Urteil des VG Freiburg vom 17.09.2015
betriebskosten, anteil, gemeinde, abwasserbeseitigung
VG Freiburg Urteil vom 17.9.2015, 4 K 622/14
Abwasserzweckverband; Verteilung der Betriebskosten von
Abwasserbeseitigungsanlage; unterschiedliche Entsorgungssysteme
Leitsätze
Eine Regelung über die Verteilung (Umlage) der Betriebskosten von
Abwasserbeseitigungsanlagen in der Satzung eines Abwasserzweckverbands, dem
einerseits Gemeinden angehören, die ihr Abwasser flächendeckend im Trennsystem
ableiten, und andererseits Gemeinden, die ihr Abwasser ganz oder teilweise im
Mischsystem ableiten, welche zur Folge hat, dass das so genannten Fremdwasser
bei der Betriebskostenumlage voll, das Regenwasser jedoch gar nicht berücksichtigt
wird, bewirkt eine sachwidrige Ungleichbehandlung der Gemeinden, die ihr Abwasser
im Trennsystem ableiten, und verstößt somit gegen das Gebot der Angemessenheit in
§ 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ.
Tenor
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen wurde.
Der Bescheid des Beklagten vom 07.02.2013 und der Widerspruchbescheid des
Landratsamts … vom 13.02.2014 werden aufgehoben, soweit darin die von der
Klägerin an den Beklagten zu zahlende Betriebskostenumlage für das Jahr 2012
festgesetzt wurde.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens zu drei Zehntel, der Beklagte zu sieben
Zehntel.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
1 Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Verbandsumlagebescheids des
Beklagten für das Jahr 2012.
2 Die Klägerin ist neben den Gemeinden …, …, …, …, … und … Mitglied des
Beklagten, einem freiwilligen Zweckverband zur Abwassersammlung und -
reinigung durch eine Kläranlage in …. Die Klägerin entstand am 01.01.2009 durch
Zusammenschluss der früher selbständigen (acht) Gemeinden …, …, …, …, …, …,
… und … . Vor dem 01.01.2009 waren die genannten selbständigen Gemeinden
im Gemeindeverwaltungsverband (GVV) … zusammengeschlossen. Mit
Ausnahme der Gebiete der Gemeinden …, …, … und … waren die Gemeinden
des GVV … bereits 2006 Mitglied des Beklagten und an die Verbandskläranlage in
… angeschlossen. Die noch nicht angeschlossenen Teilorte der zwischenzeitlich
entstandenen Klägerin wurden in den Jahren zwischen 2009 und 2013 ebenfalls
an die Verbandskläranlage angeschlossen. Dieser Anschluss beruhte auf einem
Beschluss der Klägerin im Anschluss an eine Überprüfung der Abwassersituation
durch ein Gutachten des Ingenieurbüros … GmbH.
3 Die Abwässer werden im Gebiet der Klägerin ausnahmslos und in weiten
Bereichen der anderen Mitgliedsgemeinden des Beklagten im Trennsystem, das
heißt in getrennten Kanälen für (Regen- bzw.) Niederschlagswasser einerseits und
Schmutzwasser andererseits, abgeleitet. In diesem Trennsystem wird das
Schmutzwasser in die Abwasseranlagen des Beklagten, den Verbandssammler,
eingeleitet, während das im Niederschlagswasserkanal fließende Abwasser direkt
und ungeklärt in den Vorfluter abgeleitet wird. In den verdichteten
Siedlungsgebieten im …, insbesondere in den Kernbereichen von …, …, … und …
erfolgt die Abwasserentsorgung im Mischsystem, das heißt in einer gemeinsamen
Ableitung von Schmutz- und Niederschlagswasser in einem Kanal. Bei starkem
Wasserandrang nach Niederschlägen wird das im Mischsystem anfallende
Abwasser in Regenüberlaufbecken gesammelt und gedrosselt in den
Verbandssammler abgeleitet. In die reinen Schmutzwasserkanäle und die
Mischkanäle fließt außer dem eigentlichen durch die Haushalte und
Gewerbebetriebe verunreinigten Abwasser auch das so genannte Fremdwasser.
Dabei handelt es sich um an sich unverschmutztes Wasser, in der Regel klares
Quell- oder Grundwasser, das über undichte Stellen (unerwünscht) in die Kanäle
eindringt.
4 Der Beklagte erhebt seit jeher, also auch schon in den Zeiten vor dem Beitritt der
Klägerin, zur Deckung seiner nicht durch Erträge gedeckten Aufwendungen für die
Abwasserbeseitigung nach § 19 der „Verbandssatzung des Abwasserverbands
Mittleres Wiesental“ vom 16.03.2001 - VerbS - von den Mitgliedsgemeinden eine
Betriebskostenumlage und eine Regenüberlaufbeckenumlage (§ 19 Nr. 1 VerbS).
Der (alleinige) Umlagemaßstab für die Betriebskostenumlage ist eine
Trockenwetterabflussmessreihe. Die zu rechnende Messreihe wird durch den
Verwaltungsrat des Beklagten festgelegt (§§ 19 Nr. 1 Satz 1 und 2 sowie 14 Nr. 4
VerbS). Gemäß diesen rechtlichen Vorgaben wird der Abwasserzufluss aus den
einzelnen Mitgliedsgemeinden jährlich anhand eines Durchschnittswerts auf
Grundlage einer Reihe von Messtagen mengenmäßig an Messstellen (Schächten)
erfasst, die sich dort befinden, wo das in den Schmutz- und Mischwasserleitungen
fließende Abwasser von den kommunalen Abwasserkanälen in den
Verbandssammler übergeleitet wird. Auf Grundlage dieser Messung wird die
Betriebsumlage berechnet. Eine Messung der Schmutzfracht bzw. des
Verschmutzungsgrads des Abwassers findet nicht statt; derartige Einrichtungen
existieren an den Messstellen nicht. Die Messungen werden nach Angaben des
Beklagten frühestens 48 bis 72 Stunden nach den letzten Niederschlägen im
Verbandsgebiet vorgenommen. Deshalb wird das auf diese Weise gemessene
Abwasser auch als Trockenwetterabfluss bezeichnet.
5 Mit Schreiben vom 30.10.2012 wandte sich der Bürgermeister der Klägerin an die
Verbandsversammlung des Beklagten. Darin beklagte er die hohe
Fremdwassermenge aufgrund des langen Kanalnetzes in seiner Gemeinde und er
beanstandete die Berechnung der Verbandsumlage allein anhand der
Trockenwetterabflussmessung. So gebe es im Gebiet der Klägerin mehr als
doppelt so viele Niederschläge wie in den im … gelegenen Mitgliedsgemeinden.
Diese großen Wassermengen flössen nicht innerhalb von 48 oder 72 Stunden ab
und erhöhten damit die gemessenen Trockenwassermengen. Auch das führe zu
einer Benachteiligung der Klägerin bei der Berechnung der Verbandsumlage. Vor
allem aber ergebe sich eine solche Benachteiligung daraus, dass 75 bis 85 % der
Gesamtkosten für die Abwasserbeseitigung Fixkosten seien, die auf der
grundsätzlichen Dimensionierung der Kläranlage beruhten, die wiederum auf den
angeschlossenen Einwohnergleichwerten basiere. Dementsprechend schlage er
vor, dass die Betriebsumlage künftig nach einem Schlüssel berechnet werde, der
sich zu 80 % aus Einwohnergleichwerten und zu 20 % aus der
Trockenwettermessreihe ergebe.
6 In einem Vermerk vom 04.02.2013 hat das Landratsamt … empfohlen, dass die
Betriebskostenumlage zu 70 % nach dem gebührenpflichtigen Abwasser in den
jeweiligen Gemeinden und zu 30 % aufgrund der bisherigen Berechnungen nach
den Trockenwettermessungen berechnet werden solle. Die bisher allein
maßgebliche Berechnungsmethode auf Grundlage der Trockenwettermessungen
entspräche nicht dem Grundsatz der Verursachungsgerechtigkeit, da in
Streusiedlungsbereichen die Länge der Schmutzwasserkanäle naturgemäß länger
und der Anteil des Fremdwassers im Schmutzwasser dort deshalb immer höher sei
als in Bereichen konzentrierter Bebauung.
7 Mit Schreiben vom 07.02.2013 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass die
insgesamt zu erhebende Verbandsumlage (Betriebskosten- und
Regenüberlaufbeckenumlage) für das Jahr 2012 den Betrag von 2.946.423,43
EUR ergebe und dass die Vorauszahlungen für 2013 sich auf insgesamt
3.027.000 EUR beliefen. Danach ergebe sich für die Klägerin eine noch zu
leistende Umlage in Höhe von 130.932,65 EUR. Dieser Betrag setze sich
zusammen aus der Endabrechnung für das Jahr 2012 in Höhe von -9.597,35
EUR, das heißt aus einer Gutschrift zugunsten der Klägerin aufgrund von im Jahr
2012 zu viel geleisteter Vorauszahlungen in dieser Höhe (9.597,35 EUR), sowie
zweier am 15.02.2013 und am 15.05.2013 fälliger Vorauszahlungen für das Jahr
2013 in Höhe von jeweils 70.265 EUR. Diesem Schreiben waren Unterlagen
beigefügt, in denen u. a. die Gesamtbeträge der von allen Mitgliedsgemeinden für
das Jahr 2012 zu leistenden Umlagen aufgeführt sind. Danach betrug die
Verbandsumlage für die Klägerin 273.132,65 EUR, davon entfiel auf die
Betriebskostenumlage ein Betrag von 271.662,65 EUR; das entspricht einem
Anteil von 9,544 % der gesamten Betriebskostenumlage.
8 Am 07.03.2013 erhob die Klägerin mit Schreiben vom 06.03.2013 gegen das
Schreiben des Beklagten vom 07.02.2013 Widerspruch. Zur Begründung trug die
Klägerin im Wesentlichen vor: Der Widerspruch richte sich nicht gegen die
Regenüberlaufbeckenumlage, sondern nur gegen die Betriebskostenumlage. Die
Trockenwettermessungen, nach denen sich diese Umlage berechne, werde den
unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Mitgliedsgemeinden nicht
gerecht. Von den insgesamt ca. 44.000 Einwohnern im Verbandsgebiet lebten
annähernd 30.000 in den dicht besiedelten Gebieten der Stadt … und der
Gemeinde … . Nur ca. 2.200 Einwohner (ca. 5 %) lebten im Gebiet der Klägerin.
Der Zustand der Schmutzwasserkanäle im Gebiet der Klägerin sei vergleichbar mit
dem in den anderen Mitgliedsgemeinden. Aufgrund der Länge des Kanalnetzes
sei der Fremdwasseranteil in ihrem Gebiet jedoch ungleich höher. Bezogen auf die
Einwohner entfielen im Gebiet der Klägerin ca. 22 m Schmutzwasserkanal auf
einen Einwohner, im Gebiet der Gemeinde … z. B. nur 4 m. Demzufolge zahle die
Klägerin etwa das 4,5-fache der Verbandsumlage wie die einwohnermäßig
vergleichbare Gemeinde …, auch die Gemeinde … zahle trotz einer etwa doppelt
so hohen Einwohnerzahl nur 75 % der Betriebskosten, die auf die Klägerin
entfielen. Der abwassermengenunabhängige Fixkostenanteil der
Abwasserbeseitigungskosten mache allein 75 bis 85 % aus. Diesem
unbefriedigenden Zustand werde in der Empfehlung des Landratsamts …, wonach
die Betriebsumlage zu 70 % nach dem gebührenpflichtigen Abwasser in den
jeweiligen Gemeinden und zu 30 % aufgrund der bisherigen Berechnungen nach
den Trockenwettermessungen berechnet werden solle, vorbildlich Rechnung
getragen. Die gegenwärtige Regelung in § 19 VerbS verstoße gegen die
abgabenrechtlichen Grundsätze der Gleichbehandlung und der Äquivalenz. Auf
einen Einwohner entfalle im Gebiet der Klägerin etwa der doppelte Umlagebetrag
wie in anderen Mitgliedsgemeinden. Der Großteil der Kosten des Beklagten habe
mit der Inanspruchnahme der Abwasserbeseitigungsanlage durch das
Fremdwasser nichts zu tun. Bei dem von § 19 VerbS vorgegebenen
Berechnungsmodus bleibe die eigentliche Aufgabe der Abwasserbeseitigung, die
Schmutzwasserreinigung, völlig unberücksichtigt. Auch wenn man den Anreiz zur
Sanierung des Kanalnetzes als legitimes Ziel bei der der Verteilung der
Betriebskosten ansehe, rechtfertige das nicht das alleinige Abstellen auf die
Trockenwetterabflussmengen. Denn die Klägerin müsse zur Sanierung ihrer
Kanäle wegen deren Länge gegenüber beispielsweise der Gemeinde … etwa die
5-fachen Kosten aufwenden. Diese standortbedingten Nachteile müssten bei der
Bemessung der Umlage berücksichtigt werden.
9 In der Verbandsversammlung des Beklagten vom 14.03.2013 wurde beschlossen,
dem Widerspruch der Klägerin nicht abzuhelfen und ihn dem Landratsamt … zur
Entscheidung vorzulegen.
10 Mit Widerspruchsbescheid vom 13.02.2014 wies das Landratsamt … den
Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung verwies das Landratsamt auf
seine bereits vorliegende Stellungnahme, nach der die Kosten des Beklagten bei
Investitionen und Betrieb in erster Linie durch das Schmutzwasser begründet
seien, was durch den allein auf Trockenwettermessungen beruhenden
Verteilungsschlüssel nur unzureichend erfasst werde. Aber auch wenn der
Widerspruch daher inhaltlich nachvollziehbar sei, sei die Widerspruchsbehörde
nicht berechtigt, die Verbandssatzung des Beklagten zu verwerfen. Bei
Anwendung der Satzung sei die Umlagefestsetzung jedoch rechtmäßig.
11 Am 05.03.2014 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt sie im
Wesentlichen zunächst ihr Vorbringen im Vorverfahren. Ergänzend trägt sie vor:
Der in der Verbandssatzung verwendete Begriff der Trockenwetterabflussmenge
sei zu unbestimmt. Entgegen den einschlägigen technischen Regelungen erfolge
keine getrennte Erfassung der Abflussgrößen. Auch werde in der Satzung keine
Regelung dazu getroffen, wie die Trockenwetterabflussmenge angesichts der
höchst unterschiedlichen Niederschlagsmengen in den Mitgliedsgemeinden
sachgerecht ermittelt werde. Im Ergebnis werde die Verbandsumlage völlig
sachwidrig auf die Mitgliedsgemeinden verteilt. Entgegen der Behauptung des
Beklagten werde die Betriebskostenumlage in keinem anderen
Abwasserzweckverband allein nach dem Trockenwetterabfluss berechnet. Ein
Verteilungsmaßstab, der nicht berücksichtige, dass 75 bis 85 % der Gesamtkosten
den Fixkosten, zu denen vor allem auch die Abschreibungen für die in der
Vergangenheit getätigten Investitionen gehörten, zuzurechnen seien und dass
diese Kosten im Wesentlichen durch die Schmutzwasserbehandlung bedingt
seien, müsse als sachwidrig angesehen werden. Eine Umlage zumindest dieser
Fixkosten nach den Einwohnergleichwerten, wie das bei den meisten anderen
Abwasserverbänden der Fall sei, erfordere auch keinen großen Aufwand. Die
Höhe dieser Fixkosten resultiere vor allem daraus, dass man die
Abwasseranlagen bei ihrer Herstellung in den 1970er Jahren wegen des damals
sehr hohen Anteils an Mischwasserkanalisationen sehr groß dimensioniert und
dadurch besonders hohe Kosten verursacht habe. Das wirke über die
Abschreibungen bis heute nach. Dass die Verbandsumlage in den letzten Jahren
gesenkt worden sei, beruhe vor allem auf deutlich gesunkenen Zinsen und
geringeren Abschreibungen. Der Anschluss des gesamten Gebiets der Klägerin an
die Kläranlage habe sich auf die Reinigungsleistung kaum ausgewirkt. Auch die
Menge des Abwasserzulaufs habe sich durch den Vollanschluss der Klägerin nur
wenig verändert. Demgegenüber werde die Verbandsumlage von den
Zulaufmengen praktisch nicht beeinflusst. Auch wenn es ökologisch
wünschenswert sei, den Fremdwasseranteil in einer Kläranlage so gering wie
möglich zu halten, was sie anerkenne und dem sie durch teure Sanierung ihres
Kanalnetzes nachkomme, führe eine Reduzierung des Fremdwassers allenfalls in
geringem Umfang zu einer Reduzierung der Gesamtkosten des Beklagten. Der
gegenwärtige Verteilungsmaßstab habe mit den realen kostenverursachenden
Verhältnissen nichts zu tun und sei deshalb sachlich nicht vertretbar. Etwas
anderes lasse sich entgegen der Meinung des Beklagten auch nicht dem
Sachverständigengutachten der …-Ingenieure GmbH aus dem Jahr 2006
entnehmen.
12 Die Klägerin beantragt zuletzt,
13 den Bescheid des Beklagten vom 07.02.2013 und den Widerspruchbescheid des
Landratsamts … vom 13.02.2014 aufzuheben, soweit darin die von der Klägerin
an den Beklagten zu zahlende Betriebskostenumlage für das Jahr 2012
festgesetzt wurde.
14 Der Beklagte beantragt,
15 die Klage abzuweisen.
16 Zur Begründung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor: Die Verteilung der Kosten
sei im Wesentlichen schon seit Entstehung des Verbands im Jahr 1969 nach der
Trockenwetterabflussmenge berechnet worden. Der Verteilungsschlüssel sei der
Klägerin also lange bekannt gewesen. Dieser Schlüssel sei auch auf unter
Berücksichtigung des Gutachtens der …-Ingenieure GmbH von 2006 Grundlage
der Entscheidung gewesen, die weiteren Teilorte an den Beklagten anzuschließen
und auf eine eigene Abwasserentsorgung zu verzichten. Dabei seien die
betroffenen und nun in der Klägerin aufgegangenen Gemeinden davon
ausgegangen, dass sie die Kosten durch Senkung des Fremdwassereintrags
reduzieren könnten. Infolge des Anschlusses der weiteren Ortsteile (…, …, … und
…) habe der Beklagte gerade auch wegen des hohen Fremdwasseranteils
Investitionen zur Erhöhung der hydraulischen Kapazität tätigen müssen. Diese
Investitionen flössen in Form von Abschreibungen und Zinsen in die
Betriebskosten ein. Dass es der Klägerin nicht gelungen sei, den
Fremdwasseranteil in ihren Schmutzwasserkanälen zu reduzieren, könne nicht zu
Lasten der anderen Mitgliedsgemeinden gehen. Die Regelung in § 19 VerbS über
die Umlageverteilung nach der Trockenwetterabflussmenge beruhe auf den §§ 20
Abs. 2, 19 Abs. 1 Satz 1 und 3 GKZ und sei danach rechtmäßig. Die
Bemessungsgrundlage müsse nicht dem Äquivalenzprinzip genügen, sondern
dürfe nur nicht unpassend sein. Auch die Klägerin trage jedoch nicht vor, dass die
Trockenwettermessung keinen Bezug zu den Aufgaben des Beklagten habe. Der
Trockenwetterabfluss habe tatsächlich eine erhebliche Bedeutung für die
Betriebskosten der Verbandsanlagen. Die Berechnung nach der
Trockenwettermessung trage dazu bei, dass für die Mitglieder ein Anreiz zur
Reduzierung des Fremdwassereintrags erzeugt werde, der verhindern solle, dass
es zu übermäßigen hydraulischen Belastungen komme. Auch andere
Abwasserverbände nutzten den gleichen Maßstab. Inzwischen zeigten die
Anstrengungen, die die Klägerin zur Sanierung ihres Kanalnetzes ergriffen habe,
bereits Wirkung. Nach einem Anstieg der Verbandsumlage im Jahr 2013 auf
310.087,35 EUR, was einem Anteil der Klägerin an den gesamten Betriebskosten
von 11,247 % entspreche, sei diese Umlage im Jahr 2014 auf 248.372,75 EUR (=
9,436 %) gesunken und im Jahr 2015 sei auf der Basis der aktuellen Messungen
mit einem weiteren Rückgang auf ca. 230.000 EUR (= ca. 8,7 %) zu rechnen.
Insgesamt liege die danach zu erwartende Belastung der Klägerin um ca. 100.000
EUR unter der prognostizierten. Tatsächlich liege der von der Menge und der Art
des Abwasser unabhängige Fixkostenanteil zwischen 75 und 85 %. Welche
Auswirkungen der Fremdwassereintrag auf diese Fixkosten, aber auch auf die
abwassermengenabhängigen und abwasserartabhängigen Kosten der
Abwasserbeseitigung habe, lasse sich nicht beziffern. Tatsache sei aber, dass
erhöhte Fremdwassereinträge zu höheren Kosten der Abwasserbeseitigung
führten und ökologisch unerwünschte Begleiterscheinungen mit sich brächten, weil
die Reinigungsleistung der Kläranlage bei hohen Fremdwassereinträgen
beeinträchtigt werde.
17 Der Kammer liegen die Akten des Beklagten über die Berechnung der
Verbandsumlage für das Jahr 2012 und die Widerspruchsakten des Landratsamts
… (jew. 1 Heft) vor. Der Inhalt dieser Akten und der Gerichtsakten war Gegenstand
der mündlichen Verhandlung; hierauf wird ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
18
1.
In der Klageschrift hat die Klägerin den unbeschränkten Antrag gestellt, den
Bescheid des Beklagten vom 07.02.2013 und den Widerspruchbescheid des
Landratsamts … vom 13.02.2014 aufzuheben. Eine an § 88 VwGO ausgerichtete
Auslegung dieses Klagebegehrens ergibt jedoch, dass die Klägerin entgegen dem
Wortlaut ihres Antrags von Anfang an nicht die für das Jahr 2012 festgesetzte
gesamte Verbandsumlage, sondern nur die Betriebskostenumlage (in Höhe von
271.662,65 EUR), nicht aber auch die Regenüberlaufbeckenumlage (in der
vergleichsweise geringen Höhe von 1.470 EUR) beanstanden und zum
Gegenstand des Klageverfahrens machen wollte. Dass sie die
Regenüberlaufbeckenumlage nicht anfechten will, hat sie bereits im
Widerspruchsverfahren und erneut in der Klagebegründung ausdrücklich
klargestellt mit der Folge, dass die auf gänzlich anderen rechtlichen Grundlagen
beruhende Regenüberlaufbeckenumlage weder im Widerspruchs- noch im
Klageverfahren Gegenstand der streitigen Auseinandersetzung waren.
19 Anders verhält es sich jedoch mit den im Bescheid des Beklagten vom 07.02.2015
außer der Verbandsumlage für 2012 ausdrücklich festgesetzten (zwei)
Vorauszahlungen für 2013 in Höhe von jeweils 70.265 EUR. Dass diese
Vorauszahlungen nicht angefochten werden sollten, hat die Klägerin im
Unterschied zur Regenbeckenüberlaufumlage ausdrücklich nie erklärt. Im
Gegenteil hat ihr Prozessbevollmächtigter noch zu Beginn der mündlichen
Verhandlung ausgeführt, dass diese Vorausleistungen im Wesentlichen das
rechtliche Schicksal der Betriebskostenumlage teilten und deshalb ebenfalls
aufzuheben seien, wenn sich die Erhebung der Betriebskostenumlage als
rechtswidrig erweisen sollte.
20 Indem die Klägerin nach Erörterung der Antragstellung in der mündlichen
Verhandlung den ursprünglich gestellten Antrag um den Nebensatz „soweit darin
die von der Klägerin an den Beklagten zu zahlende Betriebskostenumlage für das
Jahr 2012 festgesetzt wurde“ ergänzt hat, hat sie die Klage beschränkt auf die
alleinige Anfechtung der Betriebskostenumlagenfestsetzung für 2012. Hierdurch
hat sie ihre Klage in Bezug auf die Festsetzung der beiden Vorausleistungen für
2013 der Sache nach zurückgenommen. Insoweit ist das Verfahren gemäß § 92
Abs. 3 VwGO mit der Kostenfolge aus § 155 Abs. 2 VwGO einzustellen.
21
2.
Soweit die Klägerin die Klage gegen die Festsetzung der Betriebskostenumlage
für 2012 (in Höhe von 271.662,65 EUR) weiterverfolgt (hat), ist die Klage zulässig
und begründet.
22
2.1
Diese Klage ist als Anfechtungsklage zulässig. Die Kammer sieht in dem (in
der Form unverbindlich gefassten) Schreiben des Beklagten vom 07.02.2013 unter
Berücksichtigung aller Umstände des vorliegenden Einzelfalls - im Ergebnis
ebenso wie die beiden Prozessbeteiligten - (gerade noch) einen Verwaltungsakt im
Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG mit dem von der Klägerin angefochtenen
Regelungsinhalt, das heißt mit dem Inhalt, dass darin eine von der Klägerin zu
leistende Verbandsumlage für das Jahr 2012 (sowie zwei Vorausleistungen für
2013) verbindlich festgesetzt wurden. Zwar wird in diesem Bescheid vom
07.02.2013 gerade mit Wirkung für das Jahr 2012 durch Nennung eines
Minusbetrags vordergründig nur eine Gutschrift für 2012 (in Höhe von 9.597,35
EUR) bescheinigt. Doch ist der Gegenstand dieses Schreibens in der Betreffzeile
bezeichnet mit „Abrechnung der Verbandsumlage 2012 und Vorauszahlung der
Verbandsumlage 2013“. Schon das spricht aus der maßgeblichen Sicht der
Adressaten bei objektiver Würdigung aller Umstände und unter Berücksichtigung
der jahrelang geübten, den Beteiligten bekannten Verwaltungspraxis (vgl. zur
Bedeutung eines solchen Praxis BVerwG, Urteil vom 23.08.2011, NVwZ 2012,
506) dafür, dass es sich nicht nur um eine Gutschrift (infolge zu hoher
Vorauszahlungen), sondern um eine endgültige Festsetzung der Verbandsumlage
für das gesamte abgelaufene Jahr 2012 handelt. Gestützt wird diese Sichtweise
auch durch die explizite Verweisung im Text des Bescheids vom 07.02.2013 auf
beigefügte Abrechnungen und Aufteilungen, unter denen sich vor allem eine
Aufstellung der von allen Mitgliedsgemeinden geschuldeten Verbandsumlage
2012, u. a. aufgeteilt nach Allgemeiner Umlage (gemeint ist damit ganz
offensichtlich die Betriebskostenumlage) und Regenüberlaufbeckenumlage (RÜB-
Umlage), befand. Hinzu kommt, dass dem Bescheid des Beklagten vom
07.02.2013 im Widerspruchsbescheid des Landratsamts … vom 13.02.2014
ausdrücklich die Eigenschaft eines (anfechtbaren) Verwaltungsakts zugesprochen
wurde (zur Bedeutung einer solchen Qualifikation durch die Widerspruchsbehörde
vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1987, NVwZ 1988, 51; siehe insoweit auch VGH
Bad.-Württ., Urteil vom 05.05.2014 - 3 S 1947/12 -, juris; zur Auslegung weitgehend
formloser Schreiben, mit denen eine Verbandsumlage geltend gemacht wird, vgl.
auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.05.1996 - 2 S 590/94 -, juris).
23
2.2
Die so zulässige Klage ist auch begründet. Die Festsetzung der
Betriebskostenumlage für das Jahr 2012 im Bescheid des Beklagten vom
07.02.2013 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts … vom 13.02.2014
sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO).
24 Die Festsetzung der Betriebskostenumlage beruht auf § 19 Nr. 1 und 2 Satz 1 und
2 VerbS. Danach werden die Aufwendungen, die dem Verband (dem Beklagten)
nach Abzug der Erträge verbleiben, mit der Betriebskostenumlage und der
Regenüberlaufbeckenpauschale gedeckt (§ 19 Nr. 1 VerbS). Umlagemaßstab für
die Betriebskostenumlage ist eine Trockenwetterabflussmessreihe. Die zu
rechnende Messreihe wird durch den Verwaltungsrat festgelegt (§ 19 Nr. 2 Satz 1
und 2 VerbS). Diese satzungsrechtlichen Regelungen haben ihre gesetzliche
Grundlage in den §§ 6 Abs. 2 Nr. 5 und 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 GKZ. Nach § 19
Abs. 1 Satz 1 GKZ können Zweckverbände, soweit ihre sonstigen Erträge und
Einzahlungen zur Deckung ihres Finanzbedarfs nicht ausreichen, von den
Verbandsmitgliedern eine Umlage erheben. Die Maßstäbe für die Umlage sind
gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ so zu bemessen, dass der Finanzbedarf für die
einzelnen Aufgaben angemessen auf die Mitglieder verteilt wird.
25 Aus den zuvor genannten Bestimmungen ergibt sich eine Berechtigung des
Beklagten zur Anforderung einer Umlage (als einer sonstigen öffentlich-rechtlichen
Abgabe und Umlage im Sinne von § 45 KAG) durch Verwaltungsakt (VGH Bad.-
Württ., Urteil vom 14.05.1996, a.a.O.), wie das mit dem hier angefochtenen
Bescheid vom 07.02.2013 geschehen ist (siehe oben).
26 Die von dem Beklagten auf der Grundlage der genannten Bestimmungen der
Verbandssatzung und des Gesetzes über die Kommunale Zusammenarbeit (GKZ)
vorgenommene Ermittlung und Verteilung der Betriebskosten wird jedoch dem in §
19 Abs. 1 Satz 2 GKZ normierten Gebot der angemessenen Umverteilung auf die
Verbandsmitglieder nicht gerecht.
27 Dabei geht die Kammer davon aus, dass die Grenzen, die bei der Verteilung des
Finanzbedarfs eines Zweckverbands auf seine Mitglieder als „angemessen“ im
Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 GKZ gelten, im Verhältnis zwischen dem
Beklagten und den Mitgliedsgemeinden nicht durch das im Recht der
Abgabenerhebung allgemein anerkannte Äquivalenzvalenzprinzip bestimmt
werden. Denn die Umlage von Verbandslasten ist kein Entgelt für die von dem
Verband erbrachte Leistung, sondern Folge der Mitgliedschaft von Gemeinden in
dem Verband, den sie selbst gegründet haben oder dem sie später (freiwillig)
beigetreten sind. Diese Umlageerhebung bedarf deshalb nicht des Nachweises
eines äquivalenten Vorteils für die Umlagepflichtigen. Dementsprechend hat der
Satzungsgeber für die Festlegung des Umlagemaßstabs einen weiten
Gestaltungsspielraum, der allein durch das Willkürverbot begrenzt wird. Der
Beitragsmaßstab kann daher nur dann rechtlich beanstandet werden, wenn er
sachwidrig und für das Wirken des Verbands völlig unpassend ist. Ob der
Satzungsgeber die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung
gefunden hat, ist bei einer Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verteilungsmaßstabs
nicht von Bedeutung (vgl. zum Ganzen VGH Bad.-Württ., Urteil vom 05.05.2014,
a.a.O., mit Nachweisen aus der Rspr. des BVerwG’s).
28 Auch unter Berücksichtigung eines solchen weiten Gestaltungsspielraums erweist
sich die Trockenwetterabflussmessreihe als alleiniger Maßstab für die Verteilung
der Betriebskosten als sachwidrig und daher als unangemessen im Sinne von § 19
Abs. 1 Satz 2 GKZ, da diese Art der Umlageverteilung die Klägerin gegenüber
anderen Mitgliedern des Beklagten in grober Weise benachteiligt.
29 Mit der von ihm konkret praktizierten Form der Trockenwetterabflussmessungen
ermittelt der Beklagte die gesamten Abwassermengen, die von den einzelnen
Mitgliedsgemeinden aus ihren kommunalen Schmutz- und/oder
Mischwasserkanälen nach einer längeren Trockenwetterphase in den
Verbandssammler und von dort in die Kläranlage abgegeben werden. Danach wird
die Abwassermenge undifferenziert, allein nach seiner Gesamtmenge, erfasst.
Diese Abwassermenge, die von jeder einzelnen Gemeinde in den
Verbandssammler abgeleitet wird, wird dann nach der vom Beklagten
angewandten Methode ins Verhältnis gesetzt zur gesamten aus allen
Mitgliedsgemeinden zufließenden Abwassermenge; dieses Verhältnis entspricht
dann dem Verhältnis, nach dem die gesamten Betriebskosten des Beklagten ohne
Berücksichtigung, ob es sich bei einzelnen Kostenbestandteilen um Fixkosten
oder um variable (mengenabhängige) Kosten handelt, berechnet werden. Der
Anteil der Klägerin von 9,544 % an den Betriebskosten im Jahr 2012 entspricht
somit ihrem Anteil an der mittels der Trockenwetterabflussmessungen ermittelten
Gesamtabwassermenge, die in dem betreffenden Jahr von allen
Mitgliedsgemeinden in die Anlagen des Beklagten eingeleitet wurden. Die
maßgeblichen Messungen finden nach insoweit unbestrittenen Angaben von
Mitarbeitern des Beklagten nur im Zeitraum von April bis Oktober statt und auch in
dieser Zeit nur dann, wenn es im gesamten Verbandsgebiet, also auch in den zur
Gemarkung der Klägerin gehörenden Gebirgszonen, während einer Zeitdauer von
mindestens 48 Stunden, in der Regel sogar mindestens 72 Stunden lang, keine
Niederschläge gegeben hat.
30 Zu den so gemessenen Abwässern gehören in den Gemeinden wie der Klägerin,
in denen ausschließlich im Trennsystem entwässert wird, nur das durch
Privathaushalte und Gewerbebetriebe verunreinigte Abwasser (Schmutzwasser)
sowie das ungewollt über defekte Kanalabschnitte in die Schmutzwasserkanäle
eingedrungene (saubere) Fremdwasser. Das nach Regenereignissen
abzuführende Niederschlags- bzw. Regenwasser belastet in diesem Trennsystem
den Verbandssammler und die Kläranlage weitestgehend nicht, da es über
separate Regenwasserkanäle direkt in den Vorfluter abgeleitet wird. Es ist
geradezu Zweck der Trennkanalisation, die Kläranlage von den zeitweise großen
Mengen an Regenwasser zu entlasten. Nur soweit bei stärkeren
Regenereignissen Regenwasser ungewollt auch über Entlüftungs- oder
Kontrollschächte in die Schmutzwasserkanäle eindringt, gelangt es auch in den
Verbandssammler und die Kläranlage. Das ändert aber nichts daran, dass der
allergrößter Teil des Regenwassers nicht in die Schmutzwasserkanäle und von
dort in die Verbandsanlagen gelangt und folglich auch nicht die Kläranlage
belastet.
31 Demgegenüber enthält das dem Verbandssammler aus Mischsystemen
zugeführte Abwasser über das Schmutz- und Fremdwasser hinaus auch
Regenwasser. Dabei wird das zusammen in einem Kanal gesammelte gesamte
Mischabwasser während bzw. nach größeren Regenereignissen, bei denen das
Regenwasser naturgemäß den ganz überwiegenden Anteil an der gesamten
Abwassermenge ausmacht, zunächst in Überlaufbecken gesammelt und von dort
unter Berücksichtigung der (maximalen) Kapazitäten der Kläranlage zwar dosiert,
aber doch in größeren Mengen in die Verbandsanlagen eingeleitet und dort nach
Reinigung in der Kläranlage entsorgt. Das gilt nicht nur in Fällen heftigerer
Niederschläge, sondern vor allem auch während längerer Schlechtwetterphasen,
in denen es nur leicht oder gelegentlich regnet und in denen zwar keine
Zwischenlagerung des gesamten Abwassers in Regenüberlaufbecken erforderlich
ist, in denen aber dennoch in der Summe größere Mengen an Regenwasser
anfallen, das über die Mischwasserkanäle in die Verbandsanlagen und damit in die
Kläranlage eingeleitet wird. All diese zum Teil großen Abwassermengen werden
jedoch bei den für die Umlageberechnung maßgeblichen Messreihen
weitestgehend nicht erfasst, obwohl auch sie über die Abwasseranlagen des
Beklagten entsorgt werden, weil diese Messungen nur nach längeren
Trockenphasen durchgeführt werden und das zuvor gefallene Regenwasser bis
dahin weitestgehend im Wege dosierter Abgaben in den Verbandssammler
abgelaufen ist.
32 Auf diese Weise wird bei Gemeinden, die - wie die Klägerin - ein Trennsystem
unterhalten, strukturbedingt praktisch das gesamte Abwasser, das von ihnen in die
Verbandsanlagen des Beklagten eingeleitet wird, zur Grundlage der Messungen
und damit zum Maßstab für die Betriebskostenverteilung gemacht. Dazu gehört
eben auch das so genannte Fremdwasser, weil dieses auch nach längeren
Trockenzeiten - und damit auch in Zeiten, in denen die Messreihen stattfinden - in
die Kanäle gelangt. Dieses Fremdwasser macht nach insoweit
übereinstimmendem Vortrag aller Beteiligter bei der Klägerin einen großen Anteil
an der über die Schmutzwasserkanalisation abgeführten Gesamtabwassermenge
aus und wirkt sich deshalb nicht unerheblich auf die Höhe der
Betriebskostenumlage aus. Demgegenüber fällt bei den Gemeinden, die entweder
flächendeckend oder auch nur zu einem Teil im Mischsystem entwässern, ein
großer Teil des in die Verbandsanlagen eingeleiteten Abwassers, nämlich das
Regenwasser, bei der Bemessung der Betriebskostenumlage annähernd komplett
„unter den Tisch“.
33 Beide Arten von Abwasser, das Fremdwasser und das Regenwasser, sind jedoch
insoweit vergleichbar, als sie weitgehend „sauberes“ Wasser darstellen, das
gleichermaßen an sich nicht in die Kläranlage gehört und entweder im natürlichen
Wasserhaushalt verbleiben oder direkt, an der Kläranlage vorbei, in den Vorfluter
geleitet werden sollte, wie das bei der Trennkanalisation mit dem Regenwasser
auch geschieht. Das Regenwasser unterscheidet sich vom Fremdwasser lediglich
darin, dass es weit unregelmäßiger und häufig stoßweise, bei oder nach
Regenfällen aber meist in Mengen anfällt, die weit über den Mengen an
anfallendem Fremdwasser liegen. Dadurch stellt das über
Mischwasserkanalisationen in Abwasserbeseitigungsanlagen eingeleitete
Regenwasser für diese Anlagen eine weitaus größere Herausforderung dar als
das Fremdwasser, nicht zuletzt auch deshalb, weil die Dimensionierung dieser
Anlagen auf diese großen (Regen-)Wassermengen hin ausgelegt sein muss. Das
zeigt sich auch am Beispiel der Anlagen des Beklagten mit einer maximalen
Durchlaufleistung von 40.000 m3 pro Tag. Dass diese Kapazität weder aufgrund
des Anfalls an reinem Schmutzwasser noch aufgrund der Fremdwassermenge
erforderlich ist, ergibt sich daraus, dass die Trockenwetterabflussmessungen nach
dem Vorbringen des Beklagten außer im Abstand von regelmäßig 72 Stunden vom
letzten Regenereignis erst dann stattfinden, wenn der Gesamtabwasserzufluss in
der Verbandskläranlage weniger als 10.000 m3 pro Tag beträgt. Das verdeutlicht,
dass die gesamten Anlagen des Beklagten eine ganz andere, kostengünstigere
Dimension haben könnten, wenn sie nicht für den Anfall großer
Regenwassermengen ausgelegt sein müssten, wenn also alle Mitgliedsgemeinden
des Beklagten, wie die Klägerin, das in ihrem Gebiet anfallende Regenwasser an
diesen Anlagen vorbei leiteten.
34 Im Verhältnis zu diesen großen Mengen an Regenwasser treten die über defekte
Schmutzwasserkanäle in die Verbandsanlagen gelangenden
Fremdwassermengen voraussichtlich auch in ihrer auf das gesamte Jahr
bezogenen Menge, in jedem Fall aber in der für die bei stärkeren Niederschlägen
erforderlichen Dimensionierung und Auslegung der Abwasserbeseitigungsanlagen
und damit auch für die Betriebskosten des Beklagten maßgeblichen Menge eher in
den Hintergrund. Wenn dennoch einerseits der Fremdwassermenge für die
Verteilung der Betriebskosten eine so erhebliche Bedeutung zukommt, wie das bei
den Trockenwetterabflussmessungen der Fall ist, und das Fremdwasser im
Ergebnis insoweit die gleiche Bedeutung besitzt wie das Schmutzwasser und
wenn andererseits das Regenwasser bei der Verteilung der Betriebskosten trotz
seiner eher stärkeren Auswirkungen auf die Höhe der gesamten Betriebskosten
praktisch keine Rolle spielt, dann bewirkt die von dem Beklagten gewählte Form
der Verteilung der Betriebskosten eine nicht durch sachliche Gründe
gerechtfertigte Ungleichbehandlung der Klägerin, die aufgrund zahlreicher und
vielfältiger Ursachen einen überproportional hohen Fremdwassereintrag in ihrer
Kanalisation zu verzeichnen hat, dafür aber im Unterschied zu anderen
Mitgliedsgemeinden praktisch kein Regenwasser in die Verbandsanlagen einleitet.
Eine solche Verteilungsregelung ist hiernach sachwidrig und verstößt damit gegen
das Gebot der Angemessenheit in § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ.
35 Danach erweist sich die Verteilungsregelung in § 19 Nr. 2 Satz 1 VerbS als
rechtswidrig und damit nichtig. Nach dieser Vorschrift wird die
Trockenwetterabflussmessreihe als einziger Maßstab für die Berechnung der
Betriebskostenumlage vorgegeben. Auch wenn sich aus dem Begriff der
„Trockenwetterabflussmessreihe“ nicht exakt ergibt, wann, wie oft und unter
welchen genauen Umständen die Messungen durchgeführt werden, solche
Festlegungen vielmehr nach § 19 Nr. 2 Satz 2 VerbS dem Verwaltungsrat
vorbehalten bleiben, so ergibt sich doch sowohl aus dem allgemeinen
Wortverständnis als auch aus dem in der Fachwelt üblichen Gebrauch dieses
Begriffs (siehe hierzu u. a. Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz
Baden-Württemberg, Fremdwasser in kommunalen Kläranlagen, Band 20, 2007,
S. 7, und Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit,
Arbeitshilfen Abwasser, Anhang A-4.2.1; Geo Lexikon, Stichwort:
Trockenwetterabfluss, www.geodz.com/deu/d/Trockenwetterabfluss), dass die
danach durchzuführenden Messungen erst nach einer längeren Zeitspanne ohne
abflusswirksame Niederschläge zu erfolgen haben. Damit ist die nach den
vorstehenden Ausführungen sachwidrige, unangemessene Verteilung der
Betriebskosten bereits durch die Verbandssatzung zwingend vorgegeben.
36 Aufgrund der Rechtswidrigkeit bzw. Nichtigkeit der satzungsrechtlichen
Verteilungsregelung erweist sich die festgesetzte Betriebskostenumlage für das
Jahr 2012 insgesamt als rechtswidrig, da ohne einen wirksamen
Verteilungsmaßstab in der Verbandssatzung gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ kein
Beitrag zur Deckung des Finanzbedarfs eines Zweckverbands festgesetzt werden
darf.
37 An der Nichtigkeit des in § 19 Nr. 2 Satz 1 VerbS vorgegebenen
Verteilungsmaßstabs ändert sich im Ergebnis auch dann nichts, wenn man in
Rechnung stellt, dass Regelungen über die Verteilung von Kosten in einem
Zweckverband ebenso wie Kommunalabgaben auch Lenkungszwecke verfolgen
und Anreizfunktionen haben dürfen und der Beklagte mit der von ihm gewählten
Verteilungsregelung die Absicht verfolgt, die Mitgliedsgemeinden zur Sanierung
und Unterhaltung ihrer Abwasserkanäle anzuhalten, um die Menge an
unerwünschtem Fremdwasser in seiner Kläranlage so gering wie möglich zu
halten. Denn jedenfalls als alleiniger Maßstab für die Betriebskostenumlage führt §
19 Nr. 2 Satz 1 VerbS zu einer sachwidrigen Ungleichbehandlung der Klägerin und
damit zu einer unangemessenen, gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ verstoßenden
Verteilung der Betriebskosten unter den Mitgliedsgemeinden.
38 Auf die weiteren zwischen den Beteiligten streitigen Fragen, ob die
Betriebskostenverteilung nach Maßgabe der Trockenwetterabflussmessungen
auch deshalb sachwidrig ist, weil zum einen mit ihnen nicht hinreichend Rechnung
getragen werde, dass es in den Gebirgsregionen auf der Gemarkung der Klägerin
deutlich mehr regnet als in den reinen Tallagen einiger Mitgliedsgemeinden, weil
zum zweiten mehr als 75 % der Gesamtkosten des Beklagten auf Fixkosten
beruhten, die vor allem der Schmutzwasserbeseitigung geschuldet seien, oder weil
zum dritten die Kanalisation im Gebiet der Klägerin aufgrund der natürlichen und
damit weitgehend unveränderbaren Umstände um ein Vielfaches länger sei als in
anderen Gemeinden und allein darauf der höhere Fremdwassereintrag in der
Kanalisation der Klägerin beruhe, kommt es damit nicht mehr an. Sie bedürfen
deshalb in diesem Verfahren keiner Entscheidung durch die Kammer.
39 Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1 Satz 1 und 155 Abs. 2
VwGO; die Kammer sieht keinen Grund, diese gemäß § 167 Abs. 2 VwGO für
vorläufig vollstreckbar zu erklären.
40 Die Berufung wird gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die
Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Die grundsätzliche Bedeutung folgt
hier daraus, dass das Urteil Auswirkungen hat auf alle Abwasserzweckverbände
mit unterschiedlichen Abwassersystemen (Misch- und Trennkanalisation), nach
deren satzungsrechtlichen Bestimmungen über die Verteilung der Betriebskosten
zwar die Fremdwassermenge, nicht aber die Regenwassermenge Einfluss auf die
Höhe der Verbandsumlagen hat und dass es bislang an einschlägiger
Rechtsprechung zu der Frage fehlt, wie weitreichend die nachteiligen
Auswirkungen solcher Verteilungsregelungen für die einzelnen Gemeinden sein
dürfen, ohne nach § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ als unangemessen zu gelten.