Urteil des VG Freiburg, Az. 1 K 1511/14

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VG Freiburg Urteil vom 2.3.2016, 1 K 1511/14
Verpflichtungsklage ohne vorhergehenden Antrag bei der Behörde -
Anerkennung eines ukrainischen Hochschulabschlusses
Leitsätze
1. Einer Verpflichtungsklage fehlt das erforderliche Rechtsschutzinteresse, wenn vor
Klageerhebung kein Antrag auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts an den
Beklagten gerichtet worden ist.
2. Zur Frage der Anerkennung bzw. Bewertung eines ukrainischen
Hochschulabschlusses.
Tenor
Der Beklagte zu 2 wird verurteilt, in dem in seiner Zeugnisbewertung vom 30.01.2013
(geändert am 05.03.2013) enthaltenen Hinweis den Begriff „zu
promotionsvorbereitenden Studien“ durch „zur Promotion“ zu ersetzen.
Im Übrigen werden die Klagen abgewiesen.
Die Klägerin trägt ihre eigenen außergerichtlichen Kosten und die Gerichtskosten zu je
¾, die außergerichtlichen Kosten des Beklagten zu 1 ganz und die außergerichtlichen
Kosten des Beklagten zu 2 zur Hälfte. Der Beklagte zu 2 trägt seine eigenen
außergerichtlichen Kosten zu ½ und die Gerichtskosten sowie die außergerichtlichen
Kosten der Klägerin zu ¼.
Die Berufung wird hinsichtlich der Klage gegen den Beklagten zu 2 zugelassen.
Tatbestand
1 Die Klägerin begehrt die Anerkennung ukrainischer Hochschulabschlüsse von der
Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen im Sekretariat der Ständigen
Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland als
einer Behörde des Landes Berlin und im Wege der Nostrifikation vom Land Baden-
Württemberg.
2 Die am ... geborene Klägerin studierte ab dem ...2001 an der privaten Donezker
Universität für Wirtschaft und Recht in Donezk/Ukraine. Am ...2005 legte sie dort
den bakalavr z ekonomiky pidpryemstva (übersetzt: Bachelor der
Betriebswirtschaft) ab. Am ...2006 erwarb sie an derselben Hochschule den
magistr z ekonomiky pidpryemstva (übersetzt: Magister der Betriebswirtschaft).
3 Die Klägerin lebt nunmehr in ... und ist seit dem 13.03.2014 im Besitz einer
Daueraufenthaltserlaubnis - EU.
4 Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin bat mit E-Mail vom Februar 2009
erstmals die Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen im Sekretariat der
Kultusministerkonferenz (im Folgenden: ZAB) um Mitteilung, ob sie die richtige
Stelle für die Anerkennung der ausländischen Abschlüsse seiner Ehefrau, der
Klägerin, sei. Ihm wurde daraufhin unter dem 04.03.2009 mitgeteilt, ein
umfassendes Anerkennungsverfahren für Hochschulabschlüsse werde nur dann
durchgeführt, wenn der Abschluss einen reglementierten Beruf darstelle. Das sei
im Bereich der Wirtschaftswissenschaften nicht der Fall. Für die akademische
Anerkennung sei die jeweilige deutschen Hochschule zuständig. Es gebe jedoch
einen Rechtsanspruch auf eine offizielle Bewertung ausländischer
Hochschulabschlüsse, mit der die ZAB beauftragt sei.
5 Am 12.09.2012 stellte die Klägerin einen Antrag auf Zeugnisbewertung ihrer
ukrainischen Hochschulabschlüsse. In der Folgezeit kam es zu einem
Schriftwechsel zwischen den Beteiligten, in dem es um die Akkreditierung der
Hochschule sowie die Notwendigkeit der Akkreditierung des Studiengangs sowie
eines entsprechenden Nachweises ging.
6 Unter dem 30.01.2013 stellte die ZAB der Klägerin zum bakalavr z ekonomiky
pidpryemstva folgende „Zeugnisbewertung für ausländische
Hochschulqualifikationen“ aus:
7
Dauer und Art der Ausbildung
:
8
Das Zeugnis ist entsprechend den im Herkunftsland geltenden Vorgaben
ordnungsgemäß ausgestellt. Nachgewiesen ist der Abschluss eines in
Vollzeitform regulär vierjährigen Hochschulstudiums im Studiengang „ekonomika i
pripryemnyctvo“ (Ökonomie und Unternehmertum). Es wurde ein Diplom mit
Auszeichnung erworben. Die „Doneckyi universitet ekonomiky ta prava“
(Donezker Universität für Wirtschaft und Recht) ist eine anerkannte Hochschule.
9
Entsprechung im deutschen Hochschulsystem
:
10 Der ausländische Abschluss entspricht einem deutschen Hochschulabschluss auf
Bachelorebene.
11
Hochschulzugang und Anrechnung von Studienleistungen:
12 Aufgrund des ausländischen Abschlusses kann die Zulassung zu einem Studium
an einer Deutschen Hochschule und die Anrechnung einschlägiger Studien- und
Prüfungsleistungen beantragt werden. Die jeweilige Hochschule entscheidet
hierüber in eigener Zuständigkeit auf der Grundlage der jeweils geltenden Studien-
und Prüfungsordnung.
13
Zulassung zum Masterstudium:
14 Aufgrund des ausländischen Studiums kann die Zulassung zu einem
postgradualen Studium an einer deutschen Hochschule beantragt werden. Die
jeweilige Hochschule entscheidet hierüber in eigener Zuständigkeit auf der
Grundlage der jeweils geltenden Studien- und Prüfungsordnung.
15
Gradführung
:
16 Ausländische Hochschulgrade können in Deutschland in der Regel in der
verliehenen Originalform geführt werden. Hierfür bedarf es keiner behördlichen
Genehmigung im Einzelfall. Die genauen Bestimmungen zur Führung
ausländischer Hochschulgrade sind auf der KMK-Homepage unter „Zentralstelle
für ausländisches Bildungswesen / Veröffentlichungen und Beschlüsse“ zu finden.
17
Berufliche Anerkennung:
18 Der ausländische Abschluss führt zu einem Beruf, der in Deutschland nicht
reglementiert ist. Da es für Hochschulabschlüsse, die zu nicht-reglementierten
Berufen führen, in Deutschland keine Anerkennungsbehörden gibt, ist die
Bewerbung auf eine Stelle unmittelbar an den Arbeitgeber zu richten. Der
ausländische Abschluss ermöglicht ein Arbeitsverhältnis, für das ein
Hochschulabschluss auf Bachelorebene erforderlich ist. Der jeweilige Arbeitgeber
entscheidet über die Eignung in eigener Zuständigkeit.“
19 Am selben Tage wurde eine Zeugnisbewertung zum „magistr z ekonomiky
pidpryemstva“ ausgestellt, in der ausgeführt wurde, der Abschluss entspreche in
Verbindung mit dem zuvor absolvierten vierjährigen Studium einem deutschen
Hochschuldiplom. Des Weiteren wurde ausgeführt, aufgrund des ausländischen
Abschlusses könne die Zulassung zu einem Studium an einer Deutschen
Hochschule und die Anrechnung einschlägiger Studien- und Prüfungsleistungen
beantragt werden.
20 Zu beiden Zeugnisbewertungen wurde jeweils auch eine Kurzform erteilt, die
lediglich (ohne die entsprechende Überschrift) den Text zur „Entsprechung im
deutschen Hochschulsystem“ enthält.
21 Mit E-Mail vom 21.02.2013 rügte der Prozessbevollmächtigte der Klägerin den
Zusatz, wonach mit dem Hochschulabschluss die Zulassung zu
promotionsvorbereitenden Studien möglich sei, und wies darauf hin, dass in
Baden-Württemberg und Bayern der Zugang zu einer Promotion bereits mit einem
Masterabschluss möglich sei. Diesem entspreche der Abschluss der Klägerin. Im
Übrigen habe auch die Ukraine den Bolognaprozess grundsätzlich nachvollzogen.
Hinsichtlich des Promotionsrechts sei auf das ukrainische Recht abzustellen, nach
dem der Abschluss der Klägerin sie zur Aufnahme in die Aspirantur berechtigen
würde. In deren Rahmen werde eine Dissertation angefertigt, nach deren
Verteidigung der Hochschulgrad eines „kandydat nauk“ geführt werden könne, der
- auch nach der von der ZAB geführten Datenbank ANABIN - einer deutschen
Promotion entspreche.
22 Daraufhin änderte die ZAB unter dem 05.03.2013 die Zeugnisbewertung des
Magisterabschlusses ab, die nunmehr wie folgt lautete:
23
„Dauer und Art der Ausbildung
:
24 Nachgewiesen ist der Abschluss eines in Vollzeitform regulär 1-jährigen
Hochschulstudiums im Studiengang „ekonomika i pripryemnyctvo“ (Ökonomie und
Unternehmertum). Der Abschluss basiert auf dem zuvor an derselben Hochschule
nach vierjährigem Studium erworbenen Abschluss „bakalavr z ekonomiky
pidpryemstva“ (Bachelor der Betriebswirtschaft) im Studiengang „ekonomika i
pidpryemnyctvo“ (Ökonomie und Unternehmertum). Beide Abschlüsse wurden mit
Auszeichnung erworben. Die „Doneckyi universitet ekonomiky ta prava“
(Donezker Universität für Wirtschaft und Recht) ist eine anerkannte Hochschule.
25
Entsprechung im deutschen Hochschulsystem
:
26 Der Abschluss entspricht in Verbindung mit dem zuvor absolvierten vierjährigen
Studium einem deutschen Hochschulabschluss auf Master-Ebene.
27
Hochschulzugang und Anrechnung von Studienleistungen:
28 Aufgrund des ausländischen Abschlusses kann die Zulassung zu einem Studium
an einer Deutschen Hochschule und die Anrechnung einschlägiger Studien- und
Prüfungsleistungen beantragt werden. Die jeweilige Hochschule entscheidet
hierüber in eigener Zuständigkeit auf der Grundlage der jeweils geltenden Studien-
und Prüfungsordnung.
29
Zulassung zum Masterstudium:
30 Aufgrund des ausländischen Studiums kann die Zulassung zu einem
postgradualen Studium an einer deutschen Hochschule beantragt werden. Die
jeweilige Hochschule entscheidet hierüber in eigener Zuständigkeit auf der
Grundlage der jeweils geltenden Studien- und Prüfungsordnung.
31
Zulassung zur Promotion
32 Aufgrund des ausländischen Abschlusses kann die Zulassung zu
promotionsvorbereitenden Studien bei einer deutschen Hochschule beantragt
werden. Die jeweilige Hochschule entscheidet hierüber in eigener Zuständigkeit
auf der Grundlage der jeweils geltenden Promotionsordnung“
33 Die Hinweise zur Gradführung sowie zur beruflichen Anerkennung entsprechen
wörtlich denen in der Bewertung des Bachelorabschlusses.
34 In der Folgezeit rügte der Prozessbevollmächtigte der Klägerin zusätzlich, dass in
den Bewertungen lediglich ausgeführt worden sei, dass die Abschlüsse einem
deutschen Bachelor- bzw. Masterabschluss „entsprächen“, womit lediglich die
formale Entsprechung festgestellt worden sei. Die Klägerin habe angesichts ihrer
Studienleistungen einen Anspruch darauf, dass ihre Abschlüsse als „gleichwertig“
bewertet würden. Das ergebe ein Vergleich dieser Abschlüsse mit den in
Deutschland angebotenen betriebswirtschaftlichen Studiengängen. Dabei sei zu
berücksichtigen, dass diese international schon lange eher im Mittelfeld lägen. Es
genüge nach der Lissabon-Konvention nicht, die Bewertung mit „entspricht“ mit
dem bloßen Hinweis zu begründen, dies entspreche der ständigen
Verwaltungspraxis der ZAB. Die ZAB habe die in der Lissabon-Konvention
aufgestellte Vermutung der Gleichwertigkeit nicht widerlegt. Dabei sei zudem die
spätere Berufserfahrung der Klägerin zu berücksichtigen. Hinzu komme, dass die
ZAB durch die Lissabon-Konvention verpflichtet sei, eine - verbindliche -
Anerkennungsentscheidung zu erlassen. Es sei vertragswidrig, dass es in
Deutschland kein verbindliches Anerkennungsverfahren mehr gebe. Es sei darauf
hinzuweisen, dass andere Unterzeichnerstaaten (Dänemark, Kroatien, Russische
Föderation, Ukraine) verbindliche Anerkennungsentscheidungen treffen würden.
Er beantrage eine förmliche Bewertung. Ferner äußerte er die Besorgnis der
Befangenheit.
35 Mit Schreiben vom 30.10.2013 teilte die ZAB dem Prozessbevollmächtigten der
Klägerin mit, seiner Bitte könne nicht entsprochen werden, da sie keine
Anerkennungsbefugnis habe. Die Zeugnisbewertung sei eine vergleichende
Einschätzung und keine Anerkennung. Rechtsansprüche ließen sich aus dieser
Bescheinigung nicht ableiten. Eine Anerkennung des Hochschulabschlusses im
Hinblick auf einen Zugang zur Promotion obliege der Hochschule, bei der die
Klägerin sich um die Promotionszulassung bewerbe. Nach weiterem
Schriftwechsel wies die ZAB mit Schreiben vom 29.04.2014 darauf hin, dass dem
bisherigen Schriftverkehr nichts hinzuzufügen sei.
36 Bereits mit Schreiben vom 06.03.2014 wandte sich die Klägerin an das Ministerium
für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg (im Folgenden:
Ministerium) und bat um Mitteilung, wer die zuständige Stelle nach § 37 Abs. 7
LHG sei.
37 Daraufhin wurde ihr unter dem 01.04.2014 mitgeteilt, für die Bewertung
ausländischer Hochschulqualifikationen auf der Basis der Lissabon-Konvention sei
die ZAB zuständig. Diese Zuständigkeit werde sich auch künftig nicht ändern.
38 Mit Schriftsatz vom 31.03.2014 an das Ministerium legte der
Prozessbevollmächtigte der Klägerin dar, dass er beabsichtige, Klage zu erheben.
Es werde dabei um zwei Rechtsfragen gehen, nämlich um die Verpflichtung zur
Anerkennung durch einen Verwaltungsakt und die Art und Weise der
Gleichwertigkeitsprüfung. § 36 b Abs. 1 LHG a.F. (“Bewertung“) könne einen
Anspruch auf Anerkennung nicht ausschließen, da das Transformationsgesetz zur
Lissabon-Konvention als Bundesrecht dem Landesrecht vorgehe. Die
Verweigerung der Anerkennung gleichwertiger ausländischer
Hochschulabschlüsse führe zu einem Verstoß gegen den in Art. 11 der
Daueraufenthaltsrichtlinie verankerten Gleichbehandlungsgrundsatz beim Zugang
zur Erwerbstätigkeit. Die Klägerin werde beim Zugang zum Arbeitsmarkt
rechtsgrundlos schlechter gestellt als Spätaussiedler aus der Ukraine. Diese
hätten gemäß § 10 Abs. 2 BVFG einen Anspruch auf Durchführung eines
Anerkennungsverfahrens, das mit einer Nostrifikation durch einen entsprechenden
Verwaltungsakt abgeschlossen werde. Die Bundesrepublik Deutschland habe die
völkerrechtlich verbindliche Erklärung hinsichtlich der Zuständigkeit der ZAB
abgegeben. Es sei zweckmäßig, dass die ZAB das Verwaltungsverfahren
weiterführe. Falls von einer Zuständigkeit des Landes ausgegangen werde, werde
um zeitnahe Mitteilung gebeten.
39 Mit weiterem Schriftsatz vom 02.05.2014 teilte der Prozessbevollmächtigte der
Klägerin dem Ministerium mit, da ihm die ZAB auf seine Bitte um Bestätigung der
Behördenzuständigkeit und die Erteilung der ausstehenden Rechtsmittelbelehrung
lediglich ein nichtssagendes Schreiben zugesandt habe, gehe er von einem
negativen Kompetenzkonflikt aus. Er werde daher Klage erheben, die zusätzlich
zur Lissabon-Konvention auch auf die Daueraufenthaltsrichtlinie gestützt werde.
40 Mit Schreiben vom 27.05.2014 erklärte das Ministerium, die Zuständigkeit für die
Erstellung zweckfreier Bewertungen auf der Grundlage der Lissabon-Konvention
liege bei der ZAB. Eine eigenständige und umfassende Anerkennung
ausländischer Hochschulqualifikationen zu akademischen und beruflichen
Zwecken durch einen gesonderten Bescheid gebe es - abgesehen von bundes-
oder landesrechtlich geregelten Berufen - weder durch eine zentrale Stelle in
Baden-Württemberg noch in einem anderen Bundesland.
41 Die Klägerin hat am 02.07.2014 Klage erhoben, mit der sie ihre Begehren
weiterverfolgt. Zur Begründung führt sie aus, sie habe für ihre
überdurchschnittlichen Studienleistungen mehrere Auszeichnungen erhalten. Sie
habe - anders als vom Beklagten zu 2 vorgetragen - in der Ukraine elf Schuljahre
Regelschulzeit gehabt und ihren Schulabschluss zudem mit Auszeichnung
erworben. Sie habe im Jahr 2006/2007 ein erfolgreiches Theoriesemester an der ...
sowie ein Praxissemester bei einem deutschen Unternehmen absolviert. 2008
habe sie ein neunmonatiges Fachpraktikum bei der ... ... in Hamburg absolviert.
Am 21.09.2011 habe sie das weltweit anerkannte Berufsexamen im Bereich der
inneren Revision (CIA-Exam) erfolgreich abgelegt. Sie habe ferner in deutschen
Fachzeitschriften veröffentlicht. Sie sei von ... 2014 bis ... 2015 befristet als
Assistentin Corporate (Global) Compliance/Internal Audit für die ... ... tätig gewesen.
Daraufhin sei sie durch das Institute of Internal Auditors/USA zum Certified Internal
Auditor bestellt worden. Seit dem ... 2015 sei sie unbefristet beim ... beschäftigt und
durchlaufe neben ihrer praktischen Tätigkeit eine Qualifizierung ...
42 Soweit der Beklagte zu 1 geltend mache, dass ein Antrag auf Gradumwandlung
beim Wissenschaftsministerium nicht gestellt worden sei, treffe das nicht zu. Im
Schreiben vom 31.03.2014 seien ausdrücklich die Worte Nostrifikation und
Verwaltungsakt verwendet worden. Soweit der Beklagte zu 1 weiter zwischen
Gradumwandlung und Nostrifikation unterscheide, sei darauf hinzuweisen, dass
beides identisch sei. Im Übrigen sei der Beklagte verpflichtet gewesen, darauf
hinzuweisen, dass von seinem Standpunkt aus eine Gradumwandlung begehrt
werde. Das sei jedoch unterblieben.
43 Die Klägerin könne sowohl aus Art. 11 Abs. 1 Buchst. a Daueraufenthaltsrichtlinie
i.V.m. Art. 21 EU Grundrechte Charta als auch der Lissabon-Konvention subjektive
Rechte herleiten. Der Anspruch aus Art. 11 Abs. 1 Buchst. a
Daueraufenthaltsrichtlinie richte sich gegen den Beklagten zu 1, das Land Baden-
Württemberg. Der Beklagte zu 2, das Land Berlin, sei für den
Anerkennungsanspruch aus der Lissabon-Konvention bzw. aus dem
Transformationsgesetz passiv legitimiert. Dies folge aus den verbindlichen
Erklärungen der Bundesrepublik Deutschland vom 07.12.2007 und vom
21.03.2013. Danach sei innerstaatlich die Zentralstelle für ausländisches
Bildungswesen für die Anerkennung ausländischer Hochschulabschlüsse
zuständig.
44 Ein Anerkennungsanspruch folge aus dem in Art. 11 Abs. 1 Buchst. a
Daueraufenthaltsrichtlinie verankerten Gleichbehandlungsgrundsatz beim Zugang
zur Erwerbstätigkeit. Nur durch eine staatliche Anerkennung könne gegenüber
potenziellen privaten oder öffentlichen Arbeitgebern in einem
Bewerbungsverfahren erfolgreich die Gleichwertigkeit eines ausländischen
Hochschulabschlusses nachgewiesen werden. Die Klägerin erfülle die
Voraussetzungen der Daueraufenthaltsrichtlinie für Drittstaatsangehörige. Sie
werde unter Verstoß gegen Art. 11 Daueraufenthaltsrichtlinie schlechter gestellt als
Spätaussiedler der vierten und fünften Generation aus der Ukraine. Diese hätten
nach § 10 Abs. 2 BVFG einen Anspruch auf Durchführung eines
Anerkennungsverfahrens, das in Baden-Württemberg mit einer Nostrifikation
abgeschlossen werde. Die durch Großeltern vermittelte Volkszugehörigkeit sei
kein nach der Daueraufenthaltsrichtlinie zulässiges Differenzierungskriterium. Auch
Art. 21 EU Grundrechte Charta verbiete eine Diskriminierung aufgrund der
ethnischen Zugehörigkeit. Diese Bestimmung sei nach der Rechtsprechung des
EuGH hier anzuwenden, da der Anwendungsbereich der Daueraufenthaltsrichtlinie
betroffen sei. Die Rechtfertigung einer ethnischen Diskriminierung sei generell nicht
möglich. Der privilegierte Personenkreis habe kein Kriegsfolgenschicksal mehr
erlitten. Der Gleichheitsverstoß könne nur durch die Einräumung eines Anspruchs
auf Nostrifikation vermieden werden. Das entspreche der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs in Gleichbehandlungs- bzw. Diskriminierungsfällen.
45 Sie habe auch einen Anspruch auf Anerkennung ihrer Abschlüsse durch
Verwaltungsakt gemäß Art. VI.1 Lissabon-Konvention. Der gemäß Art. 31 Abs. 2
Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge rechtlich verbindliche
Explanatory Report zur Lissabon-Konvention stelle klar, dass die Vertragsparteien
Hochschulabschlüsse anerkennen sollen, soweit kein substantieller Unterschied
zwischen der Qualifikation, um deren Anerkennung nachgesucht werde, und der
entsprechenden Qualifikation in dem Land, in dem die Anerkennung beantragt
werde, nachzuweisen sei. Nur soweit es um eine nachrangige Bewertung gemäß
Art. VI.2 Lissabon-Konvention gehe, erfolge diese nach Maßgabe des Art. VI.4.
Aus dem Explanatory Report ergebe sich, dass es nicht zulässig sei, dass eine
Vertragspartei, die ein Anerkennungssystem habe, in einem speziellen Einzelfall
nur eine Bewertung abgebe. Da für Spätaussiedler in Deutschland nach wie vor
ein Anspruch auf Anerkennung ihrer ausländischen Hochschulabschlüsse in Form
einer Nostrifikation bestehe, sei eine förmliche Anerkennung ausländischer
Hochschulabschlüsse gemäß Art. VI.1 geboten. In der verbindlichen Erklärung der
Bundesrepublik vom 07.12.2007 gegenüber der UNESCO sowie in der am
21.03.2013 wiederholten Erklärung gegenüber beiden Verwahrerinnen der
Lissabon-Konvention habe Deutschland erklärt, dass das Land Berlin, der
Beklagte zu 2, „on behalf of German higher education authorities and institutions“
tätig werde. Das bedeute, dass es Entscheidungen für die deutschen Hochschulen
und Wissenschaftsbehörden (Ministerien) treffe. Es gebe kein Wahlrecht zwischen
einer Anerkennung durch Verwaltungsakt und einer bloßen Bewertung. Der
Anwendungsbereich des Art. VI.2 der Lissabon-Konvention sei nur für den Fall
gedacht, dass es aus innerstaatlichen (verfassungsrechtlichen) Gründen eines
Unterzeichnerstaates ausnahmsweise nicht möglich sei, eine Anerkennung zu
treffen. Nur in diesem Fall werde die Anerkennung durch Art. VI.2 Lissabon-
Konvention umgesetzt. Etwaige Vorbehalte im Sinne des Art. 19 Wiener
Übereinkommen über das Recht der Verträge gegen den Vorrang der
Anerkennungsentscheidung habe Deutschland nicht erhoben und völkerrechtlich
auch nicht erheben können. Ein unverbindliches Bewertungsverfahren verstoße
gegen das in Art. 18 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge
verankerte Frustrationsprinzip. Danach sei zwischen der Unterzeichnung und der
Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrages alles zu unterlassen, was den Zielen
des Vertrages widerspräche. Eine solche Nostrifikation habe es in allen
Bundesländern zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der Lissabon-Konvention noch
gegeben. Sie sei erst danach - außer für Spätaussiedler - ersatzlos abgeschafft
worden. Zwar sei es nach der Lissabon-Konvention nicht geboten, eine
Nostrifikation mit inländischer Titelführung durchzuführen, eine verbindliche
Anerkennungsentscheidung sei jedoch geboten. Auch aus den Motiven des
Gesetzgebers (Denkschrift des Auswärtigen Amts [Bundestagsdrucksache
16/1291 vom 21.04.2006] und der Stellungnahme des Ausschusses des
Bundestags [Bundestagsdrucksache 16/3669]) ergebe sich, dass man von einer
Anerkennung (und nicht nur einer Bewertung) ausgegangen sei. Auch die
Studienplatzverordnungen der Länder Rheinland-Pfalz, Schleswig Holstein und
Sachsen erachteten die Ergebnisse des Beklagten zu 2 als verbindlich.
Deutschland habe nach dem förmlichen Zustimmungsgesetz keinen
verfassungsrechtlichen Spielraum mehr für eine Einschränkung der Lissabon-
Konvention. Eine solche Einschränkung sei insbesondere nicht durch § 36 b LHG
a.F. bzw. § 37 Abs. 7 LHG n.F. möglich. Unabhängig davon gehe das
Transformationsgesetz als Bundesrecht dem Landesrecht vor. Die Verweigerung
der Anerkennung durch einen Verwaltungsakt verstoße auch im Rahmen der
Lissabon-Konvention gegen die Daueraufenthaltsrichtlinie. Auch bei der
Durchführung völkerrechtlicher Verträge sei das vorrangige Unionsrecht zu
beachten.
46 Art. VI.1 i.V.m. Art. III.1 Lissabon-Konvention gehe von der Vermutung der
Gleichwertigkeit der Hochschulbildung in den Vertragsstaaten aus. Das bedeute,
dass sich die akademischen Rechte der Klägerin nach ukrainischem Recht
bestimmten. Ausweislich der Anlage zum Magister habe sie in der Ukraine Zugang
zur Aspirantur. Diese sei ein Promotionsstudium. Der Beklagte zu 2 habe keine
Entscheidung getroffen, sondern nur eine unverbindliche Zeugnisbewertung
durchgeführt, die nicht ausreichend begründet sei. Es seien nach der Datenbank
ANABIN drei Bewertungsstufen vorgesehen, von denen lediglich die mittlere
vergeben worden sei. Wäre der ukrainische Master als „gleichwertig“ anerkannt
worden, so wäre es der Klägerin möglich, unverzüglich zu promovieren. Nach den
Empfehlungen des Europarats zu den Kriterien und dem Verfahren der
Anerkennung ausländischer Qualifikationen (dort Nr. 39c) seien auch die
nachträglichen Berufserfahrungen der Klägerin zu berücksichtigen. Einen
Beurteilungsspielraum gebe es nicht. Voraussetzung für die Anerkennung sei nicht
die 100-prozentige Gleichwertigkeit. Die Klägerin selbst habe eine aussagekräftige
Gleichwertigkeitsprüfung durchgeführt und der ZAB vorgelegt. Dabei habe sie sich
am Studiengang Diplomkauffrau der Universität Mannheim, dem einjährigen
Masterprogramm Wirtschaftswissenschaften der Universität Hannover (nebst
vierjährigem Bachelor) und am zweijährigen Masterprogramm Master of
Economics der Universität Ulm (nebst dreijährigem Bachelor) orientiert. Die
Klägerin habe bei dem auch der Kammer vorgelegten tabellarischen Vergleich
diejenigen von ihr im Rahmen ihres Studiums belegten Fächer berücksichtigt, die
denen des jeweiligen deutschen Programms entsprochen hätten. Dabei falle ins
Gewicht, dass es auch Abweichungen zwischen den deutschen Universitäten
gebe. Hinsichtlich der Qualität des Vorlesungsbetriebs sei darauf hinzuweisen,
dass die von der Klägerin in der Ukraine besuchte Universität auf der
höchstmöglichen Stufe mit Promotionsrecht akkreditiert und auch reakkreditiert
worden sei. Zudem habe die Klägerin in Kleingruppen mit 14 bis 30 Personen
studiert, während viele Veranstaltungen auf dem Gebiet der
Betriebswirtschaftslehre bzw. der Wirtschaftswissenschaften in Deutschland
Massenveranstaltungen seien. Die Klägerin habe das im Fall der Universität Ulm
vorgeschriebene Pflichtpraktikum von acht Wochen mit ihren Pflichtpraktika von
neun Wochen ebenfalls übererfüllt. Zudem sei zu berücksichtigen, dass sie bereits
als Studierende in anerkannten wissenschaftlichen Fachzeitschriften in der
Ukraine als Allein- oder Mitautorin veröffentlicht habe. Da nachträgliche
Berufserfahrungen zu berücksichtigen seien, sei auf das nach ihrem
Magisterabschluss absolvierte neunmonatige Fachpraktikum in einer weltweit
tätigen Wirtschaftsprüfungsgesellschaft in Hamburg hinzuweisen. Ferner habe sie
das weltweit angebotene Berufsexamen zum Certified Internal Auditor (CIA-Exam)
abgelegt. Sie habe zusammen mit dem Prozessbevollmächtigten auch in
namhaften Fachzeitschriften in Deutschland publiziert.
47 Die Beweislast für die hiermit dargetane Gleichwertigkeit liege gemäß Art. III.3 (5)
Lissabon-Konvention beim Beklagten zu 2. Die Datenbank ANABIN sei dabei
unverwertbar, da sie widersprüchlich und auch unvollständig sei. Die Beurteilung,
dass der von der Klägerin absolvierte Studiengang inländischen
Hochschulabschlüssen auf diesem Gebiet lediglich „entspreche“, sei auch deshalb
nicht zu rechtfertigen, weil in derselben Datenbank ukrainische Abschlüsse auf
dem Gebiet der Rechtswissenschaft ebenfalls als deutschen Abschlüssen
„entsprechend“ eingeschätzt worden seien. Das sei vor dem Hintergrund, dass die
Rechtswissenschaft national geprägt sei, die Wirtschaftswissenschaften jedoch
international seien, nicht zu vertreten. Das Ergebnis der Gleichwertigkeitsprüfung
der Klägerin lege nahe, dass Arbeitsweise und Methodik des Beklagten zu 2 nicht
ausreichend rational seien und es an der erforderlichen Fach- und
Sprachkompetenz fehle.
48 Die Klägerin beantragt,
49 den Beklagten zu 1 unter Aufhebung seines Bescheides vom 27.05.2014 zu
verpflichten, die ukrainischen Hochschulabschlüsse der Klägerin als inländischen
Master und Bachelor, hilfsweise als inländischen Hochschulabschluss als
Diplomkauffrau, zu nostrifizieren,
50 den Beklagten zu 2 unter Aufhebung seines Bescheides vom 30.10.2013 zu
verpflichten, die ukrainischen Hochschulabschlüsse der Klägerin durch
Verwaltungsakt als gleichwertig zu einem inländischen Master und Bachelor,
hilfsweise als gleichwertig zu einem inländischen Hochschulabschluss als
Diplomkauffrau, anzuerkennen,
51 fürsorglich, den Beklagten zu 2 zu verurteilen, die ukrainischen
Hochschulabschlüsse der Klägerin als gleichwertig zu einem inländischen Master
und Bachelor zu bewerten,
52 höchst hilfsweise, den Beklagten zu 2 zu verurteilen, in dem in seiner
Zeugnisbewertung vom 30.01.2013 (geändert am 05.03.2013) enthaltenen
Hinweis den Begriff „zu promotionsvorbereitenden Studien“ durch „zur Promotion“
zu ersetzen.
53 Der Beklagte zu 1 beantragt,
54 die Klage abzuweisen
55 Zur Begründung wird ausgeführt, die Klage sei bereits unzulässig, weil die Klägerin
eine Gradumwandlung gegenüber dem Wissenschaftsministerium nicht beantragt
habe. In ihren beiden Schreiben an das Wissenschaftsministerium habe die
Klägerin vor allem die Klärung von Zuständigkeitsfragen im Zusammenhang mit
der Erteilung einer Zeugnisbewertung durch die ZAB angesprochen. Soweit sie
eine umfassende Anerkennung begehrt habe, sei ihr mit Schreiben vom
27.05.2014 erläutert worden, dass zwischen beruflicher und akademische
Anerkennung zu trennen sei und Anerkennungen im akademischen Bereich nicht
isoliert ausgesprochen würden. Aus den Schriftsätzen der Klägerin sei nicht
ersichtlich gewesen, dass sie eine Gradumwandlung begehre.
56 Soweit die Klägerin eine umfassende Anerkennung ihrer ukrainischen
Hochschulabschlüsse durch einen Verwaltungsakt ohne Umwandlung der Grade
in einen inländischen Grad begehre, sei ebenfalls fraglich, ob die Klage zulässig
sei, weil seitens des Beklagten zu 1 kein ablehnender Verwaltungsakt erlassen
worden sei.
57 Unabhängig davon habe die Klägerin keinen Anspruch nach § 37 Abs. 1 S. 5 LHG
auf Umwandlung ihres ausländischen Hochschulgrades in den entsprechenden
deutschen Grad. Sie sei Ukrainerin, gehöre aber unstreitig nicht zu dem nach dem
BVFG berechtigten Personenkreis. Eine analoge Anwendung sei nicht möglich.
Eine planwidrige Regelungslücke liege nicht vor. Sinn und Zweck der Regelungen
des BVFG sei es, einen Ausgleich für Nachteile, die aufgrund von singulären
historischen Situationen erlitten worden seien, zu schaffen. Im Übrigen führe selbst
ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu keinem Anspruch der Klägerin auf
Einbeziehung in diese Regelung, weil dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum
zustehe. Insbesondere könne er - im Falle einer Verwerfung der Norm - die
Regelung des § 10 Abs. 2 BVFG gänzlich streichen. Die Umwandlung eines
ausländischen Hochschulgrades nach § 37 Abs. 1 S. 5 LHG habe auch nicht die
Wirkungen, die die Klägerin mit einer Nostrifikation verbinde. Bei einer Nostrifikation
werde eine ausländische Qualifikation inhaltlich mit einer inländischen Qualifikation
verglichen, der formale Hochschulgrad bei Gleichwertigkeit in einen
entsprechenden inländischen Grad umgewandelt und - dies sei entscheidend -
zugleich berufliche Berechtigungen mit der Gradumwandlung verbunden. Die
Umwandlung eines Grades nach § 37 Abs. 1 S. 5 LHG berechtige jedoch lediglich
zur formalen Führung des umgewandelten Grades, berufliche Berechtigungen
gingen nicht damit einher.
58 Die Klägerin könne sich auch nicht darauf berufen, gemäß Art. 11 Abs. 1 Buchst. a
Daueraufenthaltsrichtlinie einen Anspruch darauf zu haben, wie eine
Spätaussiedlerin behandelt zu werden. Art. 11 Abs. 1 Buchst. a
Daueraufenthaltsrichtlinie besage, dass langfristig Aufenthaltsberechtigte wie
eigene Staatsangehörige zu behandeln seien. Richtige Vergleichsgruppe sei
daher die Gruppe der Inländer und nicht die Gruppe der Inländer, die zugleich
Spätaussiedler seien. Eine Inländerin, die denselben Hochschulabschluss in der
Ukraine wie die Klägerin erworben habe, könne ebenfalls keine isolierte
Anerkennung ihrer Abschlüsse erhalten.
59 Soweit die Klägerin die Anerkennung ihrer ukrainischen Abschlüsse durch einen
zentralen Verwaltungsakt begehre, sei darauf hinzuweisen, dass das deutsche
Recht einen solchen Anerkennungsbescheid nicht kenne. Auch die Lissabon-
Konvention biete keine Rechtsgrundlage für eine umfassende Anerkennung. Sie
enthalte keine Verpflichtung, neue selbstständige Anerkennungsverfahren
einzuführen, sondern baue auf den vorhandenen Anerkennungssystemen der
Vertragsstaaten auf. Das könnten entweder zentrale Anerkennungsverfahren sein
oder in föderalen Systemen wie der Bundesrepublik Deutschland dezentrale
Verfahren. Das Abkommen verpflichte die Vertragsstaaten in erster Linie dazu, die
bestehenden Anerkennungsverfahren diskriminierungsfrei durchzuführen. Für den
Fall, dass in einem Vertragsstaat kein entsprechendes Anerkennungsverfahren
vorgesehen sei, bestehe lediglich die völkerrechtliche Verpflichtung, jedem Inhaber
einer Hochschulqualifikation den Zugang zu einer Bewertung zu ermöglichen (Art.
III.1 Lissabon-Konvention).
60 Der Beklagte zu 2 beantragt,
61 die Klage abzuweisen.
62 Zur Begründung wird ausgeführt, ein Anspruch auf der Grundlage des
Berufsqualifikationsfeststellungsgesetzes Berlin (BQFG Bln) bestehe nicht, da das
Begehren nicht in dessen Anwendungsbereich falle (vgl. § 2 Abs. 2 und 3 BQFG
Bln). Ein Anspruch auf der Grundlage von § 4 Abs. 3 Nr. 2 des Gesetzes über das
Sekretariat der ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der
Bundesrepublik Deutschland i.V.m.d. Gesetz zu dem Übereinkommen vom
11.04.1997 über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich der
europäischen Region (Lissabon-Konvention) umfasse gerade keine Anerkennung,
wie sie von der Klägerin begehrt werde, sondern nur die Bewertung ausländischer
Bildungsabschlüsse. Eine solche Bewertung sei der Klägerin erteilt worden. Die
von der Klägerin begehrte Bewertung ihrer Hochschulabschlüsse als gleichwertig
zu einem inländischen Master sei mit Datum vom 05.03.2013 erfolgt. Das ergebe
sich aus dem Wortlaut der Bewertung. Ein Bescheid des Beklagten zu 2 vom
30.10.2013, dessen Aufhebung die Klägerin beantragt habe, existiere nicht. Die
Klägerin sei mit einem Schreiben von 30.10.2013 lediglich über das Fehlen der
Anerkennungsbefugnis, den Rechtscharakter der Zeugnisbewertung und die
zuständige Stelle für eine Anerkennung des Hochschulabschlusses im Hinblick auf
den Promotionszugang informiert worden. Diese Information sei zutreffend, so
dass insoweit kein Korrekturbedarf bestehe.
63 Auf eine gerichtliche Aufklärungsverfügung wurde mit Schriftsatz vom 26.01.2016
ausgeführt, anders als in der Datenbank ANABIN werde bei Zeugnisbewertungen,
die auf den Zugang zum nichtreglementierten Teil des Arbeitsmarkts abzielten, nur
die Bewertungskategorie „entspricht“ verwendet. Der Hochschulabschluss der
Klägerin sei formal einem deutschen Hochschulabschluss auf Masterebene
zugeordnet worden. Da jedoch aufgrund der nur zehnjährigen Schulbildung der
Klägerin allgemeinbildende Fächer im Umfang von ca. 2 Semestern Teil des
Studiums gewesen seien, sei der fachwissenschaftliche Anteil des ukrainischen
Abschlusses im Vergleich zu einem deutschen Abschluss deutlich geringer. Aus
diesem Grund sei in der Zeugnisbewertung unter dem Punkt „Zulassung zur
Promotion“ der Hinweis auf promotionsvorbereitende Studien gegeben worden. An
gleicher Stelle sei angemerkt worden, dass die jeweilige Hochschule über die
Zulassung zur Promotion entscheide. Für diese in ihrer eigenen Verantwortung
stehende Entscheidung müsse sie die Zeugnisbewertung nicht heranziehen.
64 Die einschlägigen Akten (1 Leitzordner und 1 Band) liegen vor und waren
Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Hierauf sowie auf die Schriftsätze der
Beteiligten wird ergänzend verwiesen.
Entscheidungsgründe
65 1. Die Klage gegen den Beklagten zu 1 ist unzulässig. Für die als
Untätigkeitsklage statthafte Verpflichtungsklage (§§ 42 Abs. 1, 75 VwGO) fehlt
das erforderliche Rechtsschutzinteresse (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.07.1990
- NC 9 S 58/90 - NVwZ-RR 1990, 566; OVG NRW, Urt. v. 29..06.2009 - 12 A
1638/07 - juris; v. Albedyll in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfaut, VwGO, 6. Aufl. 2014,
vor § 40 Rnr. 26), da die Klägerin vor Klageerhebung keinen Antrag auf Erlass
des begehrten Verwaltungsakts an den Beklagten zu 1 gerichtet hat. Dieses
Erfordernis kann auch nicht nach Klageerhebung nachgeholt werden
(Kopp/Schenke, a.a.O.; v. Albedyll in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfaut, a.a.O.).
66 Die vor Klageerhebung an das Ministerium für Wissenschaft, Forschung und
Kunst Baden-Württemberg (Wissenschaftsministerium) gerichteten Schriftsätze
sind nicht als Antrag auf Erlass eines Verwaltungsakts durch dieses Ministerium
auszulegen, mit dem die ukrainischen Hochschulzeugnisse der Klägerin
nostrifiziert bzw. in einen entsprechenden inländischen Hochschulgrad
umgewandelt werden.
67 Erklärungen im öffentlichen Recht sind entsprechend den für die Auslegung von
Willenserklärungen geltenden allgemeinen Grundsätzen (§§ 133, 157 BGB)
auszulegen. Wesentlich ist hiernach der geäußerte Wille des Beteiligten, wie er
sich aus der Erklärung und den sonstigen Umständen ergibt. Neben dem
Wortlaut der Erklärung ist auch die Interessenlage des Rechtsmittelführers zu
berücksichtigen, soweit sie sich aus dem Parteivortrag und sonstigen für die
Behörde als Empfänger der Erklärung erkennbaren Umständen ergibt. Ist der
Rechtsmittelführer anwaltlich vertreten, kommt der gewählten Formulierung
gesteigerte Bedeutung zu. Selbst dann darf die Auslegung jedoch vom Wortlaut
abweichen, wenn sonstige Umstände eindeutig erkennen lassen, dass das
Gewollte von der gewählten Formulierung abweicht. Eine bloße - erkennbar -
unrichtige Bezeichnung des Gemeinten schadet demzufolge nicht (VGH Bad.-
Württ., Urt. v. 07.01.2013 - 2 S 2120/12 - NVwZ-RR 2013, 398).
68 Der erste an das Wissenschaftsministerium gerichtete Schriftsatz vom
06.03.2014 war eindeutig darauf gerichtet, dass das Ministerium der Klägerin die
zuständige Stelle benennt. Nachdem das erfolgt war, richtete der
Klägerinvertreter einen zweiten Schriftsatz vom 31.03.2014 an das
Wissenschaftsministerium. Am Ende des einleitenden Absatzes dieses
Schriftsatzes wird ausgeführt „Im anstehenden Rechtsmittelverfahren wird es
unter anderem um zwei Rechtsfragen gehen, nämlich um die Verpflichtung zur
Anerkennung durch einen Verwaltungsakt und die Art und Weise der
Gleichwertigkeitsprüfung. Ich möchte der Klage nicht in allen Einzelheiten
vorgreifen und weise daher im Folgenden nur auf einige Punkte hin.“ Der
Klägerinvertreter geht sodann auf die Auslegung des Übereinkommens über die
Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen
Region vom 11.04.1997 (sog. Lissabon-Konvention; BGBl. 2007 II, 712, 713) ein
und macht geltend, die Verweigerung der Anerkennung gleichwertiger
ausländischer Hochschulabschlüsse würde gegen Art. 11 der
Daueraufenthaltsrichtlinie verstoßen. Sodann führt er auf Seite 4 unten aus:
„Außerdem würde meine Ehefrau bei dem Zugang zum Arbeitsmarkt
rechtsgrundlos unter Verstoß gegen Art. 11 Daueraufenthaltsrichtlinie schlechter
gestellt, als Spätaussiedler aus der Ukraine gemäß § 4 Abs. 1 BVFG mit den
gleichen Hochschulabschlüssen wie meine Ehefrau. Ein ukrainischen
Spätaussiedler hat gemäß § 10 Abs. 2 BVFG (also durch Bundesrecht) einen
Anspruch auf Durchführung eines Anerkennungsverfahrens in der
Bundesrepublik Deutschland, das mit einer Nostrifikation durch einen
entsprechenden Verwaltungsakt abgeschlossen wird.“ Es folgen Ausführungen
zur Anerkennung eines ukrainischen Hochschulabschlusses eines
Spätaussiedlers, zu den Voraussetzungen der Eigenschaft als Spätaussiedler
sowie dazu, dass seine Ehefrau, die Klägerin, die nach § 6 Abs. 2 S. 2 BVFG
erforderlichen deutschen Sprachkenntnisse sogar übererfüllen würde. Der Absatz
endet damit, dass es europarechtlich unzulässig sei, seiner Ehefrau ein
Anerkennungsverfahren für die Hochschulabschlüsse wegen ihrer fehlenden
deutschen Volkszugehörigkeit zu verweigern. Am Ende des Schriftsatzes folgen
erneut Ausführungen zur Zuständigkeit und dazu, dass der Klägerinvertreter es
für zweckmäßig hielte, dass die Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen
(ZAB) das Verwaltungsverfahren weiterhin durchführe. Abschließend wird um
entsprechende zeitnahe Mitteilung mit der gebotenen Rechtsmittelbelehrung
gebeten, falls von einer alleinigen Zuständigkeit einer Behörde des Landes
Baden-Württemberg ausgegangen werde.
69 Diese Ausführungen machen aus der Empfängersicht nicht deutlich, dass die
Klägerin einen konkreten Antrag auf den Erlass eines bestimmten
Verwaltungsakts an das Wissenschaftsministerium stellt. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass ein Rechtslehrer an einer staatlichen Hochschule
gehandelt hat, an den gewisse Anforderungen hinsichtlich der Klarheit seiner
Anträge gestellt werden müssen. Insbesondere der vorangestellte Hinweis auf
eine beabsichtigte Klage und die abschließenden Ausführungen zur
Zuständigkeit lassen die Ausführungen zur Nostrifikation als allgemeine
Rechtsausführungen und nicht als einen konkreten Antrag erscheinen. Diese
Auslegung wird dadurch untermauert, dass der Klägerinvertreter in seinem
nächsten Schriftsatz an das Wissenschaftsministerium erneut lediglich um
Klärung der Zuständigkeit bittet und wiederum ausführt, in dem Gerichtsverfahren
werde die Klägerin ihren Anspruch auf die Daueraufenthaltsrichtlinie und ihre
danach unzulässige Diskriminierung gegenüber Spätaussiedlern stützen. Wenn
er zuvor einen Antrag gestellt hätte, hätte es demgegenüber nahe gelegen,
dessen Bescheidung anzumahnen. Selbst wenn man demnach in der
abschließenden Bitte im Schriftsatz vom 31.03.2014 einen Antrag auf den Erlass
eines Verwaltungsakts sehen würde, wäre dieser inhaltlich zudem auf die
Mitteilung der zuständigen Stelle und nicht auf Nostrifikation gerichtet.
70 Lediglich ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Klage gegen den Beklagten
zu 1 auch unbegründet wäre. § 37 Abs. 1 Satz 7 LHG schließt eine Umwandlung
in einen inländischen Grad mit Ausnahme der nach dem
Bundesvertriebenengesetz Berechtigten ausdrücklich aus. Die Klägerin hat
dementsprechend keinen Anspruch auf eine Gradumwandlung. Eine analoge
Anwendung ist angesichts des eindeutigen Wortlauts der Vorschrift nicht möglich.
Die Klägerin kann das auch unter europarechtlichen Gesichtspunkten nicht
beanspruchen. Sie gehört zwar zweifellos zum Kreis der aus Richtlinie
2003/109/EG des Rates vom 25.11.2003 betreffend die Rechtsstellung der
langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen (ABl. L 16/44 v.
23.01.2004) (Daueraufenthaltsrichtlinie) Berechtigten. Gemäß Art. 11 Abs. 1
Daueraufenthaltsrichtlinie werden Aufenthaltsberechtigte u.a. hinsichtlich des
Zugangs zu einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit (lit. a) und
der Anerkennung berufsqualifizierender Diplome, Prüfungszeugnisse und
sonstiger Befähigungsnachweise gemäß den einschlägigen nationalen Verfahren
(lit. b) wie eigene Staatsangehörige behandelt. Der Beklagte zu 1 hat zu Recht
darauf hingewiesen, dass das hier der Fall ist, da die Klägerin nicht anders
behandelt wird als eine deutsche Staatsangehörige, die keine Spätaussiedlerin
ist und ihren Abschluss an der Hochschule in Donezk gemacht hat.
71 Die Klägerin kann den geltend gemachten Anspruch auch nicht aus der Charta
der Grundrechte der Europäischen Union vom 12.12.2007 (ABl. C 303/1) (EU-
GR-Charta) herleiten, die gemäß deren Art. 51 Abs. 1 bei der Anwendung der
Daueraufenthaltsrichtlinie nach der Rechtsprechung des EuGH (Urt. v.
26.02.2013 - C-617/10 - NVwZ 2013, 561) anwendbar ist. Das Verbot der
Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit (Art. 21 Abs. 2 EuGRCh) gilt
nur für EU-Bürger und verbietet nicht die Ungleichbehandlung von
Drittstaatsangehörigen (Jarass, Charta der Grundrechte, 2010, Art. 21 Rnr. 36).
Ob in der Bevorzugung der Gruppe der Spätaussiedler eine - mittelbare (vgl.
Graser in Schwarze, EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 21 GRC Rnr. 12) -
Ungleichbehandlung aufgrund der Volkszugehörigkeit zu sehen ist, kann offen
bleiben. Jedenfalls liegen unterschiedliche Sachverhalte vor, die auch
unterschiedlich behandelt werden dürfen (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 07.07.2005
- 4 S 901/05 - NVwZ 2006, 360; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 26.09.2012 -
10 M 33.11 - Juris). Zweck der von der Klägerin für unzulässig erachteten
Regelung des § 10 Abs. 1 BVFG n.F. ist der Ausgleich des
Kriegsfolgenschicksals der ethnischen Deutschen insbesondere in der
ehemaligen Sowjetunion (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.03.1998 - 9 C 3.97 - BVerwGE
106, 191). Die Einschätzung, inwieweit sich historisch erlittene
Verfolgungsmaßnahmen noch in Gegenwart und Zukunft auswirken, ist nicht
durch ein Verwaltungsgericht zu klären, sondern unterliegt der
Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers. Ergänzend ist darauf hinzuweisen,
dass es um die Begünstigung einer relativ kleinen Gruppe geht, so dass nicht
davon ausgegangen werden kann, dass die Gleichbehandlung aller nicht durch
das BVFG bevorzugten Personen geboten wäre, selbst wenn man die
Unzulässigkeit dieser Begünstigung unterstellt.
72 2. Die Klage gegen den Beklagten zu 2 ist zulässig. Das Verwaltungsgericht
Freiburg ist für diese Klage örtlich zuständig. Die Klägerin macht vorrangig
geltend, Anspruch auf den Erlass eines Verwaltungsakts zu haben. Insoweit ist
eine Verpflichtungsklage statthaft. Da die Zuständigkeit der ZAB sich über
mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt, ist das Verwaltungsgericht
Freiburg gemäß § 52 Nr. 3 S. 2 und 5 VwGO örtlich zuständig. Die Klage ist auch
nicht mangels Vorverfahren unzulässig. Selbst wenn man das Schreiben der ZAB
vom 30.10.2013 als ablehnenden Verwaltungsakt ansieht, so hat der Kläger sich
danach an die ZAB gewandt und deren Vorgehen gerügt. Diese hat deutlich
gemacht, dass sie keine andere Entscheidung treffen will. Die Klage ist somit
jedenfalls als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO zulässig.
73 Die Klage gegen den Beklagten zu 2 ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen
Umfang begründet.
74 2.1 Keinen Erfolg hat diese Klage, soweit die Klägerin den Erlass eines
Anerkennungsbescheids begehrt. Als Anspruchsgrundlage kommt insoweit § 37
Abs. 7 Satz 1 bis 4 LHG i.V.m. § 1 Verordnung des Wissenschaftsministeriums
zur Übertragung der Zuständigkeit für die Bewertung von im Ausland erworbenen
Hochschulqualifikationen auf das Sekretariat der Ständigen Konferenz der
Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik vom 25.07.2014 in Betracht.
Gemäß § 37 Abs. 7 Satz 1 LHG erhalten Inhaberinnen und Inhaber einer im
Ausland ausgestellten Hochschulqualifikation, die nicht Voraussetzung zur
Aufnahme und Ausübung eines reglementierten Berufes ist, nach Art. III.1 der
Anlage zu dem Gesetz zu dem Übereinkommen vom 11.04.1997 über die
Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen
Region vom 16.05.2007 (BGBl. 2007 II, 712, 713) auf Antrag eine Bewertung
dieser Qualifikation.
75 Diese Regelung begründet subjektive Rechte des Inhabers eines ausländischen
Hochschulabschlusses, auf den die Lissabon-Konvention anwendbar ist.
Allerdings wird in § 37 Abs. 7 Satz 1 LHG lediglich ein Anspruch auf eine
Bewertung im Sinne der Lissabon-Konvention begründet. Das verdeutlicht
insbesondere der folgende Satz, in dem zur Definition dieses Begriffs auf die
Begriffsbestimmung der „Bewertung“ in Art. 1 der Lissabon-Konvention und nicht
auf dort erfolgte Bestimmung des Begriffs „ Anerkennung“ verwiesen wird.
76 Zudem spricht Überwiegendes dafür, dass die Lissabon-Konvention selbst auch
subjektive Rechte des Inhabers einer aus einem Unterzeichnerstaat stammenden
Hochschulqualifikation begründet. Die Ukraine hat die Lissabon-Konvention
ebenfalls unterzeichnet und ratifiziert. Diese gilt seit dem 01.06.2000 auch für die
Ukraine (vgl. Homepage des Europarats als eines der Verwahrer der Lissabon-
Konvention gem. deren Art. XI.9 Abs. 1;
http://www.coe.int/de/web/conventions/full-list; dort Nr. 165).
77 Ein völkerrechtlicher Vertrag ist nur unmittelbar anwendbar, wenn er nach
Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine
innerstaatliche Vorschrift Wirkung zu entfalten, also dafür keiner weiteren
normativen Ausfüllung bedarf (BVerwG, Beschl. v. 13.12.2010 - 7 B 64/10 - NVwZ
2011, 752 [juris Rnr. 9]; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.02.2009 - 2 S 1855/07 - Juris
Rnr. 42 m.w.N. betraf UN-Sozialpakt im Zusammenhang mit Studiengebühren;
Maunz/Dürig/Herzog, GG. Art. 59 Rnr. 180; Sachs, GG 7. Aufl. 2014, Art. 59 Rnr.
68; BK zum GG, Art. 59 Rnr. 115). Das ist - ebenso wie die sich daran
anschließende Frage, ob subjektive Rechte begründet werden (vgl. Sachs, GG 7.
Aufl. 2014, Art. 59 Rnr. 69; Maunz/Dürig/Herzog, GG. Art. 59 Rnr. 180) - durch
Auslegung zu ermitteln. Maßgeblich für die Auslegung sind die Art. 31 bis 33
Wiener Vertragsrechtskonvention (WVRK) (BVerwG, Beschl. v. 13.12.2010,
a.a.O.; BSG, Urt. v. 23.09.2004 - B 10 EG 3/04 R - Juris Rnr. 43 und 48).
78 Hier spricht der Wortlaut der Lissabon-Konvention dafür, dass subjektive Rechte
begründet werden sollen. So bestimmt Art. III.1 Abs. 1 Lissabon-Konvention, dass
Inhabern von Qualifikationen, die in einer der Vertragsparteien ausgestellt
wurden, auf ein an die geeignete Stelle gerichtetes Ersuchen angemessener
Zugang zu einer Bewertung dieser Qualifikationen zu ermöglichen ist. Art III.3
Absatz 5 bestimmt, dass die Beweislast, dass ein Antrag nicht die
entsprechenden Voraussetzungen erfüllt, bei der die Bewertung durchführenden
Stelle liegt. Gemäß Art. III.5 S 2 Lissabon-Konvention ist es zu begründen, wenn
die Anerkennung versagt wird, und der Antragsteller ist über mögliche
Maßnahmen zu unterrichten, die er ergreifen kann, um die Anerkennung zu
einem späteren Zeitpunkt zu erlangen. Wird die Anerkennung versagt oder ergeht
keine Entscheidung, so kann der Antragsteller gemäß Art. III.5 Satz 3 Lissabon-
Konvention innerhalb einer angemessenen Frist Rechtsmittel einlegen.
79 Aus dieser konkreten Umschreibung der Pflichten, bis hin zu einer
Beweislastregel, ergibt sich eine Verpflichtung der Staaten. Die Begründung
subjektiver Rechte ist daraus zu schließen, dass der Antragsteller nach Art. III.5
bei Versagung einer Anerkennung / Bewertung ein Rechtsmittel einlegen kann.
Das setzt die Begründung subjektiver Rechte voraus.
80 Auch Ziel und Zweck der Lissabon-Konvention, in deren Lichte die Auslegung
nach Art. 31 Abs. 1 WVRK zu erfolgen hat, sprechen für die Begründung
subjektiver Rechte. So wird in der Präambel der Lissabon-Konvention gleich zu
Beginn darauf abgestellt, dass Bildung ein Menschenrecht ist und die gerechte
Anerkennung von Qualifikationen einen wesentlichen Bestandteil des Rechts auf
Bildung darstellt und allen Menschen der Region die Möglichkeit gegeben werden
soll, deren reiche Vielfalt zu nutzen. Für die Auslegung können die Empfehlungen
des Ausschusses des Übereinkommens über die Anerkennung von
Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Region (im Folgenden:
Ausschuss) herangezogen werden. Dieser Ausschuss hat die Durchführung der
Lissabon-Konvention zu überwachen (Art. X.1 a) und setzt sich aus Vertretern
aller Vertragsparteien zusammen (Art. X.2 Abs. 1 Lissabon-Konvention). Die von
diesem Ausschuss beschlossenen Empfehlungen und Erklärungen sind für die
Mitgliedstaaten zwar nicht verbindlich, sie bemühen sich jedoch nach Kräften,
diese Empfehlungen und Erklärungen anzuwenden (Art. X.2 Abs. 5 Lissabon-
Konvention). In der Präambel der überarbeiteten Empfehlungen des
Ausschusses zu den Kriterien und Verfahren der Bewertung Ausländischer
Qualifikationen vom 23.06.2010 (Veröffentlicht auf der Homepage des
Europarats; http://www.coe.int/de/web/conventions/full-list) wird ausgeführt, die
akademische Mobilität fördere nicht nur das bessere Verständnis der
verschiedenen Kulturen und Sprachen, sondern diene der kulturellen und
akademischen Bereicherung des Einzelnen; es verbessere die
Karrieremöglichkeiten des Einzelnen, im Ausland zu studieren oder zu arbeiten.
Sowohl der Präambel der Lissabon-Konvention selbst als auch der der
überarbeiteten Empfehlungen des Ausschusses kann somit entnommen werden,
dass die Konvention nicht nur allgemein der Völkerverständigung, sondern den
Interessen der betroffenen Einzelnen dienen soll. Das spricht ebenfalls für die
Begründung subjektiver Rechte.
81 Allerdings begründet die Lissabon-Konvention selbst weder eine Verpflichtung,
eine zentrale förmliche Anerkennungsentscheidung zu erlassen, noch ein
korrespondierendes subjektives Recht. Vielmehr ist es gemäß Art. VI.2 Lissabon-
Konvention „gegebenenfalls“ (in der englischen Originalfassung: „alternatively“)
ausreichend, eine reine Bewertung zu erstellen. Anhaltspunkte dafür, dass das
nur zulässig ist, wenn es verfassungsrechtlich im Signatarstaat geboten ist, wie
die Klägerin vorträgt, sind nicht ersichtlich. Hinzu kommt, dass es in Deutschland
mit seiner föderalen Struktur und der weitgehenden - durch Art. 5 Abs. 3 GG
garantierten - Autonomie der Hochschulen problematisch wäre, eine verbindliche
Anerkennungsentscheidung durch eine zentrale Behörde einzuführen.
82 Anderes ergibt sich nicht aus dem von der Klägerin zitierten Erläuternden Bericht
(Explanatory Report) vom 11.04.1997 (http://www.coe.int/de/web/conventions/full-
list; dort Nr. 165). Zur Heranziehung Erläuternder Berichte zur Auslegung
völkerrechtlicher Verträge im Rahmen der §§ 31 bis 33 WVRK im Allgemeinen
kann auf das Urteil des Bundessozialgerichts vom 23.09.2004 (- B 10 EG 3/04 R -
Juris Rnr. 43 und 48) verwiesen werden. Im Erläuternden Bericht vom 11.04.1997
wird verdeutlicht, dass die beschränkte Zuständigkeit von Staaten, in denen die
Hochschulen und nicht zentrale Behörden die Entscheidungen über die
Anerkennung treffen, akzeptiert wird und dass diese Staaten lediglich verpflichtet
sind, dafür zu sorgen, dass die Hochschulen über die Konvention informiert
werden und ermutigt werden sollen, deren Bestimmungen zu befolgen
(Erläuterung zu Art. II.1 der Konvention, S. 11). Auch die Erläuterungen zu Art.
III.1 (S. 11 unten) sprechen gegen eine Verpflichtung zu einer förmlichen
Entscheidung. Zwar geht es primär um die Pflicht, fair zu bewerten; es wird jedoch
weiter ausgeführt, „the assessment may take the form of advice or of a formal
decision on recognition by the competent authority“. Dies bedeutet, dass eine
förmliche Entscheidung (d.h. durch verbindlichen Verwaltungsakt) nicht zwingend
ist. Die Erläuterung zu Art. VI.2 (S. 15) lautet, Zweck dieser Bestimmung sei es
klarzustellen, dass die Vertragsstaaten, die kein System für eine Anerkennung
hätten, als Alternative ein System der Bewertung einführen sollten. Auch aus dem
nächsten Satz kann nicht der Schluss gezogen werden, dass in Deutschland
eine verbindliche Anerkennungsentscheidung (durch eine zentrale Stelle)
zwingend geboten ist. Dort wird ausgeführt, es sei nicht beabsichtigt, dass eine
Vertragspartei, die ein Anerkennungssystem habe, berechtigt sein solle, „in any
particular case“ nur eine Bewertung vorzunehmen. Damit soll verdeutlicht werden,
dass nicht lediglich in einem speziellen Fall eine ansonsten übliche verbindliche
Anerkennung verweigert werden darf. Diese Bestimmung ist im Zusammenhang
mit der Regelung in Art. III.1 Abs. 2 Lissabon-Konvention zu sehen, dass das es
beim Zugang zu einer Bewertung der Qualifikation keine Diskriminierung geben
darf. Aus dieser Formulierung kann aber nicht abgeleitet werden, dass eine nur
für eine kleine Gruppe (Spätaussiedler) bestehende Möglichkeit einer
Gradumwandlung (oder Nostrifikation) auch für alle anderen eingeführt werden
muss. Daher ist es weiterhin zulässig, dass eine förmliche Anerkennung nicht
vorgesehen ist, sondern nur eine Bewertung, die die Hochschulen dann bei den
ihnen obliegenden Entscheidungen über die Anerkennung (z.B. im Rahmen der
Entscheidung über die Zulassung zu einer Promotion) als antizipiertes
Sachverständigenguthaben (VG Berlin, Urt. v. 07.03.2013 - 3 K 456.11 - Juris; VG
Düsseldorf, Urt. v. 06.01.2012 - 15 K 5482/11 - Juris) oder zumindest als amtliche
Auskunft (so. OVG Nds. Beschl. v. 30.11.2004 - 8 LA 123/04 - Juris, allerdings
aus der Zeit vor dem Inkrafttreten der Lissabon-Konvention; offengelassen in VG
München. Urt. v. 18.06.2013 - M 11.6109 - Juris) zu berücksichtigen haben.
83 Für diese Auslegung spricht des Weiteren, dass die Lissabon-Konvention als
völkerrechtlicher Vertrag den souveränen Staaten einen gewissen Spielraum
eröffnet.
84 Auch den Empfehlungen des Ausschusses zu den Kriterien und Verfahren der
Bewertung Ausländischer Qualifikationen vom 23.06.2010 lässt sich nichts
anderes entnehmen. Denn dort wird beispielsweise unter III „General principles“
(III.4; S. 3 des Ausdrucks) ausgeführt, „Holders of foreign qualifications shall have
adequate access, upon request, to an assessment of their qualifications“. Dort ist
ausdrücklich nur von einer Bewertung („assessment“) und nicht von einer
Anerkennung („recognition“) die Rede. Auch wenn in anderen Teilen der
Empfehlung von einer „recognition“ gesprochen wird, so kann dem Text ein
unmittelbarer Anspruch auf eine solche Anerkennung nicht entnommen werden.
In Nr. 43 wird unter der Überschrift „VI. The outcome of the assessment“
ausdrücklich ausgeführt, das Ergebnis der Bewertung könne sein: (1) eine
Anerkennungsentscheidung („recognition decision“), (2) eine Empfehlung an eine
andere Institution, die dann über die Anerkennung entscheidet („advice to another
institution which will then make the recognition decision“), (3) eine Stellungnahme
(„statement“) an den Antragsteller oder „to whom it may concern“, die einen
Vergleich der ausländischen Qualifikation mit ähnlichen Qualifikationen
beinhaltet, ohne eine förmliche Entscheidung zu sein („without being a formal
recognition decision“) oder (4) ein Rat („any other advice“) an den Antragsteller.
85 Unter diesen Umständen begründen die von der Klägerin genannten Beispiele
von Staaten, die zentrale verbindliche Anerkennungen eingeführt haben
(Dänemark, Kroatien, Ukraine und Russland), nicht die Annahme, es habe sich
eine Übung i.S.d. Art. 31 WVRK herausgebildet, aus der die Übereinstimmung der
Vertragsparteien über die Auslegung hervorgeht, dass eine zentrale förmliche
Anerkennungsentscheidung erforderlich sei. Dagegen spricht, dass die Lissabon-
Konvention derzeit für insgesamt 53 Staaten in Kraft getreten ist (vgl.
Gesamtverzeichnis; Unterschriften und Ratifikationsstand des Vertrags 165;
http://www. coe.int/de/web/conventions/full-list/-
/conventions/treaty/165/signatures).
86 Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf das sog. Frustrationsverbot in Art.
18 WVRK berufen. Danach ist ein Staat verpflichtet, sich aller Handlungen zu
enthalten, die Ziel und Zweck eines Vertrages vereiteln würden, wenn er u.a.
unter Vorbehalt der Ratifikation unterzeichnet hat (vgl. dazu: BVerfG, Beschl. v.
24.06.2003 - 2 BvR 685/03 - juris Rnr. 43 f). Dieses völkerrechtliche
Frustrationsverbot verpflichtet die Vertragsstaaten, sich vor Inkrafttreten des
Vertrages nicht in einer Art und Weise zu verhalten, die den Vertrag bereits im
Vorfeld seiner Geltung jeder Sinnhaftigkeit berauben würde. Dies wäre jedenfalls
dann der Fall, wenn eine Durchführung des Vertrages aufgrund des fraglichen
Verhaltens objektiv oder für die betreffende Vertragspartei selbst subjektiv
unmöglich würde (Dörr in Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen
Union 57. EL August 2015 Art. 54 Rnr. 5). Wenn man davon ausgeht, dass die
am 11.04.1997 erfolgte Unterzeichnung der Lissabon-Konvention unter einem
entsprechenden Vorbehalt erfolgt ist, ist der Vertrag für Deutschland erst am
01.10.2007 nach der Ratifizierung am 23.08.2007 in Kraft getreten (davon geht
auch die Aufstellung beim Europarat aus). Nach dem Frustrationsverbot durfte
Deutschland in der Zeit vom 11.04.1997 bis zum 01.10.2007 nichts unternehmen,
was Ziel und Zweck des Vertrags konterkariert. Ein solches Verhalten sieht die
Klägerin in der Ende der 1990er Jahre bzw. 2000 erfolgten Abschaffung der
Nostrifikation in allen Bundesländern. Es trifft zu, dass z.B. in Baden-Württemberg
bis zum 31.12.2000 die Führung ausländischer akademischer Grade einer
Erlaubnis bedurfte, deren Erteilung die Vergleichbarkeit der erteilenden
Hochschule, deren Anerkennung und Befugnis zur Verleihung des Grades nach
dem entsprechenden Hochschulrecht des betreffenden Landes erforderte und
weiter voraussetzte, dass der Grad aufgrund vergleichbarer Studien- und
Prüfungsleistungen erbracht wurde (§ 55b Abs. 2 UG a.F.). Diese Erlaubnis
berechtigte nur zur Führung des ausländischen Grades in der Originalform
gemäß der Verleihungsurkunde und mit Zusatz der verleihenden ausländischen
Hochschule (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 28.10.1997 - 9 S 2096/96 - juris zur
Zulässigkeit dieser Regelung). Mit § 55b UG i.d.F. v. 01.02.2000 wurde diese
Erlaubnispflicht zum 01.01.2000 abgeschafft. In dieser Bestimmung wurde
geregelt, dass Inhaber eines ausländischen Hochschulgrades zu dessen
Führung befugt sind, wenn die Hochschule nach dem Recht des Herkunftslandes
anerkannt, zur Verleihung dieses Titels berechtigt und der Grad im Anschluss an
ein tatsächlich absolviertes Studium ordnungsgemäß verliehen worden ist.
87 Mit dieser legislativen Maßnahme wurden die oben dargelegten Zwecke der
Lissabon-Konvention nicht vereitelt, sondern durch das Wegfallen eines
Genehmigungserfordernisses für das Führen des Hochschulgrads die Situation
der betroffenen Inhaber ausländischer Hochschulqualifikationen verbessert. Bei
der Genehmigungspflicht handelte es sich - auch wenn eine ähnliche Prüfung wie
bei der Bewertung bzw. Anerkennung vorausging - nicht um eine Maßnahme zur
Begünstigung der Inhaber ausländischer Grade, sondern eher um eine
Beschränkung ihrer Rechte. Der Zweck des Genehmigungsvorbehalts bestand
vornehmlich im Schutz der deutschen Hochschulgrade vor einer unkontrollierten
Führung ausländischer Grade sowie darin, dass die Bedeutung der an deutschen
Hochschulen erworbenen Grade für die Wissenschaft und die zur Führung der
Grade Berechtigten nicht entwertet werden sollte (Haug, Das Hochschulrecht in
Baden-Württemberg, 2001, Rnr. 763). Nunmehr können ausländische Grade
ohne eine spezielle Genehmigung geführt werden. Der Begründung für diese
Neuregelung (LT Drucksache 12/4404, S. 250 f) lässt sich entnehmen, dass
damit der „in den letzten Jahren stark angewachsenen und weltweit weiter
fortschreitenden Mobilität der Menschen“ Rechnung getragen werden soll, die
dazu geführt habe, dass „eine steigende Zahl von Inhabern ausländischer Titel
diese auch in der Bundesrepublik Deutschland führen“ wolle. Daher seien in den
letzten Jahren vermehrt allgemein erteilte Führungsberechtigungen durch
Beschlüsse der KMK erteilt worden. Der verwaltungs-ökonomisch sinnvolle
Ersatz der Einzelfallgenehmigung durch die allgemein erteilte
Führungsgenehmigung erscheine danach nur noch als ein Mittel der
Rechtstechnik, ausgelöst durch die prinzipiell erklärte Genehmigungspflichtigkeit,
bedeute im Ergebnis aber schon jetzt Führungsgenehmigungsfreiheit. Damit
zielte die Gesetzesänderung keinesfalls auf eine Verschlechterung der Stellung
der Inhaber ausländischer akademischer Grade ab.
88 Soweit sich die Klägerin auf die Regelungen in einigen Verordnungen zur
Studienplatzvergabe beruft (Rheinland-Pfalz § 4 Abs. 1 Satz 4: „Die Feststellung
der Hochschulzulassungsberechtigung von Bewerbern mit ausländischen
Bildungsnachweisen erfolgt, wenn keine Anerkennungsentscheidung der
Zeugnisanerkennungsstelle eines anderen Landes vorliegt, für den angestrebten
Studiengang im zentralen Vergabeverfahren durch die Stiftung (früher: ZVS) und
im Vergabeverfahren der Hochschule durch diese auf der Grundlage der
Bewertungsvorschläge der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen“; § 4
Abs. 1 Satz 3 VergabeVO Stiftung Schleswig-Holstein; § 4 VergabeVO Sachsen)
kann sie daraus ebenfalls nichts für sich herleiten. Abgesehen davon, dass diese
Bestimmungen Hochschulzulassungsberechtigungen und keine
Hochschulqualifikationen betreffen, wird dort gerade geregelt, dass die
verbindliche Entscheidung durch die Stiftung bzw. die Hochschule erfolgt. Diese
Entscheidung soll lediglich auf der Grundlage der Bewertung der ZAB erfolgen.
89 Der Beschlussempfehlung in BT-Drucks. 16/3669 vom 29.11.2006 lässt sich
keine ausdrückliche Stellungnahme dazu entnehmen, dass eine zentrale und
verbindliche Anerkennung eingeführt werden soll. Dasselbe gilt für die
„Denkschrift zum Übereinkommen“ in BT-Drucks. 16/1291 v. 21.04.2006. Beide
Stellungnahmen gehen zwar ausdrücklich nur auf die Probleme der Ausbildung in
juristischen und Heilberufen ein. Es wird jedoch nichts dazu ausgeführt, dass ein -
bis dahin nicht bestehendes - zentrales Anerkennungsverfahren eingeführt
werden soll. Hinzu kommt, dass Deutschland am 21.03.2013 eine Erklärung zur
Lissabon-Konvention abgegeben hat (Bekanntmachung v. 15.05.2013; BGBl.
2013 II, 983), in der ausgeführt wird, die Bewertung ausländischer
Bildungsnachweise für deutsche Behörden und Hochschulen, die
Anerkennungsentscheidungen zu treffen hätten, erfolge durch die ZAB, die u.a.
Stellungnahmen zu Individualfällen abgebe. Diese werde ferner mit der Erstellung
zweckfreier Bewertungen auf der Grundlage von Art. III.1 der Lissabon-
Konvention beauftragt. Entgegen der Ansicht der Klägerin war im Hinblick darauf,
dass die Lissabon-Konvention nicht zwingend eine Anerkennung in Form eines
Verwaltungsakts vorsieht, kein Vorbehalt Deutschlands bei der Unterzeichnung
des Übereinkommens erforderlich.
90 Auch dem von der Klägerin zitierten Gutachten des Landes Berlin (ZAB) vom
27.01.2014 (Anlage 3 zur Klageschrift, GAS 117 ff) lässt sich nichts dafür
entnehmen, dass von der Pflicht, eine zentrale verbindliche
Anerkennungsentscheidung zu treffen, ausgegangen wird. Abgesehen davon,
dass die entsprechenden Ausführungen zwar sachkundig, aber nicht verbindlich
sind, wird dort gerade ausgeführt, konkrete gesetzgeberische Maßnahmen seien
nicht erforderlich (S. 7). Es trifft zwar zu, dass auf die Pflicht zur Entwicklung
gerechter Verfahren bei Anerkennungsentscheidungen hingewiesen wird (S. 2
unten). Es ist aber nicht ersichtlich, dass damit eine Verpflichtung der ZAB
angesprochen wird. Denn auf S. 3 oben wird dann ausgeführt, zwar sei
Deutschland Vertragspartei, in Art. II.1 Abs. 1 der Lissabon-Konvention sei aber
ausdrücklich geregelt, dass die zuständigen Behörden der Gliedstaaten die
notwendigen Maßnahmen zu treffen hätten, falls die Zuständigkeit für
Anerkennungsangelegenheiten bei den Gliedstaaten liege.
91 Ein - bilaterales - Äquivalenzabkommen zwischen Deutschland und der Ukraine
über die gegenseitige Anerkennung von Bildungsabschlüssen im
Hochschulbereich besteht nicht (vgl.: http://www.kmk.org/zab/veröffentlichungen-
und-beschluesse/ akademische-anerkennung.html#c8745; Stand. 18.12.2015).
92 2.2 Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass in den Zeugnisbewertungen
der ZAB ihre Hochschulabschlüsse als „gleichwertig“ zu einem inländischen
Master bzw. zu einem inländischen Bachelor bezeichnet werden. Der Hinweis der
Klägerin darauf, dass gemäß Art. III.3 Abs. 5 und Art. VI.1 Lissabon-Konvention
die zuständige Behörde die Beweislast für die Ablehnung einer Anerkennung
bzw. einer Bewertung als einem innerstaatlichen Hochschulabschluss
entsprechend trage, trifft zwar zu, führt aber nicht zu einer anderen Entscheidung.
Das von der Klägerin gerügte Prädikat „entspricht“ stellt keine - teilweise -
Ablehnung einer der Klägerin günstigen Bewertung dar. Weder aus § 37 Abs. 7
Satz 1 LHG, der einen Anspruch auf eine Bewertung begründet, noch aus der zur
Bestimmung des Inhalts dieser Verpflichtung heranzuziehenden Lissabon-
Konvention ergibt sich, dass es ein Prädikat „gleichwertig“ geben muss.
93 Durch Art. VI.1 Lissabon-Konvention („Soweit eine Anerkennungsentscheidung
auf den mit der Hochschulqualifikation nachgewiesenen Kenntnissen und
Fähigkeiten beruht, erkennt jede Vertragspartei die in einer anderen
Vertragspartei verliehenen Hochschulqualifikationen an, sofern nicht ein
wesentlicher Unterschied zwischen der Qualifikation, deren Anerkennung
angestrebt wird, und der entsprechenden Qualifikation in der Vertragspartei, in
der die Anerkennung angestrebt wird, nachgewiesen werden kann.“), der gem.
Art. VI.2 Lissabon-Konvention bei einer Bewertung entsprechend anzuwenden
ist, wird kein bestimmtes Notensystem festgelegt.
94 Ein solcher Anspruch ergibt sich auch nicht aus einer allgemeinen
Verwaltungspraxis, die zu einer entsprechenden Selbstbindung der ZAB führen
und auf die sich die Klägerin im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG berufen könnte. Der
Beklagte zu 2 hat in seinem Schriftsatz vom 26.01.2016 zur Vergabe der Note
„entspricht“ vorgetragen, bei Zeugnissen, die auf den Zugang zum
nichtreglementierten Teil des Arbeitsmarkts zielten, gebe es nur die Kategorie
„entspricht“. Dies hat er in der mündlichen Verhandlung bestätigt. Die Kammer hat
keinen Anlass, an dieser Auskunft zu zweifeln. Solche Zweifel ergeben sich
insbesondere nicht aus der Internetpräsentation der von der ZAB betriebenen
Datenbank ANABIN, in der ausgeführt wird, dass „entspricht“ nur die mittlere
Notenstufe sei, die sich lediglich auf formelle Aspekte beziehe, und es darüber
eine Stufe gebe („gleichwertig“), die bedeute, dass im Vergleich zur bestehenden
deutschen Qualifikation keine wesentlichen Unterschiede bestünden. Die
Datenbank ANABIN nimmt gerade keine Bewertung einzelner Zeugnisse vor. Da
sie nur allgemeine Auskünfte gibt, kann sie keine - ggf. abweichende -
Verwaltungspraxis der ZAB begründen. Auch wenn es irreführend sein mag, dass
in den Erläuterungen zu ANABIN auf ein dreistufiges System von
Bewertungskategorien verwiesen wird, das nur für die Datenbank und nicht auch
für die individuellen anlasslosen Zeugnisbewertungen gilt, so vermag die Klägerin
hieraus keinen Anspruch auf die Vergabe des Prädikats „gleichwertig“
herzuleiten.
95 Wenn somit eine normative Vorgabe der Begrifflichkeiten fehlt, ist allein
maßgeblich, ob der Wortsinn des „entspricht“ eine inhaltliche Einschränkung
erkennen lässt. Nach dem üblichen Wortgebrauch deutet der Begriff „entspricht“
darauf hin, dass es keine signifikanten Unterschiede gibt. Eine Einschränkung
der Bewertung dahin, dass inhaltlich bedeutsame Unterschiede und daher
letztlich doch „wesentliche Unterschiede“ im Sinne des Art. VI.1 Lissabon-
Konvention bestehen, ist der Formulierung, ein Abschluss entspreche einem
deutschen Hochschulabschluss auf Bachelor- bzw. Masterebene, somit nicht zu
entnehmen.
96 2.3 Die Klage hat jedoch Erfolg, soweit sich die Klägerin dagegen wehrt, dass in
der Zeugnisbewertung ihres „magistr z ekonomiky pidpryemstva“ vom
30.01.2013, geändert am 05.03.2013, unter der Überschrift „Zulassung zur
Promotion“ ausgeführt wird, aufgrund des Abschlusses könne „die Zulassung zu
promotionsvorbereitenden Studien bei einer deutschen Hochschule beantragt
werden“. Insoweit liegt eine inhaltliche Einschränkung der Bewertung der
Hochschulabschlüsse vor, was der Vertreter des Beklagten zu 2 in der
mündlichen Verhandlung bestätigt hat. Das zeigt insbesondere der Vergleich mit
den Rechten, die ein an einer deutschen Hochschule erworbener Abschluss auf
Masterebene eröffnet. So ermöglicht nach § 38 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LHG ein
erfolgreich abgeschlossenes Hochschulstudium mit einem Masterabschluss -
vorbehaltlich der Promotionsordnung der jeweiligen Universität - die Zulassung
zur Promotion (so auch: Art. 64 Abs. 1 Satz 5 BayHSchG, § 54 Abs. 2 Satz 1
BerlHSchG, § 67 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 HSchG NRW, § 54 Abs. 2 Satz 1 HSchG
Schleswig-Holstein, § 24 Abs. 1 HSchG Hessen, § 70 Abs. 3 HambHSchG, § 26
Abs. 7 Satz 2 HSchG Rheinland-Pfalz, § 9 Abs. 2 Satz 1 Nds HSchG, § 40 Abs. 2
Sächs HSchG und § 54 Abs. 4 Satz 1 ThürHSchG). Demgegenüber wird in der
Zeugnisbewertung einschränkend ausgeführt, dass (lediglich) eine Zulassung zu
promotionsvorbereitenden Studien möglich sei. Insoweit kann nicht darauf
verwiesen werden, dass letztlich die Hochschule in eigener Verantwortung über
die Zulassung zur Promotion entscheidet, da die Zeugnisbewertung durch die
ZAB zumindest als Gutachten bei dieser Entscheidung zu berücksichtigen ist.
97 Ergänzend kann auf Nr. 38 der überarbeiteten Empfehlungen des Ausschusses
zu den Kriterien und Verfahren der Bewertung Ausländischer Qualifikationen vom
23.06.2010 verwiesen werden. Danach sollte in Fällen, in denen die Qualifikation
im Heimatland ein bestimmtes formales Recht begründet, diese Qualifikation so
beurteilt werden, dass sie dieses Recht auch im Gastland vermittelt, soweit
dieses Recht dort existiert und durch das Lernergebnis begründet wird, das die
ausländische Qualifikation bescheinigt. Das spricht dafür, den Masterabschluss
der Klägerin so zu bewerten, dass sie sich unmittelbar für die Zulassung zu einer
Promotion bewerben kann. Ausweislich der Übersetzung des „Magistr“-
Abschlusses (VAS 102) berechtigt dieser zur Aufnahme in die Aspirantur. Diese
Aspirantur(a) (kandidatskaja) (übersetzt: Kandidatenaspirantur) entspricht nach
ANABIN (jedenfalls in Russland) einer Doktorpromotion. In ANABIN wird darauf
hingewiesen, dass die ukrainischen Hochschulabschlüsse noch weitgehend den
russischen entsprechen. Der Titel des kandydat nauk (= Kandidat der
Wissenschaften), der im Rahmen der Aspirantur erworben wird, entspricht nach
ANABIN auch in der Ukraine einer Promotion. „Doktor nauk“ ist dementsprechend
kein Doktorgrad, sondern entspricht einer Habilitation (vgl. auch Veröffentlichung
des National Information Centre of Academic Mobility der Ukraine [ENIC;
http://www.enic.in.ua]) . Somit ist davon auszugehen, dass die Klägerin - wie von
ihrem Prozessbevollmächtigten vorgetragen - in der Ukraine unmittelbar zur
Promotion zugelassen werden kann.
98 Eine abweichende Bewertung ist daher nur zulässig, wenn die durch die
ukrainischen Hochschulabschlüsse der Klägerin vermittelte Qualifikation einen
„wesentlichen Unterschied“ im Sinne des Art. VI.2 i.V.m. Art. VI.1 Lissabon-
Konvention zu einem an einer deutschen Hochschule erworbenen
Masterabschluss in Betriebswirtschaft aufwiese. Man könnte insoweit formal
argumentieren, die ZAB habe der Klägerin bescheinigt, dass ihre
Hochschulqualifikation einem Masterabschluss entspreche, und ein solcher
berechtige nach dem Landesrecht zur Promotion. Jedenfalls ergibt auch eine
inhaltliche Betrachtung keinen wesentlichen Unterschied i.S.d. Art. VI.2 i.V.m. Art.
VI.1 Lissabon-Konvention. Das ZAB hat seine Bewertung, der Abschluss
ermögliche die Zulassung lediglich zu promotionsvorbereitenden Studien, im
Schriftsatz vom 26.01.2016 damit begründet, dass die Schulzeit der Klägerin um
zwei Jahre kürzer gewesen sei und allgemeinbildende Fächer im Umfang von
zwei Semestern Teil des Studiums gewesen seien. Daher sei der
fachwissenschaftliche Anteil des ukrainischen Abschlusses im Vergleich mit dem
eines deutschen Abschlusses deutlich geringer. Nach den überarbeiteten
Empfehlungen des Ausschusses zu den Kriterien und Verfahren der Bewertung
Ausländischer Qualifikationen vom 23.06.2010 (Nr. 36) ist für die Frage, ob
wesentliche Unterschiede bestehen, auf den Inhalt, das Profil, die Stundenzahl
(„workload“), die Qualität und die Ergebnisse („learning outcomes“) abzustellen.
99 Auch wenn der Ansatz der ZAB, die auf den fachgebundenen Unterricht
entfallenden Stunden mit denen in vergleichbaren Studiengängen an deutschen
Hochschulen zu vergleichen, zutreffend ist, erscheint die konkrete
Herangehensweise zu schematisch. Unabhängig von der zwischen den
Beteiligten streitigen Dauer der Schulzeit der Klägerin ist auf die konkrete
Gestaltung des Studiums an der Hochschule, deren Abschlusszeugnis zur
Bewertung gestellt wird, im Vergleich zu Studiengängen an deutschen
Hochschulen abzustellen. Ein von der Behörde nachzuweisender wesentlicher
Unterschied der Qualifikation kann nicht allein durch den Schluss von einer
kürzeren Schulzeit auf eine geringere Qualität des nachfolgenden Studiums
begründet werden. Das gilt jedenfalls in Fällen, in denen bereits im
Verwaltungsverfahren substantiiert zu den Lehrinhalten und Lehrstunden im
Vergleich zu inländischen Studiengängen vorgetragen wurde. Der Schluss, dass
bei einer - unterstellt - kürzeren Schulzeit automatisch weniger fachgebundener
Stoff im Studium vermittelt werde, da Allgemeinbildung nachgeholt werde, ist nicht
zwingend.
100 Aus den Zeugnissen der Klägerin ergibt sich, dass zwar insbesondere im
Bachelorstudium zahlreiche allgemeinbildende Fächer unterrichtet wurden.
Dennoch sind weit überwiegend wirtschaftsbezogene Fächer unterrichtet worden,
die ausweislich der von der Klägerin vorgelegten Unterlagen auch an deutschen
Universitäten in den betriebswirtschaftlichen Studiengängen unterrichtet werden.
Wenn man im Bachelorstudium die allgemeinbildenden Fächer abzieht,
verbleiben noch 6750 (von zuvor 7911) Stunden und im Masterstudium 1143
(von zuvor 1278) Stunden. Es handelt sich dabei ausweislich der Zeugnisse um
Lehrstunden. Die Kammer hat als Vergleich zwei der Universitäten, deren
Studienordnungen die Klägerin in ihrer tabellarischen Aufstellung ausgewertet
hat, herangezogen. Nach der als Beispiel herangezogenen Prüfungsordnung der
wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Leibniz Universität Hannover vom
06.08.2012 in der Fassung vom 29.04.2015 (Verkündungsblatt v. 09.07.2015;
8/2015; https://www.wiwi.uni-hannover.de/wiwi_master.html, dort abrufbar unter
„Dokumente und Regelungen“; „Prüfungsordnung“) beträgt der Zeitaufwand für
den Bachelorstudiengang 7200 Stunden, nämlich 240 ECTS Leistungspunkte zu
je 30 Stunden (§ 2) und für den einjährige Masterstudiengang 1800 Stunden,
nämlich 60 ECTS Leistungspunkte zu je 30 Stunden (§ 8). Dabei werden die auf
das Präsenzstudium und die auf das Selbststudium entfallende Zeit
zusammengerechnet. Des Weiteren hat die Kammer die Allgemeinen
Bestimmungen zu Studien- und Prüfungsordnungen für das Bachelor- und
Masterstudium an der Universität Ulm (Rahmenordnung) vom 11.03.2015
herangezogen (Amtliche Bekanntmachungen Nr. 8 vom 30.03.2015, S. 46 - 66;
https://www.uni-ulm.de/index.php?id=8756, dort abrufbar unter „Allgemein“). Nach
§ 5 Abs. 2 Satz 4 der Allgemeinen Bestimmungen dieser Studien- und
Prüfungsordnung beträgt der Lernaufwand bis zum Master 300 Leistungspunkte
zu je 30 Stunden, d.h. insgesamt 9000 Stunden Arbeitsaufwand, wobei hier wohl
auch das Selbststudium erfasst ist. Des Weiteren hat die Klägerin auch eine
Masterarbeit verfasst. Angesichts dessen hat die Beklagte nicht dargetan, dass
so wesentliche Unterschiede bestehen, dass eine Zulassung unmittelbar zur
Promotion ausgeschlossen erscheint.
101 Unter diesen Umständen ist die Formulierung „zu promotionsvorbereitenden
Studien“ in der Zeugnisbewertung des „Magistr“-Abschlusses vom 30.01.2013,
geändert am 05.03.2013, durch die Worte „zur Promotion“ zu ersetzen.
102 Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
103 Die Berufung wird hinsichtlich der Klage gegen den Beklagten zu 2 zugelassen,
da der Rechtsstreit insoweit grundsätzliche Bedeutung hat (§§ 124 Abs. 2 Nr. 3,
124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).