Urteil des VG Freiburg vom 20.05.2015
recht auf akteneinsicht, überprüfung, erlass, aufbewahrung
VG Freiburg Beschluß vom 20.5.2015, 3 K 922/15
Zur einstweiligen Anordnung einer Gemeinde mit dem Ziel der Sicherstellung
von Daten betr. die Feststellung ihrer amtlichen Einwohnerzahl
Leitsätze
Eine Gemeinde, die sich mit der Anfechtungsklage gegen die Feststellung ihrer
amtlichen Einwohnerzahl aufgrund des Zensus 2011 wendet, kann nicht zur
Gewährung effektiven Rechtsschutzes den Erlass einer einstweiligen Anordnung
beanspruchen, mit der die weitere Aufbewahrung und Speicherung von Daten
entgegen der Löschungsvorschrift in § 19 ZensG 2011 sichergestellt werden soll.
Tenor
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.
Gründe
1 Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 VwGO) mit dem Ziel
der Verpflichtung des Antragsgegners, das beim Statistischen Landesamt
vorhandene, die Antragstellerin betreffende Datenmaterial aus dem Zensus 2011
von den Datenlöschungen nach § 19 des Gesetzes über den registergestützten
Zensus im Jahre 2011 - ZensG 2011 - und nach § 15 des Gesetzes zur
Vorbereitung eines registergestützten Zensus einschließlich einer Gebäude- und
Wohnungszählung 2011 - ZensVorbG 2011 - auszunehmen und weiter
aufzubewahren, bis über die Klage der Antragstellerin gegen den die
Einwohnerzahl der Antragstellerin feststellenden Bescheid des Antragsgegners
vom 21.06.2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24.03.2014
rechtskräftig entschieden ist, hat keinen Erfolg.
2 Soweit die Antragstellerin mit der Antragsschrift die Beiladung der Bundesrepublik
Deutschland, des Freistaates Bayern sowie des Landes Nordrhein-Westfalen und
nicht nur den Erlass einer einstweiligen Anordnung hinsichtlich des
Antragsgegners, sondern auch hinsichtlich der aus ihrer Sicht Beizuladenden
beantragt hat, bedarf es keiner Entscheidung der Kammer (mehr). Die Kammer hat
der Antragstellerin mit Verfügung vom 24.04.2015 mitgeteilt, es werde von der
angeregten Beiladung abgesehen. Es bestünden Zweifel, ob eine einstweilige
Anordnung gegenüber Beigeladenen ergehen könne. Auch im Übrigen lägen die
Voraussetzungen für eine Beiladung nach § 65 VwGO nicht vor. Die Antragstellerin
hat daraufhin mit Schriftsatz vom 30.04.2015 mitgeteilt, es sei nunmehr
beabsichtigt, Anträge auf Erlass einstweiliger Anordnungen beim
Verwaltungsgericht Düsseldorf gegen das Land Nordrhein-Westfalen, beim
Verwaltungsgericht Wiesbaden gegen die Bundesrepublik Deutschland sowie
beim Verwaltungsgericht München gegen den Freistaat Bayern zu stellen. Sie
verfolgt daher ihren Antrag auf Beiladung mit dem Ziel der Verpflichtung der - aus
ihrer Sicht - Beizuladenden nicht mehr weiter. Eine teilweise Rücknahme des
Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist darin jedoch nicht zu sehen,
da der Antrag allein gegen das Land Baden-Württemberg gerichtet war und dieser
Antrag in vollem Umfang aufrechterhalten bleibt.
3 Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg, da die
Antragstellerin jedenfalls einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht hat
(§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Soweit sie - auch gegenüber dem
Antragsgegner - begehrt, das sie betreffende Datenmaterial aus dem Zensus 2011
von den Datenlöschungen nach § 15 ZensVorbG 2011 auszunehmen und bis zum
rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens 3 K 966/14 aufzubewahren, in dem sie
sich gegen den ihre amtliche Einwohnerzahl feststellenden Bescheid des
Statistischen Landesamts vom 21.06.2013 wendet, ist der Antragsgegner aller
Voraussicht nach nicht passiv legitimiert. Die Löschungsvorschriften in § 15
ZensVorbG 2011 beziehen sich wohl ausschließlich auf Daten, die
(letztverantwortlich) vom Statistischen Bundesamt zu erheben bzw. zu speichern
waren. Dies gilt insbesondere für das Anschriften- und Gebäuderegister. Da für
dessen Erstellung und Führung das Statistische Bundesamt zuständig war bzw. ist
(§ 2 Abs. 1 Satz 1 ZensVorbG 2011), richtet sich auch die Regelung in § 15 Abs. 3
ZensVorbG, wonach das Anschriften- und Gebäuderegister zum frühestmöglichen
Zeitpunkt nach Abschluss der Auswertung des Zensus, spätestens jedoch sechs
Jahre nach dem Zensusstichtag, aufgelöst wird und die darin gespeicherten Daten
gelöscht werden, an das Statistische Bundesamt.
4 Die Antragstellerin kann aller Voraussicht nach auch nicht beanspruchen, dass
das Statistische Landesamt, soweit es zuständig ist, keine Datenlöschungen nach
§ 19 ZensG 2011 vornimmt und das die Antragstellerin betreffende Datenmaterial
weiter aufbewahrt. Die Kammer hält an ihrer bereits in der gerichtlichen Verfügung
vom 04.03.2015 im Klageverfahren geäußerten Rechtsauffassung fest.
5 Nach § 19 Abs. 1 ZensG 2011 sind Hilfsmerkmale von den Erhebungsmerkmalen
zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu trennen und gesondert aufzubewahren (Satz
1). Sie sind, soweit sich nicht aus § 22 Abs. 2 ZensG 2011 und § 23 ZensG 2011
etwas anderes ergibt, zu löschen, sobald bei den statistischen Ämtern die
Überprüfung der Erhebungs- und Hilfsmerkmale auf ihre Schlüssigkeit und
Vollständigkeit abgeschlossen ist (Satz 2), spätestens vier Jahre nach dem
Berichtszeitpunkt (Satz 3), mithin spätestens zum 09.05.2015. Nach § 19 Abs. 1
ZensG sind die Erhebungsvordrucke nach Abschluss der Aufbereitung des
Zensus, (ebenfalls) spätestens vier Jahre nach dem Berichtszeitpunkt zu
vernichten. Die nach ihrem Wortlaut eindeutige Vorschrift des § 19 ZensG lässt
eine weitere Aufbewahrung von Daten nicht zu (vgl. VG Potsdam, Beschl. v.
21.04.2015 - VG 12 L 450/15 -, juris; VG Hamburg, Beschl. v. 30.04.2015 - 10 E
2183/15 -; a. A. wohl OVG Bremen, Beschl. v. 27.04.2015 - 1 LC 315/15 -; VG
Aachen, Beschl. v. 31.03.2015 - 4 L 222/15 -; VG Düsseldorf, Beschl. v.
04.05.2015 - 20 L 16127/15 -). Vor diesem Hintergrund scheidet auch eine
Auslegung der Vorschrift aus, die dahin ginge, dass „bei den statistischen Ämtern
die Überprüfung der Erhebungs- und Hilfsmerkmale auf ihre Schlüssigkeit und
Vollständigkeit“ erst nach dem bestandskräftigen Abschluss der von Gemeinden
im Hinblick auf die Feststellung der beim Zensus 2011 ermittelten Einwohnerzahl
angestrengten Klageverfahren abgeschlossen ist. Den Gesetzgebungsunterlagen
(BT-Drucksache 16/12219, S. 48) kann nichts dafür entnommen werden, dass
eine Löschung der Hilfsmerkmale erst nach der bestandskräftigen Feststellung der
Einwohnerzahl erfolgen soll.
6 § 19 ZensG 2011 ist auch nicht mit § 15 Abs. 2 Satz 1 des Volkszählungsgesetzes
1987 - VZG 1987 - vergleichbar. Auf die Rechtsprechung zu dieser Vorschrift kann
sich die Antragstellerin daher nicht berufen. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 VZG 1987
waren die Erhebungsvordrucke einschließlich der Hilfsmerkmale zum
frühestmöglichen Zeitpunkt, spätestens zwei Wochen nach Feststellung der
amtlichen Bevölkerungszahl des Landes, zu vernichten. Diese Vorschrift knüpfte
also, was die äußerste Grenze für die Aufbewahrung der Erhebungsunterlagen
angeht, an die „Feststellung der amtlichen Bevölkerungszahl“ an. Insoweit hatte
sich der Gesetzgeber von der Erwägung leiten lassen (vgl. BT-Drucksache
10/2814, S. 25), dass die Statistischen Landesämter im Streitfall - etwa mit
Gemeinden um die korrekte Zahl ihrer Einwohner - in der Lage sein müssen, die
Richtigkeit des von ihnen festgestellten Ergebnisses nachzuweisen.
Dementsprechend ist auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (vgl.
Beschl. v. 07.12.1987 - Z 10 S 482/87 -, VBIBW 1988, 105 = NJW 1988, 988)
davon ausgegangen, dass die Zweiwochenfrist in § 15 Abs. 2 Satz 1 VZG 1987
erst nach der Bestandskraft des Bescheids zu laufen beginnt, mit dem die amtliche
Bevölkerungszahl des Landes festgestellt wird. Diese Auslegung ist aber auf § 19
ZensG 2011 nicht übertragbar. Denn diese Vorschrift knüpft nicht an die
Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl an und sieht eine starre Frist hinsichtlich
des spätesten Zeitpunkts der Löschung vor. Auch sind - wie bereits ausgeführt -
keine Hinweise dafür erkennbar, dass der Gesetzgeber zur Gewährung effektiven
Rechtsschutzes ein Abweichen von der Löschungsvorschrift zugunsten von
Gemeinden ermöglichen wollte, die sich gegen die Feststellung der Einwohnerzahl
wenden.
7 Angesichts des klaren Wortlauts von § 19 ZensG 2011 besteht keine Möglichkeit,
von der Löschungsvorschrift abzuweichen. Die Kammer hat auch keine Zweifel an
der Verfassungsmäßigkeit von § 19 ZensG 2011. Denn der Überprüfung objektiver
Unrichtigkeiten der Ergebnisse des Zensus 2011 sind verfassungsrechtliche
Grenzen gesetzt (vgl. Hess. VGH, Urt. v. 19.09.1991 - 6 UE 2588/89 -, NVwZ 1993,
497; BayVGH, Urt. v. 21.12.1994 - 4 B 93.244 - juris). Dementsprechend begegnet
es keinen rechtlichen Bedenken, dass der Gesetzgeber - trotz der
augenscheinlichen Möglichkeit, dass sich Gemeinden gegen die Feststellung der
Einwohnerzahl wenden - die Löschung der Hilfsmerkmale zwingend und zudem
spätestens zum 09.05.2015 angeordnet hat. Damit hat er dem Recht der Bürger
auf informationelle Selbstbestimmung gegenüber dem Interesse der durch die
Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl betroffenen Gemeinden an der
gerichtlichen Überprüfung der ihnen gegenüber ergangenen
Feststellungsbescheide den Vorrang eingeräumt. Die freie Entfaltung der
Persönlichkeit setzt unter den modernen Bedingungen der Datenverarbeitung den
Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung
und Weitergabe seiner persönlichen Daten voraus. Das Grundrecht gewährleistet
insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und
Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen. Es enthält auch das Gebot
der frühestmöglichen Vernichtung und Löschung von Daten (vgl. BVerfG, Urt., v.
15.12.1983 - 1 BvR 209/83 u.a. -, BVerfGE 65,1; BVerfG, Beschl. v. 24.09.1987 - 1
BvR 970/87 -, NJW 1987, 2805 = DVBl 1987, 1207). Vor diesem Hintergrund war
der Gesetzgeber unter Beachtung des ihm zukommenden gesetzgeberischen
Spielraums nicht verpflichtet, im Interesse der Gewährung effektiven
Rechtsschutzes zugunsten betroffener Gemeinden die Aufbewahrung und
Speicherung der die Gemeinden betreffenden Daten bis zum Eintritt der
Bestandskraft von Bescheiden über die Feststellung ihrer amtlichen
Einwohnerzahl zu ermöglichen. Dass dadurch die Überprüfung der
Feststellungsbescheide nicht mehr im vollem Umfang möglich ist, begegnet aus
Sicht der Kammer keinen Bedenken. Anders als bei der Volkszählung 1987 erfolgt
in dem Zensusverfahren 2011 keine volle Erfassung der Einwohner einer
Gemeinde, sondern eine Feststellung der Einwohnerzahl in einem
registergestützten Verfahren, das eine Korrektur der amtlichen Melderegister durch
eine Erhebung ausgewählter Daten in Verbindung mit deren statistischer
Auswertung beinhaltet. Die amtliche Einwohnerzahl ist damit ein statistischer und
kein objektiver Wert. Damit kommt den erhobenen Daten bei der Ermittlung der
amtlichen Einwohnerzahl ohnehin eine geringere Bedeutung zu als bei der
Volkszählung 1987. Im Mittelpunkt der Überprüfung des in der Hauptsache
angefochtenen Bescheids steht daher die Beurteilung des Zensusverfahrens als
solches (vgl. VG Potsdam, a. a. O. ).
8 Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die mit dem Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung begehrte Untersagung der Löschung und Aufbewahrung
der Hilfsmerkmale den Rechtsschutz der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren
nicht verbessern könnte. In diesem Verfahren strebt sie an, mit Hilfe der Daten die
Rechtmäßigkeit der Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl durch das Gericht
überprüfen zu lassen. Mit Einführung der Daten in das Verfahren werden diese von
dem Recht auf Akteneinsicht (§ 100 Abs. 1 VwGO) erfasst. Das von der
Antragstellerin geforderte Datenmaterial enthält aber, soweit es zur Überprüfung
der im angefochtenen Bescheid erfolgten Feststellung der Einwohnerzahl geeignet
ist, personenbezogene Daten, die der Geheimhaltungspflicht nach § 16 Abs. 1
Satz 1 Bundesstatistikgesetz - BStatG - unterliegen. Eine Einführung der Daten in
das gerichtliche Verfahren scheidet daher aus (vgl. bereits die gerichtliche
Verfügung vom 04.03.2015). Denn dadurch würde die Möglichkeit geschaffen, sie
für den Verwaltungsvollzug zu verwenden, was mit dem Recht auf informationelle
Selbstbestimmung unvereinbar ist. Zudem könnten die Daten - etwa im Rahmen
einer mündlichen Verhandlung - öffentlich werden (vgl. VG Bremen, Urt. v.
06.11.2014 - 4 K 841/13 - juris). Es ist auch nicht nach § 99 VwGO möglich, dass
das Gericht unter Ausschluss der Beteiligten und der Öffentlichkeit eine Prüfung
des Datenmaterials einschließlich darin enthaltener personenbezogener Daten
vornimmt. Unter Ausschluss der Beteiligten und der Öffentlichkeit erfolgt nach § 99
Abs. 2 VwGO lediglich die Prüfung durch den Fachsenat (beim
Oberverwaltungsgericht bzw. Bundesverwaltungsgericht), ob die Verweigerung der
Aktenvorlage durch die Behörde rechtmäßig ist (vgl. BVerwG, Beschl. v.
29.07.2002 - 2 AV 1.02 -, BVerwGE 117, 8; VG Bremen, a. a. O.).
9 Es existiert auch keine besondere Rechtsvorschrift im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz
1 BStatG, die es erlaubte, von der Geheimhaltungspflicht abzusehen.
Insbesondere enthält das Zensusgesetz 2011 keine Vorschrift, nach der in
gerichtlichen Verfahren, in denen sich Gemeinden gegen die Feststellung ihrer
beim Zensus ermittelten Einwohnerzahl wenden, eine Überprüfung
personenbezogener Daten erfolgen darf. Auch § 19 ZensG 2011 kann - wie bereits
dargelegt - eine entsprechende Regelung nicht entnommen werden.
10 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des
Streitwerts beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.