Urteil des VG Frankfurt (Oder) vom 17.07.2008
VG Frankfurt(oder ): kultur, öffentliche bekanntmachung, kreis, einwendung, stadt, leistungsfähigkeit, satzung, minderung, streichung, beratung
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Gericht:
VG Frankfurt (Oder)
4. Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
4 K 2358/04
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 5 Abs 4 LKreisO BB, § 22 Abs 1
LKreisO BB, § 64 LKreisO BB, §
65 LKreisO BB
Rechtsschutz gegen die Kreisumlage und das
Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die
Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.
Tatbestand
Die Klägerin begehrt die Minderung der Kreisumlage für das Jahr 2004.
Im Rahmen der Erörterung des Entwurfs der Haushaltssatzung 2004 des Landrates mit
den hauptamtlichen Bürgermeistern und Amtsdirektoren am 19. April 2004 äußerte der
Bürgermeister der Gemeinde …, er vermisse im Haushaltssicherungskonzept die
Streichung von freiwilligen Aufgaben, so z.B. die Kultur GmbH. Dem entgegnete der
Kämmerer Herr …, dass auch freiwillige Aufgaben auf dem Prüfstand gestanden hätten.
Nachdem Abgeordnete aus dem Haushalts- und Finanzausschuss (HFA) und aus den
Fraktionen eine Streichung abgelehnt hätten, sei diese nicht mehr berücksichtigt
worden.
Am 23. Juni 2004 beschloss der Kreistag … die Haushaltssatzung des Landkreises … für
das Jahr 2004. Sie wurde im Amtsblatt für den Landkreis … Nr. 6 vom 16. September
2004 bekannt gemacht.
Mit Bescheid vom 21. September 2004 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin eine
Kreisumlage für 2004 von insgesamt 3.847.895,18 Euro fest.
Dagegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 22. Oktober 2004 Widerspruch und
führte zur Begründung aus, dass der Kreishaushalt im laufenden Jahr ebenfalls ein Defizit
aufweise, so dass die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes zwingend
erforderlich gewesen sei. Die dargestellten Maßnahmen ließen jedoch nicht den Eindruck
zu, dass der Gesamthaushalt einer gründlichen Aufgabenkritik unterzogen worden sei.
Vor allem seien die freiwilligen Aufgaben nicht in die Konsolidierung einbezogen worden.
Der Kreis unterhalte eine Kultur GmbH, deren Leistungen in besonders großem Maße
einzelnen Landkreisteilen zugute kämen. Die Stadt Rüdersdorf selbst unterhalte als
gemeindeeigene Einrichtungen das Kulturhaus und den Museumspark, welche beide
sowohl für die Bürger der Gemeinde als auch für alle umliegenden Gemeinden die
Versorgung mit kulturellen Leistungen sicherten. Allein der Museumspark verzeichne als
eines der bedeutendsten Industriemuseen Deutschlands jährlich über 60.000 Besucher
aus ganz Deutschland.
Die festgesetzte Kreisumlage entspreche einem Anteil an der gesamten Kreisumlage
des Kreises von 8,66 %. Demnach betrage der Anteil, den die Gemeinde … an dem
Zuschuss zur Kultur GmbH trage, 132.835,74 Euro (8,66 % von 1.533.900,00 Euro). In
dieser Höhe sei die Kreisumlage als Minderbelastung gemäß § 65 Abs. 3
Landkreisordnung (LKrO) zu mindern. Der Bürgermeister der Gemeinde … habe bereits
im Rahmen der Haushaltsdiskussion auf diesen Punkt hingewiesen. In der
Dienstberatung habe der Bürgermeister beim Landrat am 19. April 2004 ausdrücklich
vom Recht des § 64 Abs. 2 Satz 3 LKrO Gebrauch gemacht und dem vorgelegten
Haushaltsentwurf aus den genannten Gründen widersprochen, ohne dass dies im
Haushaltsbeschluss entsprechend berücksichtigt worden sei.
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Mit Schreiben vom 1. November 2004 beantragte die Klägerin gegenüber dem
Beklagten unter Bezugnahme auf das Widerspruchsschreiben vom 22. Oktober 2004 die
Minderung der Kreisumlage für 2004 um 132.835,74 Euro.
Mit Widerspruchsbescheid vom 15. Dezember 2004 wies der Beklagte den Widerspruch
als unbegründet zurück, weil die rechtskräftige Haushaltssatzung 2004 keine Möglichkeit
zu einer finanziellen Minderbelastung einzelner Gemeinden zulasse.
Die Klägerin hat am 28. Dezember 2004 die vorliegende Klage erhoben.
Sie trägt ergänzend zu ihrem Vorbringen im Widerspruchsverfahren vor:
Die Haushaltssatzung 2004 sei bereits aus formellen Gründen nichtig.
Die Einladungen zu den Sitzungen des Kreistages seien nicht ordnungsgemäß bekannt
gemacht worden seien. Bereits deshalb seien die auf diesen Sitzungen getroffenen
Satzungsbeschlüsse nichtig.
Der Entwurf der Haushaltssatzung sei nicht gem. § 64 Abs. 1 LKrO vollständig mit allen
Anlagen bekannt gemacht worden. Die Wirtschafts- und Sonderpläne, vor allem der
Wirtschaftsplan der Kultur GmbH und des wesentlich zum Defizitanstieg führenden
Eigenbetriebs Abfallsentsorgung, hätten gefehlt.
Der Entwurf sei, bedingt durch die Feiertage (Karfreitag, Ostern), nicht an sieben Tagen
ausgelegt worden. Die Auslegungsdauer von nur drei Stunden freitags und am
Donnerstag, den 8. April 2004, sei unzureichend.
Die Bekanntmachung der Auslegung des Entwurfs der Haushaltssatzung 2004 in der
Märkischen Oderzeitung (MOZ) vom 6. April 2004 habe nur eine Belehrung über ein
Einwendungsrecht der kreisangehörigen Gemeinden, nicht aber der „Einwohner“ oder
„Abgabepflichtigen“ enthalten.
Nachdem die erste Beschlussfassung über die Haushaltssatzung 2004 auf der Sitzung
des Kreistages vom 2. Juni 2004 abgelehnt worden sei, sei in der Sitzung vom 23. Juni
2004 die Haushaltssatzung mit einem Hebesatz von 42,5 % beschlossen worden. Erst
danach sei die Aufhebung des Beschlusses über die Einwendungen der Gemeinde …
gegen den (ersten) Entwurf der Haushaltssatzung mit einem Hebesatz von 43 % und die
Ablehnung durch den Kreistag erfolgt. Die Vorlagen zu beiden Beschlüssen seien den
Kreistagsabgeordneten erst am Sitzungstag übergeben worden. Eine Aufnahme in die
Tagesordnung sei nicht erfolgt. Die Beschlussvorlagen seien unter TOP 3 quasi
mitbehandelt worden.
Die Äußerung des Bürgermeisters der Klägerin bei der Beratung am 19. April 2004 sei
als Einwendung gem. § 64 Abs. 1 Satz 3 LKrO auszulegen. Eine bestimmte Form für die
Erhebung von Einwendungen sei nicht vorgeschrieben. Außerdem sei die Äußerung des
Bürgermeisters im Protokoll unvollständig wiedergegeben.
Über die von ihr bei der Haushaltsberatung erhobenen Einwände habe der Kreistag
jedoch keine Entscheidung getroffen. Auch der Beklagte habe in den angefochtenen
Bescheiden keine eigenständigen Erwägungen gemäß § 65 Abs. 3 LKrO angestellt.
Daher liege ein Ermessensfehlgebrauch bzw. –Nichtgebrauch vor.
Wegen der finanzielle Belastung, die ihr – der Klägerin - dadurch entstünde, dass sie
neben den eigenen Kultureinrichtungen über die Kreisumlage auch die kulturellen
Einrichtungen des Kreises mitfinanziere, sei der von ihr angestrebte Haushaltsausgleich
nicht möglich.
Die Entwicklung des kulturellen Lebens sei gemäß § 3 Abs. 2 GO zunächst Aufgabe der
Gemeinden. Die Unterhaltung kultureller Einrichtungen gehöre zu den freiwilligen
Selbstverwaltungsaufgaben. Der Landkreis sei insoweit nur zuständig, soweit dessen
Maßnahmen ergänzenden bzw. ausgleichenden Charakter hätten oder ein
Aufgabenentzug stattgefunden habe. Im Hinblick auf die Rastede-Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts (NVwZ 1989, 347) sei es problematisch, wenn § 2 Abs. 1
LKrO die Aufgabenzuweisung an den Landkreis pauschal an die Leistungsfähigkeit der
Gemeinde anknüpfe und so praktisch eine „Globalhochzonung“ zulasse. Es entspreche
dem Gebot der gemäß Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Selbstverwaltung, wenn der
Beklagte auf eine weiterhin derart umfangreiche und sie -die Klägerin- finanziell selbst
austrocknende Betätigung auf kulturellem Gebiet verzichte. Die dadurch erzielten
Einsparungen könnten für eine Absenkung der Kreisumlage genutzt werden mit der
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Einsparungen könnten für eine Absenkung der Kreisumlage genutzt werden mit der
Folge, dass ihr -der Klägerin- selbst hinreichende Mittel für den Betrieb ihrer eigenen
Kultureinrichtungen verblieben.
Die Gemeinden seien selbst in der Lage, kulturelle Einrichtungen zu betreiben. Durch die
Gemeindegebietsreform in Brandenburg sei eine Stärkung der Leistungskraft der
Gemeinde eingetreten, weshalb die kulturelle Betätigung des Beklagten unzulässig
geworden sei.
Es genüge nicht, wenn der Beklagte behaupte, dass das finanzielle Leistungsvermögen
der Städte … oder … nicht ausreichend sei. Im Fall der Gemeinde …, die nunmehr ein
Ortsteil von … sei, sei die Haushaltslage der Stadt als Grund für die
Aufgabenwahrnehmung durch den Beklagten erst gar nicht erwähnt worden, weshalb
Grund für die Annahme bestehe, dass diese Gemeinde durchaus leistungsfähig sei und
somit ein Grund für die Wahrnehmung von Ergänzungs- bzw. Ausgleichsaufgaben nicht
bestehe. Es sei notwendig, dass die vom Beklagten bzw. der Kreisgesellschaft
betriebenen Einrichtungen überregionale Wirkungen haben müssten. Deshalb käme der
Beklagte nicht umhin, auch die von ihr – der Klägerin - betriebenen Einrichtungen durch
seine Gesellschaft betreiben zu lassen, weil diese Einrichtungen überregionale, ja sogar
bundsweite Bedeutung hätten.
Die kulturellen Leistungen der Kultur GmbH des Beklagten kämen nur einzelnen
Landkreiszeilen zugute, was sich bereits allein aus der Belegenheit der Einrichtungen der
vom Kreis betriebenen GmbH in und um … und … ergebe, die sämtlich von ihr, der
Klägerin, räumlich weit entfernt lägen.
Unerheblich sei, dass ihre Einrichtungen und diejenigen der Kultur GmbH ein
unterschiedliches Angebot aufweisen würden. Wesentlich sei, dass das eigene
Kulturangebot in einem Maße in Anspruch genommen werde, dass ihr die durch den
Beklagten finanzierten Einrichtungen in besonders geringem Maße zugute kämen.
Vergleiche man beispielsweise die angegebenen Besucherzahlen für das Kulturhaus …
mit ca. 7000 Besuchern mit der Gesamtbevölkerungszahl des Landkreises … im Jahr
2004 von 192.131 und ihrer Einwohnerzahl von mehr als 16000 Einwohnern, werde in
Relation dieser Zahlen deutlich, dass unter Berücksichtigung der Entfernung diese
Einrichtung ihr bzw. ihren Einwohnern nicht besonders zugute käme.
Der Beklagte könne nicht mit dem Einwand gehört werden, dass jede kulturelle
Einrichtung selbstverständlich von jedem interessierten Bürger besucht werden könne,
weil daraus nicht folge, dass dadurch diese Einrichtungen zugleich dem gesamten
Kreisgebiet zustatten kämen.
Mit der Argumentation des Beklagten könne stets jedem einzelnen Museum ein
überörtlicher Bezug zuerkannt werden.
Der Beklagte habe die Zuständigkeit des Kreises für die Kultureinrichtungen zunächst
mit seinen Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben begründet. Wenn er sich nunmehr
erstmals mit Schriftsatz vom 5. Juni 2008 darauf berufe, es handele sich um eine
überörtliche und damit originäre Angelegenheit des Kreises, liege darin ein unzulässiges
Nachschieben von Gründen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 21. September 2004 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 15. Dezember 2004 insoweit aufzuheben, soweit die darin
festgesetzte Kreisumlage den Betrag von 3.715.059,44 Euro übersteigt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor:
Die Haushaltssatzung 2004 sei formell und materiell rechtmäßig.
Die Sitzungen des Kreistages und die Auslegung des Entwurfs der Hauhaltssatzung 2004
seien ordnungsgemäß in den drei Regionalausgaben der MOZ bekannt gemacht worden.
Der Entwurf sei an acht Tagen vom 8. April 2004 bis zum 21. April 2004 ausgelegt
worden.
Die Einwohner und Abgabepflichtigen seien nur bis zum 10. Juni 2003
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Die Einwohner und Abgabepflichtigen seien nur bis zum 10. Juni 2003
einwendungsberechtigt gewesen. Durch Art. 6 des Gesetzes zur Entlastung der
Kommunen von pflichtigen Aufgaben vom 4. Juni 2003 sei das Einwendungsrecht auf die
kreisangehörigen Gemeinden beschränkt worden.
Der neueste Jahresabschluss der Kultur GmbH für 2004 habe mit dem Entwurf der
Haushaltssatzung vorgelegen.
Der Eigenbetrieb Abfallsentsorgung sei erst zum 1. Januar 2006 gegründet worden,
weshalb mit der Haushaltssatzung 2004 noch kein Wirtschaftsplan habe vorgelegt
werden können.
Im Übrigen sei eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften im Zuge der
Verabschiedung der Haushaltssatzung 2004 gem. § 5 Abs. 4 LKrO unbeachtlich.
Die Kultur GmbH sei 1997 gegründet worden und habe vom Beklagten Einrichtungen
übernommen, die bereits bei seinen Rechtsvorgängern vorhanden gewesen seien, die
mit der Kreisgebietsreform auf ihn übergegangen seien. Mit dem Ziel der Eindämmung
der Kosten seien diese unter dem Dach der Kultur GmbH fortgeführt worden.
Der Betrieb der Kultur GmbH gehöre im Hinblick auf den überörtlichen Charakter ihrer
Einrichtungen zu den Aufgaben des Landkreises gemäß § 22 Abs. 1 LKrO.
Der Schwerpunkt der Tätigkeit der Kultur GmbH liege vor allem in der Unterhaltung der
Gedenkstätte … Höhen, eines Freilichtmuseums in …, einer Musikschule und dem
Brecht-Weigel-Haus in …. Die Gemeinden seien zu deren Aufrechterhaltung finanziell
nicht in der Lage. Die Gemeindegebietsreform Brandenburg habe im Ergebnis nicht zu
einer Möglichkeit des Selbstbetreibens der genannten Kultureinrichtungen durch die
Gemeinden geführt, da deren Leistungsvermögen gleichbleibend gering sei.
Das Vorbringen der Klägerin bezüglich § 65 Abs. 3 LKrO sei erstmals im
Widerspruchsverfahren erhoben worden, als die Haushaltssatzung 2004 bereits erlassen
gewesen sei. Er selbst könne die Kreisumlage nicht reduzieren. Dies sei dem Kreistag
vorbehalten. Die Klägerin hätte ihre Argumente zur Reduzierung der Kreisumlage bereits
im Stadium des Erlasses der Haushaltssatzung darlegen müssen.
Der Bürgermeister der Klägerin habe bei der Beratung am 19. April 2004 jedoch keine
Einwendungen gemäß § 64 Abs. 1 Satz 3 LKrO erhoben. Dies ergebe sich aus dem
Protokoll. Danach habe sich der Bürgermeister zwar zu der Kultur GmbH geäußert. Diese
Äußerung sei jedoch nicht als Einwendung geltend gemacht worden. Der Bürgermeister
hätte als Volljurist die Bezeichnung „Einwendung“, zumindest aber „Widerspruch“ oder
„Einspruch“ verwenden müssen.
Gegen den Entwurf der Haushaltssatzung hätten nur die Gemeinde … und die Stadt …
Einwendungen erhoben, über die der Kreistag am 02. Juni 2004 einen Beschluss gefasst
habe.
Bei der Bestimmung der Höhe einer Minderbelastung komme es nicht auf die
tatsächliche Nutzung einer Einrichtung an. Demgemäß sei eine Minderbelastung nicht
schon dann geboten, wenn eine kreisangehörige Gemeinde eine bestimmte Einrichtung
unterhalte und ihre Einwohner deshalb eine gleichartige Einrichtung des Kreises kaum
benutzten. Die Festsetzung der Kreisumlage richte sich nicht nach dem Grundsatz der
Äquivalenz. Dies sei grundsätzlich unabhängig von dem Nutzen, den die Gemeinden aus
dem Handeln der Kreise erlangten und vielmehr Ausdruck der Ausgleichsfunktion der
Kreise.
Das Angebot der Kultur GmbH richte sich an jeden interessierten Bürger, auch an die
Einwohner der Klägerin. In dem kulturellen Angebot der Klägerin und der Kultur GmbH
gebe es gravierende Unterschiede im Profil der einzelnen Einrichtungen. Ein
Konkurrenzverhältnis sei nicht gegeben. Das Angebot der Klägerin mache die
Einrichtungen der Kultur GmbH auch nicht überflüssig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte, die
Streitakte 4 K 2071/06 und die zu diesen Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge
des Beklagten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Mit Einverständnis der Beteiligten konnte die Kammer ohne mündliche Verhandlung
entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).
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Die zulässige Anfechtungsklage ist nicht begründet.
Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 21. September 2004 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 15. Dezember 2004 ist rechtmäßig und verletzt die
Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides ist § 65 Abs.1 und 2 LKrO i.V.m. der
Haushaltssatzung 2004 vom 23. Juni 2004.
Gem. § 65 Abs. 1 LKrO ist eine Umlage nach den hierfür geltenden Vorschriften von den
kreisangehörigen Gemeinden zu erheben (Kreisumlage), soweit die sonstigen
Einnahmen eines Landkreises den für die Aufgabenerfüllung notwendigen Finanzbedarf
nicht decken. Die Kreisumlage ist gem. § 65 Abs. 2 LKrO für jedes Haushaltsjahr neu
festzusetzen.
Der Hebesatz der Kreisumlage wurde gem. § 3 a) der Haushaltssatzung 2004 vom 23.
Juni 2004 auf 42, 50 % der Umlagegrundlagen festgesetzt.
Die Haushaltssatzung vom 23. Juni 2004 ist wirksam. Formelle Satzungsfehler bzw.
Verfahrensverstöße liegen nicht vor bzw. wären gem. § 5 Abs. 4 LKrO geheilt.
Die Voraussetzungen des § 64 Abs. 1 LKrO liegen vor.
Nach dieser Vorschrift soll der Entwurf der Haushaltssatzung mit den amtsfreien
Gemeinden und Ämtern frühzeitig erörtert werden. Er ist mit seinen Anlagen nach
vorheriger öffentlicher Bekanntgabe an sieben Tagen öffentlich auszulegen. Gegen den
Entwurf können kreisangehörige Gemeinden innerhalb einer Frist von einem Monat nach
Beginn der Auslegung Einwendungen erheben. In der öffentlichen Bekanntgabe der
Auslegung ist auf die Frist hinzuweisen. Außerdem ist die Stelle anzugeben, bei der die
Einwendungen zu erheben sind. Über die Einwendungen beschließt der Kreistag in
öffentlicher Sitzung.
Die Einladungen zu den Sitzungen des Kreistages am 2. und 23. Juni 2004 wurden in der
MOZ vom 25. Mai 2004 und vom 15. Juni 2004 in den drei Regionalausgaben bekannt
gemacht.
Ausweislich der Anzeige in der MOZ vom 6. April 2004, vorhanden in den drei
Regionalausgaben, wurde die öffentliche Auslegung des Entwurfs der Haushaltssatzung
vom 8. April bis zum 21. April 2004 bekannt gemacht. Danach hat der Entwurf an neun
Werktagen ausgelegen, nämlich am 8. und 9. April 2004, vom 13. bis 16. April 2004 und
vom 19. bis 21. April 2004. Der Auffassung der Klägerin, die Auslage am
Gründonnerstag, dem 8. April 2004 und an den Freitagen, 9. und 16. April 2004, sei nicht
zu berücksichtigen, weil an diesen Tagen der Entwurf nur drei Stunden ausgelegen habe,
was unzureichend sei, ist nicht zu folgen. Dass eine nur dreistündige Auslage an einem
Tag bereits unzureichend ist, kann dahinstehen. Denn jedenfalls wurde der Entwurf
zusätzlich zu den sechs vollen Werktagen an drei weiteren Werktagen während einer
Dauer von drei Stunden ausgelegt, so dass jedenfalls insgesamt die Frist von sieben
Werktagen eingehalten worden ist.
Der Beklagte weist zutreffend darauf hin, dass auf ein Einwendungsrecht von Einwohnern
und Abgabepflichtigen nicht hingewiesen werden musste, weil diesem Personenkreis seit
der Änderung von § 64 LKrO durch Art. 6 des Gesetzes zur Entlastung der Kommunen
von pflichtigen Aufgaben vom 4. Juni 2003 kein Einwendungsrecht gegenüber der
Haushaltssatzung mehr zusteht.
Die Kammer kann die vom Beklagten bestrittene Behauptung der Klägerin, der Entwurf
der Haushaltssatzung sei entgegen § 64 Abs. 1 Satz 2 LKrO nicht vollständig mit allen
Anlagen und Wirtschaftsplänen ausgelegt worden, nicht bestätigen. Dies ist aus den
Verwaltungsvorgängen jedenfalls nicht ersichtlich.
Ein Verstoß wäre im Übrigen unbeachtlich.
Fehler des Verfahrens gem. § 64 Abs. 1 LkrO führen nur zur Anfechtbarkeit der
Haushaltssatzung im Rahmen des § 5 Abs. 4 LKrO (vgl. Muth, Kommunalrecht in
Brandenburg, § 64 LkrO, Anm 1; zur entsprechenden Rechtslage in der
Gemeindeordnung siehe auch Sundermann/Miltkau, Kommunalrecht Brandenburg,
1995, S. 165). Die entgegenstehende Auffassung von Schumacher,
Kommunalverfassung/Landkreisordnung Brandenburg, § 64 Anm. 3.3, die von der
Nichtigkeit der Haushaltssatzung bei einem fehlerhaften Verfahren ausgeht, ist
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Nichtigkeit der Haushaltssatzung bei einem fehlerhaften Verfahren ausgeht, ist
abzulehnen, weil sie auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen abstellt und die Vorschrift
des hier einschlägigen Landesrechts gem. § 5 Abs. 4 LKrO nicht berücksichtigt (zu § 5
Abs. 4 LKrO vgl. OVG für das Land Brandenburg, Urteil vom 19. August 1999, 2 D
34/98.NE, LKV 2001, 36).
Ist eine Satzung danach unter Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die in
der Landkreisordnung enthalten oder auf Grund der Landkreisordnung erlassen worden
sind, zustande gekommen, so ist diese Verletzung unbeachtlich, wenn sie nicht
schriftlich innerhalb eines Jahres seit der öffentlichen Bekanntmachung der Satzung
gegenüber dem Landkreis unter Bezeichnung der verletzten Vorschrift und der
Tatsache, die den Mangel ergibt, geltend gemacht worden ist.
Dies gilt nicht, wenn die Vorschriften über die Genehmigung oder die öffentliche
Bekanntmachung der Satzung verletzt worden sind.
§ 5 Abs. 4 Satz 2 LKrO betrifft eine Verletzung von Vorschriften der Verordnung über die
öffentliche Bekanntmachung von Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Vorschriften
in den Gemeinden, Ämtern und Landkreisen (Bekanntmachungsverordnung-
BekanntmV) vom 1. Dezember 2000. Verstöße gegen die Bekanntmachungsverordnung
wurden weder vorgetragen noch sind solche ersichtlich. Insbesondere handelt es sich bei
dem Entwurf der Haushaltssatzung gem. § 64 Abs. 1 LKrO noch nicht um eine Satzung
bzw. ortsrechtliche Vorschrift im Sinne von § 1 Abs. 1 BekanntmV.
Eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften wurde nicht innerhalb eines
Jahres seit der öffentlichen Bekanntmachung der Haushaltssatzung 2004 geltend
gemacht.
Soweit die Klägerin einen Verfahrensfehler darin erblickt, dass der Kreistag in der Sitzung
am 23. Juni 2004 zunächst die Haushaltssatzung 2004 beschlossen und sich erst danach
nochmals mit der Einwendung der Gemeinde … befasst und diese unter Aufhebung des
Beschlusses vom 2. Juni 2004 – Nr. 73-6/2004 - abgelehnt habe, wäre dieser Verstoß
ebenfalls gem. § 5 Abs. 4 LKrO geheilt.
Die Voraussetzungen des § 65 Abs. 1 LKrO liegen ebenfalls vor.
Notwendig im Sinne dieser Vorschrift ist nur derjenige Finanzbedarf, der für die Erfüllung
gesetzlich zulässiger Aufgaben entsteht (OVG für das Land Brandenburg, Urteil vom 07.
November 1996 – 1 D 34/94.NE -, NVwZ-RR 1998, 57). Die Kreisumlage ist im Wege
einer „normativen Verknüpfung“ mit der rechtlichen Zulässigkeit der Aufgabenerfüllung
des Kreises gekoppelt. Aufgaben, die der Kreis wahrnimmt, obwohl sie nicht in seinen
Zuständigkeitsbereich fallen, lösen keinen Finanzbedarf im Sinne der genannten
Bestimmung aus (OVG für das Land Brandenburg a. a. O. m. w. N.).
Zu den Aufgaben des Landkreises gehören neben den pflichtigen
Selbstverwaltungsaufgaben (§ 2 Abs. 3 Satz 2 LKrO) und Pflichtaufgaben zur Erfüllung
nach Weisung (§ 2 Abs. 3 Satz 3 LKrO) sowie den Auftragsangelegenheiten (§ 2 Abs. 5
LKrO) auch die sogenannten freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben. Nach § 2 Abs. 1
Satz 1 LKrO erfüllt der Landkreis in seinem Gebiet „in eigener Verantwortung“ alle die
Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden und Ämter übersteigenden
öffentlichen Aufgaben, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen und die Aufgaben
nicht durch kommunale Zusammenarbeit erfüllt werden. Diese Aufgabenzuweisung wird
konkretisiert in den Sätzen 2 und 3 der Vorschrift. Hiernach „fördert“ der Kreis die
kreisangehörigen Gemeinden und Ämter in der Erfüllung ihrer Aufgaben, „ergänzt“
durch sein Wirken die Selbstverwaltung der Gemeinden und Ämter und trägt zu einem
gerechten „Ausgleich“ der unterschiedlichen Belastung der Gemeinden und Ämter bei.
Der Kreis „fördert“ insbesondere die wirtschaftliche, ökologische, soziale und kulturelle
Entwicklung seines Gebietes zum Wohl der Einwohner. Bei der Regelung des § 2 Abs. 1
LKrO handelt es sich nicht nur um die Beschreibung der Funktionen des Kreises
insbesondere in seiner Ausgleichsfunktionen, sondern um eine Aufgabenzuweisung. Dies
kommt auch in der Überschrift der Vorschrift („Aufgaben“) zum Ausdruck, die auf die
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres zurückzuführen ist
(Landtagsdrucksache 1/2231, S. 147). Die Kreise sollen befugt sein, ergänzend solche
öffentliche Aufgaben wahrzunehmen, die die Gemeinden zwar als örtliche Aufgaben im
Rahmen ihrer Selbstverwaltung durchführen können und sollen, die aber ihre
Leistungsfähigkeit übersteigen. Zu den Ergänzungsaufgaben tritt die Ausgleichsaufgabe
hinzu (§ 2 Abs. 1 Satz 2 LKrO).
Das Bundesverfassungsgericht hat in der sogenannten Rastede-Entscheidung
(Beschluss vom 23. November 1988 – 2 BvR 1619, 1628/83 – BVerfGE 79, 127 ff.)
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(Beschluss vom 23. November 1988 – 2 BvR 1619, 1628/83 – BVerfGE 79, 127 ff.)
ausgeführt: Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG enthalte auch außerhalb des Kernbereichs der
Selbstverwaltungsgarantie ein „verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip“
hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zugunsten der Gemeinden,
dass der zuständigkeitsverteilende Gesetzgeber zu berücksichtigen habe. Auf diese
Weise sichere Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden einen Aufgabenbereich, der
grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfasse. Zu den
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gehörten diejenigen Bedürfnisse und
Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen
Bezug haben.
Landkreise und Gemeinden stehen im Bereich der Selbstverwaltung hinsichtlich der
Aufgabenerfüllung teilweise zueinander in Konkurrenz (Schumacher in:
Kommunalverfassung/ Landkreisordnung Brandenburg, § 2 LKrO, Anm. 3.2). Während die
Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben des Landkreises gemäß § 2 Abs. 1 LKrO den
Landkreisen eine Zuständigkeit für die die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen
Gemeinden übersteigenden Aufgaben zuweise, bestehen gemeindeübergreifende
Angelegenheiten, welche sich notwendig auf den Verwaltungsraum des Landkreises und
die gemeinsamen Bedürfnisse aller Kreisanwohner insgesamt beziehen. Diese
Angelegenheiten sind in § 2 Abs. 1 LKrO nicht erwähnt (Schumacher in:
Kommunalverfassung/Landkreisordnung Brandenburg, § 2 LKrO, Anm. 3.6). Bei den
übergemeindlichen Aufgaben wird zwischen den Existenzaufgaben des Landkreises
(Gewährleistung des Bestandes und Funktion der Gebietskörperschaften, z.B. Personal-,
Vermögensverwaltung, Kassenangelegenheiten, Öffentlichkeitsarbeit, Archivwesen und
Datenverarbeitung) und den kreisintegralen Aufgaben unterschieden. Dies sind
Aufgaben, die sich aus dem Wesen des Landkreises, insbesondere aus seiner
Eigenschaft als Gebietskörperschaft, die Gemeindegrenzen übergreift, ergeben. Sie
überschreiten den Raum einzelner Gemeinden und wurzeln nicht in der örtlichen
Gemeinschaft und haben auch nicht auf sie einen spezifischen Bezug. Insoweit kann,
beispielsweise Trägerschaft von regionalen Museen, keine Konkurrenzlage zur
Aufgabenwahrnehmung durch Gemeinden auftreten (Schumacher a.a.O.).
Während gemäß § 24 Abs. 1 GO die Gemeinde das kulturelle Leben und die Vermittlung
des kulturellen Erbes in ihrem Gebiet fördert, gilt dies gemäß § 22 Abs. 1 LKrO für den
Landkreis in seinem Gebiet. Der Landkreis kann somit im Rahmen seiner Ergänzungs-
und Ausgleichsfunktion bzw. in überörtlichen Angelegenheiten tätig werden, wobei im
letztgenannten Fall keine Kollision mit der gemeindlichen
Aufgabenallzuständigkeitsvermutung vorliegt (vgl. Henneke, Gerichtliche Kontrolle der
Kreisumlagenfestsetzung, LKV 1998, 1 (3). Denn in diesem Fall fehlt der örtliche Bezug
zu einer konkreten Gemeinde.
Die Ansicht der Klägerin, dass der Beklagte durch die Kultur GmbH in unzulässiger Weise
kulturelle Einrichtungen betreibe, weil er dadurch Aufgaben der Gemeinden wahrnehme,
welche diese Leistungen selbst erbringen könnten, trifft nicht zu.
Im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle ist es erforderlich, dass diejenige Gemeinde, die
die Rechtmäßigkeit der Kreisumlage mit der Behauptung angreift, der Kreis nehme in
einem für die Umlageerhebung entscheidungserheblichen Umfang unzulässige
Aufgaben wahr, diese Behauptung auch hinreichend substantiiert vorträgt. Für eine
Fehlersuche durch das Gericht von Amts wegen besteht keine Veranlassung. Dies
rechtfertigt sich gerade auch deswegen, weil der Haushalt des Kreises und die Höhe der
Kreisumlage maßgeblich von der selbstverantworteten und daher von den
kreisangehörigen Gemeinden grundsätzlich als rechtmäßig hinzunehmenden
Aufgabenbestimmung des Kreises abhängen (OVG für das Land Brandenburg, a. a. O.;
BVerwG, Beschluss vom 24. April 1996 – 7 NB 2.95 -, DVBl. 1996, 1063).
Vorliegend hat die Klägerin weder substantiiert vorgetragen noch ist im Übrigen
ersichtlich, inwiefern bei den kulturellen Einrichtungen der Kultur GmbH vor dem
Hintergrund des § 22 Abs. 1 LKrO eine vorrangige Zuständigkeit der Gemeinden
gegeben sein soll.
Die von der Kultur GmbH betriebenen Einrichtungen haben vielmehr eine überörtliche
Bedeutung, weshalb der Landkreis … gemäß § 22 Abs. 1 LKrO auch dafür zuständig ist.
Wie sich aus der Beschlussvorlage Nr. 2005/KT/281 bzgl. der Einwendungen der Klägerin
gegen den Entwurf der Haushaltssatzung 2006 ergibt (4 K 2071/06, Beiakte II, Blatt 12 ),
wurden die Einrichtungen der Kultur GmbH auch nicht neu geschaffen, sondern waren
vom Beklagten als Rechtsnachfolger der Altkreise …, … und … zu übernehmen.
Bereits deshalb gehören die von der Kultur- GmbH betriebenen Einrichtungen zu den
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Bereits deshalb gehören die von der Kultur- GmbH betriebenen Einrichtungen zu den
Aufgaben des Kreises (vgl OVG für das Land Brandenburg, Urteil v. 7. November 1996, 1
D 31/94.NE, Rdz. 64; 1 D 34/94.NE Rdz. 82).
Der Beklagte hat im Übrigen überzeugend in dem Schriftsatz vom 5. Juni 2008 die
überörtliche und teilweise sogar überregionale Bedeutung dieser Einrichtungen im
Einzelnen dargelegt.
Es handelt sich um das Brandenburgische Freilichtmuseum …, wozu auch die
Bockwindmühle … gehört, das Schloss …, das Oderlandmuseum …, das Brecht-Weigel-
Haus, die Gedenkstätte … Höhen, das Kreiskulturhaus … sowie die Kreismusikschule ….
Ein ortsspezifischer Bezug zu einer einzelnen Gemeinde ist bei diesen Einrichtungen
nicht erkennbar.
Die Gedenkstätte … Höhen widmet sich dem Gedenken an den Zweiten Weltkrieg und
der damit verbundene Vermittlung von Wissen insbesondere über die Schlacht an den
Seelower Höhen.
Das Brecht-Weigel-Haus in … erinnert an Bertolt Brecht, einen der bedeutendsten
deutschen Dramatiker. In der Einrichtung befinden sich literatur- und
theatergeschichtliche Sammlungen. Es finden dort diverse Ausstellungen und
Veranstaltungen, u.a. mit der Akademie der Künste, statt. Es bestehen Kontakte zu
Brechthäusern in Berlin und Augsburg.
Das Brandenburgische Freilichtmuseum … befasst sich als kulturgeschichtliches
Museum mit dem Alltagsleben der ländlichen Bevölkerung in Brandenburg vom 18.
Jahrhundert bis in die Gegenwart. Als Dauerausstellung wird unter anderem die
Trockenlegung des Oderbruches und die Bau- und Siedlungsgeschichte des Oderbruchs
dargestellt (vgl. www.kultur-in-mol.de/altranft/de/Schloss.html).
Das Schloss … wurde 1798/99 für die Königin Friederike Luise von Preußen als
Sommersitz erbaut. „Dieses Kleinod preußischer Landbaukunst“ steht am„Beginn der
Entwicklung vom Schloss bzw. Herrenhaus zur von Königshaus und Bürgertum
gleichermaßen bevorzugten Villa“ (vgl. www.kultur-in-
mol.de/schlossfreienwalde/index.html). Es wurde 1909 vom Außenminister der Weimarer
Republik Walther Rathenau erworben. In der oberen Etage befindet sich seit 1991 eine
Rathenau-Gedenkstätte.
Das Oderlandmuseum in … gehört zu den ältesten Museen des Landes Brandenburg.
Darin wird eine Sammlung von ca. 30000 Objekten gezeigt, die in 117 Jahren
zusammengetragen wurden Weiterhin befindet sich dort eine Ausstellung über die
Siedlungsgeschichte des Oderbruches, dessen Trockenlegung im 18. Jahrhundert das
Landschaftsbild wesentlich veränderte (vgl. www.kultur-in-mol.de/oderlandmuseum).
Mit der Kreismusikschule … ermöglicht der Kreis eine Musikerziehung an 70 Orten im
Kreisgebiet, zu der viele einzelne Gemeinden nicht in der Lage wären bzw. die es in den
Gemeinden nicht gibt (vgl. OVG für das Land Brandenburg, NVwZ-RR 1998, 57).
Die Schüler nehmen an nationalen und internationalen Wettbewerben teil. Die
Musikschule wirkt an verschiedenen Veranstaltungen im Landkreis mit.
Bei dem Kreiskulturhaus … handelt es sich um eine Einrichtung, in der verschiedene
Veranstaltungen in den Bereichen Bildung, Kunst, Kultur, Politik, Geschichte und z.B.
auch der Unterricht der Musikschule, durchgeführt werden. Nicht zuletzt finden dort auch
die Sitzungen des Kreistages statt.
Der Beklagte war entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht gehindert, sich
während des gerichtlichen Verfahrens auf seine Zuständigkeit gem. § 22 Abs. 1 LKrO zu
berufen, während er zuvor von einer Zuständigkeit im Rahmen der Ergänzungs- und
Ausgleichsaufgaben gem. § 2 Abs. 1 Satz 2 und 3 LKrO ausgegangen ist. Denn bei § 65
Abs. 1 LKrO, der die Erhebung der Kreisumlage für die Finanzierung der Aufgaben des
Kreises regelt, handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift, weshalb sich die Frage
nach einem unzulässigen Auswechseln von Ermessenserwägungen nicht stellt.
Maßgebend ist allein, dass der Landkreis … für die genannten kulturellen Aufgaben
zuständig ist und deshalb insoweit auch gegenüber den Gemeinden eine Finanzierung
über die Kreisumlage geltend machen muss.
Ein Anspruch auf Herabsetzung der Kreisumlage ergibt sich auch nicht aus § 65 Abs. 3
LKrO. Danach kann der Kreistag eine ausschließliche Belastung oder eine nach dem
Umfang näher zu bestimmende Mehr- oder Minderbelastung dieser Landkreisteile
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Umfang näher zu bestimmende Mehr- oder Minderbelastung dieser Landkreisteile
beschließen, falls es sich um Einrichtungen oder Leistungen des Landkreises handelt, die
ausschließlich in besonders großem oder in besonders geringem Maße einzelnen Teilen
des Landkreises zustatten kommen.
Die Klägerin hat ihre Forderung nach einer Minderung der Kreisumlage bereits nicht
hinreichend im Verfahren zur Aufstellung der Haushaltssatzung geltend gemacht. Ein
gesetzwidriger Ermessensfehlgebrauch ist bei einer Entscheidung des Kreistages nach §
65 Abs. 3 LKrO in aller Regel von vornherein ausgeschlossen, wenn eine Gemeinde die
Gründe für eine beanspruchte Minderbelastung nicht im Verfahren zur Aufstellung der
Haushaltssatzung einbringt (OVG für das Land Brandenburg, Urteil vom 07. November
1996 – 1 B 31/94.NE – LKV 1998, 23). Die Haushaltssatzung kommt nach § 64 LKrO in
einem Verfahren zustande, in welchem die Gemeinden und Ämter frühzeitig gehört
werden. Sie haben die Möglichkeit, Einwendungen zu erheben, über welche der Kreistag
zu entscheiden hat. Hat eine Gemeinde von ihrem Beteiligungsrecht keinen Gebrauch
gemacht, so verliert sie zwar weder eine materielle noch verfahrensmäßige
Rechtsstellung. Sie kann jedoch nach Erlass der Haushaltssatzung grundsätzlich nicht
mehr damit gehört werden, ihre Interessen seien im Wege der Abwägung nicht
berücksichtigt worden. Ein solches Vorbringen setzt voraus, dass sie diese
Geltendmachung und dem Antragsgegner rechtzeitig „zu Gehör“ bringt. Es würde die
Pflichten des Landkreises überspannen, wollte man von ihm verlangen, wegen der
Möglichkeit einer Mehr- oder Minderbelastung nach § 65 Abs. 3 LKrO flächendeckend die
Voraussetzungen für eine Umlagendifferenzierung zu ermitteln und – gleichsam von
Amts wegen – in Bezug auf jede einzelne kreisangehörige Gemeinde eine
Ermessensentscheidung zu treffen. Dies liegt nicht in der Intention der gesetzlichen
Regelung (OVG für das Land Brandenburg a. a. O.).
So liegt der Fall hier. Die Klägerin hat bei der Beratung der Haushaltssatzung keine
Einwendung gemäß § 64 Abs. 1 Satz 3 LKrO erhoben. In dem zugrunde liegenden
Protokoll vom 19. April 2004 ergibt sich lediglich, dass der Bürgermeister im Rahmen der
Diskussion geäußert habe, im Haushaltssicherungskonzept die Streichung von
freiwilligen Aufgaben, so z.B. der Kultur GmbH, zu vermissen, worauf der Kämmerer Herr
… entgegnet habe, dass auch die freiwilligen Aufgaben auf dem Prüfstand gestanden
hätten. Nachdem Abgeordnete aus dem HFA und aus den Fraktionen eine Streichung
abgelehnt hätten, seien diese nicht mehr berücksichtigt worden. Daraus lässt sich
entgegen der Auffassung der Klägerin nicht entnehmen, dass sie durch diese Äußerung
ihres Bürgermeisters eine förmliche Einwendung gemäß § 64 Abs. 1 Satz 3 LKrO
erhoben hätte, über die der Kreistag hätte entscheiden müssen (wie über die
Einwendungen der Stadt … und der Gemeinde …). Soweit die Klägerin geltend macht,
dass das Protokoll die Äußerung des Bürgermeisters nur unzureichend wiedergebe,
hätte der Bürgermeister dies durch eine Protokollberichtigung geltend machen müssen.
Abgesehen davon hätte der Kreistag aber auch die Minderung gemäß § 65 Abs. 3 LKrO
nicht gewähren müssen. Denn die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor.
Eine Minderbelastung ist nicht schon dann geboten, wenn eine kreisangehörige
Gemeinde eine Einrichtung bestimmter Art unterhält und ihre Einwohner deshalb eine
gleichartige Einrichtung des Kreises kaum benutzen (OVG für das Land Brandenburg a.
a. O.; Muth, Kommunalrecht in Brandenburg, § 65 LKrO, Anm. 2). Es handelt sich bei der
genannten Regelung um eine Durchbrechung der sogenannten Ausgleichsfunktion der
Kreisumlage, welche darin besteht, dass zur Deckung des Kreishaushaltes die
kreisangehörigen Gemeinden unabhängig davon herangezogen werden, in welchem
Maße sie im Einzelfall von der Kreistätigkeit profitieren (BVerfG, Beschluss vom 21. Mai
1968 – 2 BvL 2/61 – BVerfGE 23, 353 ff.; OVG für das Land Brandenburg, a. a. O.). Die
Festsetzung der Kreisumlage richtet sich – ungeachtet des § 65 Abs. 3 LKrO – nicht nach
dem Grundsatz der Äquivalenz. Sie ist grundsätzlich unabhängig von dem Nutzen, den
die Gemeinden aus dem Handeln der Kreise erlangen und vielmehr Ausdruck der
Ausgleichsfunktion der Kreise.
Es ist nicht ersichtlich, dass die Einrichtungen der Kultur GmbH der Klägerin nur in
besonders geringem Maße zugute kommen. So sind die Einwohner der Gemeinde …
nicht gehindert, etwa an Veranstaltungen des Kreiskulturhauses … teilzunehmen, ein
Instrument an der Kreismusikschule … zu erlernen oder die Museen zu besuchen.
Ihrem Einwand, die Einrichtungen der Kultur GmbH lägen bereits in örtlicher Hinsicht
nicht in ihrer Nähe, kann entgegengehalten werden, dass diese Einrichtungen in einer
Entfernung von weniger als 60 km liegen und mit einer Fahrzeit von schätzungsweise
weniger als einer Stunde erreichbar sind. Daran ändert auch der Hinweis der Klägerin auf
die Relation der Besucherzahl des Kulturhauses … zu den Einwohnerzahlen der Klägerin
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die Relation der Besucherzahl des Kulturhauses … zu den Einwohnerzahlen der Klägerin
und des Landkreises … nichts.
Dass die Klägerin auch bedeutsame kulturelle Einrichtungen betreibt und der Landkreis
möglicherweise auch diese finanziell unterstützen bzw. in die Kultur GmbH aufnehmen
müsste, ist für die Entscheidung im vorliegenden Verfahren nicht von Bedeutung. Der
Bürgermeister hat insoweit in der mündlichen Verhandlung am 19. Juni 2008 erklärt,
bislang noch keinen entsprechenden Antrag gestellt zu haben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO.
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