Urteil des VG Frankfurt (Oder) vom 06.10.2008

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Gericht:

VG Frankfurt (Oder)

5. Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

5 K 2175/04

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 19 NatSchG BB, § 24 NatSchG

BB, Art 20 Abs 3 GG

Vorbehalt des Gesetzes für Baumschutzsatzungen, die

Ersatzpflanzungen oder Ausgleichsabgaben festsetzen

Leitsatz

1. Gemeindliche Baumschutzsatzungen, die die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für

Baumfällungen mit der Auflage einer Ersatzpflanzung oder Ausgleichsabgabe verbinden,

bedürfen hierfür einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage, die die Eingriffe in

den Grundrechtsbereich jedenfalls inhaltlich maßgeblich vorformt.

2. Die bestehenden gesetzlichen Regelungen über gemeindliche Baumschutzsatzungen im

Land Brandenburg, insbesondere die §§ 19 und 24 BbgNatSchG erfüllen diese Anforderungen

nicht.

Tenor

Nummer II des Bescheides vom 13. Juli 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides

vom 28. Oktober 2004 wird aufgehoben, soweit der Beklagte darin die Zahlung einer

Ausgleichsabgabe geregelt hat.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die

Vollstreckung der Klägerin durch Sicherheitsleistung in Höhe der beizutreibenden

Forderung abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin ist Eigentümerin eines Grundstücks in der vom Beklagten vertretenen

Gemeinde; es umfasst eine Fläche von 1.348 qm und war Anfang 2004 unbebaut sowie

mit 44 Bäumen bestanden. Die beiden ebenfalls an die Pappelstraße grenzenden

Nachbargrundstücke sind mit Wohnhäusern bebaut.

Die Gemeindeversammlung der vom Beklagten vertretenen Gemeinde beschloss am

13. März 2003 die „Satzung der Gemeinde ... zum Schutz des Baumbestandes“

(Baumschutzsatzung). Darin werden unter anderem alle Einzelbäume innerhalb der im

Zusammenhang bebauten Ortsteile geschützt, deren Stammumfang in einer Höhe von

100 cm über dem Erdboden mindestens 40 cm beträgt. Nach § 4 Baumschutzsatzung

ist es unter anderem verboten, geschützte Bäume zu beseitigen oder zu zerstören.

Nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 Baumschutzsatzung sind Ausnahmen von den Verboten des § 4

unter anderem dann zu genehmigen, wenn eine nach den öffentlich-rechtlichen

Vorschriften zulässige Nutzung sonst nicht oder nur unter wesentlichen Beschränkungen

verwirklicht werden kann. Für den Fall, dass eine Ausnahmegenehmigung erteilt wird,

ordnet § 6 Abs. 1 Baumschutzsatzung an, dass der Antragsteller auf seine Kosten für

jeden entfernten geschützten Baum, wesentlichen Baumbestandteil oder Strauch als

Ersatz nach Maßgabe des Absatzes 2 neue Bäume oder Sträucher auf dem Grundstück

anzupflanzen und zu erhalten hat, für das die Genehmigung erteilt wurde. Gemäß § 6

Abs. 3 können in besonders begründeten Fällen (z.B. Schädlingsbefall, trockene Bäume,

sehr zahlreicher Baumbestand) Ausnahmen zugelassen werden. Dabei sollen in jedem

Fall die Belange des Baumschutzes gewahrt bleiben. Sind Ersatzpflanzungen auf diesem

Grundstück nicht möglich, ist gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 1

Baumschutzsatzung eine Ausgleichszahlung zu leisten, deren Höhe dem

Anschaffungswert des zu pflanzenden Baumes entspricht, zuzüglich einer

Pflanzkostenpauschale von 30 % des Nettopreises (§ 7 Abs. 2 Baumschutzsatzung).

In Vorbereitung eines Bauvorhabens auf dem Grundstück stellte die Klägerin am 14. Mai

2004 einen Antrag auf Erteilung einer Baumfällgenehmigung für 25 Bäume. In dem

Antrag gab die Klägerin an, dass 5 Ersatzpflanzungen auf dem Grundstück möglich

seien.

Auf diesen Antrag „erteilte“ ihr der Beklagte mit Bescheid vom 13. Juli 2004 eine

„Ausnahme nach § 5“ der Baumschutzsatzung für die Fällung von 20 Bäumen. Fünf der

Bäume, deren Fällung beantragt war, stufte er aufgrund des geringen Stammumfangs

als nicht geschützt ein. Unter Ziffer II. verfügte er als Nebenbestimmungen:

Die Anzahl der Nachpflanzungen berücksichtigt jeweils einen Abschlag bei vier als krank

eingestuften Bäumen.

Die Klägerin legte mit Schreiben vom 10. August 2004 Widerspruch gegen die

„Nebenbestimmungen 1. und 2.“ ein. Zur Begründung erklärte sie, auf ihrem

Grundstück sei sehr wohl Platz für Ersatzpflanzungen, die sie in Form einer Hecke an den

Grundstücksgrenzen vornehmen wolle. Für kranke Bäume dürften

Ausgleichszahlungen/Ersatzpflanzungen nicht festgesetzt werden. Im Übrigen habe der

Beklagte nicht in Betracht gezogen, die Härtefallregelung gemäß § 6 Abs. 3

Baumschutzsatzung anzuwenden, obwohl dies angesichts des hohen Baumbestandes

nahegelegen habe. Ergänzend wies sie daraufhin, dass es sich um Kiefern und Birken

handele, die sie als „minderwertvoll“ beurteilte.

Mit Widerspruchsbescheid vom 28. Oktober 2004 wies der Beklagte den Widerspruch

zurück. Zur Begründung legte er unter anderem dar, dass aufgrund der verbleibenden

19 Bäume, ausgehend von einem durchschnittlichen Platzbedarf von 8 bis 10 Metern je

Baum und angesichts des vorgeschriebenen Mindestabstandes von 4 Metern bis zur

Grenze der Nachbargrundstücke für Ersatzpflanzungen nur eine „begrenzte Fläche“ zur

Verfügung stünde. Sträucher seien Ersatz nur für Sträucher nicht aber für Bäume. Eine

Differenzierung des Schutzes nach dem „Wert“ der verschiedenen Baumarten sehe die

Baumschutzsatzung nicht vor.

Die Klägerin hat am 26. November 2004 Klage erhoben.

Sie ist der Auffassung, dass der Beklagte bei seiner Entscheidung über den Widerspruch

die Änderung der Brandenburgischen Baumschutzverordnung (BbgBaumSchVO) mit

Wirkung vom 29. September 2004 hätte berücksichtigen müssen. Damit habe der

Gesetzgeber die Grenze für schützenswerte Bäume heraufgesetzt. Nach dieser

Regelung würden 10 der 20 Bäume als nicht schützenswert gelten, so dass für diese

Bäume eine Ersatzpflanzung nicht erforderlich sei. Auch die Ausführungen des Beklagten

zum fehlenden Platz für Ersatzpflanzungen gingen fehl. Denn der Beklagte habe nicht

berücksichtigt, dass die gefällten Bäume viel enger als empfohlen gestanden hätten.

Man könne die Klägerin nicht zur Verbesserung der vorhandenen Baumsituation

verpflichten, weshalb sie berechtigt sei, die Ersatzpflanzungen ebenso eng

vorzunehmen. Für die Pflanzung eines dichten Baumbestandes biete der hintere

Grundstücksteil Platz.

Die Klägerin beantragt,

Nummer II des Bescheides vom 13. Juli 2004 in der Gestalt des

Widerspruchsbescheides vom 28. Oktober 2004 aufzuheben, soweit sie die Zahlung

einer Ausgleichsabgabe regelt.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er ist der Auffassung, die Änderung der BbgBaumSchVO habe auf die Regelungen der

gemeindlichen Baumschutzsatzung keinen unmittelbaren Einfluss. Bei der Beurteilung

der Möglichkeit von Ersatzpflanzungen sei zu berücksichtigen, dass diese häufig nicht

entsprechend dem Zustand vor dem Eingriff an der gleichen Stelle und in der gleichen

Weise erfolgen könnten. Sowohl Standort als auch Größe des Baumes könnten variieren.

Ersatzpflanzungen seien unabhängig vom vorherigen Zustand so durchzuführen, dass

sie erfolgversprechend seien. Der Nachteil geringerer Biomasse, der sich aus der

geringen Größe der Ersatzpflanzung ergebe, sei durch eine „begünstigend angestrebte

Anpflanzumgebung“ auszugleichen. Den Besonderheiten des Einzelfalles sei bereits

durch eine Reduzierung der Anzahl der Ersatzpflanzungen auf erkrankte oder nur

geringfügig die Schutzgrenze überschreitende Bäume Rechnung getragen worden.

Weitere besondere Umstände für eine Minderung nach § 6 Abs. 3 Baumschutzsatzung

seien nicht zu erkennen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte

und den Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und –

soweit wesentlich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung sowie der Beratung der

Kammer gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig und begründet.

Sie richtet sich bei sachgerechter Auslegung nach dem erkennbaren Begehren der

Klägerin gegen die – auf § 7 der Baumschutzsatzung vom 13. März 2003 gestützte –

Festsetzung einer „Ausgleichsabgabe“ in Höhe von 3.608,-- € in der Ziffer II. des

angefochtenen Bescheides. Zur Ersatzpflanzung ist die Klägerin durch den Bescheid

trotz der Aufnahme eines entsprechenden Satzes in die Nebenbestimmungen zur

Genehmigung nicht verpflichtet worden. Dies ergibt eine Auslegung des Bescheides vom

13. Juli 2004 unter Berücksichtigung des unmittelbar folgenden Textes, in dem der

Beklagte auf die Unmöglichkeit der Ersatzpflanzung verwiesen und unter dem Punkt „1.

Gemäß § 6 Ersatzpflanzungen“ ausdrücklich keine Regelung aufgenommen hat.

Die Klage gegen die „Ausgleichsabgabe“ ist als Anfechtungsklage zulässig. Dies gilt

auch, wenn man berücksichtigt, dass die angefochtene Abgabenfestsetzung als

(belastende) „Nebenbestimmung“ zu einer (begünstigenden) Genehmigung ergangen

ist. Denn die Genehmigung ist nicht untrennbar mit der Festsetzung der

Ausgleichsabgabe verbunden. Die Baumschutzsatzung (nachfolgend als „BaumSchS“

abgekürzt) räumt den Betroffenen vielmehr einen Genehmigungsanspruch ein (§ 5 Abs.

1 BaumSchS), der unabhängig von der Festsetzung und Erfüllung eventueller

Verpflichtungen zu Ersatzpflanzungen und Ausgleichsabgaben besteht. Die

Nichterfüllung dieser Verpflichtungen soll nach den Bestimmungen der Satzung nicht

zum Erlöschen der Genehmigung führen, sondern nur zur Verhängung eines Bußgeldes

gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 BaumSchS. Gegen die isolierte Anfechtbarkeit einer

„Zahlungsauflage“ zu einer Baumfällgenehmigung bestehen vor diesem Hintergrund

keine rechtlichen Bedenken (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss 11 B 12.05

vom 26. Januar 2006; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil 8 A 10976/07 vom 16. Januar 2008).

Die danach zulässige Klage hat auch in der Sache Erfolg. Denn die Festsetzung der

Ausgleichsabgabe ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs.

1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO). Für den mit der Festsetzung

verbundenen Grundrechtseingriff fehlt es an der erforderlichen landesgesetzlichen

Grundlage.

Finanzielle Belastungen, die der Staat – wie hier in Gestalt der Ausgleichsabgabe –

seinen Bürgern auferlegt, greifen in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit

(Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG; Art. 10 der Brandenburgischen Verfassung) ein.

Dieses Grundrecht vermittelt jedem Einzelnen einen Anspruch, durch die Staatsgewalt

nicht mit einem finanziellen Nachteil belastet zu werden, der nicht in der

verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist (BVerfGE 29, 402; BayVerfGH, NVwZ 2007,

812 f.; OVG Koblenz, ZKF 2008, 164). Zur Zahlung von Abgaben darf ein Bürger nur

aufgrund von Vorschriften herangezogen werden, die formell und materiell der

Verfassung gemäß sind und deshalb zur verfassungsmäßigen Ordnung gehören

(BVerfGE 9, 3; 19, 253 ff.; 42, 223 ff.; 44, 216 ff.).

Insoweit gilt von Verfassungs wegen der Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit als

Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips im Bereich des Abgabenwesens. Dieser Grundsatz

fordert, dass abgabenbegründende Tatbestände so bestimmt sein müssen, dass der

Abgabepflichtige die auf ihn entfallende Abgabelast vorausberechnen kann. Bundes- und

landesgesetzliche Abgabenvorschriften (wie etwa Steuergesetze) genügen diesem

Grundsatz, indem sie entweder selbst alle notwendigen Regelungen enthalten oder

gemäß Art. 80 GG die Verwaltung zur detaillierten Regelung der Abgabepflicht durch

Rechtsverordnung ermächtigen. Auch im letztgenannten Fall muss jedoch gemäß Art.

80 Abs. 1 Satz 2 GG schon das Gesetz selbst Inhalt, Zweck und Ausmaß der

Zahlungspflicht bestimmen (BVerwGE 115, 125 ff.; OVG Berlin, LKV 2006, 278 ff.).

Für die Abgabenerhebung durch kommunale Gebietskörperschaften gilt Art. 80 Abs. 1

Satz 2 GG zwar nicht (BVerfGE 32, 346 ff.; 49, 343 ff.). Denn eine strenge Vorformung

der – von der Gemeinde zu erhebenden – Abgabe wäre mit der verfassungsrechtlichen

Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG nicht vereinbar,

die die Gemeinden berechtigt, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in

eigener Verantwortung zu regeln. Hierzu gehört auch die Finanzhoheit der Gemeinden

(vgl. Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG). Es ist deshalb unstreitig, dass Gemeinden in eigener

Verantwortung Abgaben erheben dürfen und dem Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit

der Abgabenerhebung durch hinreichend genaue Regelungen von Schuldner,

Bemessungsgrundlage, Höhe, Entstehung und Fälligkeit der jeweiligen Abgabe in einer

gemeindlichen Satzung (wie hier der Baumschutzsatzung) Genüge getan werden kann

(BVerfGE 49, 343 ff.). Detaillierter gesetzlicher Regelungen bedarf es insoweit aus

verfassungsrechtlicher Sicht nicht.

Allerdings gilt das kommunale Selbstverwaltungsrecht bereits nach dem Wortlaut des

Grundgesetzes nur „im Rahmen der Gesetze“, und nach der Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts zur Erhebung kommunaler Steuern bedarf auch die

Zuweisung der Befugnis zur Abgabenerhebung an die Gemeinden einer hinreichend

bestimmten gesetzlichen Grundlage, die für Eingriffe in den Grundrechtsbereich (stets)

vorausgesetzt wird (BVerfG, NVwZ 1997, 573 ff.; VG Minden, Urteil 3 K 3116/06 vom 23.

Mai 2007, zitiert nach Juris). Mit anderen Worten findet die Rechtsetzungsautonomie des

kommunalen Normgebers ihre Grenze in den im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden

Prinzipien des Vorrangs und des Vorbehalts des Gesetzes (VG Dresden, SächsVBl. 2008,

220 ff.; vgl. auch Schmidt, in: Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg, § 1

RN 1). Zum Erlass einer Abgabensatzung bedarf es deshalb einer besonderen

gesetzlichen Grundlage (Schmidt, in: Kommunalabgabengesetz für das Land

Brandenburg, § 2 RN 4 unter Berufung auf BVerfGE 21, 54 [60]).

Die danach erforderlichen Regelungen über die Auferlegung von Zahlungspflichten durch

die Gemeinden hat der brandenburgische Landesgesetzgeber mit Erlass des

Kommunalabgabengesetzes für das Land Brandenburg (KAG) getroffen. Darin ist den

Gemeinden die Befugnis zur Erhebung von – im einzelnen konkret aufgezählten – Arten

von Abgaben verliehen worden, zu denen die vorliegend umstrittene Ausgleichsabgabe

aber nicht gehört. Diese Aufzählung ist allerdings nicht abschließend. Denn § 1 Abs. 3

KAG sieht auch die Möglichkeit der Erhebung „sonstiger Abgaben“ durch die Gemeinden

vor, diese allerdings wiederum nur „aufgrund anderer Gesetze“. Dies zeigt, dass auch

das Landesrecht im Einklang mit den oben genannten verfassungsrechtlichen

Grundsätzen davon ausgeht, dass Gemeinden Abgaben nur erheben dürfen, soweit

ihnen diese Befugnis durch ein Gesetz zugewiesen worden ist, wobei der Gesetzgeber in

§ 1 Abs. 2 KAG ausdrücklich klargestellt hat, dass kommunale Satzungen keine Gesetze

in diesem Sinne darstellen.

Eine gesetzliche Regelung außerhalb des Kommunalabgabengesetzes, die der von dem

Beklagten vertretenen Gemeinde das Recht zur Erhebung einer naturschutzrechtlichen

Ausgleichsabgabe zuweist, besteht nach Auffassung der Kammer nicht.

In Betracht kommt grundsätzlich ein Landesgesetz, da die Gesetzgebungskompetenz

für die Erhebung der umstrittenen (baumschutzrechtlichen) Ausgleichsabgabe beim

Land liegt, wie sich aus Art. 72 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG

ergibt. Danach ist das Land für die Regelung des Naturschutzrechtes zuständig, soweit

nicht der Bund die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes abschließend geregelt

hat. Nach ständiger Rechtsprechung schließen es die vom Bund im

Bundesnaturschutzgesetz getroffenen Regelungen nicht aus, dass die Länder

naturschutzrechtliche Ausgleichsabgaben regeln. Diese Ausgleichsabgaben werden als

„Sonderabgaben eigener Art“ angesehen, die verfassungsrechtlich nicht zu

beanstanden sind (BVerwGE 74, 308 ff. und 81, 220 ff.). Ihre Regelung durch die Länder

ist für den Bereich der Eingriffsregelung mittlerweile auch in § 19 Abs. 4 des

Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) ausdrücklich vorgesehen.

Das Land Brandenburg hat eine entsprechende Regelung über „Ersatzzahlungen“ in §

15 des Brandenburgischen Naturschutzgesetzes (BbgNatSchG) getroffen. Diese

Regelung ist jedoch nicht geeignet, die vorliegend umstrittene Festsetzung der

Ausgleichsabgabe durch den Beklagten zu rechtfertigen. Denn Ersatzzahlungen gemäß

§ 15 BbgNatSchG sind nicht vom Beklagten, sondern von der unteren

Naturschutzbehörde festzusetzen und nicht an die Gemeinde (vgl. § 10 BaumSchS),

sondern an das Land zu entrichten (§ 15 Abs. 2 BbgNatSchG). Sie sind zudem Teil der

naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung, die in den §§ 18 bis 20 BNatSchG

bundesrechtlich vorgegeben ist. Gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG findet diese

Eingriffsregelung auf Vorhaben im unbeplanten Innenbereich gemäß § 34 des

Baugesetzbuches (in dem auch das Grundstück der Klägerin liegt) keine Anwendung.

Diese Vorschrift bindet auch den Landesgesetzgeber (§ 11 Satz 1 BNatSchG, vgl. VG

München, Urteil 8 K 07.3772 vom 03. Dezember 2007).

Auch die Brandenburgische Baumschutzverordnung vom 29. Juni 2004 (BbgBaumSchV)

kommt als Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung einer Ausgleichsabgabe durch

den Beklagten zugunsten des Gemeindehaushalts nicht in Betracht, denn auch die

Baumschutzverordnung ermächtigt nur die untere Naturschutzbehörde und findet im

Geltungsbereich gemeindlicher Baumschutzsatzungen keine Anwendung (§ 2 Abs. 3

BbgBaumSchV).

Schließlich stellt auch die allgemeine Regelung über die Zulässigkeit von

Nebenbestimmungen (§ 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land

Brandenburg – BbgVwVfG) keine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Erhebung

der umstrittenen Ausgleichsabgabe dar. Denn diese Vorschrift begründet selbst keine

materiell-rechtliche Ermächtigung für Eingriffsmaßnahmen (wie die Erhebung einer

Ausgleichsabgabe), sondern setzt die Berechtigung der Behörde aufgrund des

anzuwendenden materiellen Rechts voraus (Kopp, VwVfG, 10. Auflage, § 36 RN 39

m.w.N.).

Folgerichtig hat der Beklagte die Festsetzung der Ausgleichsabgabe in dem

angefochtenen Bescheid weder auf § 15 BbgNatSchG oder § 5 BbgBaumSchV noch auf §

36 BbgVwVfG gestützt, sondern allein auf die Baumschutzsatzung der von ihm

vertretenen Gemeinde.

Diese Satzung beruht auf der Ermächtigung des § 24 des Brandenburgischen

Naturschutzgesetzes (BbgNatSchG). Nach dessen Absatz 1 können Teile von Natur und

Landschaft, die bestimmte Anforderungen erfüllen, als geschützte

Landschaftsbestandteile festgesetzt werden. Nach § 24 Absatz 2 Nr. 4 BbgNatSchG

kommen als Landschaftsbestandteile in diesem Sinne insbesondere Einzelbäume,

Baumgruppen, einseitige Baumreihen, Hecken, Restwälder, naturnahe Waldränder und

sonstige Gehölze in Betracht. Sodann bestimmt § 24 Abs. 3 Satz 2 BbgNatSchG weiter,

dass die Festsetzungen für Landschaftsbestandteile innerhalb der im Zusammenhang

bebauten Ortsteile und des Geltungsbereichs der Bebauungspläne durch Satzungen der

Gemeinden getroffen werden können, die diese Aufgaben nach § 24 Abs. 3 Satz 3

BbgNatSchG als freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrnehmen. Auf dieser

Grundlage erlassene Baumschutzsatzungen gehen anderen Schutzregelungen vor (§ 24

Abs. 3 Satz 4 BbgNatSchG).

Aufgrund dieser Vorschriften ist nicht zweifelhaft, dass die Gemeinden im Land

Brandenburg ermächtigt sind, Baumschutzsatzungen zu erlassen, mit denen sie Bäume

in ihrem Gemeindegebiet generell unter Schutz stellen. Wenn § 24 Abs. 4 BbgNatSchG

weiter bestimmt, dass die Beseitigung eines geschützten Landschaftsbestandteils sowie

alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung eines

geschützten Landschaftsbestandteils führen können, nach Maßgabe der Satzung

verboten sind, ergibt sich auch zwanglos, dass die Satzung Verbote bestimmter

Handlungen in Bezug auf die unter Schutz gestellten Bäume enthalten und näher

ausgestalten darf. Zur Gestaltung von Verboten gehört sodann auch die Regelung von

Ausnahmen, von deren Voraussetzungen und des zugehörigen Verfahrens.

§ 24 BbgNatSchG enthält jedoch als Ermächtigungsgrundlage für die

naturschutzrechtlichen Schutzsatzungen der Gemeinden keinerlei Regelungen zu

Ersatzpflanzungen und Ausgleichsabgaben im Zusammenhang mit

Baumschutzsatzungen. Soweit der Bundesgesetzgeber die Länder in § 29 Abs. 2 Satz 3

BNatSchG ermächtigt hat, für den Fall der Bestandsminderung die Verpflichtung zu

angemessenen und zumutbaren Ersatzpflanzungen festzulegen, hat der

Brandenburgische Landesgesetzgeber hiervon in § 24 nicht Gebrauch gemacht (so auch

Koch/Tolkschmitt, BbgNatSchG, § 24 Nr. 4.2).

Der Beklagte hat allerdings zu Recht darauf hingewiesen, dass das Brandenburgische

Naturschutzgesetz in seinem § 19 allgemeine Regelungen „vor die Klammer“ gezogen

hat, die für alle Arten der Unterschutzstellung gelten. So sieht Absatz 2 Satz 4 dieser

Vorschrift zum Beispiel ausdrücklich vor, dass die Schutznorm (sei es Rechtsverordnung

oder gemeindliche Satzung) die Vornahme bestimmter Handlungen von einer

Genehmigung abhängig machen kann, die nur erteilt werden darf, wenn die

beabsichtigte Handlung dem besonderen Schutzzweck nicht oder nur unerheblich

zuwiderläuft. Eine Befugnis zur Aufnahme von Auflagen in eine solche Genehmigung

regelt das Brandenburgische Naturschutzgesetz nicht. Nach § 19 Abs. 2 Satz 1

BbgNatSchG bestimmen Rechtsverordnungen (und über § 24 Abs. 3 Satz 2 BbgNatSchG

auch Baumschutzsatzungen) den Schutzgegenstand, den Schutzzweck, die zur

Erreichung des Schutzzwecks erforderlichen Gebote und Verbote und, soweit

erforderlich, die Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen.

Auf die letztgenannte Regelung über „Wiederherstellungsmaßnahmen“ kann die

Erhebung einer Ausgleichsabgabe – entgegen der Auffassung des Beklagten – nicht

gestützt werden. § 19 Abs. 2 Satz 1 BbgNatSchG wiederholt nämlich – insoweit

inhaltsgleich – die bundesrechtliche Rahmenvorschrift des § 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG.

Für diese ist einhellige Meinung in der hierzu vorhandenen Kommentarliteratur, dass sich

die Regelungen zu Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen anders als

die Ge- und Verbote nicht an die Bürger, sondern an öffentliche Stellen richten, von

denen die entsprechenden Maßnahmen (etwa das Abmähen von Wiesen, die

Regulierung des Wasserstands von Teichen und Seen u.a.) durchzuführen sind. Den

Eigentümer trifft insoweit lediglich eine Duldungspflicht gemäß § 9 BNatSchG in

Verbindung mit § 68 BbgNatSchG (vgl. Meßerschmidt/Schumacher,

Bundesnaturschutzrecht, § 22 RN 54 und Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 22

RN 27; Kolodziejcok u.a., Naturschutz und Landschaftspflege, Band I, RN 37 f.).

Auch die Regelung des § 19 Abs. 2 Satz 1 BbgNatSchG, wonach eine

Baumschutzsatzung die „zur Erreichung des Schutzzwecks erforderlichen Gebote“

bestimmt, stellt nach Auffassung der Kammer keine ausreichende

Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung einer Ausgleichsabgabe dar.

Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Erhebung von

kommunalen Steuern bedarf die Zuweisung einer Besteuerungsbefugnis an die

Gemeinden einer hinreichend bestimmten Gesetzesgrundlage, die für Eingriffe in den

Grundrechtsbereich (stets) vorausgesetzt wird. Danach muss der parlamentarische

Gesetzgeber die in seine Zuständigkeit gewiesenen steuerlichen Eingriffe jedenfalls

inhaltlich maßgeblich vorformen (BVerfG, NVwZ 1997, 573 ff.). Nach Auffassung der

Kammer ist diese Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch auf die

Erhebung anderer als steuerlicher Abgaben übertragbar. Denn der Grundrechtseingriff,

an den das Bundesverfassungsgericht die Erforderlichkeit der inhaltlichen Vorformung

durch den Gesetzgeber knüpft, ist bei der Erhebung einer kommunalen Steuer kein

wesentlich anderer als bei der Erhebung einer Ausgleichsabgabe. In beiden Fällen geht

es für den Bürger um finanzielle Belastungen und damit verbundene Eingriffe in die

allgemeine Handlungsfreiheit.

Den danach maßgeblichen Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an eine

gesetzliche Ermächtigung wird § 19 Abs. 1 Satz 2 BbgNatSchG nicht gerecht. Denn eine

„maßgebliche inhaltliche Vorformung des Eingriffs durch den Parlamentsgesetzgeber“

setzt nach Auffassung der Kammer voraus, dass dem Gesetz entnommen werden kann,

dass die Verordnung bzw. Satzung den Bürgern nicht nur Handlungs-, sondern auch

Zahlungspflichten auferlegen darf, dass er also mit finanziellen Forderungen der

Gemeinde rechnen muss.

Von Zahlungspflichten des Bürgers zugunsten der Gemeinde ist in den §§ 19 und 24

BbgNatSchG jedoch keine Rede.

Nun ist es allerdings auch nach der Rechtsprechung der Kammer nicht stets notwendig,

dass das Gesetz die Handlungen, die im Einzelnen zum Grundrechtseingriff führen

können, konkret beschreibt (VG Frankfurt (Oder), Urteil 5 K 1471/05 vom 23. Juni 2008).

Es ist vielmehr verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, Ermächtigungsnormen in

allgemeiner Form (etwa als Generalklauseln unter Verwendung unbestimmter

Rechtsbegriffe) zu fassen, um der Vielfalt der zu regelnden Lebenssachverhalte

Rechnung zu tragen, ohne die Gesetze mit einer unübersichtlichen Flut von

Einzelfallregelungen zu überlassen (vgl. etwa BVerfG, NJW 1978, 2143). Voraussetzung

ist allerdings zumindest, dass sich die konkreten Grundrechtseingriffe notwendig und für

den Normadressaten vorhersehbar schon aus der gesetzlichen Ermächtigung ergeben.

Dies kann sich aus der inhaltlichen Vorformung des Eingriffs in dem Text der

gesetzlichen Regelung ergeben, aber auch daraus, dass ein Gebrauchmachen von der

konkreten Ermächtigung regelmäßig mit bestimmten Grundrechtseingriffen verbunden

ist.

So hat die Kammer zum Beispiel entschieden, dass es genügen kann, wenn der

Gesetzgeber die Gemeinden allgemein zur Anordnung und Durchsetzung des

Anschlusszwanges ermächtigt, ohne die damit verbundenen Betretensrechte und

Beschränkungen des Eigentums ausdrücklich zu regeln. Denn wenn die Gemeinde von

dieser gesetzlichen Ermächtigung Gebrauch macht, führt dies aufgrund der tatsächlich

erforderlichen Verlegung der Anschlussleitung auf dem Grundstück des

Anschlusspflichtigen notwendig und für diesen vorhersehbar zu Eingriffen in das

Eigentum, in die Unverletzlichkeit der Wohnung und in die allgemeine Handlungsfreiheit

(VG Frankfurt (Oder), Urteil 5 K 1471/05 vom 23. Juni 2008).

Mithin können §§ 19 und 24 BbgNatSchG – angesichts des Fehlens einer ausdrücklichen

Regelung der Erhebung von Ausgleichszahlungen – nur dann ausreichende

Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung einer Ausgleichsabgabe sein, wenn für den

Normadressaten wenigstens vorhersehbar ist, dass ein Gebrauchmachen von der

konkreten Ermächtigung regelmäßig mit der Verpflichtung zur Zahlung einer

(Ausgleichs-)Abgabe an die Gemeinde verbunden ist.

Dies trifft indes nicht zu.

Denn eine Baumschutzsatzung muss zur Erreichung ihres Schutzzwecks nicht notwendig

die Erhebung einer Ausgleichsabgabe durch die Gemeinde und den damit

einhergehenden Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG regeln. Gemeindlicher Baumschutz kann

vielmehr auch ohne Anordnung unmittelbarer Zahlungsverpflichtungen des Bürgers

zugunsten der Gemeinde (hier der Ausgleichsabgabe) erfolgen.

Denkbar und mit dem Bundesrecht vereinbar wären nämlich zum Beispiel auch

Baumschutzsatzungen, in denen der Satzungsgeber von

Ersatzpflanzungsverpflichtungen ganz absieht. Denn § 29 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG

bestimmt lediglich, dass die Länder für den Fall der Bestandsminderung die

Verpflichtung zu angemessenen und zumutbaren Ersatzpflanzungen festlegen können .

Eine den Satzungsgeber bindende Regelung von Ersatzpflanzungsverpflichtungen

enthält auch das Landesrecht nicht.

Ebenso erscheint es denkbar, nur die Verpflichtung zu regeln, Ersatz auf dem

Grundstück oder (soweit dies nicht möglich oder vom Eigentümer nicht gewünscht ist)

an einer anderen geeigneten Stelle (die von der Gemeinde auszuweisen wäre) zu

pflanzen. Hingegen wäre eine Verpflichtung zur Zahlung einer Abgabe an die Gemeinde

auch mit einer solchen Regelung nicht notwendig verbunden. Erst wenn der Eigentümer

einer entsprechenden Anordnung nicht nachkommt, muss sichergestellt sein, dass die

in der Satzung vorgesehene Wiedergutmachung des Eingriffs auch gegen seinen Willen

(notfalls auf seine Kosten) durchgesetzt wird. Auch hierzu bedarf es jedoch nicht

zwingend der Erhebung einer Ausgleichsabgabe durch die Gemeinde. Dem säumigen

Eigentümer könnte vielmehr die kostenpflichtige Ersatzvornahme angedroht werden, für

die es eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 19 des Brandenburgischen

Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (BbgVwVG) gibt.

Mit anderen Worten kann Baumschutz in dem gegenwärtig bestehenden rechtlichen

Rahmen mit und ohne Regelungen über Ersatzpflanzungen und Ausgleichsabgaben

sinnvoll erfolgen, und es ist Sache des zuständigen Gesetzgebers, die ihm nach der

Kompetenzordnung des Grundgesetzes zustehende Entscheidung zu treffen, ob er den

Gemeinden insbesondere das Instrument der Ausgleichsabgabe zur Verfügung stellen

will. Bejahendenfalls muss er den damit verbundenen Eingriff inhaltlich maßgeblich

vorformen (entsprechende ausdrückliche Ermächtigungen enthalten die

Naturschutzgesetze in Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein, Sachsen,

Thüringen, Hessen, Baden-Württemberg und Bayern). Mit der Regelung, wonach

Baumschutzsatzungen die zur Erreichung des Schutzzwecks erforderlichen Gebote

bestimmen, hat der brandenburgische Gesetzgeber diese Entscheidung gerade nicht

getroffen. Denn diese Regelung erlaubt es dem betroffenen Bürger nicht,

vorherzusehen, dass die Gemeinde eine Ausgleichsabgabe von ihm erheben wird. Die

Kammer teilt insoweit im Ergebnis die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs Kassel,

die dieser zu der vormals in Hessen geltenden Regelung getroffen hat (NuR 1994, 247

[248]). Die von dem Oberverwaltungsgericht Münster für das nordrhein-westfälische

Landesrecht vertretene Gegenposition überzeugt die Kammer hingegen nicht (vgl. OVG

Münster, NVwZ-RR 1992, 62 f. und NuR 1994, 253 ff.).

Aufgrund all dessen ist die Kammer der Auffassung, dass der angefochtene Bescheid

mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig ist und die Klägerin in ihrem Grundrecht aus Art.

2 Abs. 1 GG verletzt. Zur Überzeugung der Kammer ist es Sache des Gesetzgebers eine

ausreichende gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Ausgleichszahlungen durch

die Gemeinden zu schaffen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711

der Zivilprozessordnung (ZPO).

Die Berufung war gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache nach

Auffassung der Kammer grundsätzliche Bedeutung hat. Denn die Frage, ob das

brandenburgische Landesrecht eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die

Regelung von Ausgleichsabgaben in gemeindlichen Baumschutzsatzungen enthält, hat

Bedeutung für zahlreiche gemeindliche Baumschutzsatzungen in Brandenburg und ist

bislang noch nicht obergerichtlich geklärt.

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