Urteil des VG Freiburg vom 18.03.2016
garage, sondernutzung, grundstück, bebauungsplan
VG Freiburg Urteil vom 18.3.2016, 4 K 2029/15
Straßenrechtliche Sondernutzung - Anlage einer weiteren Grundstückszufahrt
Leitsätze
Die Anlage einer (weiteren) Grundstückszufahrt, die für die Anbindung des
Grundstücks an den öffentlichen Straßenraum nicht erforderlich ist, ist bereits mit Blick
auf die ipso iure (§ 12 Abs. 3 Nr. 3 StVO) eintretenden rechtlichen Auswirkungen der
Zufahrt auf den öffentlichen Straßenraum als straßenrechtliche Sondernutzung im
Sinne des § 16 Abs. 1 StrG anzusehen.
Die Erteilung einer Baugenehmigung für eine in diesem Sinne nicht erforderliche
Garage steht gemäß § 16 Abs. 6, 1 StrG im an straßenrechtlichen Gesichtspunkten zu
orientierenden Ermessen der zuständigen Baurechtsbehörde.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
1 Die Kläger begehren die Erteilung einer Baugenehmigung für eine Garage.
2 Unter dem aa.bb.2013 reichten die Kläger bei der Beklagten einen Antrag auf
Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung einer Garage auf dem
Grundstück FlstNr. XX der Gemarkung F (E-Straße 18 in F) ein. Das Grundstück ist
bereits in dem von der E-Straße abgewandten Teil mit einem Wohnhaus sowie im
vorderen Grundstücksbereich mit einer Einzelgarage, die auf Grundlage einer
entsprechenden Baulast durch die Eigentümer des Grundstücks Flst.Nr. YY
errichtet wurde und genutzt wird, sowie einer Doppelgarage bebaut. Die zur
Genehmigung gestellte Garage soll unmittelbar westlich an die bestehende
Doppelgarage anschließen, Außenmaße von 6,90 m mal 5,20 m aufweisen und
zur Straßenbegrenzung einen Abstand von mindestens 0,98 m einhalten. Das
Baugrundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „E-Straße“ (Plan-Nr.
ZZ) vom xx.yy.1970, der für den Bereich des Baugrundstücks ein reines
Wohngebiet ausweist und eine Garagenbaugrenze im Abstand von 5 m zur
Straßenbegrenzungslinie festsetzt.
3 Mit Schreiben vom cc.dd.2013 teilte die Beklagte den Klägern mit, dass für das
Bauvorhaben keine Genehmigung erteilt werden könne. Der Bebauungsplan Nr.
ZZ „E-Straße“ vom xx.yy.1970 sei zumindest betreffend Satzung und
Planzeichnung wirksam. Dort seien für Garagen Baugrenzen festgesetzt worden,
so im Hinblick auf die E-Straße von 5 m. Eine Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB
für die Überschreitung der für Garagen bestimmten Baugrenze von bis zu 4,02 m
sei nicht möglich, da hierfür die gesetzlichen Voraussetzungen nicht vorlägen.
Bereits die vorhandenen drei Garagenplätze, von denen die Kläger über zwei
verfügen könnten, überschritten die maßgebliche Baugrenze; ein weiterer
Garagenbau sei städtebaulich nicht vertretbar. Das Garten- und Tiefbauamt habe
die Errichtung der Garage wegen des hohen Parkdrucks abgelehnt. Dem
öffentlichen Interesse an der Beibehaltung des öffentlichen Parkraums sei
gegenüber dem Individualinteresse an der Schaffung von privatem Parkraum
zwingend Vorrang einzuräumen; der Erteilung einer Baugenehmigung stehe somit
auch § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG entgegen. Die mit dem Bauvorhaben verbundene
weitere Einschränkung der Parkmöglichkeiten sei nicht durch den so gen.
Anliegergebrauch gedeckt.
4 Dem entgegneten die Kläger mit Schreiben vom ee.ff.2014: Der Bebauungsplan
sei nicht wirksam. Insoweit sei auf das Schreiben des Regierungspräsidiums
Freiburg vom gg.hh.2013 hinzuweisen, indem es heiße, dass im
Satzungsbeschluss vom aa.bb.1970, der durch Unterschrift des damaligen
Oberbürgermeisters ausgefertigt worden sei, Bezug genommen worden sei auf die
beiden Anlagen 1 und 2. Auf den Planunterlagen befinde sich jedoch keine
Unterschrift des Oberbürgermeisters. Auch seien beide Anlagen nicht so konkret
benannt, dass die nach der Rechtsprechung erforderliche gedankliche Schnur
erkennbar wäre. Der Bebauungsplan sei daher mangels Ausfertigung unwirksam.
Selbst wenn man dies anders sähe, lägen mit Sicherheit die Voraussetzungen für
eine Befreiung vor. Denn sowohl auf dem Baugrundstück selbst als auch auf
anderen Grundstücken in diesem Teil der E-Straße gebe es bereits zahlreiche
Garagen, die die im Bebauungsplan vorgesehene Baugrenze für Garagen deutlich
überschritten, darunter auch solche, die, wie die Garagen auf den Grundstücken E-
Straße 4 und 18, erst nach Erlass des Bebauungsplans errichtet worden seien.
Besonders gut gelungen seien auch die zahlreichen überdachten Stellplätze auf
dem Grundstück E-Straße 16, deren Funktion und Bauweise mit Ausnahme des
Abschlusses zur E-Straße vollkommen denen einer Garage entsprächen. Eine
Bedarfsprüfung sei dem Baurecht fremd; anderes gölte nur dann, wenn die Stadt
vertreten wollte, dass die Garage gegen § 12 Abs. 2 BauNVO verstoße, was aber
offensichtlich falsch wäre, da der „Bedarf“ im Sinne von § 12 Abs. 2 BauNVO
keinesfalls im Sinne von „Mindestbedarf“ anzusehen sei. Auch die Ausführungen
bezüglich des straßenrechtlichen Gemein- bzw. Anliegergebrauchs gingen ins
Leere. Im Prinzip könne jeder Anlieger nach dem Straßen- und Wegerecht die
gesamte Frontbreite als Zufahrt nutzen. Selbst wenn dies einer Erlaubnis nach §
16 StrG bedürfte, wäre eine solche zu erteilen, da eine Versagung gegen den
Gleichheitsgrundsatz verstieße. Im Bereich der E-Straße seien praktisch
durchgängig breite, teilweise die gesamte Grundstücksfront in Anspruch
nehmende Grundstückszufahrten vorhanden; wie angesichts dessen
ausgerechnet im Falle der Kläger eine eventuelle Sondernutzung versagt werden
könnte, sei nicht ersichtlich. Auch sei nicht erkennbar, wie durch die Bevorratung
von Gemeingebrauchsflächen eine Verbesserung der Parksituation in der E-
Straße eintreten könnte, denn die Kläger stellten ihr drittes Fahrzeug derzeit im
Bereich der Straße ab.
5 Der Bauantrag der Kläger wurde mit Bescheid der Beklagten vom ii.kk.2014
abgelehnt. Zur Begründung der ablehnenden Entscheidung wurde ausgeführt, es
sei von der Rechtsgültigkeit des Bebauungsplans Nr. ZZ „E-Straße“ vom
xx.yy.1970 zumindest betreffend Satzung und Planzeichnung auszugehen. Dort
seien für Garagen Baugrenzen festgesetzt worden, so im Hinblick auf die E-Straße
von 5 m. Richtig sei, dass bei den hangseitigen Wohnbebauungen für die
Überschreitung der Garagenbaugrenzen bereits verschiedentlich Befreiungen
erteilt worden seien. Es habe sich jedoch jeweils um Einzelfallentscheidungen
gehandelt, die nicht zum unmittelbaren Vergleich mit dem jetzigen Vorhaben
herangezogen werden könnten. Die Garagen auf dem Grundstück E-Straße 22
lägen voll innerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche. Beim Anwesen E-
Straße 8 sei eine Befreiungsentscheidung erfolgt, um eine städtebaulich
vertretbare und erschließungstechnisch sinnvolle Lösung bei der Neubebauung
des Grundstücks zu erreichen. Dies habe auch bei den übrigen bisher
zugelassenen Garagen mit Baugrenzenüberschreitungen gegolten. Selbst die auf
dem Baugrundstück FlstNr. XX vorhandenen Garagen hätten dieses Privileg
bereits in Anspruch genommen. Ein weiteres Garagengebäude auf dieser nicht
überbaubaren Grundstücksfläche sei bei der bestehenden Dichte der Baukörper
auf dem Baugrundstück städtebaulich nicht vertretbar. Bislang sei immer darauf
geachtet worden, soweit als möglich die den Gebäuden vorgelagerten Freiräume
von einer Überbauung freizuhalten. Weitergehende Befreiungen führten zu einer
städtebaulichen Fehlentwicklung. Nach der hier zu treffenden
Ermessensentscheidung bestehe kein Rechtsanspruch auf Erteilung der
Befreiung.
6 Die Kläger begründeten unter dem ll.mm.2015 ihren Widerspruch vom nn.oo.2014.
Zur Begründung vertieften sie ihre bisherigen Ausführungen. Ergänzend trugen sie
vor, dass auf Anlage 1 zum Bebauungsplan zwar eine Unterschrift des
Oberbürgermeisters existiere, aber nicht erkennbar sei, zu welchem Zeitpunkt
diese erfolgt sei, insbesondere ob sie erst nach Satzungsbeschluss erfolgt sei, um
die Authentizität des Plans zu beurkunden; dies aber sei der einzige Zweck der
Ausfertigung. Daher sei die Unterschrift nicht geeignet, eine Ausfertigung des
Plans darzustellen. An einer Unterzeichnung von Anlage 2 fehle es vollständig.
Werde lediglich der Satzungstext ausgefertigt, liege eine Ausfertigung nur bei
Bestehen einer „gedanklichen Schnur“ vor, an der es hier eindeutig fehle. Der
Bebauungsplan sei daher mangels Ausfertigung unwirksam. Daher beurteile sich
die planungsrechtliche Zulässigkeit nach § 34 BauGB. Angesichts der Vielzahl an
Garagen im Straßenbereich der E-Straße bestehe kein Zweifel daran, dass sich
die Garage einfüge. Selbst wenn man von der Wirksamkeit des Bebauungsplan
ausginge, wären die Voraussetzungen für eine Befreiung gegeben. Ein Bedarf an
weiteren Stellplätzen sei trotz der bestehenden Doppelgarage gegeben. Sie solle
auch der Unterbringung von Fahrrädern, Kinderwagen und -anhängern für die
wachsende Zahl an Enkelkindern dienen. Der Verkehrsfluss werde durch die
Garage eher erleichtert, da erst durch die Garagenanlagen in der E-Straße ein
Ausweichen bei Gegenverkehr ohne größere Probleme möglich werde. Hier sei
städtebauliche Vertretbarkeit im Hinblick auf die spätere nicht vorhersehbare
Entwicklung im Tatsächlichen - die wachsende Anzahl an Autos in einem Haushalt
- gegeben.
7 Nachdem der Prozessbevollmächtigte der Kläger darauf aufmerksam gemacht
worden war, dass ein Widerspruchsschreiben vom nn.oo.2014 bei der Beklagten
nicht eingegangen sei, legte dieser das Schreiben mit Schriftsatz vom pp.rr.2015
erneut vor und beantragte zugleich Wiedereinsetzung in den vorigen Stand.
8 Mit Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom ss.tt.2015
wurde dem Wiedereinsetzungsantrag stattgegeben und der Widerspruch in der
Sache zurückgewiesen. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium Freiburg
aus: Das Vorhaben stehe im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Ob
der Bebauungsplan „E-Straße“ rechtswirksam sei, könne offenbleiben. Eine
weitere Garage bedeute, dass die Straßenfläche vor der Garage dem ruhenden
Verkehr dauerhaft entzogen werde, was nicht mit § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG
vereinbar sei. Der Anliegergebrauch sichere die Erreichbarkeit eines Grundstücks
nicht uneingeschränkt, er gewähre keinen Anspruch auf optimale Zufahrt oder gar
mehrere Zufahrten. Vorliegend erstreckten sich die Flächen, die infolge von
Garagenzufahrten dem öffentlichen Verkehr entzogen seien, bereits über mehr als
die Hälfte des Baugrundstücks. Für die Allgemeinheit verschlechtere sich der
Zustand durch den Bau der Garage, denn derzeit könne die Fläche, wenn die
Kläger mit dem Fahrzeug unterwegs seien, von anderen Fahrzeugen genutzt
werden. Richtig sei zwar, dass der vordere Grundstücksbereich entlang der E-
Straße zu einem großen Anteil für Garagen und Stellplätze genutzt werde. Zum
einen mache es bei der Bewertung der Gesamtsituation aber einen Unterschied,
ob eine Zufahrt mehreren oder nur einer einzelnen Abstellmöglichkeit diene, zum
anderen komme es für die Abwägung auf die heute gegebene, durch
überdurchschnittlichen Parkdruck gekennzeichnete Situation an. Angesichts
dessen sei kein Raum für die Zulassung einer Sondernutzung.
9 Die Kläger haben am uu.ww.2015 Klage erhoben. Zur Begründung wiederholen
und vertiefen sie ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Ergänzend tragen
sie vor, dass zwar der Anliegergebrauch nicht uneingeschränkt gewährleistet sei.
Er scheide aber nicht deshalb aus, weil das Grundstück bereits über eine
ausreichende Erschließung verfüge. Wenn das Regierungspräsidium
argumentiere, der Anliegergebrauch beeinträchtige den Gemeingebrauch über
Gebühr, sei darauf zu verweisen, dass hinsichtlich der Gemeinverträglichkeit
ausschließlich die Regeln der Straßenverkehrsordnung gölten, sobald der
Anlieger, was bei Zufahrt und Zugang der Fall sei, die Straße für Zwecke des
Verkehrs im Sinne des Straßenverkehrsrechts nutze. Außerdem könne nach
Straßen- und Wegerecht im Prinzip jeder Anlieger die gesamte Frontbreite als
Zufahrt nutzen. Selbst wenn man hier das Rechtsinstitut des Anliegergebrauchs
heranziehen wollte, könnte dieser im vorliegenden Falle mit Sicherheit nicht
versagt werden, da eine Versagung gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in
Form der Selbstbindung der Verwaltung verstieße. Im Bereich der E-Straße seien
gerade auf der nördlichen Seite praktisch durchgängig breite
Grundstückszufahrten vorhanden, so bei den Grundstücken E-Straße 16, 12, 8, 4
und 2. Nicht erkennbar sei, mit welchem Argument ausgerechnet im Falle der
Kläger der Anliegergebrauch im Wege der Interessenabwägung zugunsten des
Gemeingebrauchs weichen solle.
10 Die Kläger beantragen,
11 den Bescheid der Beklagten vom ii.kk.2014 und den Widerspruchsbescheid des
Regierungspräsidiums Freiburg vom ss.tt.2015 aufzuheben und die Beklagte zu
verpflichten, den Klägern die beantragte Baugenehmigung für den Neubau einer
Garage auf dem Grundstück FlstNr. XX der Gemarkung F zu erteilen.
12 Die Beklagte beantragt,
13 die Klage abzuweisen.
14 Zur Begründung werden die Argumente aus dem Verwaltungsverfahren wiederholt
und vertieft. Ergänzend wird ausgeführt, dass dem Ausfertigungserfordernis bei
Vorliegen einer „gedanklichen Schnur“ genüge getan sei, welche hier vorliege. Der
Bebauungsplan beinhalte nach § 1 des Satzungstextes zwei Anlagen, und zwar
den „als Bestandteil beiliegenden Plan [...] (Anlage 1)“ und die
„Bebauungsvorschriften (Anlage 2), wobei die Anlagen in der Satzung
datumsmäßig nicht näher bezeichnet seien. Satzung und Planzeichnung (Anlage
1) seien gesondert vom zuständigen Organ, dem Oberbürgermeister bzw. dem
Baudezernenten als Beigeordnetem, unterschrieben worden. Die Unterschriften
seien auch rechtzeitig vor Bekanntgabe am xx.xx.1970 erfolgt, nämlich durch den
Oberbürgermeister am yy.yy.1970 und durch den Baubürgermeister am
zz.zz.1970. Die Bebauungsvorschriften seien nicht ordnungsgemäß ausgefertigt
worden; der Bebauungsplan sei jedoch dessen ungeachtet wirksam, da die sich
daraus ergebende Nichtigkeit nicht die Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplans zur
Folge habe. Denn die Bebauungsvorschriften seien größtenteils zeichnerisch oder
textlich in Anlage 1 wiedergegeben. Soweit dies nicht der Fall sei, handele es sich
um bauordnungsrechtliche bzw. lediglich deklaratorische Bestimmungen. Der ohne
Anlage 2 verbleibende Inhalt des Bebauungsplans weiche damit nur in zu
vernachlässigender Weise von dem vorgesehenen Regelungsinhalt ab und biete
für sich genommen eine ausreichende Grundlage für eine sinnvolle städtebauliche
Ordnung. Es könne nicht angenommen werden, dass der Satzungsgeber an der
verbleibenden Regelung nicht festgehalten hätte. Damit sei lediglich von einer
Teilnichtigkeit auszugehen. Die Kläger hätten auch keinen Anspruch auf Erteilung
einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB. Das beantragte Vorhaben berühre die
Grundzüge der Planung. Denn dazu gehöre die Garagenbaugrenze, die sich als
eine einheitliche Festsetzung für das ganze Gebiet erweise. Die geplante
Abweichung sei auch nicht vom planerischen Willen des Satzungsgebers umfasst.
Unerheblich sei insoweit, ob eine zusätzliche alleinstehende bauliche Anlage
geschaffen oder das Bauvorhaben an eine bereits bestehende Anlage angebaut
werden solle. Auch die Tatsache, dass derzeit eine 3 m hohe Betonmauer
existiere, ändere hieran nichts. Denn zum einen habe die Mauer bereits vor Erlass
des Bebauungsplans existiert, was den Plangeber nicht von der Festsetzung der
Garagenbaugrenze abgehalten habe. Zum anderen stelle die Mauer lediglich eine
Stützmauer und keinen Garagenbau dar. Unerheblich sei auch, ob der Grundzug
der Planung heute noch erkennbar sei. Das Bauvorhaben sei auch städtebaulich
nicht vertretbar. Zwar wäre auch eine Planung, die die Baugrenze näher an die
Straßenbegrenzungslinie heranrückte, generell zulässig. Aber die städtebauliche
Vertretbarkeit sei durch die Grundzüge der Planung begrenzt. Während in anderen
Fällen aus den Sachzwängen der hangseitigen Wohnbebauung eine Befreiung als
einzig sinnvolle Möglichkeit städtebaulich vertretbar erschienen sei, um die bei
einer neuen Wohnbebauung bauordnungsrechtlich erforderlichen Stellplätze zu
schaffen, komme ein derartiger Aspekt vorliegend nicht zum Tragen, weil das
Bauvorhaben nicht der Realisation eines notwendigen Stellplatzes diene. Weitere
Befreiungen von der Garagenbaugrenze führten zu einer von der
Plangebervorstellung abweichenden städtebaulichen Fehlentwicklung. Schließlich
stünden der Befreiung auch öffentliche Belange entgegen. Hierzu zählten nach § 1
Abs. 6 Nr. 9 BauGB auch Belange des Verkehrs. Die für den geplanten Bau
benötigte Zufahrt zöge einen Verlust an öffentlichem Parkraum nach sich. Da ein
Anspruch auf Befreiung bereits auf der Tatbestandsebene ausgeschlossen sei,
komme es auf die Frage der Bindung der Beklagten an vorausgegangenes
Verwaltungshandeln nicht an. Ferner sei das Bauvorhaben straßenrechtlich
unzulässig. Die Anlage der Zufahrt an die E-Straße sei
sondernutzungserlaubnispflichtig, da sie nicht vom Anliegergebrauch gedeckt sei,
da das Grundstück bereits über die Zufahrt zu einer Doppel- und einer
Einzelgarage verfüge. Eine zusätzliche Zufahrt sei damit nicht notwendig, um dem
klägerischen Grundstück den Anschluss an das öffentliche Straßennetz zu
gewähren. Die Entscheidung, die Sondernutzung vorliegend nicht zuzulassen, sei
ermessensfehlerfrei. Vorliegend folge aus der verfahrenskonzentrierenden
Wirkung des § 16 Abs. 6 StrG, dass die Baugenehmigungsbehörde auch darüber
zu entscheiden habe, ob die mit dem Vorhaben verbundene Sondernutzung
zugelassen werden könne. Die Entscheidung darüber stehe in ihrem Ermessen.
Dabei habe sie gegenläufige Interessen gegeneinander abzuwägen, nämlich
einerseits das Interesse des Sondernutzers an der Durchführung seines
Vorhabens und andererseits primär straßenrechtliche Erwägungen im Hinblick auf
die mit der beabsichtigten Sondernutzung verbundene Beeinträchtigung des
Gemeingebrauchs und verkehrliche Gesichtspunkte. Die Zulassung der Anlage
der Zufahrt als Sondernutzung hätte vorliegend zur Folge, dass öffentlicher
Parkraum dauerhaft entfiele.
15 Dem Gericht haben die einschlägigen Behördenakten und die Widerspruchsakten
des Regierungspräsidiums Freiburg (jew. 1 Bd.) sowie die Akten (1 Bd.) betreffend
den Bebauungsplan E-Straße (Nr. ZZ) vorgelegen. Hierauf sowie auf die
Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten ergänzend verwiesen.
Entscheidungsgründe
16 Die Klage ist nach Gewährung von Wiedereinsetzung in den vorigen Stand durch
das Regierungspräsidium Freiburg als Widerspruchsbehörde als
Verpflichtungsklage gemäß §§ 40, 42, 68 ff. VwGO zulässig.
17 Die Klage ist jedoch unbegründet. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom
ii.kk.2014 und der diesen bestätigende Widerspruchsbescheid des
Regierungspräsidiums Freiburg vom ss.tt.2015 sind rechtmäßig und verletzen die
Kläger daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Denn die
Beklagte hat die beantragte Baugenehmigung für die Errichtung einer (weiteren)
Garage auf dem Grundstück FlstNr. XX in rechtlich nicht zu beanstandender Weise
unter Berufung darauf abgelehnt, dass die insoweit erforderliche straßenrechtliche
Sondernutzungserlaubnis nicht erteilt werde und dem Vorhaben daher von der
Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden.
18
1.
Der angefochtene Bescheid vom ii.kk.2014 ist zunächst formell rechtmäßig.
Insbesondere wurde, wie in § 16 Abs. 6 Satz 2 StrG vorgesehen, vor Erlass des
Bescheides das für den Bereich Straßenrecht zuständige Garten- und Tiefbauamt
der Beklagten angehört (vgl. Stellungnahme vom aa.cc.2013).
19
2.
Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom ii.kk.2014 und der diesen
bestätigende Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom
ss.tt.2015 sind auch im Übrigen rechtlich nicht zu beanstanden.
20 Dahinstehen kann in diesem Zusammenhang, ob das Vorhaben der Kläger bereits
deshalb baurechtlich unzulässig ist, weil die Errichtung einer Garage auf dem
Grundstück FlstNr. XX mit einem Abstand von deutlich weniger als 5 m von der E-
Straße unstreitig den Festsetzungen des Bebauungsplans 3-19 „E-Straße“
widerspricht, dieser, wovon die Beklagte ausgeht, was aber von den Klägern
bestritten wird, rechtswirksam ist und weil schließlich, was zwischen den
Beteiligten ebenfalls umstritten ist, die Erteilung einer Befreiung auf Grundlage des
§ 31 Abs. 2 BauGB nicht in Betracht kommt.
21 Denn die Beklagte war jedenfalls berechtigt, die Erteilung der beantragten
Baugenehmigung mit Blick auf § 16 StrG zu versagen.
22
2.1
Die Beklagte hat zurecht im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens auch
auf das Straßengesetz Baden-Württemberg rekurriert. Denn aus der
verfahrenskonzentrierenden Wirkung des § 16 Abs. 6 StrG ergibt sich, dass die
Baugenehmigungsbehörde nicht nur die baurechtlich relevanten öffentlich-
rechtlichen Vorschriften im Sinne von § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO zu prüfen, sondern
zusätzlich auch darüber zu entscheiden hat, ob eine mit dem Vorhaben
verbundene Sondernutzung zugelassen werden kann (st. Rspr., vgl. VGH Bad.-
Württ., Urteile vom 29.09.1988 - 5 S 1237/88 -, NVwZ 1989, 687, vom 20.11.1989 -
5 S 2058/88 -, NVwZ-RR 1991, 393, vom 11.03.1993 - 5 S 1127/92 -, juris, und
vom 14.04.2008 - 8 S 2322/07 -, juris; Schnebelt/Sigel, StrR BW, 2. Aufl., Rn. 272).
23
2.2
Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG bedarf die Benutzung einer Straße über den
Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis, deren Erteilung im
pflichtgemäßen Ermessen der Behörde steht (§ 16 Abs. 2 Satz 1 StrG).
24
2.2.1
Die Errichtung einer weiteren Garage auf dem Grundstück FlstNr. XX, wie mit
Antrag vom aa.bb.2013 beantragt, ist angesichts der konkreten Umstände als
straßenrechtliche Sondernutzung, die folglich einer Erlaubnis bedarf, zu
qualifizieren.
25
2.2.1.1
Den Klägern als Eigentümern des Grundstücks FlstNr. XX und Anliegern
an der E-Straße steht zwar grundsätzlich ein Recht auf eine Zufahrt von der E-
Straße auf ihr Grundstück zu.
26
2.2.1.1.1
Das Recht zur Anlegung einer Zufahrt an eine innerörtliche Straße beruht
zwar nicht auf dem jedermann nach § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG zustehenden
Gemeingebrauch. Denn der Gemeingebrauch zielt nur darauf ab, jedermann in
gleicher Weise an einer öffentlichen Straße teilhaben zu lassen, und schafft keine
Sonderrechte. Eine Zufahrt von einem Grundstück zu einer Straße kann dagegen
nicht von „jedermann“ gefordert werden, sondern nur von demjenigen, der über ein
in räumlich enger Beziehung zu einer öffentlichen Straße stehendes Grundstück
verfügt, mithin von einem Anlieger (BVerwG, Urteil vom 15.12.1972 - IV C 112/68 -,
Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 8; OVG NRW, Urteil vom 16.06.2014 - 22 S 2097/12
-, juris; Hess. VGH, Beschluss vom 18.11.1991 - 2 TH 2280/91 -, juris; OVG
Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19.05.2010 - 3 L 465/08 -, juris; a.A. VG Würzburg,
Urteil vom 31.03.2009 - W 4 K 08.2267 -, juris, aufgehoben durch Bayer. VGH,
Urteil vom 01.12.2009 - 8 B 09/1980 -, juris).
27
2.2.1.1.2
Weitergehende Rechte eines Anliegers einer öffentlichen Straße kennt
das baden-württembergische Straßengesetz - anders als etwa § 14a StrWG NRW
oder § 17 HWG - nicht. Einem Anlieger wird insbesondere an keiner Stelle des
Gesetzes ausdrücklich ein subjektives Recht auf eine Verbindung seines
Grundstücks mit dem öffentlichen Wegenetz gewährt, im Gegenteil lehnt § 15 Abs.
1 StrG einen Anspruch eines Straßenanliegers darauf, dass die Straße nicht
geändert oder eingezogen wird, sogar ausdrücklich ab, auch wenn die Ersatz- und
Entschädigungsregelungen in § 15 Abs. 2 bis 4 StrG stillschweigend von einer
entsprechenden Rechtsposition des Straßenanliegers ausgehen.
28 Dessen ungeachtet besteht aber Einigkeit darüber, dass Anlieger gegenüber
schlichten Verkehrsteilnehmern in besonderem Umfang auf die Nutzung der
öffentlichen Straße angewiesen sind, etwa zum Zwecke verkehrlicher oder
gewerblicher Kommunikation, zur Gewährung von Licht und Luft oder für die
vorübergehende Inanspruchnahme des Straßenraums. Mangels ausdrücklicher
Regelungen im Straßengesetz ist allerdings davon auszugehen, dass diese
Rechtspositionen eines Anliegers in Baden-Württemberg auf die Befugnisse
beschränkt sind, die der Gesetzgeber dem Eigentümer eines Anliegergrundstücks
zur Vermeidung einer mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 GG
unverhältnismäßigen Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums
mindestens zu gewährleisten hat, dass folglich die Bedürfnisse der Anlieger nur in
ihrem Kern geschützt sind (vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 11.09.1990 - 1 BvR
988/90 -, juris, und vom 11.05.1999 - 4 VR 7/99 -, juris). Der Kernbereich des
Anliegergebrauchs reicht daher nur so weit, wie die angemessene Nutzung des
Grundeigentums die Verbindung mit der Straße erfordert (vgl. dazu VGH Bad.-
Württ., Urteile vom 28.02.2002 - 5 S 1121/00 -, juris, und vom 23.09.1993 - 5 S
2092/92 -, juris; OVG Nieders., Urteil vom 18.07.2012 - 7 LB 29/11 -, juris;
Lorenz/Will, Straßengesetz Bad.-Württ., 2. Aufl., § 13 Rn. 45 f.; Sauthoff, Straße
und Anlieger, 2003, § 17 Rn. 756, 806 ff.).
29 Zum Kernbereich des genehmigungsfrei zulässigen Anliegergebrauchs gehört
nach dem zuvor Gesagten insbesondere die grundsätzliche Zugänglichkeit des
Grundstücks von und zur Straße im Sinne einer Verbindung mit dem öffentlichen
Straßennetz. Dass auch das Straßengesetz innerörtliche Zufahrten nicht generell
als erlaubnispflichtige Sondernutzung ansieht, ergibt sich auch aus einem
Umkehrschluss zu der Regelung des § 18 Abs. 1 StrG. Dort werden nur Zufahrten
und Zugänge zu Landes- oder Kreisstraßen außerhalb von Ortsdurchfahrten als
Sondernutzungen definiert; für innerörtliche Straßen fehlt es dagegen an einer
entsprechenden Regelung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15.12.1972 - IV C
112/68 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 8 [zur Regelung des § 8 FStrG]). Die
Anlage von Zufahrten von der öffentlichen Straße zu privaten Grundstücken ist
daher insoweit als Bestandteil des Anliegergebrauchs anzusehen und damit
erlaubnisfrei zulässig, wie die Zufahrten für die Zugänglichkeit des Grundstücks
erforderlich sind. Diese Erforderlichkeit ist regelmäßig, wenn auch nicht
ausnahmslos, für die erstmalige Anlage einer Zufahrtsmöglichkeit auf eine
innerörtliche Straße zu bejahen (OVG Nieders., Urteil vom 18.07.2012 - 7 LB 29/11
-, juris; Sächs. OVG, Beschluss vom 10.11.2009 - 1 A 764/08 -, juris; VG Münster,
Urteil vom 14.03.2007 - 8 K 979/04 -, juris), wobei es selbst insoweit weder eine
Bestandsgarantie hinsichtlich der Ausgestaltung und des Umfangs der
Grundstücksverbindung mit der Straße noch die Gewährleistung von
Bequemlichkeit oder Leichtigkeit des Zu- und Abgangs gibt (OVG NRW, Beschluss
vom 27.09.2005 - 8 A 2947/03 -, juris; Bayer. VGH, Urteil vom 15.03.2006 - 8 B
05.1356 -, juris; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20.05.2008 - 14 K 1550/06 -, juris).
30
2.2.1.2
Vorliegend beantragen die Kläger mit der Baugenehmigung jedoch nicht
die Zulassung einer erstmaligen, sondern einer weiteren Zufahrt auf ihr Grundstück
FlstNr. XX. Denn sie verfügen mit der auf ihrem Grundstück befindlichen
Doppelgarage bereits über eine (doppelte) Zufahrtsmöglichkeit. Dass auch in der
derzeitigen Situation die Zugänglichkeit des Grundstücks FlstNr. XX von und zur
Straße - hier der E-Straße - im Sinne einer Verbindung mit dem öffentlichen
Straßennetz grundsätzlich gewährleistet ist, dass die nunmehr mit der Erteilung der
beantragten Baugenehmigung zugleich erlaubte Zufahrt zu einem dritten
Garagenstellplatz daher nicht erforderlich ist, um die „verkehrliche Kommunikation“
zwischen dem klägerischen Grundstück und dem öffentlichen Straßenraum zu
gewährleisten, bestreiten auch die Kläger nicht, sondern berufen sich zur
Begründung ihres Bauantrags im Wesentlichen auf Praktikabilitätserwägungen
(Abstellmöglichkeit für den dritten Pkw, der derzeit am Straßenrand stehe,
Unterstellmöglichkeit für die von den Enkelkindern genutzten Kinderwagen und
Räder oder die Möglichkeit, vor der Garage ein weiteres (viertes) eigenes
Fahrzeug zu parken).
31
2.2.1.2.1
Derartige weitere, für die Nutzung des Grundstücks nicht erforderliche
und damit nicht vom Anliegergebrauch umfasste Zufahrten aber sind regelmäßig
nicht als Ausfluss des Anliegergebrauchs erlaubnisfrei zulässig; sie sind vielmehr
als Sondernutzung zu qualifizieren und bedürfen daher einer
Sondernutzungserlaubnis.
32 Diese Einstufung der Anlage von nicht erforderlichen Grundstückszufahrten als
Sondernutzung hängt nicht davon ab, ob im Einzelfall die Zufahrt auf das
Grundstück das Überfahren von Geh- oder Radwegen oder Straßenbegleitgrün
voraussetzt und ob dieses Überfahren bereits isoliert betrachtet als Sondernutzung
zu qualifizieren ist (dies verneinend VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.04.1992 - 5 S
1233/90 -, juris).
33 Denn auch wenn - wie vorliegend - das Grundstück unmittelbar an den
Straßenkörper angrenzt, der Anlieger die Straße selbst für den tatsächlichen
Auffahrvorgang auf sein Grundstück somit nicht weitergehend in Anspruch nimmt,
als dies andere Straßenbenutzer im Rahmen des Gemeingebrauchs tun - nämlich
indem er die Straße bis zum Abbiegevorgang auf sein Grundstück befährt -,
rechtfertigt sich die Einstufung der Anlage nicht erforderlicher
Grundstückszufahrten als straßenrechtliche Sondernutzung vor allem unter
Berücksichtigung des Grundsatzes der Gemeinverträglichkeit.
34 Dieser fundamentale straßenrechtliche Grundsatz begrenzt mit Blick auf die
rechtlich geschützten Interessen anderer Anlieger und Straßennutzer und das für
das Straßenrecht maßgebliche Ziel der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs
auch die Rechte der Straßenanlieger (BVerwG, Urteil vom 15.12.1972 - IV C
112/68 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 8; OVG Nieders., Beschlüsse vom
10.12.2013 - 7 LA 179/12 -, juris, und vom 18.07.2012 - 7 LB 29/11 -, juris; VG
München, Beschluss vom 13.04.2012 - M 2 E 12/1504 -, juris; VG Saarlouis,
Beschluss vom 16.08.2011 - 10 L 341/11 -, juris; VG Köln, Urteil vom 21.07.2011 -
18 K 2173/10 -, juris; Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., Kap. 26 Rn. 28).
35 Durch die Anlage von Grundstücksein- und -ausfahrten wird der Grundsatz der
Gemeinverträglichkeit tangiert. Die Schaffung zusätzlicher Ein- und -ausfahrten auf
ein Grundstück ist nämlich geeignet, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs
wie auch die Interessen anderer Anlieger und Straßenbenutzer zu beeinträchtigen.
Zum einen sind Grundstücksausfahrten typischerweise mit Störungen des
fließenden Verkehrs durch Abbiege-, Einfädel- und Rangiervorgänge verbunden.
Zum anderen und zuvörderst ist die Parkplatzsituation in den Blick zu nehmen.
Auch das Parken und der Parksuchverkehr gehören zum öffentlichen Verkehr des
§ 12 StVO, dessen Sicherheit und Leichtigkeit durch den Grundsatz der
Gemeinverträglichkeit gewährleistet werden soll. Da vor Grundstücksein- und -
ausfahrten gemäß § 12 Abs. 3 Nr. 3 StVO nicht geparkt werden darf, geht mit einer
zusätzlichen Grundstückszufahrt automatisch die Reduzierung öffentlicher
Parkplätze einher; dies wiederum führt zu Parkproblemen für Straßenbenutzer, die
nicht über private Stellplätze im umliegenden Bereich verfügen, und in der Folge zu
zusätzlichem Verkehr bei der Parkplatzsuche (OVG NRW, Urteil vom 16.06.2014 -
11 A 1097/12 -, juris; OVG Nieders., Beschluss vom 18.07.2012 - 7 LB 29/11 -,
juris). Diese mit der Errichtung von Grundstücksein- und -ausfahrten potentiell
verbundenen Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des (ruhenden)
Verkehrs rechtfertigen es, ihre Errichtung jedenfalls dann als Sondernutzung
anzusehen, wenn sie entweder zur Nutzung des Grundstücks nicht erforderlich ist
oder wenn sie zu einer konkreten Verkehrsgefährdung führt (OVG Nieders.,
Beschlüsse vom 10.12.2013 - 7 LA 179/12 -, juris, und vom 18.07.2012 - 7 LB
29/11 -, juris; ähnlich auch bereits BVerwG, Urteil vom 15.12.1972 - IV C 112/68 -,
Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 8; vgl. auch OVG Mecklenburg-Vorpommern,
Beschluss vom 11.04.2008 - 1 L 251/07 -, juris). Anknüpfungspunkt für die
Annahme, die Errichtung einer Garage auf einem Privatgrundstück stelle eine
straßenrechtliche Sondernutzung dar, ist damit nicht eine mit der Nutzung der
Zufahrt mittels Kraftfahrzeug verbundene Sondernutzung der Straße - eine solche
besteht jedenfalls vorliegend nicht -, sondern die ipso iure (§ 12 Abs. 3 Nr. 3 StVO)
eintretenden rechtlichen Auswirkungen der Garage auf den öffentlichen
Straßenraum.
36
2.2.1.2.2
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus einem Umkehrschluss zu § 18
Abs. 1 StrG, wonach als Sondernutzung auch die Anlage oder die wesentliche
Änderung einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer Landesstraße oder
Kreisstraße außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke
bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt gilt. Hintergrund der Regelung des § 18 Abs. 1
StrG ist, dass Zufahrten und Zugänge zu einer dem überregionalen oder
überörtlichen Verkehr dienenden Kreis- bzw. Landesstraße in besonderem Maße
geeignet sind, zu Störungen des fließenden Verkehrs zu führen und mithin
Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu beeinträchtigen (Lorenz/Will, StrG BW,
2. Aufl., § 18 Rn. 2); daher können sich die Anlieger der genannten Straßen auch
für den erstmaligen Anschluss ihres Grundstücks nicht auf erlaubnisfreien
Anliegergebrauch berufen, sondern bedürfen stets einer die präventive
behördliche Kontrolle der konkreten verkehrlichen Situation ermöglichenden
Sondernutzungserlaubnis. Für innerörtliche Straßen sah der Gesetzgeber eine
derartige generelle Erlaubnispflicht von Grundstücksein- und -ausfahrten dagegen
nicht als erforderlich an. Darin aber erschöpft sich auch der Regelungsgehalt des §
18 Abs. 1 StrG. Wie in anderen Bundesländern - etwa in Bayern (vgl. dazu Bayer.
VGH, Urteil vom 01.12.2009 - 8 B 09/1980 -, juris) - auch, wird das Zufahrtsrecht
der Anlieger im Gesetz damit nur unvollständig geregelt. Die Frage, wann die
Anlage innerörtlicher Grundstückszufahrten als Sondernutzung anzusehen ist, ist
daher nach allgemeinen straßenrechtlichen Grundsätzen unter Berücksichtigung
des Rechtsinstituts des Anliegergebrauchs auf der einen und des Grundsatzes der
Gemeinverträglichkeit - und hier insbesondere der Sicherheit und Leichtigkeit des
Verkehrs - auf der anderen Seite zu beantworten (vgl. dazu auch Sauthoff, Straße
und Anlieger, 2003, § 17 Rn. 806 ff.).
37 Soweit die Kläger auf eine Entscheidung des VG Würzburg verweisen, wonach
Grundstückszufahrten zu Ortstraßen zum Gemeingebrauch gehörten, da sie nicht
in Art. 19 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG als Sondernutzung definiert seien, und jeder
Anlieger „im Prinzip [...] die gesamte Frontbreite als Zufahrt nutzen“ könne (Urteil
vom 31.03.2009 - W 4 K 08.2267 -, juris), seien sie darauf verwiesen, dass dieses
Urteil durch Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (vom 01.12.2009 - 8 B
09/1980 -, juris, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 31.05.2010 - 9 B 36/10 -,
juris) aufgehoben wurde. Der Verwaltungsgerichtshof führte in dieser Entscheidung
überzeugend aus, dass aus der straßenrechtlichen Erlaubnisfreiheit des
Zufahrtsrechts nicht folge, dass der Straßenanlieger ein uneingeschränktes
Bestimmungsrecht hinsichtlich Lage und Breite seiner Zufahrt habe, dass sich die
Frage, ob ein Anlieger ein Recht auf Zufahrt habe, vielmehr nach dem
Rechtsinstitut des Anliegergebrauchs richte und dieses die Erreichbarkeit eines
innerörtlichen Grundstücks nur in seinem Kern, nämlich insoweit, wie die
angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße
erfordere, schütze. Auch im Übrigen ist die Rechtsprechung der Auffassung des
VG Würzburg nicht gefolgt, sondern hat diese ausdrücklich abgelehnt (so etwa
OVG Nieders., Urteil vom 18.07.2012 - 7 LB 29/11 -, juris).
38 Die Beklagte ist folglich in rechtlich nicht zu beanstandender Weise davon
ausgegangen, dass die mit der zur Genehmigung gestellten Garage auf dem
Grundstück FlstNr. XX verbundene Nutzung der E-Straße die Grenzen des
Anliegergebrauchs übersteigt und die Entscheidung über die Erteilung einer
Baugenehmigung für die beantragte Garage daher mit einer Entscheidung über die
Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gemäß § 16 StrG für die mit der Garage
verbundenen Nutzung des öffentlichen Straßenraums (E-Straße) einhergeht.
39
2.2.2
Die Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gemäß
§ 16 Abs. 1 StrG stand im Ermessen der Beklagten.
40
2.2.2.1
Dieses Ermessen relativiert den grundsätzlich auf Grundlage des § 58 Abs.
1 LBO bestehenden Anspruch eines Bauherrn auf Erteilung einer
Baugenehmigung. Die Baurechtsbehörde unterliegt bei der Ermessensausübung
keinen anderen Bindungen als dies bei der isolierten Erteilung einer
straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis auf Grundlage des § 16 Abs. 1 StrG
der Fall wäre (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Urteile vom 14.04.2008 - 8 S 2322/07 -,
juris, und vom 05.07.2001 - 8 S 716/01 -, juris; Lorenz/Will, StrG, 2. Aufl., § 16 Rn.
68).
41 Die behördliche Ermessensausübung bei der Erteilung einer straßenrechtlichen
Sondernutzungserlaubnis hat sich daher auch im Falle der
Verfahrenskonzentration des § 16 Abs. 6 StrG an Gründen zu orientieren, die
einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen zählen
insbesondere ein einwandfreier Straßenzustand, die Sicherheit und Leichtigkeit
des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen
verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger und Belange des Straßen-
und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen, sofern
diese einen Bezug zur Straße aufweisen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1996
- 5 S 3300/95 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 16.06.2015 - 11 A 1131/13 -, juris, und
Beschluss vom 02.08.2006 - 11 A 2642/04 -, juris; OVG Nieders., Urteil vom
19.02.2015 - 7 LC 63/13 -, juris; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 09.02.2015
- 2 M 118/14 -, juris; Bayer. VGH, Beschluss vom 17.04.2012 - 8 ZB 11.2785 -,
juris).
42 Die gerichtliche Prüfung der Ermessensentscheidung beschränkt sich gemäß §
114 Satz 1 VwGO darauf, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens
überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung
nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
43
2.2.2.2
Die Ermessensbetätigung der Beklagten ist mit Blick auf diesen
Prüfungsrahmen nicht zu beanstanden.
44
2.2.2.2.1
Zwar spricht die Beklagte selbst im Ausgangsbescheid vom ii.kk.2014
noch davon, dem öffentlichen Interesse an der Beibehaltung des öffentlichen
Parkraums sei gegenüber dem Individualinteresse an der Schaffung von privatem
Parkraum „zwingend Vorrang einzuräumen“, eine Formulierung, der in
Ermangelung weiterer Ausführungen nicht zu entnehmen ist, ob die Beklagte sich
ihres grundsätzlich bestehenden Ermessensspielraums bewusst war und lediglich
im konkreten Fall von einer Ermessensreduzierung auf Null ausgegangen ist, oder
ob sie das Bestehen eines Ermessensspielraums verkannt hat.
45
2.2.2.2.2
Ob die Beklagte ihr Ermessen in einem den Anforderungen des § 114
Satz 1 VwGO entsprechendem Umfang ausgeübt hat, kann jedoch dahinstehen.
Denn das Regierungspräsidium Freiburg, das als die für die Erteilung der
Baugenehmigung gemäß § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO zuständige
Widerspruchsbehörde auf Grundlage des § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu einer
uneingeschränkten Prüfung des angegriffenen Verwaltungsaktes im Hinblick auf
seine Recht- und Zweckmäßigkeit befugt war und in diesem Zusammenhang auch
erstmals Ermessen auf Grundlage des § 16 Abs. 1, 6 StrG ausüben durfte, hat mit
Widerspruchsbescheid vom ss.tt.2015 eine nicht zu beanstandende
Ermessenentscheidung getroffen.
46 Die ablehnende Entscheidung im Widerspruchsbescheid vom ss.tt.2015 wurde vor
allem damit begründet, dass die Kläger bereits über eine Doppelgarage und eine
weitere Garage verfügten, die direkt von der E-Straße her anfahrbar seien. Die
Flächen, die dem ruhenden Verkehr zugunsten der Kläger entzogen seien,
erstreckten sich bereits über mehr als die Hälfte der Breite des Baugrundstücks;
eine weitere Einschränkung des ruhenden Verkehrs, wie sie mit der Schaffung
einer weiteren Garage verbunden sei, könne nicht hingenommen werden. Zwar
werde bei einigen Grundstücken entlang der E-Straße der vordere
Grundstücksbereich zu einem großen Teil für Garagen und Stellplätze bzw. deren
Zufahrt genutzt; für die Abwägung komme es aber auf die heute gegebene
Situation an, die durch einen überdurchschnittlich hohen Parkdruck
gekennzeichnet sei.
47 Einen Ermessensfehler kann die Kammer in diesen Ermessenserwägungen des
Regierungspräsidiums Freiburg, welche den Ausführungen des Garten- und
Tiefbauamtes in seiner Stellungnahme vom aa.cc.2013 entsprechen, nicht
erkennen.
48 Insbesondere ergibt sich ein Anspruch der Kläger auf Ausübung des Ermessens
im Sinne der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Errichtung der
beantragten Garage auch nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG aufgrund einer der
ablehnenden Entscheidung entgegenstehenden Ermessenspraxis der Beklagten.
49 Dahinstehen kann, ob die Beklagte in der Vergangenheit eine
Sondernutzungserlaubnis für die Errichtung einer nicht im Sinne des
Anliegergebrauchs erforderlichen (weiteren) Grundstückszufahrt im Bereich der E-
Straße tatsächlich nur dann erteilt hat, wenn es sich dabei um die Zufahrt zu im
Sinne der Landesbauordnung bzw. des Bebauungsplans notwendigen
Stellplätzen handelte und eine den öffentlichen Parkraum weniger stark in
Anspruch nehmende Errichtungsweise dieser notwendigen Stellplätze nicht
möglich war. Denn selbst wenn man unterstellt, die Beklagte sei bei der Erteilung
von Sondernutzungserlaubnissen früher großzügiger verfahren und habe im
Rahmen ihrer Ermessensausübung der Frage der Erhaltung öffentlichen
Parkraums nicht durchgängig entscheidendes Gewicht beigemessen, wäre sie
nicht daran gehindert, ihre Verwaltungspraxis ab einem bestimmten Zeitpunkt zu
ändern und die Ausübung des ihr gesetzlich eingeräumten Ermessens in Zukunft
an anderen, bisher als weniger bedeutsam erachteten Gesichtspunkten
auszurichten (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.07.2001 - 8 S 716/01 -,
juris). Das in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte Gleichbehandlungsgebot schließt nicht
die Befugnis der Verwaltung aus, sich jederzeit aus willkürfreien Erwägungen -
etwa auf Grundlage neuer Erfahrungen oder einer geänderten Konzeption - von
einer bisherigen Ermessenspraxis zu lösen und das Ermessen zukünftig
allgemein, nicht nur für den Einzelfall, in anderer Weise auszuüben; die
Selbstbindung der Verwaltung wird vielmehr gerade durch ihre Änderungsbefugnis
begrenzt (OVG NRW, Urteil vom 23.08.2011 - 8 A 2247/10 -, juris; VGH Bad.-
Württ., Urteil vom 21.08.1990 - 10 S 1389/89 -, juris; BVerwG, Beschluss vom
08.04.1997 - 3 C 6/95 -, NVwZ 1998, 273; VG Aachen, Urteil vom 08.06.2015 - 1 K
2856/13 -, juris; VG Köln, Urteil vom 15.11.2013 - 9 K 1009/13 -, juris; VG
Gelsenkirchen, Urteil vom 20.05.2008 - 14 K 1550/06 -, juris; Kopp/Ramsauer,
VwVfG, 16. Aufl., § 40 Rn. 50; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 40 Rn. 124). Die
Beklagte begründet die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis mit dem heute
bestehenden überdurchschnittlichen Parkdruck gerade im Bereich der E-Straße.
Diese Erwägungen knüpfen losgelöst vom Einzelfall an tatsächliche
Gegebenheiten an. Dass die Feststellungen des Beklagten zur Knappheit
öffentlichen Parkraums im hier streitgegenständlichen Bereich zutreffend sind, ist
unstreitig. Die Erwägungen stellen sich nicht als willkürlich dar, sondern treffen eine
weder rechtlich tatsächlich zu beanstandende Abwägung zwischen dem
öffentlichen Interesse an der Nutzung der Straße auch zum Abstellen von
Fahrzeugen und dem Interesse der Anlieger an der Nutzung ihrer Anlieger- und
Eigentumsrechte.
50 Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO, § 100 Abs.
1, 4 ZPO. Das Gericht sieht im Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens davon
ab, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären.
51 Die Berufung wird von der Kammer nach § 124 a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 1 Nr. 3
VwGO zugelassen, da die Frage, ob die Anlage von nicht erforderlichen
Grundstückszufahrten allein mit Blick auf die ipso iure (§ 12 Abs. 3 Nr. 3 StVO)
eintretenden rechtlichen Auswirkungen der Zufahrt auf den öffentlichen
Straßenraum als Sondernutzung im Sinne des § 16 Abs. 1 StrG einzustufen ist,
von grundsätzlicher Bedeutung ist.