Urteil des VG Freiburg vom 02.02.2017
satzung, gemeinderat, öffentlich, bebauungsplan
VG Freiburg Urteil vom 2.2.2017, 6 K 1401/15
Leitsätze
Zu im Einzelfall hinreichend konkretisierten Planungsvorstellungen beim Erlass einer Veränderungssperre für
ein bereits bebautes Gebiet.
Verlängerung der Veränderungssperre um ein weiteres (drittes) Jahr.
Zu Fehlern einer Bekanntmachungssatzung (Rückwirkung und Verstoß gegen Fristberechnung in § 1 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 DVO GemO), die aber nur zur Teilnichtigkeit führen.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die
diese auf sich behält.
Dier Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
1 Die Klägerin begehrt die vom Landratsamt Konstanz abgelehnte Erteilung einer Baugenehmigung für den
Neubau eines Dreifamilienhauses auf dem Grundstück Flst.Nr. 2369 der Gemarkung ... der beigeladenen
Gemeinde .... Das Vorhaben soll auf einer westlichen Teilfläche des Grundstücks errichtet werden, in dessen
östlichem Bereich sich eine Schank- und Speisewirtschaft mit Beherbergungsbetrieb befindet. Nördlich des
Grundstücks verläuft in west-östlicher Ausdehnung die Ortsdurchfahrt der Landesstraße 192 (...), an der
entlang der Radweg ... verlaufen soll, für den beim Regierungspräsidium Freiburg ein
Planfeststellungsverfahren anhängig ist. Im Süden grenzt das Grundstück an die Gemeindestraße BX, die
wiederum anschließenden Grundstücke grenzen an den Bodensee (Untersee).
2 Einen entsprechenden Bauantrag reichte die Klägerin über die Beigeladene ein, welche diesen am
17.03.2014 dem Landratsamt Konstanz (LRA) vorlegte. In seiner Sitzung vom 03.06.2014 beschloss der
Gemeinderat der Beigeladenen, das Einvernehmen zu versagen. Zugleich wurde die Verwaltung beauftragt,
ein Bebauungsplanverfahren für das betroffene Gebiet einzuleiten. Der Baurechtsbehörde wurde dies am
06.06.2014 mitgeteilt und zur Begründung angeführt, die Beigeladene betrachte, anders als das LRA, die
Fläche als im Außenbereich liegend. Auch im Flächennutzungsplan sei sie als Grünfläche dargestellt. Soweit
in der Vergangenheit eine Verfestigung der Bebauung eingetreten sei, betreffe dies lediglich Ersatzbauten.
Die Errichtung weiterer Baukörper im Bereich zwischen Hauptstraße und der Straße BX führe zu
erheblichsten städtebaulichen Spannungen, welche nur im Rahmen eines Bebauungsplanverfahrens
umfassend behandelt werden könnten. Der Gemeinderat habe deshalb ferner beschlossen, im Rahmen einer
außerordentlichen Sitzung am 13.06.2014 über die Aufstellung eines Bebauungsplans „BX“ nebst
Veränderungssperre zu beschließen.
3 Unter dem 10.06.2014 erteilte das Regierungspräsidium Freiburg für die Unterschreitung des
straßenrechtlichen Anbauverbots eine Ausnahme.
4 In seiner Sitzung vom 13.06.2014 beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen die Aufstellung des
Bebauungsplans „BX“ und eine Veränderungssperre für das Plangebiet. Die Beschlüsse ergingen mit (nur)
einer Gegenstimme des Gemeinderats S.. Mit Schreiben und E-Mail vom 14.06.2014 teilte die Beigeladene
dies dem LRA mit. Mit E-Mail vom 16.06.2014 forderte das LRA eine „Aufstellungsbegründung“ zum
Bebauungsplan, welche ein städtebauliches Grundkonzept erkennen lasse, um eine Negativplanung
ausschließen zu können. Die den Beschlüssen zu Grunde liegende „Kurzbegründung“ nebst Abgrenzung des
Plangebiets ließ die Beigeladene mit E-Mail noch vom selben Tag dem LRA zukommen.
5 Nachdem in der Folgezeit Bedenken wegen der Mitwirkung des Gemeinderats S. aufgekommen waren,
welcher bezüglich eines Grundstücks im Plangebiet einen Planungsauftrag innehatte, erfolgte in der
Gemeinderatssitzung vom 24.06.2014 eine erneute Beratung und Beschlussfassung über die
Bebauungsplanaufstellung und Veränderungssperre. Bei dieser wirkte Gemeinderat S. nicht mit. Der
Gemeinderat beschloss beide Satzungen einstimmig, sie wurden am 27.06.2014 öffentlich bekanntgemacht.
Der Vorgang wurde dem Landratsamt mit Schreiben des Bürgermeisters vom 23.06.2014 nebst Anlagen
mitgeteilt.
6 Mit Anwaltsschreiben vom 03.07.2014 ließ die Klägerin gegenüber der Baurechtsbehörde geltend machen,
beide Satzungen seien unwirksam, da Gemeinderat S., (was näher dargelegt wurde) zu Unrecht als
befangen von der Beschlussfassung ausgeschlossen worden sei. Das beantragte Bauvorhaben sei somit
gemäß § 34 BauGB genehmigungsfähig.
7 Mit Bescheid vom 14.10.2014, zugestellt am 28.10.2014, lehnte das LRA den Bauantrag ab. Als Grund
hierfür wurde die am 24.06.2014 im Zusammenhang mit dem Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan
„BX“ erlassene Veränderungssperre angeführt, die gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB dazu führe, dass ein
Vorhaben im Geltungsbereich nicht mehr durchgeführt werden dürfe. Eine Ausnahme gemäß § 14 Abs. 2
BauGB könne nicht zugelassen werden, da das Bauvorhaben mit den beabsichtigten künftigen
Festsetzungen des Bebauungsplans in Konflikt zu geraten drohe. Da das Vorhaben bereits aus diesen
Gründen unzulässig sei, könne dahingestellt bleiben, ob es weiteren von der Baurechtsbehörde zu
prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften widerspreche und die Erschließung gesichert sei. Gründe für
ein Ersetzen des gemeindlichen Einvernehmens gebe es nicht.
8 Die Klägerin erhob am 27.11.2014 Widerspruch. Neben einer Bezugnahme auf das Schreiben vom
03.07.2014 führte sie ferner an, nach nunmehr fast einem Jahr zeichne sich ab, dass die Planung der
Beigeladenen eine reine Negativplanung sei. Es liege der Verdacht nahe, dass lediglich ihr Vorhaben
verhindert werden solle, es indessen an positiven Planungsvorstellungen fehle. Dies werde an der fehlenden
Aktivität der Beigeladenen im Rahmen des Planungsprozesses deutlich, nachdem es bislang noch nicht
einmal zur Offenlage der Planunterlagen gekommen sei.
9 Am 24.03.2015, öffentlich bekanntgemacht am 02.04.2015, beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen,
von einer Überplanung des Bereichs östlich der Ostgrenze des Grundstücks Flst.Nr. 745/3 Abstand zu
nehmen (das Baugrundstück der Klägerin ist hiervon nicht betroffen). Am 14.04.2015 wurde daraufhin eine
Änderungssatzung betreffend die ursprüngliche Satzung über eine Veränderungssperre beschlossen und,
verbunden mit einem aktualisierten Lageplan vom 17.03.2015 über das nunmehr reduzierte Geltungsgebiet
der Veränderungssperre, am 17.04.2015 öffentlich bekanntgemacht.
10 Mit Widerspruchsbescheid vom 21.05.2015, zugestellt am 26.05.2015, wies das Regierungspräsidium
Freiburg den Widerspruch zurück. Zur Begründung gab die Widerspruchsbehörde an, dem Vorhaben stünden
in Gestalt der seit 27.06.2014 rechtsverbindlichen Veränderungssperre bauplanungsrechtliche Vorschriften
entgegen. Von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Satzung, welche ausnahmsweise eine
Verwerfungskompetenz begründe, sei nicht auszugehen. Ein Aufstellungsbeschluss für einen zukünftigen
Bebauungsplan, der ortsüblich bekannt gemacht worden sei, liege vor. Die ursprünglich am 13.06.2014
gefassten Beschlüsse seien rechtswidrig gewesen, da Gemeinderat S. als befangenes Mitglied mitgewirkt
habe (wird näher ausgeführt). Eine unzulässige Negativplanung liege nicht vor. Im Rahmen des
Aufstellungsbeschlusses vom 24.06.2014 sei eine konkretisierte Planungsabsicht formuliert worden. Es
bestünden demnach differenzierte Planungsüberlegungen für drei Bereiche im Plangebiet (wird näher
ausgeführt). Dies genüge den Mindestanforderungen einer hinreichenden Konkretisierung der
Planungsabsichten. Die Veränderungssperre sei zur Sicherung der Planung erforderlich, da angesichts des
streitgegenständlichen Bauvorhabens andernfalls die Gefahr von Veränderungen bestehe, die die
Planungsabsichten beeinträchtigen könnten. Es könne nicht entgegengehalten werden, dass die Beigeladene
mit diesem Instrument auf das konkrete Bauvorhaben reagiert habe, denn darin liege gerade der Zweck des
Sicherungsinstruments. Eine Ausnahme gemäß § 14 Abs. 2 BauGB könne nicht erteilt werden, da
überwiegende öffentliche Belange entgegenstünden. Es sei zu befürchten, dass durch die Zulassung des
Vorhabens eines Dreifamilienhauses die Durchführung der Planung unmöglich gemacht oder wesentlich
erschwert werde. Das Vorhaben berühre die Planungsabsichten der Gemeinde und sei mit dem
Sicherungszweck nicht vereinbar. Das gelte gerade dann, wenn die künftigen Festsetzungen noch nicht mit
einem ausreichenden Maß endgültig geklärt seien, also vor Erreichen der materiellen Planreife bzw. wenn
das beabsichtigte Vorhaben künftigen Festsetzungen auch nur möglicherweise widerspreche.
11 Die Klägerin hat am 24.06.2015 Klage erhoben. Sie trägt vor, Grundlage der Veränderungssperre seien die
„Grundsätzlichen Überlegungen zum Aufstellungsbeschluss (konkretisierte Planungsabsicht)“ gewesen,
welche Sitzungsvorlage für den 24.06.2014 gewesen seien. Darin sei lediglich ausgeführt,
„…im
Zusammenhang mit vorgetragenen Bauvorhaben sei deutlich geworden, dass eine Überbauung der Flächen
zwischen L 192 und der Straße BX geeignet sei, erhebliche städtebauliche Spannungen zu erzeugen. Die
diesbezüglichen Fragestellungen, jedoch auch die Frage der gesamthaften städtebaulichen Zielsetzungen
und Möglichkeiten in diesem sehr sensiblen Gebiet seien zu formulieren und in ein planerisches Konzept
einzubinden. Exemplarisch sei die Fragestellung zu sehen, wie Vorhaben gemäß § 29 BauGB nördlich der
Straße BX zu beurteilen seien. Hierzu sei eine umfangreiche Abwägung der öffentlichen und privaten
Belange erforderlich, welche letztlich der Bauleitplanung vorbehalten sein müsse. Im Bereich zwischen dem
Wohnhaus Hauptstraße 2 (am Westen) und den gemeindlichen Badekabinen auf Flurstück Nr. 754/31 der
Gemarkung ... (im Osten) seien in der Vergangenheit mehrfach Anträge eingereicht worden. In diesem
Bereich solle die Zulässigkeit von baulichen Nutzungen klargestellt werden.“ Diese Erwägungen stellten
keinen ausreichenden Sicherungszweck dar. Sie ließen nicht einmal ansatzweise erkennen, was die
Beigeladene hier in positivem Sinne plane. Die Planungsabsichten seien so allgemein, dass sie das Wesen
jeglicher Bauleitplanung darstellten, da es immer um städtebauliche Spannungen und Zielsetzungen und
Möglichkeiten gehe. Im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre, auf den es allein ankomme, sei die
Beigeladene offenbar selbst der Meinung gewesen, dass diese Zielsetzungen und Möglichkeiten im Rahmen
des Verfahrens erst noch zu formulieren und in ein planerisches Konzept einzubinden seien. Damit habe sie
zu diesem Zeitpunkt noch keinerlei Vorstellungen gehabt, was im Plangebiet verwirklicht werden solle. Da
Verstöße gegen sonstige öffentlich-rechtliche Normen nicht ersichtlich seien, sei das Bauvorhaben zu
genehmigen.
12 Die Klägerin beantragt,
13 den Bescheid des Landratsamts Konstanz vom 14.10.2014 und den Widerspruchsbescheid des
Regierungspräsidiums Freiburg vom 21.05.2015 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, die von
ihr beantragte Baugenehmigung für die Errichtung eines Dreifamilienwohnhauses auf dem Grundstück
Flst.Nr. 2369, ..., zu erteilen;
ferner, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
14 Das beklagte Land verweist auf den Ausgangs- und Widerspruchsbescheid und beantragt,
15 die Klage abzuweisen.
16 Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
17 Sie erwidert, dem Beschluss vom 24.06.2014, der erneut gefasst worden sei, habe hinsichtlich der
Planungsüberlegungen als Tischvorlage für den Gemeinderat eine erweiterte Fassung der konkretisierten
Planungsabsicht vorgelegen, welche auf Drängen des Landratsamts gefasst worden sei. Vermutlich sei diese
Tischvorlage bei Übersendung der Unterlagen an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin vergessen
worden, so dass diese sich nur mit der Kurzfassung auseinandergesetzt habe. Die Art der Nutzung habe
nicht zur Disposition gestanden, vielmehr sei es um die Fragestellung gegangen, ob und welche
Wohnbebauung hier an welchem Standort verträglich sei. Dies sei auch unter Beachtung des Umstands
erfolgt, dass die Straße BX in ihrer vorhandenen Form nur in begrenztem Umfang weitere Nutzungen
bedienen könne. Auch sei darauf hinzuweisen, dass durch den Bauantrag der Klägerin die Stellplatzsituation
der Gastronomie, welche durch einen früheren Flächenkauf ohnehin schon stark reduziert gewesen sei,
noch weiter eingeschränkt werden würde. Von einem lediglich verhindernden Charakter könne deshalb
nicht die Rede sein. Eine andere Art der baulichen Nutzung habe nicht etabliert werden sollen, sondern
lediglich die Intensität der Bebaubarkeit und deren Einbindung.
18 Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und den
Akteninhalt verwiesen (ein Heft Bauakten des LRA Konstanz; ein Heft Widerspruchsakten des RP Freiburg;
ein Verfahrensordner zur Veränderungssperre, ferner ein Verfahrensheft betreffend die Verlängerung der
Veränderungssperre sowie schließlich zwei Hefte mit Bebauungsplanentwürfen der Beigeladenen).
Entscheidungsgründe
I.
19 Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung keinen
Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung. Die Ablehnungsentscheidung des Landratsamts
ist rechtmäßig und verletzt sie nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die vom Gemeinderat der
Beigeladenen am 24.06.2014 wirksam beschlossene (dazu unter 1.) und mit Beschluss vom 07.06.2016 bis
einschließlich 27.06.2017 verlängerte Veränderungssperre (dazu unter 2.) steht dem Vorhaben der Klägerin
entgegen (dazu unter 3.).
20
1.)
Die Satzung vom 24.06.2014 über eine Veränderungssperre ist wirksam beschlossen worden und am
28.06.2014 zunächst mit einer zweijährigen Geltungsdauer, also bis einschließlich 27.06.2016, in Kraft
getreten. § 14 Abs. 1 BauGB ermächtigt die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines
Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine
Veränderungssperre zu beschließen.
21
a.)
In formeller Hinsicht sind rechtliche Bedenken nicht ersichtlich. Die ausschließliche Zuständigkeit des
Gemeinderats ergab sich aus §§ 24 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 2 Nr. 3, 44 Abs. 2 Satz 3 GemO; dass die
Veränderungssperre in der Rechtsform der Satzung zu beschließen war, folgte aus § 16 Abs. 1 BauGB. Ihre
Rüge im Zusammenhang mit der Nichtmitwirkung eines möglicherweise zu Unrecht als befangen
angesehenen Gemeinderats hat die Klägerin zuletzt nicht mehr aufrechterhalten. Sie wäre auch nicht
begründet gewesen. Anders als noch beim erstmaligen Satzungsbeschluss am 13.06.2014, hatte der als
befangen gewähnte Gemeinderat S. zwar an der erneuten Beschlussfassung nicht teilgenommen. Selbst
wenn er indessen tatsächlich nicht befangen gewesen sein sollte, hätte dies nicht gemäß § 18 Abs. 6 Satz 1
GemO zur Rechtswidrigkeit der Gemeinderatsbeschlüsse geführt. Denn diese Rechtsfolge tritt nur ein, wenn
der hierfür zuständige Gemeinderat (als Gremium) zu Unrecht eine Ausschlussentscheidung nach § 18 Abs.
4 Satz 2 GemO trifft, nicht indessen, wenn ein Ratsmitglied etwa in der irrigen Meinung, befangen zu sein,
die Sitzung verlässt. Auf Grund der klaren gesetzlichen Regelung kann auf das Erfordernis einer förmlichen
Ausschlussentscheidung des Gemeinderats i.S.d. § 18 Abs. 4 Satz 2 GemO nicht verzichtet werden (vgl.
VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.04.2007 – 5 S 2243/05 –, Rn. 73, juris). An einer Ausschlussentscheidung fehlte
es vorliegend indessen ausweislich des Sitzungsprotokolls vom 24.06.2014. Dieses enthält lediglich die
Feststellung: „
Gemeinderat S. ist bei diesem Tagesordnungspunkt befangen und begibt sich in den
Zuhörerbereich.“.
22 Die Satzung über die Veränderungssperre ist ferner - wie in § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB vorgeschrieben -
wirksam ortsüblich bekanntgemacht worden. Gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 DVO GemO i.V.m. § 1 der damals
maßgeblichen Satzung der Beigeladenen vom 15.01.2001 über die Form der öffentlichen
Bekanntmachungen erfolgte die Bekanntmachung durch Einrücken in das gemeinsame Amtsblatt („HX“) der
Gemeinden ... (vgl. Ausgabe der HX vom 27.06.2014, Seite 14). Allerdings ist, obwohl die Satzung in ihrem
§ 1 Abs. 2 Satz 1 auf einen Lageplan als Bestandteil verweist, ein solcher nicht im Anschluss an den
Satzungstext abgedruckt worden. Ein Fall der Ersatzbekanntmachung nach § 1 Abs. 3 DVO GemO (in der bis
zum 30.11.2015 gültigen Fassung - jetzt: § 1 Abs. 4 DVO GemO) lag nicht vor. Gleichwohl und trotz
strenger Anforderungen an die Ordnungsgemäßheit einer Bekanntmachung (vgl. etwa Gern,
Kommunalrecht, 9. Aufl. 2005, Rn. 144) ist dies nach Auffassung der Kammer unschädlich, da die
Publizitätswirkung der Verkündung anderweit sichergestellt worden ist. Denn in § 1 Abs. 2 Satz 2 der
Satzung über die Veränderungssperre ist das Plangebiet in eindeutiger und vollständiger Weise beschrieben
worden. Eine genügende Bestimmtheit folgte zudem auch daraus, dass die Satzung in ihrem Einleitungsteil
ausdrücklich auf den ebenfalls am 24.06.2014 gefassten Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan „BX“
Bezug nimmt. Dieser Aufstellungsbeschluss ist in derselben Ausgabe des amtlichen Mitteilungsblattes eine
Seite zuvor (vgl. Seite 13 der Ausgabe der HX vom 27.06.2014) mit einem Übersichtslageplan veröffentlicht
worden, der mit dem in der Satzung über die Veränderungssperre wörtlich umschriebenen Gebiet identisch
ist.
23 Dass die Satzung über die Veränderungssperre ferner in ihrem Einleitungsteil zunächst zwar auf den
Planaufstellungsbeschluss vom 24.06.2014 Bezug nimmt, dann aber ausführt, der Gemeinderat habe in
seiner öffentlichen Sitzung „
am 13.06.2014“ diese Satzung beschlossen, ist nach Auffassung der Kammer
ebenfalls unschädlich. Denn hierbei handelte es sich erkennbar um ein redaktionelles Versehen und
tatsächlich ist die erforderliche Reihenfolge (erst Aufstellungsbeschluss, dann Veränderungssperren-Erlass -
zu diesem auch materiellen Erfordernis vgl. unten) eingehalten worden. Ferner zeigte der
Veröffentlichungstext hinreichend klar, dass die Veränderungssperre auf den Aufstellungsbeschluss vom
24.06.2014 folgen und auf diesen bezogen sein sollte („
Der Gemeinderat hat … hiernach … folgende
Satzung beschlossen …“).
24 Die Satzung über die Veränderungssperre ist schließlich auch ausgefertigt worden. Die Wirksamkeit der
Veränderungssperre - da Rechtsnorm - setzt ihre Ausfertigung voraus (in diesem Sinne:
Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 8. Aufl. 2013, Rn. 2492; Büchner/Schlotterbeck, Baurecht Band 1,
4. Aufl. 2008, Rn. 278). Die Satzung muss zu diesem Zweck vor ihrer Bekanntmachung vom Bürgermeister
der planenden Gemeinde unterschrieben sein (vgl. für den Bebauungsplan: BVerwG, Beschl. v. 27.01.1999 –
4 B 129.98 –, Rn. 5, juris). Zur Ausfertigung genügt es, dass das den Satzungsbeschluss enthaltende
Gemeinderatsprotokoll vom Bürgermeister eigenhändig unterschrieben wurde und in dem Beschluss in einer
Weise auf sonstige Bestandteile der Satzung Bezug genommen wird, die Zweifel an der Identität des
Norminhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen ausschließt (vgl. für Bebauungspläne: VGH Bad.-
Württ., Urt. v. 19.09.2006 - 8 S 1989/05 -, Rn. 33, juris und Urt. v. 24.01.2013 - 5 S 913/11 -, Rn. 58, juris).
Hier enthielt das vom Bürgermeister der Beigeladenen unterschriebene Sitzungsprotokoll des Gemeinderats
in der Anlage (Verfahrensordner-Seiten 35-47 - insbesondere Seiten 42 und 45-47) den Satzungsbeschluss.
Durch die Bezugnahme im Sitzungsprotokoll auf diesen Beschluss und seine Beifügung als Anlage lag somit
eine hinreichende Ausfertigung vor.
25
b.)
Der Satzungsbeschluss vom 24.06.2014 erfüllte ferner die materiell-rechtlichen Anforderungen.
26 Dass der Gemeinderat sich beim erneuten Beschluss inhaltlich an denjenigen vom 13.06.2014 gebunden
gefühlt, mithin keine inhaltliche Entscheidung getroffen hätte, ist nicht erkennbar. Aus der
Sitzungsniederschrift vom 24.06.2014 ergibt sich, dass erneut eine eingehende Beratung auf der Grundlage
der Sitzungsvorlage stattfand. Im Anschluss an den vom Gemeinderat am 24.06.2014 gefassten
Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „BX“ konnte am selben Tag auch die Satzung über die
Veränderungssperre im Gebiet dieses Bebauungsplanes beschlossen werden. Nach § 14 Abs. 1 BauGB darf
eine Veränderungssperre nur beschlossen werden, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines
Bebauungsplans gefasst worden ist. Das Vorliegen eines Beschlusses der Gemeinde über die Aufstellung
eines Bebauungsplans ist materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die als Satzung zu erlassende
Veränderungssperre (BVerwG, Beschl. v. 01.10.2009 – 4 BN 34.09 –, Rn. 5, juris). Die gesetzliche Regelung
gibt damit eine zeitliche Abfolge dergestalt vor, dass über die Aufstellung des Bebauungsplans bereits
beschlossen sein muss, bevor der Beschluss über die Veränderungssperre gefasst wird. Es genügt allerdings
hierfür, dass diese beiden Beschlüsse, wenngleich in derselben Sitzung ergangen, jedoch voneinander
getrennt gefasst wurden („zweiteilige“ Beschlussfassung, vgl. Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB [April
2009], § 14 Rn. 9 und 13). Denn auch bei dieser Form der Abstimmung wird zunächst der Beschluss über die
Aufstellung des Bebauungsplans gefasst und anschließend beschlossen, dass zur Sicherung der (mit dem
gerade gefassten Beschluss eingeleiteten) Bauleitplanung eine Veränderungssperre erlassen wird (VGH
Bad.-Württ., Urt. v. 05.08.2014 – 3 S 1673/12 –, Rn. 24, juris). Dies ist am 24.06.2014 ausweislich der
Sitzungsniederschrift geschehen (vgl. deren Seite 4 [Verfahrensordner-Seite 38]).
27 Beide Entscheidungen durften auch am 27.06.2014 im gemeinsamen Amtsblatt ortsüblich öffentlich
bekanntgemacht werden. Die Aufstellung des Bebauungsplans und die Satzung über eine
Veränderungssperre können, wie zuvor dargelegt, in derselben Gemeinderatssitzung beschlossen werden.
Nicht erforderlich ist, dass im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses der Veränderungssperre der
Aufstellungsbeschluss (bei dem es sich nicht um eine Satzung handelt) bereits zuvor öffentlich bekannt
gemacht wurde. Es ist vielmehr zulässig, wenn Planaufstellungsbeschluss und Beschluss bzw. Satzung über
die Veränderungssperre gleichzeitig öffentlich bekannt gemacht werden (BVerwG, Beschl. v. 09.02.1989 - 4
B 236.88 -, Rn. 4 ff., juris), solange nur der Aufstellungsbeschluss - wie hier (s.o.) - vor demjenigen über die
Veränderungssperre steht.
28 Im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre (BVerwG, Beschl. v. 22.07.2008 – 4 BN
18.08 –, Rn. 3, juris) - hier also am 24.06.2014 - lag nach Auffassung der Kammer schließlich auch eine
hinreichend konkretisierte Planung der Beigeladenen vor. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen
werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu
erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive
Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat (BVerwG, Beschl. v. 16.12.2013 – 4 BN
18.13 –, Rn. 5, juris).
29 Allerdings erfüllte die noch den Beschlüssen vom 13.06.2014 zugrunde liegende ursprüngliche Fassung der
„
Grundsätzlichen Überlegungen zum Aufstellungsbeschluss (konkretisierte Planungsabsicht)“, mit der sich
die Klägerin in ihrer Klagebegründung auseinandergesetzt hat, diese Voraussetzung nicht. Diese Fassung
lautete wie folgt:
30
„Im Zusammenhang mit vorgetragenen Bauvorhaben wurde deutlich, dass eine Überbauung der Flächen
zwischen Landesstraße L 192 und der Straße „BX“ geeignet ist, erhebliche städtebauliche Spannungen zu
erzeugen. Die diesbezüglichen Fragestellungen, jedoch auch die Frage der gesamthaften städtebaulichen
Zielsetzungen und Möglichkeiten in diesem sehr sensiblen Gebiet sind zu formulieren und in ein
planerisches Konzept einzubinden. Exemplarisch ist die Fragestellung zu sehen, wie Vorhaben gem. § 29
BauGB nördlich der Straße „BX“ zu beurteilen sind. Hierzu ist eine umfangreiche Abwägung der
öffentlichen und privaten Belange erforderlich, welche letztlich der Bauleitplanung vorbehalten sein muss.
Im Bereich zwischen dem Wohnhaus „Hauptstraße 2“ (im Westen) und den gemeindlichen Badekabinen auf
Flst.Nr. 754/31 der Gemarkung ... (im Osten) waren in der Vergangenheit mehrfach Anträge eingereicht
worden. In diesem Bereich soll die Zulässigkeit von baulichen Nutzungen klargestellt werden.“
31 Diese Überlegungen enthielten lediglich abstrakte Aussagen bzw. „Allgemeinplätze“ über das Wesen der
Bauleitplanung, ohne einen Planinhalt bestimmt und in Grundzügen absehbar zu machen. Auch aus der
Sitzungsniederschrift vom 13.06.2014 und der im Vorfeld dieser Sitzung von der Verwaltung erstellten
Sitzungsvorlage ergab sich nichts Konkreteres (vgl. dazu, dass sich die Planungsabsichten aus allen
erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben können: BVerwG, Beschl. v. 01.10.2009 – 4 BN 34.09 –,
Rn. 8, juris).
32 Im Zeitpunkt der erneuten Beschlussfassung am 24.06.2014 lag dem Gemeinderat dagegen eine weitaus
detailliertere Fassung der „Grundsätzlichen Überlegungen“ vor, welche im Anschluss an den insoweit
zunächst unveränderten Text der früheren Fassung nunmehr folgenden zusätzlichen Inhalt hatte:
33
„Folgende grundsätzliche Planungsüberlegungen bestehen für die einzelnen Bereiche:
34
- Grundstücke südlich der Straße „BX“
35
Denkbar ist die Festsetzung einer eingeschossigen, höhenlimitierten Bauweise- Ausweisung von zumindest
zwei neuen Baufenstern (Bestand jeweils mit Baufenster versehen), ob eine noch dichtere Bebauung des
Areals möglich ist und gewünscht wird, obliegt dem Planverfahren, insbesondere auch der Abstimmung mit
den Fachbehörden (sensibler Seeuferbereich).
36
- Grundstücke nördlich Straße „BX“
37
Hier erscheint eine Abwägung, ob und ggf welche Bebauung, auf dieser gem. FNP als Grünfläche
vorgesehenen Fläche, vorgesehen werden könnte, von besonderer Wichtigkeit. Mehrfamilienhäuser (auch
EFH mit ELW) erscheinen bei der gegebenen Erschließung problematisch. Zu beachten ist in diesem
Zusammenhang auch die Einbindung in das Ortsbild und die im Gebiet überwiegenden Nutzungen. Es ist
abzuwägen, ob in diesem Bereich, einige wenige höhenlimitierte Einfamilienhäuser bei begrenzter
Flächenausdehnung denkbar sind oder ob der Bereich nur Nebenanlagen der südlich gelegenen
Grundstücke aufnehmen können. Diesbezüglich ist neben der Erschließung auch auf die städtebauliche
Einbindung etwaiger Baulichkeiten und die städtebauliche Konzeption zu achten. Letztlich stellt sich auch
die Frage wie eine Verdichtung dieser seenahen Bereiche von den Trägern öffentlicher Belange beurteilt
wird.
38
- Östl. Bereich (Badekabinen)
39
Ansammlung genehmigter und ungenehmigter Bauwerke (trotz Außenbereich - Gewässerrandstreifen).
Dieser höchst sensible Bereich stand in den vergangenen Jahren im Fokus einer Vielzahl von Anfragen. Es
erscheint sachgerecht, auch zur Klarstellung für die Eigentümer der Flächen, festzusetzen, welches
Planungsziel in diesem Bereich verfolgt wird. Abzuwägen ist die Regelung und ggf. die Limitierung der
Nutzung in diesem Bereich, insbesondere auch im Einvernehmen mit den Trägern öffentlicher Belange.
40
Denkbar, letztlich jedoch im Planungsprozess zu entwickeln, könnte sein: Ausweisung als Grünfläche mit
der Möglichkeit der Errichtung von größenlimitierten Badehütten in vorgegebener Anzahl (ähnlich wie die
Stellplatzlösung in ,,KX“ auf den Seeanstoßgrundstücken west!. Wohnhaus B.). Unzulässigkeit weiterer
Nebenanlagen. Ziel müsste wohl sein: Abschließende Regelung der dortigen Bebaubarkeit.
41
Das Gebiet ist als sensibel anzusehen. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Städtebaulichen Einbindung,
Die Wirkung auf das Orts- und Landschaftsbild, die Erschließung, jedoch auch im Hinblick auf die
Erschließung und die dort etablierte Bebauung (Art- und Dichte) verdienen besondere Beachtung.“
42 Der Bauamtsleiter der Beigeladenen (vgl. E-Mail vom 18.01.2017) und - in der mündlichen Verhandlung - ihr
Bürgermeister haben bestätigt, dass diese ausführlichere Fassung den Beschlüssen des Gemeinderats vom
24.06.2014 zugrunde lag. Es lässt sich zur Überzeugung der Kammer auch hinreichend deutlich aus den ihr
vorliegenden Verfahrensunterlagen entnehmen. Die Verfahrensordner-Seiten 17 bis 34 enthalten die
Sitzungsvorlage der Verwaltung nebst Anlagen für den 24.06.2014. Darin wird im Beschlussvorschlag
(Verfahrensordner-Seite 17) auf eine „
Kurzbegründung (konkretisierte Planungsabsicht)“ Bezug genommen.
Um die - wie oben dargelegt: unzureichende - Version kann es sich dabei nicht gehandelt haben, da
ansonsten eine besondere Hervorhebung entbehrlich gewesen wäre. Denn diese Version war bereits
Beschlussgrundlage der Gemeinderatssitzung vom 13.06.2014 gewesen. Bestätigt wird dies durch die auf
Verfahrensordner-Seiten 4 bis 12 enthaltenen Dokumente betreffend diese frühere Gemeinderatssitzung
vom 13.06.2014 (Sitzungsvorlage nebst Anlagen sowie Sitzungsniederschrift). Eine Anlage zur
Sitzungsvorlage der Verwaltung war hier - vgl. Verfahrensordner-Seite 6 - die (unzureichende) kurze
Version der „Grundsätzlichen Überlegungen“. Zwar ist auch diese wiederum als Anlage zur Sitzungsvorlage
für den 24.06.2014 beigefügt gewesen (vgl. Verfahrensordner-Seite 19), allerdings zusammen mit der
Sitzungsvorlage für den 13.06.2014 (vgl. Verfahrensordner-Seite 18), was erkennbar dazu dienen sollte, die
Vorgänge vom 13.06., die am 24.06.2014 wegen der angenommenen Befangenheit des Gemeinderats S.
erneut beraten werden sollten, noch einmal lückenlos zu dokumentieren. Hinzu kommt, dass sich vor der auf
Verfahrensordner-Seite 35 beginnenden Sitzungsniederschrift vom 24.06.2014 die deutlich ausführlichere
Version der „Grundsätzlichen Überlegungen“ (vgl. Seite 33/34) befindet. Ferner deutet die
Sitzungsniederschrift vom 24.06.2014 in dieselbe Richtung. Danach teilte der Bürgermeister „
ergänzend
mit, dass das Landratsamt auf die erforderliche Konkretisierung der Planungsabsicht [hingewiesen]“ habe
und verwies auf die Tischvorlage (vgl. Verfahrensordner-Seite 38). Auch der am Ende der Niederschrift
enthaltene Passus „
… unter der Maßgabe der Kurzbegründung (konkretisierte Planungsabsicht)“ lässt sich,
da erkennbar Bezug nehmend auf die Sitzungsvorlage, als deutliches Indiz in dieser Hinsicht interpretieren.
Schließlich sprechen auch die Bauakten des Landratsamts dafür. Dort findet sich auf Bauakten-Seite 209 ff.
die Korrespondenz der Beigeladenen mit der Baurechtsbehörde. Im Schreiben des Bürgermeisters vom
23.06.2014 (Bauakten-Seite 209), in dem er im Übrigen noch einmal betont, dass „
die grundsätzlichen
Überlegungen zum Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans
nochmals
konkretisiert und als Anlage
beigefügt“ [Fettdruck-Hervorhebung im Zitat durch die Kammer] seien, befindet sich neben der Satzung und
dem Lageplan auch die ausführlichere Version der konkretisierten Planungsabsichten (vgl. Bauakten-Seite
217/219). Diese trägt dort, vom Bürgermeister unterschrieben, das Datum 23.06.2014, also dem Vortag des
Gemeinderatsbeschlusses. Wann dieses Schreiben beim Landratsamt einging, lässt sich der Akte nicht
entnehmen. Allerdings dürfte dies wohl erst nach dem 24.06.2014 der Fall gewesen sein. Dafür spricht auch,
dass eben dieses Schreiben vom „23.06.2014“ sich im Verfahrensordner der Beigeladenen (dort Seite 48)
befindet, und dass dort das Datum - wenngleich handschriftlich - auf den „25.“06.2014 verbessert worden
ist.
43 Die Kammer hegt nach all dem keinen relevanten Zweifel daran, dass die ausführlichere Version der
„Grundsätzlichen Überlegungen“ auch tatsächlich Grundlage der Gemeinderatsbeschlüsse vom 24.06.2014
war. Ausgehend hiervon ließ der Planungsstand an diesem Tag auch ein Mindestmaß dessen erkennen, was
Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein sollte. Dies ergibt sich mit Blick auf den konkreten Einzelfall
aus Folgendem:
44 Zweck der Veränderungssperre ist es, eine bestimmte Bauleitplanung zu sichern. Sie darf nicht eingesetzt
werden, um lediglich die Planungshoheit der Gemeinde zu sichern, und um erst Zeit für die Entwicklung
eines bestimmten Planungskonzepts zu gewinnen. Zwar kann der Wunsch, ein konkretes Bauvorhaben zu
verhindern, das - legitime - Motiv für den Erlass einer Veränderungssperre sein. Eingesetzt werden darf
dieses Institut jedoch nur, wenn die Gemeinde ein bestimmtes Planungsziel, und zwar ein „positives“
Planungsziel, besitzt oder aus Anlass eines Bauantrags entwickelt und deshalb das Entstehen vollendeter
Tatsachen verhindern will. Die bloße „Absicht zu planen“ genügt nicht (BVerwG, Urt. v. 19.02.2004 – 4 CN
16.03 –, Rn. 29, juris; Beschl. v. 19.05.2004 – 4 BN 22.04 –, Rn. 5, juris). Das Mindestmaß an konkreter
planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1
kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht
entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens
mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen
Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an
Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein
muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des
Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat. Dasselbe gilt für das Gewicht, das dem mit der
Veränderungssperre verfolgten Sicherungszweck beizumessen ist (BVerwG, Urt. v. 30.08.2012 – 4 C 1.11 –,
Rn. 10, juris). Wann eine Planung hinreichend konkretisiert ist, hängt im Wesentlichen von den Umständen
des Einzelfalls ab. Das Konkretisierungserfordernis darf nicht überspannt werden. Die Gemeinde wird sich im
Allgemeinen nicht bereits zu Beginn des Aufstellungsverfahrens auf ein bestimmtes Planungsergebnis
festlegen können; es ist gerade der Sinn der Vorschriften über die Planaufstellung, dass der Bebauungsplan
innerhalb des Planungsverfahrens - insbesondere unter Beachtung des Abwägungsgebotes - erst erarbeitet
wird (BVerwG, Urt. v. 19.02.2004, a.a.O., Rn. 31, juris).
45 Die grundsätzlichen Planungsüberlegungen, die der Gemeinderat der Beigeladenen am 24.06.2014 für
einzelne Bereiche des Plangebiets angestellt hat, genügen dem oben genannten
Konkretisierungserfordernis, was zugleich ein Sicherungsbedürfnis durch Erlass einer Veränderungssperre
begründete. Für den Planungsbereich, der die Grundstücke nördlich der Straße „BX“ umfasst, und in dem
das Vorhabengrundstück der Klägerin liegt, gehen diese Überlegungen deutlich über eine nur unbestimmte
bloße Planungsabsicht hinaus. Zwar wird mit der einleitenden Feststellung, hier erscheine eine Abwägung
von besonderer Wichtigkeit, „
ob und ggf welche Bebauung“ auf dieser gemäß Flächennutzungsplan als
Grünfläche vorgesehenen Fläche vorgesehen werde könne, noch eine Planungsoffenheit signalisiert.
Allerdings ist es mit der notwendigen Grundrichtung der Planung vereinbar, wenn für das Feinkonzept
Planungsalternativen vorgesehen sind, etwa indem für bestimmte Flächen sowohl eine Bebauung als auch
eine Nichtbebauung erwogen werden, solange nur Klarheit über die grundsätzliche Richtung der Planung
besteht (Sennekamp, a.a.O., Rn. 26). Der Gemeinderat hat in den folgenden Überlegungen insoweit eine
klare Kontur bei den Planungsvorstellungen erkennen lassen, als jedenfalls Mehrfamilienhäuser mit Blick auf
die Erschließungssituation nicht gewollt seien, sondern allenfalls einige wenige höhenlimitierte
Einfamilienhäuser mit begrenzter Flächenausdehnung. Anhand dieser Gestaltungsvorstellungen kann nach §
14 Abs. 2 Satz 1 BauGB bereits beurteilt werden, ob ein konkretes Vorhaben die Planung stören oder
erschweren kann. Das gilt auch für die Planungsalternative im Fall der Aufnahme von „
nur Nebenanlagen
der südlich gelegenen Grundstücke“.
46 Diese grundsätzlichen Überlegungen enthalten auch nicht etwa deshalb ein Konkretisierungsdefizit, weil
keine ausführliche(re) Befassung mit der Art der Nutzung erfolgt ist. Denn ohne weiteres geht aus ihnen
hervor, dass in den beiden Planbereichen der Grundstücke südlich und nördlich der Straße „BX“ nur
Wohnnutzung in Betracht kommen sollte. Gerade deshalb war es erforderlich, genügte aber auch zugleich,
wenn die grundsätzlichen Überlegungen den Schwerpunkt auf das Maß der baulichen Nutzung in Gestalt
der Geschosszahl und Höhe sowie der Bauweise und überbaubaren Grundstücksflächen (vgl. §§ 16, 22 und
23 BauNVO) legten. Gerade wenn - wie hier - ein bereits bebautes Gebiet überplant wird, ist für eine
hinreichend konkretisierte Planung zu fordern, dass deutlich wird, in welche Richtung Veränderungen
vorgenommen werden sollen – wie etwa im Sinne einer Gliederung des Gebiets oder hinsichtlich des Maßes
der baulichen Nutzung (Jäde, a.a.O., Rn. 191).
47 Ob die am 24.06.2014 bestehenden „Grundsätzlichen Überlegungen“ auch hinreichend konkrete
Planungsabsichten für den dritten Planbereich „Östlicher Bereich (Badekabinen)“ enthielten, kann letztlich
dahinstehen. Dieser Bereich ist später durch Gemeinderatsbeschluss vom 24.03.2015 – unter
entsprechender Anpassung der Veränderungssperre - aus der Bauleitplanung und deren Sicherung
herausgenommen worden (vgl. Verfahrensordner-Seite 167-183), ohne dass hinsichtlich der beiden
verbleibenden Planbereiche die o.g. konkretisierten Planungsvorstellungen aufgegeben worden sind.
Änderungen einzelner Planungsvorstellungen nach Erlass der Veränderungssperre sind für deren
Rechtmäßigkeit ohne Bedeutung, solange die Planungskonzeption der Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses
der Veränderungssperre hinreichend konkretisiert und erkennbar ist, die darin zum Ausdruck kommende
Grundkonzeption der Planung nicht aufgegeben worden ist und die mit der Veränderungssperre verfolgte
Sicherungsfunktion fortbesteht (BVerwG, Beschl. v. 10.10.2007 – 4 BN 36.07 –, Rn. 3, juris; Sennekamp.,
a.a.O., Rn. 31). Unabhängig davon ist dieser dritte Planbereich aber auch von Anfang an abtrennbar von den
beiden Bereichen südlich und nördlich der Straße „BX“ gewesen. Die für diese beiden Planbereiche - wie
oben dargelegt - hinreichend konkretisierte Planung blieb von den städtebaulichen Vorstellungen zum
östlichen Planreich unberührt, so dass eine etwaig nur unzureichend konkretisierte Planung im östlichen
Bereich zwar die Veränderungssperre diesen betreffend, nicht indessen die beiden Planbereiche südlich und
nördlich der Straße „BX“ betreffend unwirksam gemacht hätte (vgl. zur Anwendbarkeit der Grundsätze über
die Teilunwirksamkeit: BVerwG, Beschl. v. 01.10.2009 – 4 BN 34.09 –, Rn. 10, juris).
48 Von einer Negativ- bzw. Verhinderungsplanung kann ferner nicht die Rede sein. Die Gemeinde darf ihre
Bauleitpläne immer dann aufstellen, wenn es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich
ist (§ 1 Abs. 3 BauGB). Ein - vorher nicht vorhandenes - Planungsbedürfnis kann auch dadurch entstehen,
dass die Gemeinde - wie im Fall - anlässlich eines Bauantrags erkennt, dass das Vorhaben zu
bodenrechtlichen Konflikten führen kann, die eine planerische Bewältigung geboten erscheinen lassen.
Festsetzungen eines Bebauungsplans verstoßen nicht schon dann gegen § 1 Abs. 3 BauGB, wenn ihr
Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Als
„Negativplanung“ sind sie nur unzulässig, wenn sie im Einzelfall nicht dem planerischen Willen der
Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern bzw. um
einen bestimmten Bauwunsch zu durchkreuzen (BVerwG, Urt. v. 13.12.2007 – 4 C 9.07 –, Rn. 16, juris;
Beschl. v. 27.11.2003 – 4 BN 61.03 –, Rn. 13, juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.06.2016 – 5 S 1375/14 –,
juris). Die Kammer kann nicht erkennen, dass die Planung der Beigeladenen lediglich vorgeschoben wäre.
Die von der Klägerin monierte Dauer des Bebauungsplanverfahrens ist hierfür kein Indiz, da sich mittelbar
aus der Regelung über die Geltungsdauer der Veränderungssperre und ihre Verlängerungsmöglichkeit (§ 17
Abs. 1 und 2 BauGB) entnehmen lässt, dass der Gemeinde jedenfalls ein Zeitraum von 3 Jahren zur
Verfügung steht (vgl. auch Birk, Bauplanungsrecht in der Praxis, 6. Aufl. 2015, Rn. 760).
49 Die Sicherungsfunktion der am 24.06.2014 beschlossenen Veränderungssperre ist auch nicht von
vornherein ausgeschlossen gewesen oder später weggefallen. Eine Veränderungssperre scheidet als
Sicherungsmittel (nur) aus, wenn eindeutig ist, dass sich die Planungskonzeption nicht verwirklichen lässt
(BVerwG, Beschl. v. 21.12.2005 – 4 BN 61.05 –, Rn. 3, juris). Auf mögliche Abwägungsfehler des
Bebauungsplans kommt es grundsätzlich nicht an. Denn in der Regel lässt sich dessen Rechtmäßigkeit vor
Beendigung des Planaufstellungsverfahrens nicht abschließend beurteilen (BVerwG, Urt. v. 19.02.2004 – 4
CN 16.03 –, Rn. 25, juris). Grundsätzlich genügt es daher, wenn das angestrebte Planungsziel städtebaulich
vertretbar ist (Bracher/Reidt/Schiller, a.a.O., Rn. 2480 m.w.N.). Anhaltspunkte für einen Ausschluss oder
Wegfall des Sicherungsfunktion gibt es hier nicht. Die für die beiden Planbereiche südlich und nördlich der
Straße „BX“ verfolgten Ziele einer moderaten und im Maß der baulichen Nutzung reduzierten
„Nachverdichtung“ sind zweifellos städtebaulich vertretbar. Dass der aktuelle Flächennutzungsplan, der in
diesen Bereichen zumindest teilweise Grünflächen bzw. von Bebauung freizuhaltende Flächen vorsieht,
möglicherweise noch geändert werden muss, um dem Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB zu genügen,
ist unschädlich (Bracher/Reidt/Schiller, a.a.O., Rn. 2479 m.w.N.). Insoweit ist nichts dafür ersichtlich, dass
eine etwa notwendige Änderung des Flächennutzungsplans nicht möglich wäre.
50 Dass der Gemeinderat am 24.06.2014 aufgrund des Vorliegens der Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 BauGB
tatsächlich auch eine Veränderungssperre beschlossen hat, ist schließlich ebenfalls nicht zu beanstanden.
Liegen die Voraussetzung des § 14 Abs. 1 BauGB vor, „kann“ die Gemeinde eine Veränderungssperre
erlassen. Dieses ihr eingeräumte Ermessen ist strukturell nicht mit der bauleitplanerischen Abwägung nach
§ 1 Abs. 7 BauGB vergleichbar. Insbesondere bedarf es keiner Einstellung der Belange der privaten
Grundstückseigentümer im künftigen Plangebiet in die Ausübung dieses Ermessens, da deren Interessen
namentlich durch die Ausnahmemöglichkeit des § 14 Abs. 2 BauGB hinreichend Rechnung getragen ist.
Insoweit ist das Können im Sinne eines Dürfens zu verstehen, d.h. eine Gemeinde, die eine bestimmte
Bauleitplanung erfolgt, darf sich der dafür vorgesehenen Sicherungsinstrumente bedienen. Einer besonderen
Rechtfertigung mit Blick auf die Möglichkeit, einzelne (möglicherweise) künftig planwidrige Vorhaben mittels
einer Zurückstellung nach § 15 BauGB zeitweilig unterbinden zu können, bedarf es nicht. Denn
Veränderungssperre und Zurückstellung stehen nicht in der Weise gegenüber, dass letztere als milderes
Mittel im Zweifel vorzuziehen sei (Jäde, a.a.O., Rn. 197-199 m.w.N.; Birk, a.a.O., Rn. 758).
51
2.)
Die Veränderungssperre gilt auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung weiter fort. Gemäß § 17
Abs. 1 Satz 1 BauGB galt sie - ausgehend von ihrem Inkrafttreten am 28.06.2014 - zunächst zwei Jahre,
d.h. bis zum Ablauf des 27.06.2016, da die Bauleitplanung bislang noch nicht rechtsverbindlich
abgeschlossen worden ist (vgl. § 17 Abs. 5 BauGB). Die durch Gemeinderatsbeschluss vom 24.03.2015
erfolgte Reduzierung des Geltungsbereichs des Bebauungsplans „BX“ (öffentlich bekanntgemacht im
amtlichen Mitteilungsblatt am 02.04.2015 - Verfahrensordner-Seiten 63-66) ließ die Wirksamkeit, soweit im
Fall der Klägerin relevant, unberührt, da das Baugrundstück sich weiterhin im Bereich der beabsichtigten
Planung befindet. Darüber hinaus wurde auch die ursprüngliche Veränderungssperre durch
Satzungsbeschluss vom 14.04.2015 (bekanntgemacht am 17.04.2015) an das künftig beabsichtigte
Plangebiet angepasst (Verfahrensordner-Seiten 167 ff.).
52 Vor Ablauf der Geltungsdauer der ursprünglichen Veränderungssperre am 27.06.2016 ist schließlich auch
deren Verlängerung um ein weiteres Jahr in Kraft getreten. Die Beigeladene hat die Geltungsdauer der
Veränderungssperre rechtzeitig durch Beschluss ihres Gemeinderats vom 07.06.2016 um ein weiteres Jahr
verlängert (zur Abhängigkeit der Verlängerung von einer - hier oben unter a. bejahten - wirksamen
ursprünglichen Veränderungssperre vgl. BVerwG, Urt. v. 19.02.2004 – 4 CN 13.03 –, Rn. 9, juris).
53 Soweit die Verlängerungsentscheidung darüber hinaus eigenständige weitere Wirksamkeitsvoraussetzungen
hatte, sind auch diese erfüllt gewesen:
54
a.)
Formelle Fehler liegen nicht vor. Die ebenfalls in der Rechtsform der Satzung beschlossene Verlängerung
ist ordnungsgemäß bekanntgemacht worden und vor Ablauf der ursprünglichen Veränderungssperre in Kraft
getreten (zu diesen Voraussetzungen vgl. Bracher/Reidt/Schiller, a.a.O., Rn. 2555; Jäde, a.a.O., Rn. 252).
Allerdings ist die Satzung über die Verlängerung der Geltungsdauer nicht mehr durch Einrücken in das
gemeinsame Amtsblatt, sondern durch Anschlag an der Verkündungstafel des Rathauses der Beigeladenen
ortsüblich bekannt gemacht worden. Diese Bekanntmachungsform beruhte auf der in diesem Zeitpunkt
maßgeblichen Satzung der Beigeladenen über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen vom
15.12.2015. Diese hatte die ursprüngliche Bekanntmachungssatzung vom 15.01.2001 sowie eine weitere
Satzung vom 10.09.2015 ersetzt, welche allerdings (wie zutreffend von der Kommunalaufsicht beanstandet)
wegen unbestimmter alternativer Bekanntmachungsregelungen rechtswidrig und damit nichtig war (zur
Unzulässigkeit alternativer Bekanntmachungen mangels Bestimmtheit, vgl. Kuntze/Bronner/Katz, GemO, §
4 Rn. 27 m.w.N. [Oktober 2015]).
55 Die Kammer erachtet die aktuelle Bekanntmachungssatzung vom 15.12.2015 entgegen den Einwänden der
Klägerin für wirksam und damit vorliegend für anwendbar. Zwar gab sich diese - unstreitig noch nach der
Bekanntmachungssatzung vom 15.01.2001 ortsüblich am 18.12.2015 durch Einrücken in das gemeinsame
Amtsblatt bekanntgemachte – Satzung rückwirkend bereits zum 19.09.2015 Geltung (vgl. § 3). Wie die
Klägerin zumindest insoweit zu Recht vorträgt, verstößt eine Rückwirkung von Bekanntmachungssatzungen
allerdings gegen das Rechtsstaatsgebot. Dennoch trat nach Auffassung der Kammer die Rechtsfolge der
Unwirksamkeit im konkreten Fall nur bezogen auf den Rückwirkungszeitraum (19.09.2015 bis 18.12.2015)
ein, nicht hingegen für die Zeit ab 19.12.2015 und danach, in welche die Verkündung der Satzung über die
Verlängerung der Veränderungssperre fällt. Es lag nur eine Teilnichtigkeit hinsichtlich des eine Regelung für
die Vergangenheit bezweckenden „Reparaturanteils“ der Bekanntmachungssatzung vom 15.12.2015 vor.
Obwohl im Bereich der Bekanntmachung von Normen strenge Maßstäbe zu gelten haben, ist die
Anwendung der Grundsätze über die Teilunwirksamkeit nicht ausgeschlossen. Auch hier führt nach
Auffassung der Kammer die Unwirksamkeit einzelner Bestimmungen dann nicht zur Gesamtunwirksamkeit
der Satzung, wenn die übrigen Bestimmungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle Regelung ergeben und
davon auszugehen ist, dass der Satzungsgeber nach dem im Verfahren zum Ausdruck gekommenen Willen
im Zweifel auch eine Norm dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (vgl., wenngleich für den
Bebauungsplan: BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 – 4 VR 5/14 u.a. –, Rn. 20, juris). Diese Voraussetzungen
sind hier gegeben. Die Regelung in § 1 und § 2 der aktuellen Bekanntmachungssatzung sind völlig
unabhängig von einer Rückwirkungsbestimmung und beruhen auf § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 DVO
GemO. Wie der Bürgermeister der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung plausibel erläutert hat,
erfolgte die Abkehr vom Einrücken in das eigene Amtsblatt deshalb, weil in der Praxis immer häufiger
textlich sehr umfangreiche Satzungen beschlossen werden, was einen erheblichen (Kosten-)Aufwand bei der
Herstellung und Vervielfältigung des Amtsblatts mit sich bringt, der künftig vermieden werden soll. Von
daher kann als sicher davon ausgegangen werden, dass der Gemeinderat der Beigeladenen den Wechsel der
Bekanntmachungsform in jedem Fall auch ohne Rückwirkung beschlossen hätte.
56 Die Bekanntmachungssatzung vom 15.12.2015 ist ferner zwar auch insoweit zu beanstanden, als sie in
ihrem § 1 Satz 3 bestimmt, dass als Tag der Bekanntmachung der erste Tag des Anschlags gilt. Dies
widerspricht nämlich der Regelung in § 1 Abs. 1 Nr. 3 DVO GemO. Wenn dort bestimmt ist, dass der
Anschlag an der Verkündungstafel des Rathauses „während der Dauer von mindestens einer Woche“ erfolgt,
so hat dies materiell die Bedeutung, dass die Bekanntmachung erst mit dem Ablauf dieser vorgesehenen
Frist als bewirkt gilt (vgl. unter Hinweis auf VGH Bad.-Württ., ESVGH 17,123: Gern, KommR, 9. Aufl. 2005,
Seite 143; ebenso VwV GemO zu § 4, Anm. 6, Satz 4). Ausnahmen hiervon lässt weder § 1 DVO GemO noch
§ 4 GemO zu. Auch hier ist die Kammer jedoch der Auffassung, dass eine Unwirksamkeit der
Bekanntmachungssatzung nur hinsichtlich Satz 3 des § 1 vorliegt. Denn § 1 Satz 1 und 2 der Satzung
übernehmen uneingeschränkt den Wortlaut des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DVO GemO, so dass eine sinnvolle
Regelung verbleibt. Es kann schließlich mit den bereits oben im Kontext der Rückwirkung angestellten
Erwägungen auch hier davon ausgegangen werden, dass der Gemeinderat selbst in Kenntnis der
Unzulässigkeit des Satzes 3 gleichwohl die Regelungen im Übrigen unverändert beschlossen hätte.
57 Dies zugrunde gelegt, ist die Satzung über die Verlängerung der Veränderungssperre somit wirksam am
18.06.2016 bekanntgemacht worden. Sie war gemäß - von der Klägerin vergeblich als fehlend moniertem -
Nachweis im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 2 DVO GemO (vgl. den handschriftlichen Vermerk des
Hauptamtsleiters „
Schaukasten 10.06. - 02.08.2016“ [Verfahrensheft-Seite 8]) in der Zeit vom 10.06. bis
02.08.2016 angeschlagen. Die in § 1 Satz 1 der Bekanntmachungssatzung bestimmte Mindestfrist von einer
Woche war somit am 17.06.2016 abgelaufen. Gemäß ihrem § 2 trat die Verlängerungssatzung daher am Tag
nach der Bekanntmachung, also am 19.06.2016, in Kraft, mithin - wie erforderlich - noch vor Ablauf der
Geltungsdauer der ursprünglichen Veränderungssperre, deren letzter Geltungstag der 27.06.2016 (s.o.
unter 1.) war.
58
b.)
Auch in materieller Hinsicht beanstandet die Kammer die Verlängerung schließlich nicht. Allerdings
befand sich der Gemeinderat am 07.06.2016 offensichtlich im Irrtum über die Rechtsgrundlage der
Verlängerung. Ausweislich der Sitzungsvorlage und des Protokolls über die Sitzung vom 07.06.2016
(Verfahrensheft-Seiten 1 und 5) gingen Verwaltung und Ratsgremium nämlich davon aus, dass nach der
zweijährigen Geltungsdauer eine Verlängerung um ein weiteres Jahr nur unter besonderen Umständen
gemäß § 17 Abs. 2 BauGB möglich sei und die letzte Verlängerungsmöglichkeit darstelle. Die tatsächlich vom
Gemeinderat beschlossene erste Verlängerung ist indessen in § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB vorgesehen und -
anders als die zweite Verlängerung (vgl. § 17 Abs. 2 BauGB) - an keine besonderen Voraussetzungen
geknüpft gewesen; es galten vielmehr (nur) dieselben Anforderungen wie für den erstmaligen Erlass der
Veränderungssperre (Bracher/Reidt/Schiller, a.a.O., Rn. 2550 m.w.N.). Nach Auffassung der Kammer ist
deshalb der Satzungsbeschluss gleichwohl rechtlich nicht zu beanstanden. Anhaltspunkte dafür, der
Gemeinderat hätte bei richtiger Rechtsauffassung keine Verlängerung beschlossen, fehlen völlig und wären
auch abwegig. Ebenso ist nichts dafür ersichtlich, im Zeitpunkt des Verlängerungsbeschlusses habe keine
hinreichend konkretisierte Planungsabsicht mehr bestanden bzw. diese sich wesentlich geändert gehabt.
Inhaltlich durfte die Verlängerung an das Ende der ursprünglichen Veränderungssperre anknüpfen, um so
den Gesamtzeitraum von 3 Jahren vollständig auszuschöpfen (Bracher/Reidt/Schiller, a.a.O., Rn. 2555).
59 Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Verlängerung schließlich auch nicht in unzulässiger Weise über
die 3 Jahre hinaus erfolgt. Auch die Kammer geht davon aus, dass der Dreijahreszeitraum, gerechnet vom
ursprünglichen Inkrafttreten der Veränderungssperre, am 27.06.2017 endet. Anders als die Klägerin meint,
hat die Satzung vom 07.06.2016 diesen Zeitraum indessen nicht - was allerdings zur Rechtswidrigkeit
geführt hätte – um einen weiteren Tag, nämlich bis zum 28.06.2017, verlängert. Wenngleich sich dieses
Datum im Satzungstext befindet, vgl. § 1
60
„Diese Satzung tritt am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft. Sie tritt außer Kraft, sobald und soweit
die Bauleitplanung für das von der Veränderungssperre betroffene Gebiet ... rechtsverbindlich beschlossen
ist, spätestens jedoch am 28.06.2017. ...“ ,
61 so ergibt bereits eine Wortlaut-/Textauslegung nach Auffassung der Kammer deutlich, dass es sich hierbei
nicht um den letzten Geltungstag handelt, sondern den ersten Tag, an dem die Verlängerungssperre keine
Geltung mehr haben soll. Denn der Satzungsgeber hat eindeutig im zweiten Satz die beiden Tatbestände
aufführen wollen, die das Außerkrafttreten der Satzung betreffen.
62
3.)
Die objektive Geltungsdauer der Veränderungssperre besteht folglich bis einschließlich 27.06.2017.
63
a.)
Auch die hiervon zu unterscheidende subjektive Geltung, also die Frage, ob die Veränderungssperre dem
Vorhaben der Klägerin entgegengehalten werden kann, ist zu bejahen. Gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist
auf die Zweijahresfrist der seit der Zustellung der ersten (förmlichen) Zurückstellung eines Baugesuchs nach
§ 15 Abs. 1 BauGB abgelaufene Zeitraum anzurechnen. An einer förmlichen Zurückstellung fehlt es hier
indessen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist allerdings geklärt, dass bei
Veränderungssperren § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB entsprechend auf Fälle anwendbar ist, in denen es - ohne
förmliche Zurückstellung - zu einer verzögerten Bearbeitung oder zu einer rechtswidrigen Ablehnung des
Bauantrags gekommen und dadurch ein Zeitverlust entstanden ist. Die in solchen Fällen anrechenbare Zeit
beginnt in dem Zeitpunkt, in dem die zuständige Behörde über das gestellte Baugesuch hätte entscheiden
müssen (BVerwG, Beschl. v. 21.03.2013 – 4 B 1.13 –, Rn. 5, juris).
64 Von einer faktischen Zurückstellung ist vorliegend ebenfalls nicht auszugehen. Diese hätte erst vorgelegen,
wenn nach einem Bearbeitungszeitraum von 3 Monaten nicht über das Baugesuch entschieden worden
wäre. Für diese Frist bleibt die Zeit bis zur Vervollständigung des Baugesuchs unberücksichtigt, denn solange
das Baugesuch nicht vollständig ist, laufen keine Bearbeitungsfristen (vgl. § 54 Abs. 2 bis 4 LBO - in diesem
Sinne allgemein auch Sennekamp, a.a.O., § 17 Rn. 31; Birk, a.a.O., Rn. 773). Die Vollständigkeit des
Baugesuchs im Fall der Klägerin lag hier (erst) am 26.05.2014 vor (vgl. Bauakte-Seite 169). Eine faktische
Zurückstellung hätte deshalb erst ab dem 26.08.2014 eintreten können. Zu diesem Zeitpunkt aber war die
Veränderungssperre bereits in Kraft getreten.
65
b.)
Das Vorhaben der Klägerin ist damit materiell unzulässig. Gemäß § 1 Abs. 3 Buchst. a) der
Veränderungssperren-Satzung i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB handelt es sich um ein Vorhaben, das
nicht durchgeführt werden darf. Das Vorhaben eines Dreifamilienhauses der Klägerin zählt zu den
„problematisch erscheinenden Mehrfamilienhäusern“ und fällt zweifellos auch nicht unter die „wenigen
höhenlimitierten Einfamilienhäuser“. Schließlich störte dieses auch im Fall einer im Rahmen der
konkretisierten Planungsabsichten ebenfalls erwogenen Bebauung nur mit Nebenanlagen der südlich
gelegenen Grundstücke. Ein Anspruch auf Ausnahme gemäß § 1 Abs. 4 der Satzung i.V.m. § 14 Abs. 2
BauGB besteht damit nicht. Überwiegende öffentliche Belange stehen entgegen, da eine Zulassung des
Vorhabens der Klägerin dem mit der Veränderungssperre verfolgten Sicherungszweck zuwiderliefe. Durch
die Zulassung des geplanten Vorhaben würde die weitere Durchführung der Planung unmöglich gemacht
bzw. wesentlich erschwert.
II.
66 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Da die Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich
folglich keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat, entspricht es der Billigkeit, dass sie ihre außergerichtlichen
Kosten selbst trägt (162 Abs. 3 VwGO); Anlass, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu
erklären, hat die Kammer nicht (§ 167 Abs. 2 VwGO).
67 Die Kammer lässt die Berufung gemäß § 124a Abs. 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu, da die
Rechtssache mit Blick auf die Frage der Wirksamkeit der Satzung über die Veränderungssperre -
insbesondere deren Verlängerung - grundsätzliche Bedeutung hat.