Urteil des VG Freiburg vom 07.08.2014
bebauungsplan, sperrfrist, gemeinderat, bad
VG Freiburg Beschluß vom 7.8.2014, 5 K 1706/14
Bürgerentscheid; Sperrfrist; Auslegung der Fragestellung
Leitsätze
1. Einem zur Abstimmung berechtigten Bürger einer Gemeinde steht ein Anspruch
darauf zu, dass die Gemeindeorgane einen Bürgerentscheid während der dreijährigen
Sperrfrist beachten (wie VGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.11.1974 - 1 S 453/74 - ESVGH 25,
193, 195 ff.; a.A. OVG Sachsen, Beschl. v. 12.02.2008 - 4 B 16/08 - juris unter Hinweis
auf VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.04.2001 - 2283/00 - VBlBW 2002, 118).
2. Für die Auslegung einer zum Bürgerentscheid gestellten Frage dürfte nicht nur das
voraus gegangene Bürgerbegehren heranzuziehen sein. Maßgeblich sein dürften
vielmehr auch Umstände, welche bis zur Entscheidung über den Bürgerentscheid für
die Bürgerschaft allgemein erkennbar die Fragestellung mit geprägt haben. Dazu kann
insbesondere auch die amtliche Information der Gemeinde zum Bürgerentscheid
gehören.
Tenor
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 7.500 EUR festgesetzt.
Gründe
I.
1 Die Antragstellerin will als Gemeindebürgerin im Wege des vorläufigen
Rechtsschutzes die Beachtung eines Bürgerentscheids sichern, mit dem die
Bürgerschaft der Antragsgegnerin im Jahr 2013 die Errichtung von näher
bezeichneten Mountainbike-Strecken abgelehnt hatte.
2 Zu diesem Zweck hat die Antragstellerin am 30.07.2014 beantragt, der
Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung aufzugeben, bis zum
rechtskräftigen Abschluss eines noch einzuleitenden Hauptsacheverfahrens -
längstens jedoch bis zum 03.03.2016 - es zu unterlassen, im Gemeindewald
Distrikt I „Giersberg“ oder im Gemeindewald Distrikt IV „Birkenreutewald“ eine
Trainings- und Wettkampfsportstätte für Mountainbiker zu errichten oder deren
Errichtung zu dulden.
3 Dem Antrag liegt folgender Sachverhalt zu Grunde:
4 Im Jahr 2011 wurden Planungen des Sportvereins K. bekannt, im Gemeindewald
am Giersberg ein Trainings- und Wettkampfgelände für Mountainbiker zu schaffen.
Vorgesehen war die Errichtung von zwei Mountainbike-Rundstrecken samt
Zuwegung vom westlich gelegenen Sportstadion im Bereich „Giersberg“ bis nahe
an die Wallfahrts-Kapelle und das Ausflugslokal „Giersberg“ im Osten und südlich
unter teilweiser Einbeziehung von Freiflächen östlich des (ehemaligen) Schloss
und Hofguts „Bickenreute“ (auch „Birkenreute“ genannt).
5 In der Folge kam es zu einem dagegen gerichteten und u.a. von der Antragstellerin
als Vertrauensperson eingeleiteten und erfolgreichen Bürgerbegehren mit der
Fragestellung „Soll am Giersberg/Bickenreute eine Trainings- und
Wettkampfsportstätte für Mountainbiker (Bike Arena) eingerichtet werden?“. Vor der
zunächst zurückgestellten Entscheidung des Gemeinderats über die Zulässigkeit
des Bürgerbegehrens berief die Antragsgegnerin einen „Runden Tisch“ ein.
Diesem lag eine Alternativplanung von zwei „Trainingsrunden“ und einem
„Technikparcours“ vor. Das hiervon in Anspruch genommene Gebiet war um etwa
200 m von der Wallfahrts-Kapelle und dem Gasthof Giersberg abgesetzt und
erfasste die Freiflächen beim Schloss und Hofgut „Bickenreute“ nur noch im
oberen Hangbereich. Am Runden Tisch konnte eine Einigung insoweit jedoch
nicht erzielt werden.
6 Am 03.03.2012 verneinte die Bürgerschaft der Antragsgegnerin mit dem
erforderlichen Quorum mit 61,1 % (2.683 von 7.604) der abgegebenen Stimmen
die oben bezeichnete Frage.
7 Am 17.12.2013 hat der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Entwurf eines
Bebauungsplans „Mountainbike“ beschlossen. Dessen Geltungsbereich ist
gegenüber der am „Runden Tisch“ nicht einigungsfähigen Alternative im nördlichen
Teil nach Osten verschoben, so dass er die Freiflächen beim Schloss und Hofgut
„Bickenreute“ nur noch am Rand berührt. Im südlichen Bereich ist er leicht nach
Westen erweitert. Der Bebauungsplan umfasst etwa 10 ha Waldfläche (Fichten-
bzw. Tannenmischwald). Er ist in drei Teilbereiche unterschiedlicher
Nutzungsintensität gegliedert. Geplant sind jeweils im Wald der Bau verschiedener
Mountainbike-Anlagen, im Einzelnen im nordöstlichen Bereich eine „Mountainbike-
Cross-Country-Trainingsstrecke „Hochberg“ mit einer Länge von 1200 m bis 1500
m sowie südlich des „Bergwerkwegs“ einen Mountainbike-Technikparcours
„Hexenwäldele“ und östlich bzw. südöstlich davon zwei Mountainbike-Downhill-
Strecken „Hexenwäldele“ mit einer Länge von jeweils 200 m bis 250 m, wobei die
Strecken jeweils eine Breite von ungefähr 2 m haben sollen.
8 In dem Entwurf einer Begründung zum Bebauungsplan wird ausgeführt: Nach dem
Bürgerentscheid hätten alternative Überlegungen zur Realisierung einer
Trainingsstrecke für den Mountainbike-Sport angestellt werden müssen.
Vorgesehen sei eine Verlagerung der MTB-Strecken in die Bereiche „Hochberg“
und „Hexenwäldele“ mit dem Ziel, den zentralen Bereich am Giersberg zu
entlasten. Gleichzeitig solle eine Erholungswaldsatzung für den Bereich Giersberg
ausgearbeitet und vom Holzeck (u.a. aus Richtung Hinterwaldkopf) kommende
Mountainbiker umgeleitet werden. Das Plangebiet liege außerhalb des Bereichs
Giersberg und außerhalb des Talraums Bickenreute. Erfasst sind Waldflächen
südlich und östlich des Bickenreuter Talgangs in den so bezeichneten Bereichen
„Hochberg“ und „Hexenwäldele“.
9 Die derzeitige Eigentümerin der in Anspruch genommenen Waldflächen (die Stadt
Freiburg) hat die geplanten Mountainbike-Anlagen in den Bereichen „Hochberg“
und „Hexenwäldele“ bis zum 31.12.2014 gestattet. Vorgesehen ist, dass die
Antragsgegnerin bis dahin die Flächen im Wege eines Grundstückstauschs
erwirbt.
10 Das Landratsamt Breisgau-Hochschwarzwald hat in einem öffentlich-rechtlichen
Vertrag mit der Antragsgegnerin vom 24.07./04.08.2014 im Vorgriff auf den
künftigen Bebauungsplan den Bau und die Nutzung der Anlagen südlich des
„Bergwerkwegs“ im „Hexenwäldele“ (Technikpark und zwei Abfahrtsstrecken mit
einer Gesamtlänge von 440 m und einer Breite von rund 0,80 m) zur Ermöglichung
des Mountainbike-Trainings längstens bis zum 31.12.2015 geduldet.
II.
11 Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist gemäß § 123 VwGO
statthaft und auch sonst zulässig, aber nicht begründet. Denn es fehlt teilweise an
der Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrunds (hinsichtlich der geplanten
Mountainbike-Strecken im Gewann „Hochberg“), im Übrigen an der
Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs.
12 1. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg
(Urt. v. 14.11.1974 - 1 S 453/74 - ESVGH 25, 193, 195 ff. zu einer Klage gegen das
Land wegen Genehmigung einer Eingliederungsvereinbarung; ebenso OVG SH,
Urt. v. 21.06.1995 - 2 L 121/94 - juris) steht einem zur Abstimmung berechtigten
Bürger einer Gemeinde ein Anspruch darauf zu, dass die Gemeindeorgane einen
Bürgerentscheid während der dreijährigen Sperrfrist aufrecht erhalten und
beachten. Dies hat der Verwaltungsgerichtshof in der genannten Entscheidung
aus § 21 Abs. 7 Satz 2 GemO gefolgert, wonach ein Bürgerentscheid innerhalb der
Sperrfrist von drei Jahren nur durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert
werden kann. Er hat insoweit ausgeführt, dass die Einräumung eines subjektiven
Rechts des Bürgers in der genannten Vorschrift schon deshalb nahe liege, weil die
Vorschrift in dem Unterabschnitt der Gemeindeordnung stehe, der von den
Rechten der Bürger handele. Vor allem aber sei maßgeblich, dass nur durch die
Zuerkennung eines subjektiven Rechts für den einzelnen Bürger die Sperrwirkung
eines Bürgerentscheids im Klageweg gegenüber den (anderen)
Gemeindeorganen gesichert und durchgesetzt werden könne. Vergleichbar sei die
Rechtslage mit der, dass dem einzelnen Bürger ein Recht auf gerichtliche
Überprüfung von Verfahrensverstößen bei der Durchführung eines
Bürgerentscheids zustehe.
13 Dem ist in jüngerer Zeit zwar das Oberverwaltungsgericht Sachsen (in Bezug auf
eine ähnliche Regelung der Sperrwirkung im Freistaat Sachsen) nicht gefolgt
(Beschl. v. 12.02.2008 - 4 B 16/08 - juris). Das hat das Bundesverfassungsgericht
von Verfassungs wegen nicht beanstandet (BVerfG, Beschl. v. 16.09.2010 - 2 BvR
2349/08 - juris - Rdnr. 39).
14 Dennoch hält die Kammer an der oben dargelegten Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg fest. Denn soweit das
Oberverwaltungsgericht Sachsen zur Begründung seiner Rechtsauffassung auf
eine jüngere Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urt.
v. 10.04.2001 - 2283/00 - VBlBW 2002, 118) hingewiesen hat, ist dieser
Entscheidung keine ausdrückliche oder zumindest angedeutete Abkehr von der
oben genannten Entscheidung aus dem Jahr 1974 zu entnehmen: Zwar hat der
Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil aus dem Jahr 2001 allgemein ausgeführt,
dass die dort erhobene Feststellungsklage (betreffend die Gültigkeit eines
Bürgerentscheids, bei dem das maßgebliche Quorum knapp verfehlt worden war)
unzulässig sei, weil das Ergebnis eines Bürgerentscheids „in aller Regel und so
auch hier“ kein Rechtsverhältnis zwischen den zur Abstimmung berechtigten
Bürgern und der Gemeinde begründe. Er hat aber hinzu gefügt, dass dies gelte,
wenn ein Bürgerentscheid (wegen Verfehlung des Quorums) dazu führe, dass die
zur Entscheidung gestellte Frage vom Gemeinderat zu entscheiden sei, der
Bürgerentscheid also nicht die Wirkung eines endgültigen
Gemeinderatsbeschlusses habe. Dies trifft für Fälle wie den 1974 entschiedenen
und den hier vorliegenden gerade nicht zu.
15 2. Ein Bürgerentscheid entfaltet Bindungswirkung hinsichtlich der Angelegenheit,
über die die Bürgerschaft entschieden hat. Für die Bestimmung der Angelegenheit
ist der sogenannte Empfängerhorizont maßgeblich, das heißt, entscheidend ist,
wie die Bürger aus objektiver Sicht den Gegenstand des Bürgerbegehrens
auffassen durften. Die Bindung an einen Bürgerentscheid erstreckt sich auf
dasselbe (identische) Vorhaben aber auch auf gleichartige Vorhaben, bei denen
das zum früheren Bürgerentscheid gestellte Vorhaben nur geringfügig oder nur im
Detail geändert worden ist. Wesentliche Änderungen können dagegen eine neue
Angelegenheit begründen etwa bei abweichender Nutzungsart, anderem Standort
oder verändertem Raumprogramms eines Vorhaben (zum Ganzen vgl. VG
Freiburg, Urt. v. 05.12.1991 - 4 K 1453/91 - und hierzu VGH Bad.-Württ., Urt. v.
06.04.1992 - 1 S 333/92 - VBlBW 1992, 421 zur Zulässigkeit eines erneuten
Bürgerbegehrens wegen einer Kultur- und Tagungsstätte; vgl. auch VGH Bad.-
Württ., Beschl. v. 27.04.2010 - 1 S 2810/09 - VBlBW 2010, 311 und, zur
Maßgeblichkeit des Empfängerhorizonts der Bürgerschaft zuletzt Urt. v.
22.06.2009 - 1 S 2865/08 - VBlBW 2009, 425).
16 Für die Auslegung einer zum Bürgerentscheid gestellten Frage nach den oben
genannten Grundsätzen dürfte nicht nur das voraus gegangene Bürgerbegehren
heranzuziehen sein. Maßgeblich sein dürften vielmehr auch Umstände, welche bis
zur Entscheidung über den Bürgerentscheid für die Bürgerschaft allgemein
erkennbar die Fragestellung mit geprägt haben. Dies ist hier deshalb wesentlich,
weil der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Entscheidung über das
Bürgerbegehren zunächst zurückgestellt hatte und an einem „Runden Tisch“
Alternativen zur ursprünglichen Planung erörtert worden waren, welche sowohl von
den Initiatoren des Bürgerbegehrens wie auch von der Antragsgegnerin in der
öffentlichen Diskussion gleichsam mit zum Bürgerentscheid gestellt worden waren.
17 An den dargestellten Grundsätzen gemessen handelt es sich bei der aktuellen
Planung der Antragsgegnerin jedenfalls hinsichtlich der Anlagen im
„Hexenwäldele“ nicht mehr um die wesentlich gleiche Angelegenheit wie die,
welche Gegenstand des Bürgerentscheids im März 2013 war.
18 Insoweit ist ohne Belang, dass die nunmehr streitigen Anlagen auf Flächen
erstellte werden sollen, welche gegenwärtig noch der Stadt Freiburg gehören.
Denn alle Beteiligten gehen insoweit (aufgrund früherer und aktueller Gestattung
durch die Stadt Freiburg) von einer Berechtigung der Antragsgegnerin aus, sich für
eine Errichtung der Anlagen einzusetzen und es (im Fall des vorgesehenen
Flächenerwerbs) auch förmlich zu überplanen.
19 Unstreitig erstreckte sich der Bürgerentscheid nicht auf jegliche Mountainbike-
Strecken schlechthin. Vielmehr war der Gegenstand des Bürgerentscheids
gegenständlich „Trainings- und Wettkampfsportstätte für Mountainbiker (Bike
Arena)“ und räumlich „am Giersberg/Bickenreute“ begrenzt.
20 Jedenfalls hinsichtlich der räumlichen Lage unterscheiden sich die nunmehr im
Vorgriff auf den in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan vom Landratsamt
geduldeten Anlagen vom Gegenstand des Bürgerbegehrens wesentlich.
21 Insoweit ist allerdings zweifelhaft, dass, wie die Antragsgegnerin vorträgt, sich nach
dem maßgeblichen Empfängerhorizont der Bürgerschaft der Bürgerentscheid
ausschließlich auf die Lage der Strecken nach der ursprünglichen Planung des
Sportvereins K. bezogen hat. Dafür spricht zwar die Verwendung des vom
Sportverein K. für seine Streckenführung gewählte und in die zum Bürgerentscheid
aufgenommene Bezeichnung „Bike Arena“. Nach dem Scheitern der
Verhandlungen am „Runden Tisch“ über Alternativen dazu hat die
Antragsgegnerin selbst aber in ihrer in den Akten zum Bürgerentscheid
enthaltenen Bürgerinformation zum Bürgerentscheid (VA. Bürgerbegehren,
Bürgerentscheid S. 235) ausgeführt, „tatsächlich abgestimmt“ werde „mit dem
Bürgerentscheid über das in der Broschüre dargestellte Entwicklungskonzept mit
seinen beiden Elementen: Verlagerung der MTB-Trainingsstrecken und des
Technik-Parcours in den Bereich Hexenwäldele/Bickenreute sowie des
Übungsgeländes für Kinder in die Nähe des Schulzentrums“ sowie „Die
Aufwertung des Giersbergs in seiner Gesamtheit mit Wallfahrtskapelle, Stationen-
und Pilgerweg, Spielplatz und dazugehörigem Wald als Erholungsgebiet für
Fußgänger“, insgesamt auch als „das neue Konzept“ bezeichnet (Information S. 4).
Die Lage der Anlagen im „neuen Konzept“ war in der Informationsbroschüre auch
auf mehreren Luftbildern dargestellt (Information S. 11 und S. 17).
22 Jedoch unterscheidet sich die Lage der nunmehr geplanten Anlagen nochmals
wesentlich von der Lage der Strecken im damaligen „neuen Konzept“. Während
die Lage der Anlagen im „Hexenwäldele“ wohl im Wesentlichen unverändert
bleiben soll (und am „Runden Tisch wohl auch unstreitig war), ist die Strecke
nördlich der Bergwerkswegs (jetzt bezeichnet als „Trainingsstrecke Hochberg“)
deutlich verkleinert und vollständig aus der Freifläche des sogenannten,
landschaftlich besonders reizvollen Talgrunds „Bickenreute“ (der in der politischen
Auseinandersetzung neben dem Giersberg ersichtlich eine herausgehobene Rolle
eingenommen hatte) herausgenommen; sie verläuft nunmehr weiter östlich und
nur noch im Wald.
23 Nach Lage der Akten hält es die Kammer hinsichtlich beider Bereiche
(„Hexenwäldele“ und „Hochberg“) für zweifelhaft, dass sich die Bürger der
Antragsgegnerin unter der Bezeichnung „Giersberg/Bickenreute“ auch das
bewaldete Gebiet südlich und östlich der Freifläche im Talgang „Bickenreute“
vorgestellt haben.
24 Soweit die Antragstellerin insoweit auf die Ausgabe eines Auszugs der Deutschen
Grundkarte des Landesvermessungsamts Baden-Württemberg mit dem Maßstab
1:5000 und die dort eingetragenen Gemeindewald-Distrikte I „Girsberg“ und IV
„Birkenreutewald“ abhebt, erscheint dies der Kammer (ungeachtet der Frage, wo
die forstlichen Grenzen der Walddistrikte, ggf. auch in der Abgrenzung zum
Stadtwald der Stadt Freiburg verlaufen) wenig überzeugend. Dagegen spricht
schon, dass die forstliche Bezeichnung von Waldbezirken nicht notwendig
gleichbedeutend ist mit den in der Bevölkerung allgemein bekannten Gewann-
oder Landschaftsbezeichnungen. Auf Waldbezirke wird in der zum
Bürgerentscheid gestellten Frage auch nicht abgehoben. Schließlich werden auch
die wenigsten Bürger beim Bürgerentscheid die Deutsche Grundkarte des
Landesvermessungsamts vor Augen gehabt haben.
25 Unter der neben „Giersberg“ stehenden Lagebezeichnung „Bickenreute“ dürfte
sich die Bevölkerung wohl eher nur die freie Landschaft östlich des Schlosses und
Hofgut Bickenreute vorgestellt haben. Das entspräche auch dem Eintrag
„Birkenreute“ in der Topographischen Karte Baden-Württemberg (vgl. den Auszug
bei Nr. 1.2 des Entwurfs einer Begründung zum Bebauungsplan). Die südlich
anschließenden bewaldeten Lagen, zu denen das „Hexenwäldele“ gehört, dürften
danach eher zum „Sandbühl“ gehören. Die östlich gelegenen Waldflächen, in
denen die nun geplante Trainingsstrecke „Hochberg“ liegen soll, gehören wohl
eher zum in der erwähnten Grundkarte genannten „Kapellenbühl“. Für diese
Auslegung könnte auch sprechen, dass in den Protokollen des Runden Tisches
bei den Stellungnahmen der IG Giersberg erklärt wurde, eine Streckenführung
durch das „Gebiet Bickenreute“ werde nicht mitgetragen. Allerdings hat die IG dort
eine Zustimmung zu Mountain-Bike-Anlagen nur für Anlagen südlich des
„Bergwerkwegs“ in Aussicht gestellt.
26 Die Kammer kann letztlich offenlassen, ob die Trainingsstrecke „Hochberg“ noch
vom Bürgerentscheid erfasst ist; denn für den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz
ist ein Anordnungsgrund allein hinsichtlich der Anlagen im „Hexenwäldele“ südlich
des Bergwerkwegs glaubhaft gemacht (dazu unten). Insoweit sind die Vorhaben
nach Lage der Akten auch teilbar.
27 Die Lage der Anlagen im „Hexenwäldele“ entsprechen zwar wohl im Wesentlichen
den Ergebnissen des „Runden Tisches“. Wenn diese Ergebnisse aber, wie oben
erwogen, bei der Auslegung der zum Bürgerentscheid gestellten Frage zu
berücksichtigen sind, dann aber auch dahin, dass eine Verlegung der Anlagen in
das „Hexenwäldele“ aus der Sicht aller Beteiligten am „Runden Tisch“ unstreitig
war und dies der Bevölkerung auch von Befürwortern und Gegnern des
Vorhabens insgesamt wie auch in der gemeindlichen Informationsbroschüre zum
Bürgerentscheid so vermittelt worden war. Mit anderen Worten: Die Bürgerschaft
konnte wohl kaum das Bewusstsein haben, mit dem Bürgerentscheid lehne sie
auch Mountainbike-Anlagen südlich des Bergwerkwegs im „Hexenwäldele“ ab. Nur
am Rande bemerkt die Kammer, dass diese Auslegung wohl auch von der
Antragstellerin öffentlich vertreten wurde; denn in einem u.a. von ihr
herausgegebenen Informationsbrief der „IG Giersberg“ (VA „Erholungswaldsatzung
S. 55) wird eine Missachtung des Bürgerentscheids allein hinsichtlich der Strecke
am Kapellenbühl („Hochberg-Strecke“) angesprochen.
28 3. Hinsichtlich der geplanten Anlagen im Gewann „Hochberg“ sieht die Kammer
keinen Grund, schon jetzt eine diese beschränkende einstweilige Anordnung zu
erlassen. Diese Anlagen sind, wie oben ausgeführt, nicht von der vom
Landratsamt ausgesprochenen Duldung umfasst. Ihre Verwirklichung steht somit
nicht unmittelbar bevor. Nach Lage der Akten möchte die Antragsgegnerin insoweit
zumindest die Planreife gemäß § 33 BauGB abwarten. Der Sache nach ist dem
Begehren der Antragsteller damit gegenwärtig hinsichtlich dieser Anlagen
entsprochen. Die Frage, ob der Bürgerentscheid für diese Anlagen Sperrwirkung
entfaltet, kann im eben erst begonnenen Verfahren zur Aufstellung eines
Bebauungsplans nach öffentlicher Auslegung des Satzungsentwurfs von den
Bürgern eingewendet und im Gemeinderat erörtert werden.
29 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Streitwert ergibt sich
aus § 52 Abs. 1 und 2 sowie § 53 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (vgl. insoweit Nr. 1.5 i.V.m.
Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs 2013, welche die Kammer entsprechend
anwendet).