genannten Flächen

dabei mit einzubeziehen, die er erst 2013 in Ackerland umgewandelt hat. Da diese

insgesamt auch nur einen Anteil von einem Sechstel bis höchstens einem Fünftel

der Gesamtbetriebsfläche ausmachten, ist es auch unerheblich, dass der Kläger

insoweit vorgetragen hat, auf die erst 2013 umgewandelten Flächen sei er bis

dahin nicht angewiesen gewesen, weil er noch in ähnlich großem Umfang andere -

allerdings nur gepachtete - Ackerflächen in der Nähe der Hofstelle in ... besessen

habe, die er dann aber habe zurückgeben müssen, so dass er die seinerseits

verpachteten Flächen bei der Hofstelle ... vorzeitig zum Anfang 2013 (statt erst

zum Jahr 2017) habe kündigen müssen, um so ackerbaulich nutzbare

Ersatzflächen zu erhalten. Wegen ihres vergleichsweisen geringen Anteils an der

Gesamtbetriebsfläche kann nämlich nicht davon ausgegangen werden, dass der

Kläger die notwendige Umstellung der Milchwirtschaft auf die Ackerwirtschaft ohne

diese Flächen nicht vorgenommen hätte.

78 Der Zuschnitt und die Lage der betroffenen Grundstücke sind ausweislich ihrer

jahrzehntelangen Nutzung als Grünland ganz offensichtlich auch nicht etwa so

atypisch beschaffen, dass sie eine Grünlandnutzung nicht wirklich sinnvoll

zuließen oder stark erschweren oder gar völlig ausschließen würden, wie dies der

Kläger beispielsweise bezüglich der von ihm hauptsächlich nur als

Streuobstwiesen genutzten ca. 7ha Grünlandfläche sinngemäß vorträgt.

79 Schließlich kann auch nicht festgestellt werden, dass diese Grundstücke aufgrund

einer besonderen Topographie oder Umgebungssituation eine derart geringe

ökologische Bedeutung als Grünland hätten, dass es gerechtfertigt sein könnte,

sie in Ackerland umzubrechen, weil sich im Rahmen einer bilanzierenden

Interessenabwägung die öffentlichen Belange des Naturschutzes ausnahmsweise

als geringer gewichtig erweisen als das gegenläufige Interesse des

Grundstückseigentümers daran, nicht durch ein Umwandlungsverbot in seiner

Eigentumsfreiheit beschränkt zu werden. Im Gegenteil, aufgrund der sachkundigen

Stellungnahme der Naturschutzbehörde und ausweislich der vorliegenden Karten

und Lichtbilder ist vielmehr davon auszugehen, dass die betroffenen Flächen

ökologisch sogar besonders wertvoll sind, weil sie als Rodungsinseln direkt im

Winkel zwischen zwei Waldrändern liegen und die Überganszonen zwischen

Waldrand und Wiesen ökologisch für Tier- und Pflanzenwelt besonders wertvoll

sind. Zudem fallen die Gelände zum Rickenbach hin ab, so dass nach einem

Umbruch von Grünland nicht nur der Humus durch die Erosion rascher und

nachhaltiger abgetragen wird, sondern auch der Eintrag von Bodenstoffen in das

Gewässer verstärkt stattfindet. Dass der Kläger, wie er in der mündlichen

Verhandlung angab, die Ackerfurchen nicht senkrecht, sondern quer zum Bach

anlegt, mag zwar guter landwirtschaftlicher Praxis entsprechen, dürfte aber die

genannten Effekte im Ergebnis wohl nur in Maßen beschränken. Im Übrigen würde

das vom Kläger zum Schutz der angebauten Marktfrüchte vor Wildschweinen

erwogene Einzäunen der Felder als weitere Folge des vorgenommenen Umbruchs

die ökologische Situation noch weiter nachteilig verändern, die schon durch den

Umbruch selbst negativ beeinträchtigt ist.

2.2.

Vor diesem Hintergrund erweist sich auch die vom Beklagten nach § 29 Abs. 8

LLG verfügte Anordnung der Rückumwandlung der umgebrochenen Flächen in

Grünland und auch die damit verbundene, gem. §§ 19, 20 und 23 LVwVG verfügte

Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 500,- Euro als rechtmäßig. Da dem

Kläger kein Anspruch auf Ausnahmeerteilung zusteht und er die Flächen mithin

formell und materiell illegal umgewandelt hat, war dem Beklagten das Ermessen

eröffnet, eine Rückumwandlung anzuordnen. Ermessensfehler (§§ 40 VwVfG, 114

VwGO) sind weder ersichtlich, noch wurden sie vom Kläger geltend gemacht. Der

Beklagte hat sein Ermessen erkannt und die konkrete Ermessenausübung

beanstandungsfrei mit der besonderen ökologischen Wertigkeit der Flächen

begründet, die daher rückumzuwandeln seien. Auch ein Verstoß gegen die

Ermessenschranken des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des

Gleichbehandlungsgebots ist weder dargelegt, noch erkennbar. Was die

Zwangsgeldandrohung angeht, ist dem Kontext des Bescheids und dem Verhalten

des Beklagten zu entnehmen, dass diese Androhung konkludent nur für den Fall

des Eintritts der Bestandskraft dieses Bescheids, also seiner Vollziehbarkeit,

gelten soll (vgl. VGH Bad.-Württ., B. v. 1.8.1980 - GrS 1/80 - juris [LS] = ESVGH 30,

204 [LS und Gründe]), weshalb die Behörde bisher auch kein Zwangsgeld

festgesetzt hat, obwohl der Kläger bis zur gesetzten Frist (31.10.2013) - und auch

bislang - die angeordnete Rückumwandlung nicht vorgenommen hat.

81 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

82 Die Berufung wird wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache

zugelassen, da es zur Frage der Zumutbarkeit nach § 27a Abs. 2 S. 1 Nr. 3 LLG

bisher - außer der unveröffentlichten Entscheidung des VG Stuttgart - soweit

ersichtlich keine erstinstanzliche Rechtsprechung gibt und eine obergerichtliche

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs bisher fehlt.

Beschluss vom 3. März 2016

84 Der Streitwert wird gem. § 52 Abs. 1 GKG entsprechend der Höhe des vom Kläger

als Folge des Umwandlungsverbots geltend gemachten jährlichen Gewinnausfalls

auf

8.300,-- Euro

festgesetzt.

85 Hinsichtlich der Möglichkeit der Beschwerde gegen diesen Streitwertbeschluss

wird auf § 68 GKG verwiesen.